6 Analyse gemeentelijke visie
6.2 Democratisch gedachtegoed
6.2.1 Vormen van democratie
In de Nederlandse representatieve democratie is er voorlopig slechts ruimte voor deliberatieve of associatieve instrumenten die aan het besluitvormingsproces worden toegevoegd om op deze manier de interactie tussen overheden en burgers bij het proces te vergroten en mogelijk de kwaliteit daarvan te verbeteren. Net zoals bij de rijksvisie lijkt bij gemeentes vooral nog sterk de focus te liggen op deliberatieve manieren om participatie te verbeteren. In elk
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
interview bij de gemeentes kwamen aspecten naar voren die op deliberatieve vormen wezen, zoals het vroegtijdig betrekken van actoren in het planproces, overleg en samenspraak tussen de belanghebbenden en op deze manier ideeën ophalen en draagvlak creëren:
We zagen dat er voor heel veel projecten, op het moment dat je burgers en belangenorganisaties veel eerder en beter en nadrukkelijker betrekt bij
besluitvormingsprocessen in de leefomgeving, dat dat helpt om draagvlak te vergroten, collectief betere plannen te krijgen en uiteindelijk ook sneller plannen te realiseren (Interview 8).
Vooral in de beeldvormende fases wordt er gezocht om mensen input te laten geven en te laten overleggen wat nodig is (Interview 7). Ook in interview 11 komt dit duidelijk naar voren:
“Wat ons ook onderscheidt van andere gemeentes is dat wij geprobeerd hebben om niet een heel dik boekwerk neer te leggen. Maar wij proberen tot een omgevingsvisie te komen die vooral een inspiratiekader is, waarin wij het gesprek kunnen aangaan met de belangrijkste stakeholders en burgers in onze stad. Dat betekent dat in de voorfase je wel misschien een eigen beeld of een perspectief hebt, en dat je dat laat verrijken in de gesprekken die je hebt” (Interview 11).
Naast het vergroten van draagvlak lijkt het ook te zorgen voor nieuwe alternatieven via lokale kennis en creatief denken van burgers en ontstaat er een gedeelde verantwoordelijkheid om samen de leefomgeving te verbeteren (Interview 8 & 4).
Wel komen meer associatieve vormen een aantal keer terug in een aantal interviews, echter nooit zover dat de verantwoordelijkheid compleet aan burgers of organisaties wordt
overgelaten, het is altijd in samenspraak of met een begeleidende rol van gemeentes. Een citaat uit interview 9 is daar een degelijk voorbeeld van:
“Overheden laten los en leggen het initiatief bij de bevolking en de initiatiefnemer en faciliteert. Zij trekken het proces, wij faciliteren het. Ergens anders ligt het initiatief. Dat gaat meer gebeuren bij de Omgevingswet. Daar zit ook die cultuurverandering in. Nu is het zo dat een bewoner wat gedaan wil hebben, dan zeg ik wat het kader is, als het daaraan voldoet, dan gaan we kijken of het door kan gaan” (Interview 9).
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
Gemeentes zien de initiatieven van burgers en proberen daar op een goede manier op in te spelen, omdat ze zelf vaak ook niet meer de middelen hebben en een passief grondbeleid voeren:
“Wij maakten als gemeente vroeger de plannen, met een actief grondbeleid en realiseerden deze ook zelf. Dat kunnen we niet meer, de middelen zijn er niet. We voeren een passief grondbeleid. Je bent meer afhankelijk van initiatieven uit de samenleving om daadwerkelijk iets gedaan te krijgen. Je hebt elkaar veel meer nodig, in die zin zijn de verhoudingen ook veranderd. Om iets van de grond te krijgen is het noodzakelijk om vroegtijdig alle stakeholders, participatie in bredere zin om dat aan het begin van het planvormingsproces te doen Ook in de omgevingsvisie” (Interview 8).
Uit interview 5 komt dit ook duidelijk naar voren. Provinciale ondernemers komen vaker naar de gemeente toe omdat ze mensen in de stad willen bereiken en daardoor iets aan de stad kunnen toevoegen. Gemeentes zijn daar blij mee en willen op die manier fysieke
ontwikkelingen in de stad stimuleren.
Concluderend lijkt er sterk de focus te liggen op het door burgers en gemeentes samen tot stand brengen van beleid, waarbij de gemeente soms een meer organiserende rol heeft, en soms een meer faciliterende rol. Die faciliterende rol zit vooral in het feit dat, net zoals de Omgevingswet voorschrijft, er een grotere focus op initiatieven zal zijn en dat daar de ruimte aan moet worden gegeven.
6.2.2 Legitimiteit
De verschillende vormen van legitimiteit zijn net als de verschillende vormen van democratie geen afgebakende concepten die wel of niet voorkomen. Elke vorm van legitimiteit is
belangrijk in het besluitvormingsproces, echter kan er wel binnen het proces de nadruk worden gelegd op bepaalde aspecten van legitimiteit, omdat dit invloed zal hebben op het uiteindelijke resultaat.
Factoren die wijzen op inputlegitimiteit en throughputlegitimiteit kwamen het sterkst naar voren in de interviews bij de gemeentes. Dit kwam het meest naar voren in respectievelijk het vroegtijdig betrekken van alle stakeholders bij projecten en het transparant zijn over wat er gebeurt in het proces en hoe de rollen verdeeld zijn. Uit interview 8 kwam bijvoorbeeld naar
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
voren dat het cruciaal was om alle stakeholders te betrekken om überhaupt iets te kunnen laten gebeuren:
“Om iets van de grond te krijgen is het noodzakelijk om vroegtijdig alle stakeholders, participatie in bredere zin om dat aan het begin van het planvormingsproces te doen, ook in de omgevingsvisie” (Interview 8).
Er wordt getracht in ieder geval iedereen uit te nodigen voor deze processen en dan blijkt vanzelf wel wie komt en of je meer moeite zou moeten doen om het inclusiever en representatiever te maken: “Om iets van de grond te krijgen is het noodzakelijk om vroegtijdig alle stakeholders, participatie in bredere zin om dat aan het begin van het planvormingsproces te doen. Ook in de omgevingsvisie.” (Interview 6).
Throughputlegitimiteit wordt vooral gevonden in het juist informeren en betrekken van partijen en helderheid over wat er van partijen verwacht wordt. Gemeentes geven naast het formeel betrekken van partijen, zoals in de wet is opgenomen, elk een eigen invulling aan hoe dat participatieproces per project verloopt. Dit kwam vooral duidelijk naar voren in interview 10: “Je moet het goed inrichten, je moet de burger niet overvragen, het moet helder zijn wat je wilt met betrokkenheid, niet elk stuk leent zich voor participatie” (Interview 10). Het
managen van verwachtingen zorgt er dan ook voor dat dit proces beter verloopt:
“Verwachtingsmanagement is belangrijker. [...] Je moet niet de verwachting leggen dat bij elk project betrokkenheid nodig is. In zijn algemeenheid moet participatie een middel zijn en niet een doel. Dat wordt nog wel eens verward. Je moet weten waarom je iemand zijn tijd vraagt, wat wil je daarmee bereiken? Koppel dat terug zodat mensen zich daarin herkennen” (Interview 6).
De outputlegitimiteit komt in de interviews vooral terug in de logische focus op het
maatschappelijk belang en de uiteindelijke representativiteit van besluiten. Er moet constant worden nagedacht wie er bij het proces betrokken zijn en in welke mate dat representatief is voor het algemeen belang:
“Terwijl wij vaak juist in het algemeen belang zullen handelen en keuzes moeten maken. Dan is de vraag, hoe gekleurd wordt op een gegeven moment zo’n
samenspraak bijeenkomst dan georganiseerd en wie worden er uitgenodigd. Als je
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
weet dat je een aantal tegenstanders hebt en die worden niet uitgenodigd. Ja, daar kunnen wij natuurlijk ook geen waarde aan ontlenen” (Interview 10).
Ambtenaren vragen zich dan af in welke mate er nog sprake is van het algemeen belang wanneer bepaalde groepen niet op komen dagen: “[Het] is dat men sterk voor hun eigen belang op komt. Mensen die er tegen zijn hoor je, mensen die er voor zijn hoor je niet” (Interview 9). De vraag blijft daarbij echter wel sterk of dit vanwege desinteresse is, dat ze niet de middelen hebben om goed te participeren of dat ze denken dat hun belang toch wel vertegenwoordigd wordt:
“Zeker bij concrete invullingen, sommige mensen interesseert het ook gewoon niet zo veel. Welk belang schaad je als je wel gewoon doorgaat met diegene die het wel interesseert?” (Interview 9).
Feedbacklegitimiteit werd niet overal benadrukt, maar waar dat wel het geval was, richtte zich dit vooral op de terugkoppeling over waarom bepaalde keuzes zijn gemaakt naar de betrokken stakeholders zodat er een bepaald begrip ontstaat daarvoor. Er wordt meermaals gesuggereerd dat voor burgers het vaak nog onduidelijk is waarom keuzes zijn gemaakt en wat wel of niet mag, en dat daar wel een grotere focus op gelegd gaat worden.
“We hebben onze collega’s gezegd dat we met die omgevingsvisie bezig zijn, vertel jij mij nu wat je hebt opgehaald en dan nemen we dit mee en dan wil ik jou vragen of jij aan de mensen wil vertellen dat hun input ook meteen wordt meegenomen in de omgevingsvisie. Dan weten ze dat ze gehoord zijn. De terugkoppeling is belangrijk. Ik kan wel zeggen dat ik het gedaan hebt, maar er is niemand in de stad die het weet” (Interview 8).
Concluderend komen alle aspecten van legitimiteit in het besluitvormingsproces wel terug in de interviews, al lijkt er, net zoals binnen de Omgevingswet, wel sterk de nadruk te liggen op het proces zelf en het beter betrekken van actoren bij participatie binnen
besluitvormingsprocessen. Via deze focus op aspecten van input- en throughputlegitimiteit is de outputlegitimiteit weer eerder aanwezig. Feedbacklegitimiteit komt slechts deels terug in de transparantie van het proces en hoe daar na het proces over gecommuniceerd wordt.
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
6.2.3 Democratische waarden
Democratische waarden als inclusiviteit en representativiteit zijn erg belangrijk voor
besluitvorming en de legitimiteit van het proces. Aspecten van beide termen komen terug in alle interviews. Beiden worden als belangrijk gezien, omdat je vaak toch de ‘usual suspects’ hebt bij participatie en je graag diegene wilt bereiken die je normaal niet hoort (Interview 8). Representativiteit wordt nagestreefd omdat je het beste beeld krijgt van wat er daadwerkelijk leeft in een samenleving:
“Het is belangrijk dat mensen er zijn. Maar als je kijkt naar de visie, dan zie je dat we mensen persoonlijk hebben uitgenodigd, via allerlei manieren. Zo probeer je een zo goed mogelijke afspiegeling te krijgen. Elke stakeholder die betrokken kon zijn bij het proces” (Interview 6).
Als je de belangen vroeg kent, kan daar het beste rekening mee houden in het vervolg van het proces. Wel bestaat er de kans dat dit niet lukt, omdat burgers niet geïnteresseerd zijn of nog niet zien hoe het hun gaat beïnvloeden. Er is een focus, vaak ook ingegeven vanuit de gemeenteraad, om een zo breed mogelijke groep te betrekken bij besluitvorming:
Gemeentes zoeken naar manieren om burgers meer stemmen te geven, mensen worden zelf steeds mondiger, ze accepteren het niet meer. Het is een algemene trend. Dat is doorvertaald naar de gemeenteraad, die vindt het steeds belangrijker om vroegtijdig mensen mee te nemen bij dit soort projecten (Interview 7).
Interessant is echter wel dat in meerdere interviews wordt aangegeven dat dit soms wat doorslaat en dat afgevraagd moet worden in hoeverre het nog iets toevoegt aan het proces. Een andere oplossing, zoals gepresenteerd in interview 3, waarbij niet gericht werd op zoveel mogelijk deelnemers bij participatie, maar juist meer gericht is op de kwaliteit die specifiek benaderde deelnemers kunnen toevoegen aan het proces, is een interessante uitzondering.
Concluderend lijkt er inderdaad net zoals bij de rijksvisie een sterke focus te zijn op vooral de inclusiviteit en representativiteit in de beginfase van het proces om zo draagvlak en
wederzijds begrip te creëren. Elke gemeente geeft daar zijn eigen invulling aan naar
aanleiding van zijn ervaringen, maar ze onderschrijven wel allemaal de visie over en kwaliteit vroegtijdige participatie uit het gedachtegoed van de Omgevingswet.
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
6.3 Gedachte en wijze van participatie
6.3.1 Participatieladder
Binnen de rijksvisie wordt de vorm van participatie in besluitvorming bijna compleet overgelaten aan het decentrale bevoegd gezag. Daarom wordt in dit hoofdstuk ingegaan hoe zij hier concreet invulling aan geven. Uit de interviews komt duidelijk het beeld naar voren dat vooral consulteren en adviseren nog steeds een grote rol spelen bij het betrekken van burgers. Dit sluit aan op de vroegtijdige betrokkenheid, waarbij vaak nog niet verder gegaan kan worden dan deze vormen. Uit interview 9 blijkt een verschuiving naar deze vormen:
“Nu worden mensen gevraagd waarom ze bepaalde dingen doen en wat ze willen. Dan krijg je hele andere verhalen, over bijvoorbeeld overlast, heel interessant. De manier waarop je het aanvliegt, is bepalend voor de kwaliteit en soort informatie die je krijgt. Wat wil je horen en van wie en hoe ga ik dat bereiken? Met avonden bereik je dat niet” (Interview 9).
Via het consulteren en adviseren wordt er getracht een zo goed mogelijke afspiegeling te krijgen van wat er speelt. Via de input van burgers kan zo beter bepaald worden welke kant het proces op moet gaan (Interview 5 en 6). Het kan daarbij zijn dat gemeentes een meer aanvullende en sturende rol hebben:
“Dat betekent in de voorfase, dat je wel misschien een eigen beeld of een perspectief hebt, dat je dat laat verrijken in de gesprekken die je hebt. Dat je uiteindelijk dat laat vastleggen in de omgevingsvisie, maar daarmee ook kijkt of je een soort van
commitment kunt bereiken met de partijen die het straks ook samen met ons moeten gaan doen. Dat zijn ontwikkelaars, dat zijn investeerders, maar dat zijn ook de inwoners. Op die manier vraagt het dus ook om een andere manier van denken en werken.” (Interview 10).
Co-productie komt in sommige gemeentes wat sterker naar voren dan bij andere gemeentes. Het wordt daarbij vaak toch als een laatste stap gezien die gezet kan worden bij het betrekken van burgers bij besluitvormingsprojecten zonder ze daadwerkelijk alleen te laten beslissen:
“[Bij het project] zijn allerlei bijeenkomsten geweest waar heel veel bewoners
aanwezig zijn geweest en waar we gezamenlijk tot een visie zijn gekomen en die heeft ook een behoorlijk hoog draagvlak gekregen” (Interview 11).
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
Dit komt onder meer doordat het soms nog niet helemaal duidelijk is welke rol de gemeente dan nog heeft en hoe het zich verhoudt tot de gemeenteraad. Uit interview 11 komt dat iets duidelijker naar voren:
“Het is heel gemakkelijk om te zeggen dat alles op het hoogste samenspraakniveau moet plaatsvinden. Maar dat betekent dat bijvoorbeeld de gemeenteraad de uitkomst ervan dan accepteert. Dat is echter niet zo gemakkelijk. Dus dat moet je aan de voorkant ook heel goed onderzoeken, is die ruimte er straks wel. Dat je niet een coproductie aangaat en dan komt het in de raad en die zeg nee tegen de uitkomst” (Interview 11).
Daadwerkelijk alleen beslissen van burgers wat er met een ruimtelijk gebied moet gebeuren, wordt dan ook maar in één interview expliciet genoemd
Concluderend ligt participatie in principe momenteel nog vaker tussen consulteren en co- creatie en varieert het per gemeente hoe ver ze daarmee zijn. Sommigen zitten erg sterk op co- creatie, anderen zijn nog niet zover. Aan daadwerkelijk alleen beslissen van burgers binnen ruimtelijke projecten lijken gemeentes nog niet toe. Wel verwachten de meeste gemeentes een verschuiving in de komende jaren op deze ladder, waarbij sommigen de Omgevingswet zien als een steun in de rug, doordat er het idee is dat de rol van participatie in de Omgevingswet groter is.
6.3.2 Participatiegedachte
Ook bij de participatiegedachte komt ongeveer hetzelfde beeld naar voren als verwacht. Zowel inspraak, interactieve beleidsvorming en overheidsparticipatie zijn vormen van verhoudingen tussen burgers en overheden die afhankelijk van het project gekozen worden.
Burgers zullen op basis van de nieuwe Omgevingswet nog steeds dezelfde
inspraakmogelijkheden of zienswijzeprocedures hebben om op een formele manier invloed te kunnen hebben op projecten. Echter wordt er aangegeven dat alleen die vorm niet meer van deze tijd is en dat daarom op een andere manier vorm wordt gegeven aan het verder betrekken van burgers. Interactieve beleidsvorming lijkt bij het initiatief vanuit gemeentes inspraak steeds meer te complementeren. Er wordt gezocht om samen met burgers dingen voor te bereiden, te bespreken en te maken (Interview 4). Samen werken, of het in een actieve of meer faciliterende rol is, wordt in elk interview benadrukt: “Om iets van de grond te krijgen is
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
het noodzakelijk om vroegtijdig alle stakeholders, participatie in bredere zin om dat aan het begin van het planvormingsproces te doen” (Interview 8).
Overheidsparticipatie wordt net zoals in de literatuur als een fenomeen omschreven dat er de laatste jaren extra bij is gekomen, inspelend op de energie ontstaan in de samenleving:
“De derde generatie is er vooral bijgekomen. Zeker niet in alle plannen laat je het los en laat je het de samenleving tekenen. Het is vaak een combinatie, zowel in
implementatie als uitvoering. Bij infrastructuur zie je dat je de keuze probeert mee te nemen in planvorming, maar ook ziet dat mensen ongelofelijk veel initiatief tonen en zelf alternatieven aandragen. Zelf met plannen en ideeën komen, die neem je serieus” (Interview 8).
Er wordt de nadruk gelegd op het ruimte laten voor initiatiefnemers en datgemeentes daarbij een rol bij het project hebben zonder het uit enthousiasme over te nemen, wat in interview 4 een valkuil wordt genoemd. Meerdere gemeenten vinden vooral op lokaal niveau dat het belangrijk is dat het initiatief bij andere actoren dan henzelf ligt:
“[De focus ligt] vooral op eigen initiateven. Bij processen en projecten moet actoren de initiatiefnemer benaderen. We hebben een omgevingsdialoog stuk. We gaan zelf meer naar de mensen toe. We hebben zelf wel wat grond waar we actiever zijn, maar het initiatief moet vooral bij de burger liggen” (Interview 6).
Concluderend lijkt er dus een sterke focus te liggen op het betrekken van burgers bij
ruimtelijke projecten. Hierbij kunnen zowel gemeentes als burgers het initiatief nemen, wat aansluit op de literatuur rondom deze participatiegedachtes. Vooral op lokaal niveau zal het initiatief vaker bij burgrs liggen en naar mate het schaalniveau hoger wordt en er steeds meer sprake is van maatschappelijke doeleinden zal het initiatief en activiteit ook veel meer komen vanuit gemeentes zelf. Dit komt sterk overeen met het gedachtegoed van de Omgevingswet waarin dezelfde ontwikkelingen worden beschreven en nagestreefd worden.
6.4 Voor- en nadelen participatie
In alle interviews wordt benadrukt dat participatie nastrevenswaardig is en als het iets kan opbrengen, moet worden ingezet in besluitvormingsprocessen. De meeste genoemde
voordelen zijn het vergroten van draagvlak, betrokkenheid bij het proces, en de lokale kennis en creativiteit die het levert. Het draagvlak ontstaat daarbij vooral uit het vroegtijdig
MASTERSCRIPTIE MAX NIEKUS 10112413: BURGERS IN DE
benaderen. Er ontstaat dan eerder het gevoel dat er iets gedaan wordt met de input van actoren