De visie van overheden op het gebied van betrokkenheid van burgers is de laatste jaren duidelijk verschoven. Niet alleen wordt het initiatief steeds vaker overgelaten aan burgers, maar ook bij het initiatief van overheden is er een steeds actievere rol van burgers in het
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
besluitvormingsproces. In deze paragraaf zal aan de hand van de concepten binnen
participatiegedachtes en de participatieladder onderzocht worden in hoeverre dit terugkomt binnen het gedachtegoed van de Omgevingswet
5.3.1 Participatieladder
Met de participatieladder wordt de impact van participatie op politieke besluitvorming aangegeven, variërend van het consulteren van burgers tot het daadwerkelijk (mee)beslissen van burgers. In de stukken van de Omgevingswet wordt hier geen invulling aan gegeven. Het enige dat vaststaat, is dat actoren niet alleen maar geïnformeerd worden bij projecten. Er zal, voornamelijk in de eerste fases van besluitvorming, sprake zijn van het betrekken van actoren in besluitvorming. Er is dus sprake van minimaal het consulteren van betrokkenen ergens in het proces. In het projectbesluit wordt een meer concrete invulling aan vroegtijdige
participatie gegeven door niet alleen te benoemen hoe actoren in de voorbereiding betrokken zijn, maar ook wat er met hun input is gedaan. Dit wijst op een vorm van consulteren en adviseren. Ook voor omgevingsplannen, omgevingsvisie en programma’s moet worden aangegeven hoe burgers en andere actoren betrokken zijn geweest in de voorbereidingen daarvan. Voor deze instrumenten kunnen gemeentes dan ook dezelfde procedure doorlopen als bij een projectbesluit (Eerste Kamer, 2015-2016b, p. 49). Bij elk instrument wordt echter wel aangegeven dat het maatwerk is. De vroegtijdige betrokkenheid zal naar eigen inzicht en bestuurscultuur moeten worden ingericht (Tweede Kamer, 2014-2015, p. 173). Het actief betrekken van burgers wordt daarbij als professioneel en nastrevenswaardig gezien (Eerste Kamer, 2015-2016b, p. 104).Co-creatie komt voornamelijk terug in het feit dat samenspraak en samenwerking van overheden en overige partijen sterk benadrukt wordt (Eerste Kamer, 2015-2016d, p. 16). Burgers en overheden kunnen samen bepalen of een project wel of niet doorgaat, omdat het bijvoorbeeld niet belangrijk genoeg gevonden wordt door actoren die daardoor beïnvloed worden (ibid., p. 74-75). Echter wordt er niets vermeld over hoe dit in relatie staat tot mogelijke besluitvormingsprocessen of over het mogelijk gezamenlijk tot een besluit komen van overheden en burgers is, alleen dat burgers kunnen aangeven of een project wel of niet nodig is in een buurt, waardoor het een adviserende rol lijkt te zijn in de beginfase van het proces (ibid., p. 74-75).
Ook uit de interviews met het ministerie bleek dat decentraal hier het beste een keuze over gemaakt kan worden. Er wordt vooral gezocht om de belangen van alle betrokkenen aan de voorkant mee te nemen. De uiteindelijke vorm hangt vervolgens weer af van de context en
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
veel andere verschillende factoren. Er wordt daarbij wel de suggestie gewekt de rol van burgers steeds actiever zou kunnen worden, maar dat is niet in het wetsvoorstel opgenomen, omdat er is gezegd dat vroegtijdige participatie ´vormvrij´ zou moeten zijn (Interview 2). Ook moet er steeds per fase van het proces gekeken worden, soms is informeren over iets kleins genoeg (Interview 1). Naarmate je verder in het proces komt, neemt deze bewegingsruimte wel af:
“Als er best wel dingen helder zijn omdat je verder in het proces bent, dan houdt het op een gegeven moment wel een keer op. Dan zijn er al besluiten genomen die je niet altijd meer kan terugdraaien” (Interview 3).
Concluderend wordt de verantwoordelijkheid voor participatievormen vooral aan het bevoegde gezag in het project overgelaten. Slechts informeren tot de formele manieren van inspraak is bij instrumenten niet meer mogelijk. Het kan slechts nog in bepaalde fases van besluitvorming, maar daarbij wordt wel aangegeven dat er dan geen sprake is van participatie. Er wordt ingezet op het samenwerken tussen private en publieke actoren, of dat op het gebied van consulteren, adviseren of co-creatie is. Er ligt wel een veel actievere rol voor burgers, waardoor adviseren en co-creatie waarschijnlijk vaker wenselijk gaat worden.
5.3.2 Participatiegedachte
In Nederland zijn er de laatste decennia een aantal participatiegedachtes ontstaan die
momenteel allemaal nog van toepassing zijn in de beleidspraktijk, namelijk formele inspraak, interactieve beleidsvorming en overheidsparticipatie. In principe is er bij elke gedachte sprake van een duidelijke rol van burgers, echter verschilt respectievelijk per gedachte hoe actief burgers daarbij moeten zijn. Bij inspraak en interactieve beleidsvorming ligt het initiatief nog volledig bij de overheid, terwijl bij overheidsparticipatie het initiatief verschoven is naar burgers. Deze tweedeling is ook nog duidelijk terug te vinden in de Omgevingswet.
In principe kent de Omgevingswet zes kerninstrumenten: omgevingsvisie, omgevingsplan, algemene rijksregels, programma, projectbesluit en de omgevingsvergunning. Slechts de omgevingsvergunning biedt daarbij initiatiefnemers een instrument waarin voor welke activiteiten er een uitzondering gemaakt kan worden voor zijn initiatief. Bij het vaststellen van de andere instrumenten liggen de verantwoordelijkheden tot opstellen volledig bij het bevoegd gezag. Met de omgevingsvergunning worden activiteiten vergund aan
initiatiefnemers die mogelijk afwijken van het omgevingsplan (Staatsblad, 2016, p. 29).
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
Inspraak in het besluitvormingsproces is al sinds de jaren ’60 en ‘70 juridisch opgenomen in wetten rond de leefomgeving door middel van bezwaarschriften en zienswijzen. Inspraak op overheidsbesluiten is dan ook centraal geregeld in de Algemene wet bestuursrecht. Rond deze vorm van juridisch vastgelegde inspraak zal dan ook niets veranderen. Vanwege afdeling 3.4 van de Awb kan door iedereen zienswijzen naar voren worden gebracht over een
ontwerpbesluit (Staatsblad, 2016, p. 62).
Er wordt in het gedachtegoed van de Omgevingswet een sterke nadruk gelegd op een
paradigmawisseling, waarbij samenwerken tot een betere fysieke leefomgeving centraal staat (Eerste Kamer, 2015-2016d, p. 16). Een van de uitgangspunten van de Omgevingswet is dat de gemeente primair verantwoordelijk is en blijft voor de zorg van de fysieke leefomgeving (ibid., p. 18). Een projectprocedure wordt altijd gestart door overheden, waarbij vervolgens burgers betrokken worden. Een kernpunt is bij die procedures echter wel dat alle
belanghebbenden daar actief vroegtijdig bij worden betrokken. Participatie wordt daarbij omschreven als “meer dan de formele momenten, waarop burgers, bedrijven en
maatschappelijke organisaties, zienswijzen kunnen indienen” (ibid., p. 57). De noodzaak om samen tot besluiten te komen, wordt dan ook ingezien. Daarbij wordt dus een actieve rol verwacht van zowel burgers als overheden. De vraag is echter wie daarbij voornamelijk het initiatief zou moeten nemen. In de kern wordt daar geen duidelijk antwoord op gegeven, de vraag wordt enigszins opengelaten zodat overheden daar zelf de juiste invulling aan kunnen gegeven naar aanleiding van de context, oftewel maatwerk: “De vormgeving van de
participatie is bij deze procedures afhankelijk van het instrument, de opgaven in de fysieke leefomgeving die voor liggen en van de betrokken partijen” (ibid., p. 60).
Wel wordt er de komende jaren een verschuiving verwacht naar meer private initiatieven, zoals burgerinitiatieven, of publiek-private samenwerkingen (Eerste Kamer, 2015-2016d, p. 57). Een uitgangspunt is dan ook dat er meer ruimte moet worden geboden aan deze
initiatieven. Bestuurders moeten openstaan hiervoor en aansluiten op wat er in de
samenleving speelt (ibid., p. 58). Daarbij is echter wel een actieve rol voor overheden, omdat ze hierop moeten aansluiten. Onduidelijk is daarbij welke rol overheden en initiatiefnemers vervolgens in het besluitvormingsproces zullen gaan hebben, doordat dit weer over gelaten wordt aan termen als ‘maatwerk’ en ‘vertrouwen’. Initiatiefnemers kunnen wel een actieve rol in het proces hebben, maar alleen als via privaat initiatief publieke doelen bereikt worden.
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
Het stimuleren van private initiatieven en het gebruik maken van de energieke samenleving zit vooral in het sneller en eenvoudiger maken van de mogelijkheden voor burgers om
initiatieven te starten. Er wordt veel aan gedaan om het systeem inzichtelijker en duidelijker te maken zodat maatschappelijke initiatieven sneller kunnen plaatsvinden en overheden daar op aan kunnenn aansluiten. Een uitgangspunt is dan ook: “Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht” (Tweede Kamer, 2013- 2014, p. 30). Initiatiefnemers zouden daarbij namelijk niet langer geconfronteerd worden met te veel verschillende overheden en wettelijke regelingen (ibid., p. 19). Dit wordt gedaan door regelgeving te combineren, regels digitaal, integraal en inzichtelijker te maken en verder in te zetten op het gebruiken van één omgevingsloket voor initiatiefnemers (ibid., p. 19)
In feite bepaalt voornamelijk het schaalniveau wie voor dergelijke projecten het initiatief neemt. Op microniveau berust de primaire verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de leefomgeving bij burgers. Het bevoegde gezag kan hun wel aanspreken op hun
verantwoordelijkheid daarvoor, maar moet vooral proberen hen de ruimte te geven daar. Op hogere schaalniveaus worden overheden steeds meer verantwoordelijk, omdat zelforganisatie dan steeds lastiger wordt. Burgers worden daarbij dan wel betrokken, maar slechts als
belangenbehartiger voor zichzelf of voor een groep. Overheden blijven de initiatiefnemers voor beheer en ontwikkeling van fysieke collectieve projecten, maar kan daar soms wel in samenwerken met private partijen (Tweede Kamer, 2013-2014, p. 39-40).
Concluderend zijn er zowel kenmerken te onderscheiden in het gedachtegoed van de
Omgevingswet die zowel bij een interactieve beleidsvorming als overheidsparticipatie horen, wat aansluit op de literatuur rondom deze participatiegedachtes. Samenwerking en het
vroegtijdig betrekken van alle belanghebbenden blijft vooral cruciaal om het publiek belang te dienen. Of het initiatief ligt bij overheden of initiatiefnemers maakt daarbij minder uit. Wat daadwerkelijk omschreven staat in de wet rond participatie richt zich voornamelijk op de juridische instrumenten op een wat hoger schaalniveau waarbij daadwerkelijke
projectprocedures gevolgd worden en het initiatief dus altijd meer bij overheden zal liggen, waardoor er mogelijk een wat verschoven beeld ontstaat. Overheidsparticipatie zal
voornamelijk plaatsvinden op lokaal niveau. Dit is voornamelijk blanco gelaten in de
Omgevingswet, omdat daar sprake moet zijn van maatwerk en vertrouwen. Uit de interviews blijkt wel dat daar zelf keuzes in gemaakt moeten worden door overheden, maar dat initiatief
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
van derden daarbij wel veel belangrijker kan gaan worden. Dit is echter een maatschappelijke ontwikkeling waar de Omgevingswet op inspeelt (Interview 1 & 2).