In de stukken rond de Omgevingswet worden er veel voordelen en motieven gezien om participatie een rol in het besluitvormingsproces te geven, echter is er wel een bepaald realisme dat participatie ook obstakels kan hebben en zelfs kan leiden tot bepaalde nadelen, waardoor het niet altijd toepasbaar is. Zoals echter ook in de vorige paragrafen is gebleken, is participatitie wel iets dat wordt nagestreefd wordt en zijn waarde heeft bij besluitvorming volgens de Rijksoverheid.
Een voordeel van participatie dat genoemd wordt, is dat het zorgt voor een beeld over welke belangen er spelen bij projecten en hoe andere partijen denken over zaken die het project aangaan. Door dit te weten kan er in het proces en uiteindelijke besluit hier beter rekening mee worden gehouden, waardoor er een oplossing komt die uiteindelijk ook breder gedragen wordt (Eerste Kamer, 2015-2016d, p. 22). Het zorgt voor lokale kennis, ideeën en belangen van andere partijen waardoor er inzichten en oplossingen kunnen ontstaan die anders niet bedacht hadden kunnen worden (Tweede Kamer, 2013-2014, p. 44). Ook kan het draagvlak voor projecten vergroot worden daardoor. Actoren kunnen door het deelnemen aan het proces zich betrokken voelen bij het project en iets willen toevoegen omdat er een duidelijker beeld ontstaat dat het een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid is. Hierdoor zullen actoren ook meer tevreden zijn over het uiteindelijke resultaat (Eerste Kamer, 2015-2016d, p. 57-58). Naast het vergroten van het draagvlak kan het er ook voor zorgen dat er minder bezwaren ontstaan. Door het vroegtijdig betrekken kan er het gevoel ontstaan dat burgers daadwerkelijk iets te zeggen hebben gehad in het proces en er sprake was van transparantie en
belangenafwegingen, waardoor er dus meer vrede is met het uiteindelijke resultaat omdat in ieder geval de belangen van alle partijen naar voren konden komen in het proces (ibid., p. 58). Participatie zou verder ook een goed middel kunnen zijn om het vertrouwen van burgers in overheden te verbeteren. Door samen te werken met overheden en burgers te betrekken bij besluitvorming ontstaat er het idee dat overheden rechtvaardig bezig zijn (Tweede Kamer, 2013-2014, p. 44). Verder zou vroegtijdige participatie ook kunnen leiden tot geld en tijdwinst doordat in de voorbereidingsfase beter duidelijk wordt wat er speelt en wat er daadwerkelijk nodig is om tot een goede oplossing te komen (ibid., p. 31).
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
In de interviews bij het ministerie werden ook veel voordelen gezien van burgerparticipatie. Creëren van alternatieven, lokale kennis en draagvlakvorming zijn daarbij bij het belangrijkst. Draagvlak wordt vooral als een factor gezien die het proces en resultaat makkelijker en beter maakt: “Het heeft het voordeel dat als het proces goed ingericht wordt, je ook zult zien dat het draagvlak toeneemt. Dan is de kans groter dat je ook sneller besluiten kunt nemen” (Interview 1). Lokale kennis en nieuwe alternatieven komen voort uit ervaringen die alleen bewoners die dagelijks gebruik maken van een gebied kunnen hebben. Zij kijken anders naar hun omgeving en hebben daarom andere inzichten:
“Beleid wordt gemaakt met interactie, met verschillende partijen. Je kan niet iedereen spreken. Je biedt ruimte aan andere opvattingen en ideeën om dat te gebruiken in het proces. Lokale kennis en andere inzichten breng je daarmee in” (Interview 1).
Daarbij wordt echter wel opgemerkt dat dit niet altijd het geval hoeft te zijn. Het zijn voordelen die hopelijk zullen verschijnen, soms zullen het geen, een of alle drie betrekking hebben tot het besluitvormingsproces. Alleen de motieven zelf zijn zo nastrevenswaardig dat het altijd geprobeerd moet worden (Interview 1 en 2). In principe wordt participatie duidelijk als iets goeds gezien binnen het kader van de Omgevingswet, echter moet de situatie er wel om vragen en moet er per project bekeken worden wat het daadwerkelijk toevoegt. Er worden dan ook geen inherente nadelen aan participatie gezien, eerder een aantal problemen die zich soms voordoen bij participatie. Er wordt vooral de nadruk gelegd op de cultuurverandering die wel daadwerkelijk moet optreden. Er moet vertrouwen zijn tussen alle partijen die bij het project betrokken zijn om samen tot een betere leefomgeving te komen (Tweede Kamer, 2013-2014, p. 42-44). Kort wordt nog ingegaan op de representativiteit binnen participatie. In de Memorie van antwoord wordt benoemd wat het wel vaak is, maar niet moet zijn, de
“hoogopgeleide, direct betrokkenen” (Eerste Kamer, 2015-2016b, p. 50). Daarmee wordt dus benoemd wat er bij toekomstige ruimtelijke projecten rond de representativiteit moet
verbeteren. Over een nadeel als vertraging en mogelijke kosten wordt niet specifiek op ingegaan, alleen impliciet in de aanpak ‘Sneller en Beter’, waarin staat dat investeren in de voorkant zich later zal terugverdienen (ibid., p. 22).
Obstakels die naar voren kwamen zijn vooral dat het veel werk is en dat representativiteit altijd lastig blijft:
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
In Overijssel hebben ze dat op een leuke manier gedaan in de Omgevingswet door verschillende doelgroepen te alloceren die belangrijk waren en dan te zoeken naar de maximale manier om doelgroepen aan te spreken. Dat heeft zich geuit in veel
verschillende vormen, dat geeft een representatiever beeld, maar dat is wel een vak. Daar moet je in investeren. Het tweede is dat de representativiteit erg belangrijk is. Je moet niet gaan shoppen wat je wilt dat er uitkomt. Je moet de balans houden hoe je representativiteit en rechtsbescherming in evenwicht brengt met de
participatieprocessen (Interview 1).
Draagvlakvorming is er altijd maar tot een bepaalde mate. Het directe individuele belang gaat vaak boven het algemeen belang bij individuen. Als er een duurzame voorziening van publiek belang vlak achter je huis komt en dit je uitzicht bederft of voor lawaai zorgt, dan is het aannemelijk dat het individu daar niet blij mee is, terwijl als het twintig kilometer verderop bij iemand anders in de tuin komt, dan is het oorspronkelijke individu daar vanwege zijn
duurzaamheidswensen erg blij mee (Interview 2). Het creëren van participatietrajecten wordt ook als een vak apart gezien. Vaak wordt het nog te veel ingericht op manieren die niet aansluiten bij leefpatronen van burgers. Dan is de kans groot dat er slechts bepaalde groepen gaan komen:
Wel als je als gemeente zegt dat er een participatietraject is gestart, en dat betekent dat ik om ’s ochtends 10 uur een bijeenkomst houd in het gemeentehuis. Dan weet je dat dat niet volledig representatief zal zijn (interview 1).
Ook legt het dus druk op de organisatie, er moet kennis en ervaring zijn over hoe je dit het beste kan inrichten en kan het veel tijd kosten doordat overheden veel meer in gesprek moeten blijven met andere actoren en samen moeten beslissen. Ook de wens naar representativiteit zorgt ervoor dat er in principe altijd de drang is om zoveel mogelijk groepen te benaderen, terwijl dit niet altijd nodig is. Overheden lopen daarbij nog vaak op tegen een zogenaamde vroeg-laat paradox aan:
“Je wilt het liefst zo vroeg mogelijk naar buiten en zo vroeg mogelijk iedereen daarbij betrekken. Maar het wordt voor hen pas interessant als je al bijna weet wat je gaat doen en hoe het ze gaat raken. Je wilt initiatieven zo goed mogelijk betrekken. De urgentie ontbreekt. Veel mensen hebben toch dat het allemaal wel goed zal zijn, totdat ze zien dat de windmolen, azc of snelweg op 50 meter van hun huis komt. Dan worden
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
ze wakker en zeggen ze: ja maar, de noodzaak is niet aangetoond. Dat is nog wel eentje waar we binnen I&M nog wel mee worstelen, maar die ik ook bij heel veel andere bestuursorganen zie terugkomen” (Interview 2).
Vroegtijdige betrokkenheid is cruciaal en ook een wens vanuit overheden, echter vinden burgers het vaak dan nog te abstract, waardoor de interesse en dus de participatie laag is. Vaak komen zij pas later in het proces aansluiten op het moment dat het hun direct raakt, echter zijn de mogelijkheden om aanpassingen te doen aan een voorsteel veel kleiner.
Concluderend lijkt er dus in de wet vooral te worden gewezen op de voordelen van
participatie en komen de genoemde voor- en nadelen grotendeels overeen met de voordelen die in de literatuur genoemd worden. Vooral op het gebied van draagvlak wordt de nadruk gelegd, omdat dit leidt tot zowel begrip tijdens het proces als tevredenheid over het
uiteindelijke resultaat. Overheden willen burgers daarmee het vertrouwen van burgers in overheden laten toenemen. Op de nadelen wordt er niet echt ingegaan, alleen dat het cruciaal is dat er een cultuuromslag nodig is omdat anders participatie niet die voordelen met zich meebrengen. Zonder het inzetten van de juiste vormen en methodes zullen daardoor burgers eerder het vertrouwen verliezen. Ook worden mogelijke nadelen ervaren waar niet meteen iets aan gedaan kan worden via wetgeving, zoals de wens om vaak alle belanghebbenden mee te nemen in het proces. Dit is helaas niet altijd mogelijk omdat ze bijvoorbeeld (nog) niet geïnteresseerd zijn of omdat de manieren van participatie burgers niet kunnen bereiken. Dit doet af van de legitimiteit van participatie en vraagt toch wel om vormen in de toekomst die dit beter bewerkstelligen dan nu vaak het geval is.