Sterker dan Den Haag : een verkenning van de interactie tussen gemeente en burgers bij het verweer tegen nationaal beleid

1

‘STERKER DAN DEN HAAG ’

EEN VERKENNI NG VAN DE INTERACTI E TUSSEN GEMEENTE EN BURGERS BIJ HET VERWEER TEGEN NATIO N AAL BELEI D

J

N

A

,

BA

SCRIPTIE VOOR DE MASTER POLITICOLOGIE -BESTUUR EN BELEID BEGELEIDER: DR.IMRAT VERHOEVEN

TWEEDE BEOORDELAAR: DR.TAMARA METZE VOLTOOID OP 6 JUNI 2014

2 INHOUDSOPGAVE

Dankwoord ... 3

1. Inleiding - Spijkenisse Tegen Straling ... 4

2. Theorie – political process theory reconstructed ... 7

2.1 Eerste beperking: structureel determinisme in de politieke procestheorie ... 8

2.2 Tweede beperking: bipolair conflict tussen sociale beweging en overheid ... 14

2.3 Derde berperking: eenzijdige focus op conflictpolitiek ... 16

2.4 Van theorie naar empirie ... 18

3. Methode – een analyse in drie episodes ... 19

3.1 Barendrecht als casus ... 19

3.2 Drie cruciale episodes ... 20

3.3 Kwalitatieve data-analyse ... 22

3.4 Open interviews met topic list ... 23

4. Bestuurlijke context van CO2-opslag in Barendrecht ... 24

4.1 Barendrecht, een eigenwijze gemeente ... 24

4.2 CO2-opslag wereldwijd: oorsprong van de techniek ... 25

4.3 CO2-opslag in Nederland: AMESCO en de MER-procedure ... 27

4.4 Vóór de controverse (januari 2008 – januari 2009) ... 29

5. Controverse in Barendrecht ... 31

5.1 Eerste episode: ‘een CO2-bom onder Barendrecht’ (9 februari – 23 maart 2009) ... 32

5.2 Tweede episode: ‘misleidend en regentesk’ (6 oktober – 6 december 2009) ... 41

5.3 Derde episode: ‘Barendrecht is belazerd’ (10 maart – 30 april 2010) ... 51

6. Analyse – patronen van interactie ... 59

6.1 Politieke mogelijkheden ... 60

6.2 Organisatie en hulpbronnen ... 62

6.3 Frames en framing ... 64

6.5 Theoretische beperkingen empirisch beschouwd ... 68

7. Conclusie - Symbiotische politiek ... 72

Bibliografie ... 76

Bijlage 1: Codeerschema ... 84

Bijlage 2: Documentselectie ... 85

3 DANKWOORD

Deze scriptie markeert het (voorlopige) einde van een lange reeks dwalingen door het Nederlands hoger onderwijs. Mijn opluchting bij het voltooien van dit onderzoek is dan ook groot, met name omdat ik van nu af aan simpelweg naar dit document kan verwijzen als antwoord op de eeuwige vraag: „kun je nog een keer vertellen waar je studie nu precies over gaat?‟ Ik kan me, na drie jaar Arts & Culture, een jaar Composition for the Media, drie dagen Cultural Analysis, zes maanden stage bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, een jaar Wijsbegeerte van een Bepaald Wetenschapsgebied, een half jaar schakelprogramma Politicologie en ten slotte een jaar Bestuur en Beleid, overigens goed voorstellen dat het voor mijn omgeving moeilijk is geweest bij te houden waar ik op een gegeven moment precies mee bezig was. Juist daarom ben ik de mensen dank verschuldigd die toch vol goede moed naar de voortgang van mijn studie zijn blijven vragen, en vervolgens ook nog eens geduldig naar mijn steevast ellenlange antwoord hebben geluisterd. De inzichten die ik tijdens het beantwoorden van dit soort vragen opdeed zijn keer op keer belangrijk gebleken voor het verder uitstippelen van mijn kronkelige studiepad.

Ook ben ik een aantal mensen specifiek dank verschuldigd. Allereerst wil ik Imrat Verhoeven bedanken voor de uitstekende begeleiding bij dit onderzoek. Door de afwisseling van pittig en gedetailleerd schriftelijk commentaar en geanimeerde gesprekken bij een goede kop thee heeft hij voor een zeer productieve combinatie van gezonde zenuwen en oprecht enthousiasme gezorgd. Ook wil ik de dames en heren van de Historische Vereniging Barendrecht hartelijk bedanken voor hun gastvrijheid: zonder de Vereniging was het empirisch deel van deze scriptie aanzienlijk minder interessant geweest. Ik wil Huub van Gorp, Corrie Righolt-Dam, John Brosens, Simon Zuurbier, Anne-Marie van het Erve en Babs Mouton ook bedanken voor hun waardevolle bijdragen aan mijn empirisch onderzoek. Verder wil ik Marijke Hermans, Lotte Frissen, Merel Talbi, Femke Truijens, Léonie Mol, Maartje Kristensen, Maartje Oostdijk, Rik Braams, Erik Wehrens, Thomas van Ravesteyn, Martijn Duiven, mijn zusjes Anke en Lies, en vele andere vrienden, bedanken voor de inspirerende en bemoedigende gesprekken over mijn scriptie. Ook wil ik Manuel Kerssemakers bedanken voor zijn vernuftige technische bijdrage aan mijn data-analyse – hij heeft me in minder dan twee uur minstens een halve week geestdodend werk bespaard. Als laatste wil ik in het bijzonder mijn ouders Theo en Dorien bedanken. Zowel hun inhoudelijke als mentale ondersteuning is het afgelopen half jaar onmisbaar geweest.

4

1. INLEIDING - SPIJKENISSE TEGEN STRALING

Op 20 oktober 2004 verleent de gemeente Spijkenisse een vergunning aan KPN voor het bouwen een UMTS-mast vlakbij de woonwijk Waterland. Een klein jaar later ontvangt Alex Swinkels, een bewoner van Waterland, een uitnodiging voor een informatieavond over de mast. Swinkels raakt bezorgd: “Ik was tegen, want die vijftien meter hoge mast moest midden in een park komen. Op internet ging ik op zoek en ik werd ongerust. Is die straling wel gezond? De regering zegt: „Niks aan de hand, het blijft binnen de normen', maar op internet lees ik dat in andere landen strengere normen gelden. Hoe zit dat?” (Trouw 2005).

Hij begint zijn flatgenoten te waarschuwen, en het balletje gaat rollen. De gemeente heeft voor de informatiebijeenkomst 50 stoelen neergezet, maar er komen meer dan 400 bezorgde burgers opdagen (gemeente Spijkenisse 2004, Trouw 2006). Gemotiveerd door de steun van omwonenden richt Swinkels Spijkenisse tegen Straling (STS) op. De groep gaat langs de deuren in een flat waar al een UMTS-mast naast staat. Swinkels hoort verontrustende verhalen: “wat denk je? Ze hadden allemaal klachten. Van duizeligheid tot kanker” (Trouw 2005). De bevindingen sterken bij STS de overtuiging dat UMTS gevaarlijk is. Enkele weken later krijgt de stichting steun uit onverwachte hoek: de ophef bereikt het gemeentebestuur van Spijkenisse. Het college van burgemeester en wethouders, dat een jaar eerder nog een vergunning had verleend voor de mast, vraagt KPN de bouw uit te stellen: “gelet op de weerstand bij de inwoners [is het] niet raadzaam gebruik te maken van deze vergunning” (Algemeen Dagblad 2005). Het college laat weten een nieuw Zwitsers onderzoek naar de effecten van UMTS-straling te willen afwachten.

Het onderzoek wordt in juni 2006 gepubliceerd. Volgens Staatssecretaris van Geel “blijkt [uit het onderzoek] ondubbelzinnig dat er geen gevolgen voor de gezondheid van mensen zijn aan te tonen” (Elsevier 2006). STS en de gemeente vinden het onderzoek echter niet overtuigend, en burgemeester en wethouders besluiten dat er vooralsnog geen UMTS-masten meer in de gemeente zullen worden geplaatst. Een bestuurlijk conflict tussen de gemeente Spijkenisse en staatssecretaris van Geel is het gevolg. Van Geel beschuldigt de gemeente ervan bewoners angst aan te praten. KPN maakt bezwaar bij de rechter, en krijgt gelijk: de mast mag toch worden geplaatst. In mei 2007, meer dan twee jaar na de vergunningverlening, begint het telecombedrijf alsnog met de bouw (Algemeen Dagblad 2007).

5

Dat burgers zich met enige regelmaat verweren tegen projecten van overheid en bedrijven die hun directe leefomgeving verstoren is geen nieuws. Het interessante van de weerstand tegen UMTS-masten in Spijkenisse is echter dat niet alleen de omwonenden van de beoogde mastlocatie, maar ook het gemeentebestuur tegen de plannen in het geweer gingen. Spijkenisse is geen uitzondering: er zijn meer recente voorbeelden van dit soort gezamenlijk verweer tegen nationaal beleid. Niet alleen de gemeente Spijkenisse heeft zich tegen de plaatsing van UMTS-masten verweerd: ook de gemeentebesturen van Tilburg, Leeuwarden en Blaricum keerden zich samen met hun bevolking tegen de plannen (Blankesteijn et al. 2014: 14). Vergelijkbare weerstand is er tegen de introductie van schaliegasboring in Nederland, waarbij bijvoorbeeld de gemeenten Boxtel, Haaren en Noordoostpolder zich samen met hun burgers tegen plannen voor proefboringen verweren (de Vries et al. 2013). Ook rond de plaatsing van windmolens en rond de aardbevingen in Groningen lijken recente voorbeelden van gezamenlijk verweer voorhanden te zijn (de Volkskrant 2014). Controverses als die in Spijkenisse brengen aanzienlijke bestuurlijke en maatschappelijke problemen met zich mee. De hierboven genoemde voorbeelden hebben geleid tot aanzienlijke vertraging van de implementatie van ambitieuze beleidsprojecten, en ze hebben zowel lokale als nationale overheden vermoedelijk veel geld gekost. Ook de betrokken burgers en maatschappelijke organisaties steken veel tijd en moeite in het verweer, en kunnen door het conflict het vertrouwen in democratische besluitvorming verliezen.

Deze recente voorbeelden van conflicten tussen lokale en nationale overheden lijken in schril contrast te staan met de Nederlandse poldertraditie. Nederland staat internationaal bekend om haar sterke bestuurlijke overlegcultuur, en het bijbehorende vermijden van bestuurlijke conflicten. De conflicten passen bij nader inzien echter goed in de bredere ontwikkeling van interbestuurlijke verhoudingen in het afgelopen decennium. De eerste twee kabinetten Balkenende voerden tussen 2002 en 2006 een centraliserend beleid, wat de verhoudingen tussen bestuurslagen op scherp heeft gezet. In reactie op deze spanningen heeft kabinet Balkenende III in 2007-2008 een grote decentralisatieoperatie doorgevoerd, waarin lokale overheden weer meer bevoegdheden kregen. Dit ging echter gepaard met een sterke toename in toezicht en verantwoording, en de operatie heeft de interbestuurlijke verhoudingen niet blijvend verbeterd (Ministerie van Binnenlandse Zaken 2013: 10; 53). In het specifieke domein van ruimtelijke ordening is door de invoering van de Rijkscoördinatieregeling (2006/2008) en de Crisis- en Herstelwet (2010) de autonomie van lokale overheden sterk

6

teruggebracht – beide wetten geven het Rijk de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden lokale bevoegdheden naar zich toe te trekken.

Gezien deze schuivende verhoudingen en blijvende spanningen tussen bestuurslagen in de afgelopen tien jaar lijkt het regelmatig voorkomen van conflicten tussen gemeenten en de Rijksoverheid minder verwonderlijk. Er is desondanks nauwelijks onderzoek gedaan naar het fenomeen. Bestuurlijke rapporten zijn er niet, en er is in de wetenschappelijke literatuur ook geen passend theoretisch kader voorhanden (Verhoeven & Broër 2014: 3). Ik zal een begin maken aan het invullen van de leemte in zowel de bestuurlijke als wetenschappelijke kennis over confrontaties van gemeenten en burgers enerzijds, en de rijksoverheid anderzijds. Kortgezegd probeer ik een eerste antwoord te vinden op de volgende vraag:

- Hoe interacteren gemeenten en burgers in het verweer tegen nationaal beleid?

Ik zal deze vraag beantwoorden aan de hand van de casus van CO2-opslag in Barendrecht. Toen Shell in 2008 bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) een plan indiende om CO2-gas in een leeg aardgasveld onder een woonwijk in de Zuid-Hollandse gemeente op te slaan, kwam zowel de bevolking als het gemeentebestuur in opstand. De resulterende controverse duurde meer dan twee jaar, en vormt een rijke casus voor dit onderzoek. Het uitgangspunt voor de analyse van deze casus zal de politieke procestheorie zijn. In de literatuur rond deze theorie is veel over confrontaties tussen sociale bewegingen en overheid nagedacht. Echter, voor lokale overheden die zich tegen beleid verweren is in deze literatuur weinig tot geen aandacht. De drie verklarende begrippen van deze theorie – politieke mogelijkheden, organisatie/ hulpbronnen, en frames – vormen echter wel een solide uitgangspunt voor een aangepast theoretisch raamwerk. Met behulp van deze concepten kan ik drie deelvragen voor dit onderzoek formuleren.

- Hoe gebruiken, creëren, of articuleren burgers en een gemeente politieke mogelijkheden in gezamenlijk verweer tegen nationaal beleid?

- Wat is de rol van hulpbronnen en organisatie in het samenspel tussen burgers en gemeente bij gezamenlijk verweer tegen nationaal beleid?

- Hoe worden frames door burgers en gemeente opgebouwd en ingezet bij gezamenlijk verweer tegen nationaal beleid?

7

Deze scriptie bestaat uit zes hoofdstukken, die elk zijn gebaseerd op de verschillende fases van mijn onderzoek. In hoofdstuk twee werk ik de politieke procestheorie uit, en benoem ik een drietal beperkingen dat de toepassing van deze theorie op de casus in de weg staat. Ook doe ik suggesties voor het verhelpen van deze beperkingen. In hoofdstuk drie verantwoord ik de methodologische keuzes die ik tijdens het bestuderen van de controverse in Barendrecht heb gemaakt. In het vierde hoofdstuk leid ik de casus in, door de bestuurlijke achtergrond van CO2-opslag en de gemeente Barendrecht te beschrijven. Hoofdstuk vijf is de romp van het stuk, en bestaat uit een gedetailleerde reconstructie van drie episodes uit de casus. In het zesde hoofdstuk beantwoord ik mijn drie deelvragen door de rol van politieke mogelijkheden, organisatie, en frames in de casus te beschrijven, en koppel ik de bevindingen uit de casus aan de eerder beschreven problemen van de politieke procestheorie. In de conclusie stel uiteindelijk een nieuw begrip voor dat de samenwerking tussen gemeente en burgers in het verweer tegen nationaal beleid kan duiden.

2. THEORIE – POLITICAL PROCESS THEORY RECONSTRUCTED

De korte schets van de controverse rond Spijkenisse wijst uit dat het samenspel tussen de gemeente en burgers belangrijk is geweest in de weerstand tegen de UMTS-masten. Vergelijkbare recente controverses zijn ruim voorhanden. Echter, noch de wetenschappelijke literatuur rond sociale bewegingen, noch die rond openbaar bestuur, biedt een theorie die geschikt is om dergelijke controverses goed te begrijpen. Het doel van dit hoofdstuk is om een theoretisch kader samen te stellen waarmee dit type controverse wél te duiden is.

De basis voor dit kader is de politieke procestheorie (PPT). De politieke procestheorie richt zich op sociale bewegingen1, en verklaart het ontstaan van deze bewegingen door te kijken naar politieke mogelijkheden, organisaties en frames. De politieke procestheorie is veelvuldig toegepast op activisme door burgers, wat het voor dit onderzoek een stevig uitgangspunt maakt (e.g. McAdam 1982, McCarthy & Zald 1997, vergl. Jasper & Goodwin 2004). De politieke procestheorie kent echter drie beperkingen die de duiding van gezamenlijk verweer tegen nationaal beleid zouden kunnen bemoeilijken. In het onderstaande hoofdstuk benoem ik

1

Er zijn in de literatuur veel definities van sociale beweging beschikbaar. De definitie van Sidney Tarrow (1994) zal als werkdefinitie dienen: collectieve uitdagingen van elites, autoriteiten, of culturele codes, door mensen met gedeelde belangen en solidariteit, en in voortdurende interactive zijn met elites of autoriteiten om deze belangen te realiseren.

8

deze beperkingen in de context van een introductie van de politieke procestheorie, en stel ik aanpassingen voor die de beperkingen kunnen verhelpen. Zo ontstaat een aanzet voor een aangepast theoretisch kader dat wellicht geschikter is voor het duiden van gezamenlijk verweer door burgers en gemeenten. Door de empirische analyse van de casus Barendrecht zal later blijken wat de analytische waarde van dit kader is. Ik zal dan, aan de hand van de empirie, op de gesignaleerde beperkingen terugkomen.

2.1 Eerste beperking: structureel determinisme in de politieke procestheorie

De kernthese van de politieke procestheorie is dat de politieke context de belangrijkste factor is in de ontwikkeling van sociale bewegingen (McAdam 1982, Meyer 2004: 49-50). Sociale bewegingen komen tot stand door de mobilisatie van burgers. Drie factoren bepalen het succes van mobilisatie: het bestaan van politieke mogelijkheden, de toegang tot organisaties en hulpbronnen, en de frames die een sociale beweging gebruikt om betekenis te geven aan de gebeurtenissen. Deze begrippen worden in politieke procestheorie echter veelal op een structureel deterministische wijze gebruikt. Ze worden begrepen als aspecten van een structurele context, die bepaalt of een sociale beweging wel of niet succesvol is. Om het ontstaan van nieuwe politieke verbanden uit de (inter)actie van burgers en gemeenteactoren te begrijpen, is echter een versie van PPT nodig zijn waarin deze structuren niet alleen een onafhankelijke, maar ook een afhankelijke variabele kunnen zijn. De directe gevolgen van het handelen van individuele actoren voor de ontwikkeling van een controverse kunnen zo deel van het onderzoeksobject worden (Jasper 2011: 17). Ik zal de drie begrippen eerst kort in hun canonieke, structurele vorm introduceren. Per begrip zal ik vervolgens, op basis van recente kritieken op PPT, een meer actorgerichte interpretatie voorstellen.

Politieke mogelijkheden

Centraal in de politieke procestheorie staat het al dan niet beschikbaar zijn van politieke mogelijkheden: "consistente, maar niet noodzakelijkerwijs formele of permanente dimensies van een politieke strijd die mensen aanmoedigen tot conflictpolitiek" (Tarrow 1998: 19-20). Nadat McAdam in 1982 politieke mogelijkheden op de voorgrond van het de literatuur rond sociale bewegingen plaatste is de conceptualisering van dit begrip geleidelijk verschoven van concrete gebeurtenissen die actie faciliteren, naar de invloed van structuren van politieke mogelijkheden (political opportunity structures) op het ontstaan en succes van sociale

9

bewegingen (McAdam, McCarthy & Zald 1977: 26-27). Met dit concept kan de invloed van de bestaande wetgeving, instituties en de algemene politieke cultuur van een land op de beschikbaarheid van politieke mogelijkheden voor een sociale beweging worden verklaard. Het begrip kijkt echter uitsluitend naar dit soort meer structurele variabelen, en heeft daardoor geen oog voor de invloed van actoren op het ontstaan van mogelijkheden (Goodwin & Jasper 2004: 41).

Tilly, Tarrow en McAdam hebben geprobeerd deze structurele bias in hun theorie bij te stellen in Dynamics of Contention (2001). In dit werk werden de drie kernbegrippen van PPT opgebroken in mechanismen – terugkerende reeksen van gebeurtenissen die, in combinatie, de complexe processen binnen een sociale beweging kunnen verklaren (Tilly et. al 2001: 24, Jasper 2012: 9). Deze benadering resulteerde echter in het vervangen van de drie kernbegrippen door lange lijsten complexe mechanismen. Deze mechanismen komen dichter bij het actorniveau dan de puur structuurgerichte benadering van political opportunity structures, maar dringen nog altijd niet door tot de strategische, emotionele of culturele lading van concrete handelingen in een conflict (Burdick 2008, Verhoeven 2009: 222). Dynamics of Contention brak de structuur wellicht op in kleinere delen, maar belandde daarmee in een ongemakkelijke impasse tussen structuur en actor.

Verschillende auteurs hebben, in navolging van Dynamics of Contention, voorgesteld het begrip politieke mogelijkheden volledig overboord te gooien (Goodwin & Jasper 2004, Fillieule 2005). James Jasper staat met zijn strategische benadering lijnrecht tegenover political opportunity structures: zijn these is dat politieke mogelijkheden het best begrepen kunnen worden als het resultaat van strategische interactie tussen actoren. De „context‟ van een sociale beweging bestaat voor Jasper niet uit een reeks politieke structuren, maar uit een veld van andere actoren, die zich elk óók strategisch gedragen. Actoren kunnen mogelijkheden gebruiken voor politieke actie, maar kunnen door hun strategische handelingen ook mogelijkheden creëren, articuleren, of wegnemen voor anderen (Jasper 2011: 3-4). Door de politieke context als geheel op te breken in een web van acties en actoren komt Jasper, in tegenstelling tot Tilly et al., uit op een daadwerkelijk actorgericht perspectief. Het lijkt echter onverstandig om Jasper te volgen naar dit uiterste – zijn theorie van strategische interactie laat weinig ruimte voor politieke mogelijkheden die ontstaan door processen of regels van bestaande instituties. Ik zal dan ook onderscheid maken tussen politieke mogelijkheden met

10

een meer institutionele oorsprong enerzijds, en mogelijkheden met een meer strategische oorsprong anderzijds.

Hulpbronnen en organisatie

McAdams oorspronkelijke politieke procestheorie was een reactie op een eerdere theorie van sociale bewegingen – de resource mobilisation-theorie (RM) van onder andere John McCarthy en Mayer Zald (McAdam 1982: hfdst. 1). McCarthy en Zald verklaarden de opkomst en het succes van sociale bewegingen aan de hand van de beschikbaarheid van hulpbronnen - geld, mankracht en expertise (McCarthy & Zald 1977: 1236). Omdat sociale bewegingen zelf doorgaans over beperkte middelen beschikken, zijn de hulpbronnen in de visie van McCarthy en Zald voor een belangrijk deel afkomstig van eliteactoren die de beweging steunen: dit kunnen rijkere burgers zijn, maar wellicht ook institutionele organisaties, zoals politieke partijen of overheden (McCarthy & Zald 1977: 44).

De noodzaak van voldoende hulpbronnen neemt McAdam, een van de grondleggers van PPT, in grote lijnen van RM over. Echter, McAdam stelt, in tegenstelling tot McCarthy en Zald, dat hulpbronnen die door elites beschikbaar gesteld worden nooit een onversneden positieve invloed kunnen hebben op een sociale beweging, omdat sociale bewegingen in McAdams ogen per definitie antiautoritair zijn (McAdam 1982: 45). Een elitegroep een beweging misbruiken voor eigen doeleinden, of hooguit gedogen. Volgens McAdam onderschatten de RM-denkers de potentie van een sociale beweging om eigen hulpbronnen te vergaren. Hiervoor is echter wel een sterke grassroots-organisatie noodzakelijk. In navolging van McAdams procestheorie verschoof de aandacht dan ook van hulpbronnen naar mobilisatiestructuren – “organisatiestructuren van zowel formele als informele aard, waardoor mobilisatie en collectieve actie mogelijk worden” (McAdam, McCarthy & Zald 1996: 3).

De overgang van hulpbronnen naar mobilisatiestructuren past binnen het structureel determinisme dat kenmerkend is voor de ontwikkeling van de politieke procestheorie. Een scherp geformuleerde kritiek op deze beperking vinden we, opvallend genoeg, in recenter werk van McAdam zelf. Volgens McAdam legt de huidige canonieke versie van PPT te veel nadruk op de rol van gevestigde organisaties in het tot stand komen van sociale bewegingen. Het voordeel van dit idee is dat het empirisch goed te testen is - er is aanzienlijk bewijs geproduceerd dat toegang tot bestaande organisatiestructuren de kansen van een sociale

11

beweging vergroot. Echter, deze benadering gaat volgens McAdam volledig voorbij aan de motivaties en handelingen van het individu – alsof een persoon die zich in de nabijheid van mobilisatiestructuren bevindt automatisch over moet gaan tot actie (McAdam 2004: 208). Ook is het problematisch dat mobilisatiestructuren niet kunnen verklaren hoe de inzet van hulpbronnen en de creatie van nieuwe organisaties door sociale bewegingen bijdraagt aan mobilisatie (Goodwin & Jasper 2004: 21). Bestuurskundige theorie leert ons inderdaad dat het ontstaan van nieuwe organisaties kenmerkend is voor controverses rond complexe beleidsproblemen. De bestaande politieke en institutionele structuren kunnen dus niet als uitgangspunt kunnen worden genomen bij de analyse van dit soort conflicten (Hajer 2003a: 89). Organisaties moeten, net als politieke mogelijkheden, het resultaat kunnen zijn het handelen van actoren. Toch lijkt het ook onverstandig bestaande organisaties volledig te negeren. Ook hier lijkt het verstandig om zowel de actor- en een structuurgerichte perspectieven te combineren – zo kan een sociale beweging enerzijds profiteren van een bestaande organisaties, en anderzijds ook eigen hulpbronnen verzamelen en nieuwe organisaties creëren.

De crux van de politieke procestheorie is dat de twee bovenstaande factoren – organisatie en politieke mogelijkheden – samen succesvolle politieke actie mogelijk maken (McAdam, McCarthy & Zald 1996: 5). Een sterke organisatie draagt bij aan het ontstaan van de sociale beweging en het creëren van politieke mogelijkheden, terwijl politieke mogelijkheden op hun beurt kunnen bijdragen aan het tot stand brengen van politieke actie dóór een bestaande sociale beweging. Als de omstandigheden gunstig zijn vindt er echter nog niet direct actie plaats. In de politieke procestheorie is daarom er nog een derde factor nodig - er moet een sprake zijn van een subjectieve bereidheid tot actie (ibid. 16-17). Al zijn er nog zo veel mogelijkheden, en is de organisatie noch zo goed op orde, als een sociale beweging voor haar leden niks betekent, komt er geen actie. Betekenisgeving is dus de directe aanleiding voor politieke actie, een speelt als zodanig een sleutelrol in de politieke procestheorie.

Frames en framing

De rol van betekenisgeving in activisme wordt begrepen in termen van frames. Frames maken complexe problemen overzichtelijk, door bepaalde interpretaties in te kaderen, en daarmee andere interpretaties uit te sluiten. Het onderscheid tussen het werkwoord (framing) en het zelfstandig naamwoord (frame) markeert twee verschillende niveaus van analyse (Benford & Snow 2000: 614). Concrete interpretatie en betekenisgeving door actoren wordt framing

12

genoemd. Als een bepaalde interpretatie binnen een groep vanzelfsprekend is geworden, is er sprake van een frame.

De canonieke PPT richt zich op frames – statische interpretatieve kaders waarbinnen de betekenisgeving door een sociale beweging plaatsvindt. In dergelijke analyses wordt er doorgaans een overzicht van „dominante‟ frames binnen een bepaalde casus vastgesteld. Echter, deze benadering loopt het gevaar een frame te reduceren tot een reeks Platonische ideeën die op een hoger abstractieniveau bestaan, en eenzijdig de betekenisgeving door individuele actoren determineren (Goodwin & Jasper 2004: 23). Het concrete taalgebruik waar een frame uit kan worden geabstraheerd – de framing – raakt dan uit zicht (Benford & Snow 2000: 614). Omdat dit onderzoek zich juist richt op het tot stand komen van verweer tegen beleid door de concrete (inter)acties van actoren, kan een meer handelingsgericht perspectief op betekenisgeving niet ontbreken. Daarom zal ik hieronder zowel het analyseniveau van frame, als dan van framing, verder toelichten2.

Aan de hand van de typologie van Robert Entman is een viertal functies van frames te onderscheiden. De eerste en meest basale functie is de probleemdefinitie. Wat is er precies aan de hand? Welke aspecten van de situatie zijn problematisch, en welke niet? Dan is er het aanwijzen van oorzaken – waarom is er een probleem? Vervolgens kunnen er morele oordelen worden geveld: wie heeft er schuld aan het probleem, en waarom? Als laatste kan er opgeroepen worden tot actie – wat kan er gedaan worden om het probleem te verhelpen (Entman 1993: 52-53)? In de context van activisme is het zinvol om deze typologie met een vijfde functie uit te breiden. Framing door sociale bewegingen zal vaak de vorm van mobilisatie aannemen. Een frame kan een burger ervan overtuigen dat het zinvol is om zich

2

De social movementsliteratuur richt zich specifiek op collective action frames. Een collective action frame is een verzameling betekenissen en overtuigingen die politieke actie door een sociale beweging inspireren en legitimeren (Benford & Snow 2000: 614). Er is veel onderzoek gedaan naar de precieze functie die dit type frame voor een sociale beweging vervult, en op basis van dit onderzoek is een conceptueel raamwerk opgebouwd. Het is echter niet vanzelfsprekend dat framing in casus waarin sociale bewegingen tegenover overheden staan, hetzelfde werkt als in casus waarin overheden en sociale bewegingen samenwerken. Immers, de begrippen rond collective action frames berusten op onderzoek naar conflicten tussen sociale bewegingen en overheden. Het is daarom verstandig om het functioneren van frames vooralsnog in wat meer algemene termen te begrijpen.

13

aan te sluiten bij een sociale beweging – het kan een passieve ontevreden burger veranderen in een actieve demonstrant (Benford & Snow 2000: 613).

De bovenstaande vijf functies leggen de invloed van frames op handelen uit, maar laten niet zien hoe actoren bijdragen aan het ontstaan van een frame. Immers, een frame komt geleidelijk tot stand door de herhaling en verspreiding van concrete interpretaties, oftewel, door succesvolle framing. Framing is succesvol op het moment dat de toehoorders de interpretatie van de spreker overnemen – in andere woorden, als de interpretatie resoneert (Benford & Snow 2000: 626). Het gebruik van interpretatieve strategieën kan deze resonantie bevorderen. Uit de literatuur rond collective action framing zijn vier strategieën bekend. Ten eerste kan een spreker twee ideologisch verwante frames met elkaar verbinden (frame bridging). Door een nieuw frame te koppelen aan een bestaand, invloedrijk frame kan een spreker het bereik van zijn argumenten vergroten. Ook kan een spreker zijn frame richten op het versterken van bestaande denkbeelden en emoties van de toehoorder (frame amplification). Als derde kan een spreker de inhoud van zijn framing strategisch verbreden om aanspraak te maken op de directe belangen van zijn publiek (frame extension). Door meer doelen dan alleen het eigen directe doel in een argumentatie op te nemen, wordt een groter deel van de toehoorders betrokken bij de belangen van een sociale beweging. Als vierde kan een spreker proberen bestaande interpretaties bij toehoorders te transformeren of nieuwe interpretaties toevoegen (frame transformation) (Verhoeven 2009: 83, Benford & Snow 2000: 622-628).

Structuren en actoren

Zoals ik eerder al beschreef, vormen politieke mogelijkheden en organisatie binnen de politieke procestheorie voorwaarden voor het succes van een sociale beweging. Een succesvol frame vormt de aanleiding die de aanwezigheid van deze voorwaarden daadwerkelijk om kan zetten in activisme. De concepten politieke mogelijkheid, organisatie en frame zijn in de canonieke versie van de politieke procestheorie geoperationaliseerd als onafhankelijke, structurele variabelen. Deze structurele bias lijkt een gedetailleerde analyse van de interactie tussen burgers en gemeente in Barendrecht in de weg te staan. Echter, zoals ik hierboven liet zien, zijn uit de kritiek op de canonieke PPT meer actorgerichte varianten van de begrippen ontstaan – mogelijkheden die voortkomen uit strategische interactie, het creëren van nieuwe organisaties, en framing. Het lijkt waardevol om een theoretisch kader te ontwikkelen dat beide varianten van de drie begrippen omvat, zodat ook de wisselwerking

14

tussen structuur en agency kan worden geduid. Echter, hoe kunnen de actorgerichte en structuurgerichte perspectieven binnen één theoretisch kader worden verenigd? Ik zal beide versies van de begrippen meenemen in mijn empirische analyse, en later met behulp van inzichten uit de empirie op deze kwestie terug komen.

Politieke mogelijkheden Organisatie Betekenisgeving

Structuurniveau Institutionele politieke mogelijkheden

Organisatiestructuren Frames

Actorniveau Strategische politieke mogelijkheden

Hulpbronnen en nieuwe organisaties

Framing

Tabel 1: Overzicht van structurele en actorgerichte versies van de kernbergrippen van PPT

2.2 Tweede beperking: bipolair conflict tussen sociale beweging en overheid

In Spijkenisse begon het verweer tegen UMTS als initiatief van één bezorgde burger. Door zijn inzet ontstond langzaam maar zeker een actiegroep rond het verweer tegen UMTS-masten in de stad: Spijkenisse tegen Straling. Echter, kort na de oprichting sloten verschillende partijen in de gemeenteraad zich aan bij het verweer, en later ging ook het college overstag. Uiteindelijk maakte STS deel uit van een ontluikend nationaal netwerk tegen de uitrol van UMTS-masten, dat in tientallen gemeenten aftakkingen had gekregen. In verschillende gemeenten sloot het college zich bij haar burgers aan (Blankesteijn et al. 2014: 14-15). Deze korte schets van het actorveld in de controverse rond UMTS-masten brengt ons op de tweede beperking van de canonieke politieke procestheorie. PPT beschouwt activisme als bipolair conflict, waarbij een overheid haar beleid verdedigt tegen één uniforme sociale beweging (Rucht 2004: 209). Als het verweer tegen UMTS in Spijkenisse in die mal moet worden geperst, valt een groot deel van de interessante interacties buiten beeld.

Een poging om het actorveld rond sociale bewegingen te verbreden vinden we in het werk van de Duitse socioloog Dieter Rucht. Hij heeft, in reactie op de beperkingen van de notie van sociale beweging, het overkoepelende begrip multi-organisational field uitgewerkt (Rucht 2004: 207)3. Dit begrip maakt ruimte voor een netwerk van meerdere verwante sociale bewegingen die onderling samenwerken, concurreren, of zelfs conflicten uitvechten. Ook „derde partijen‟ kunnen als bondgenoten, concurrenten of tegenstanders van sociale

3

Dit begrip vindt haar oorsprong bij Klandermans (1992). De uitwerking van Rucht sluit echter het beste aan op dit onderzoek.

15

bewegingen deel uitmaken van het veld (Rucht 2004: 209). Rucht zet een stap in de goede richting: zijn multi-organisational field doorbreekt de bipolariteit van PPT, en laat in principe zelfs ruimte voor lokale overheden die zich tegen nationaal beleid verweren. Ook is er ruimte voor wrijving tussen actoren in het veld zelf, wat de analyse van de tussen gemeente en burgers sterk zou kunnen verrijken. De sociale beweging blijft uiteindelijk echter wel het centrale onderzoeksobject, en de rol van andere actoren wordt alleen in verhouding tot sociale bewegingen uitgelegd. Hierdoor blijven directe confrontaties tussen overheden vanuit het perspectief van multi-organisational fields buiten beeld.

De bipolariteit die voor PPT kenmerkend is niet alleen aan de kant van de sociale beweging problematisch. Tegenover de sociale beweging staat namelijk een statische, eenduidige overheid. Deze overheid wordt binnen PPT vaak ofwel gezien als min of meer uniforme antagonist, ofwel als statische context die politieke mogelijkheden genereert (Verhoeven en Broër 2012: 1). In andere woorden, de aanname is dat beleid wordt ontworpen en doorgevoerd door een overheid die op hoofdlijnen onveranderlijk en uniform is. In deze notie van overheid weerklinkt een klassiek-moderne opvatting van beleid. De klassiek-moderne opvatting gaat uit van beleid dat voort komt uit keuzes die door een representatief gekozen regering worden gemaakt. Het beleid wordt ondersteund door objectieve wetenschappelijke expertise, en wordt dit beleid vervolgens geïmplementeerd door een apolitiek bureaucratisch apparaat (Hajer 2003a: 176).

Maarten Hajer betoogt dat deze klassiek-moderne opvatting van beleid dringend aan vervanging toe is (Hajer 2003a, Hajer 2003b). De laatste decennia van de twintigste eeuw worden veelal gekenmerkt door de opkomst van zogenaamde „ongetemde‟ maatschappelijke en technologische problemen, waarover de kennis complex en onzeker is en waarden controversieel zijn – denk aan klimaatverandering, de BSE-crisis of de integratieproblematiek (e.g. Beck 1982, Dijstelbloem 2008, WRR 2006). De hiërarchische, verkokerde instituties van de klassiek-moderne staat zijn niet uitgerust zijn om deze ongetemde problemen op een effectieve en legitieme manier aan te pakken (Hajer 2003a: 175). Door de onzekere en omstreden aard van ongetemde problemen verliezen de gekozen volksvertegenwoordigers, de bureaucratie en de wetenschap hun voorheen vanzelfsprekende legitimiteit. In de woorden van Hajer is er bij dergelijke problemen daarom sprake van een institutionele leemte – het is onduidelijk welke instituties en regels gezaghebbend zijn (Hajer 2003a: 177). Nieuw beleid

16

binnen een dergelijke leemte leidt tot het ontstaan van nieuwe bestuurlijke verbanden tussen overheden, burgers en bedrijven (Hajer 2003b: 10).

In veel van de recente voorbeelden van gezamenlijk verweer door burgers en lokale overheden lijkt er sprake van min of meer ongetemde (technologische) problemen, gepaard met een zekere mate van institutionele leemte – of het nu om UMTS-masten, schaliegasboring, CO2-opslag of windmolens gaat. De klassiek-moderne opvatting van de staat die impliciet in de canonieke PPT besloten ligt is ongeschikt om de rol van de overheid in dergelijke beleidscontroverses te duiden. Deze beperking wordt door het begrip multi-organisational fields niet weggenomen. Hoe kan binnen het raamwerk van PPT rekening gehouden worden met heterogeniteit aan beide zijden van een beleidsconflict? Ook op deze vraag zal ik na de case study verder in gaan.

2.3 Derde berperking: eenzijdige focus op conflictpolitiek

De politieke procestheorie richt zich op conflictpolitiek – het stellen van eisen die betrekking hebben op de belangen van anderen, waaruit gecoördineerde actie volgt, waarbij overheden het doel, een derde partij, of de makers van de claims zijn (Tilly & Tarrow 2007: 4)4. Uit de korte schets van de controverse rond UMTS blijkt dat de verschillende actoren in een breed repertoire aan politieke actie hebben ingezet. Een deel van deze handelingen, zoals de demonstraties en handtekeningenacties, valt binnen het bereik van conflictpolitiek. Er is echter op verschillende momenten in de controverse ook geprobeerd om in overleg de UMTS-kwestie op te lossen. Deze meer consensusgerichte politiek, waarbij actoren proberen om in dialoog met mede- en tegenstanders een overeenkomst over (een deel van) de problemen te bereiken, blijft in een traditionele PPT-analyse buiten beeld.

Om te zien hoe meer consensusgerichte politiek naast conflictpolitiek kan worden meegewogen, is het interessant om een kort uitstapje te maken naar de politicologische literatuur rond participatieve democratie. Enerzijds bestaat binnen dit vakgebied een school die meent dat democratische processen altijd gericht zouden moeten zijn op het bereiken van consensus. Anderzijds is er een groep die aanhoudt dat conflicten tussen actoren met

4

Deze definitie laatt in principe ruimte voor overheden als initiators van conflictpolitiek. Dit is interessant, gezien het bipolaire conflict tussen overheid en burgers waar een groot deel van de literatuur over sociale bewegingen van uit gaat. Echter, in de verdere uitwerking van het begrip beperken Tilly en Tarrow overheden tot hun traditionele rol als doel van of derde partij bij claims van sociale bewegingen.

17

verschillende belangen inherent zijn aan het democratisch proces, en pogingen om alles op consensus aan te sturen dus gedoemd zijn te mislukken (Silver et al. 2010: 454). Deze tegenstelling is, met enige karikatuur, terug te voeren op het verschil tussen de ideeën van Habermas en Foucault. Habermas richtte zich op het scheppen van de ideale voorwaarden voor rationele deliberatie, terwijl Foucault de alomtegenwoordigheid en creatieve potentie van conflict benadrukte.

Silver et al. menen echter dat deze twee perspectieven elkaar niet uit hoeven te sluiten. De twee scholen botsen omdat ze, in navolging van Habermas en Foucault, normatieve posities over het democratisch proces innemen – ze willen beide antwoord geven op de vraag hoe besluitvorming zou moeten worden ingericht. Silver et al. stellen voor de vraag naar de ideale democratie te laten voor wat hij is, en in plaats daarvan de verhouding tussen conflict en consensus in de praktijk van participatieve besluitvorming te onderzoeken. In een minder normatieve, meer descriptieve theorie hoeven meer conflictueuze en consensusgerichte politiek elkaar volgens Silver et al. niet uit te sluiten. Zij vermoeden dat de twee elkaar in een cyclus afwisselen – sommige fasen van de besluitvorming, zoals het ontwerp van nieuw beleid, zou conflict in werkelijkheid wel eens de boventoon kunnen voeren, terwijl andere fasen, zoals de implementatie, zich meer voor consensus lenen (Silver et al. 2010: 454, cf. Della Porta 2009: 2). 5

De reflectie van Silver et al. op de politicologische literatuur rond participatieve democratie is een goed uitgangspunt voor het adresseren van het gebrek aan aandacht voor de rol van niet-conflictueuze vormen van politiek in beleidscontroverses als Barendrecht en Spijkenisse. Het idee van cycli van consensus en conflict wordt door Silver et al. niet verder uitgewerkt, maar sluit op het eerste gezicht goed aan bij de notie van cycles of contention van Sidney Tarrow, die in de literatuur rond sociale bewegingen breed wordt ondersteund. Tarrow, een van de grondleggers van PPT, stelt vast dat conflictpolitieke actie door sociale bewegingen doorgaans in periodes toe- en afneemt (Tarrow 1998: 195, Silver et al. 2010: 454). Wellicht zijn de dalen van deze conflictcycli niet altijd gespeend zijn van politieke actie, maar soms juist rijk aan (minder zichtbare) consensusgerichte politiek? Ik zal beide vormen van politieke

5_{Een vergelijkbaar onderscheid wordt binnen de social movements-literatuur ook door Della Porta gemaakt} (2009). Zij benoemt deliberatieve politiek als tegenhanger van conflictpolitiek. Echter, Della Porta stelt strenge normatieve eisen aan deliberatie, zoals gelijkheid van actoren, transparantie en van het proces en inclusiviteit. Omdat ik in dit onderzoek een puur descriptief onderscheid wil maken, is het denken van Silver et al. een beter uitgangspunt.

18

actie meenemen in de casusanalyse, zodat ik de verhouding tussen de begrippen later verder aan kan scherpen.

2.4 Van theorie naar empirie

Dit hoofdstuk begon ik met de constatering dat de politieke procestheorie een stevig fundament vormt voor de analyse van gezamenlijk verweer door burgers en lokale overheden. De noties van politieke mogelijkheden, organisatie en hulpbronnen, en frames hebben in de analyse van sociale bewegingen hun waarde bewezen. De canonieke politieke procestheorie kent echter drie beperkingen, die problematisch zouden kunnen zijn voor dit onderzoek: de theorie is structureel deterministisch, gaat uit van een bipolair conflict tussen sociale beweging en overheid, en beperkt zich tot conflictueuze vormen van politiek. In dit hoofdstuk heb ik deze drie problemen, met behulp van recent sociologisch en bestuurskundig werk, verder uitgewerkt. Een aantal mogelijkheden voor uitbreiding van PPT tekenen zich af. Ten eerste kan de theorie een meer actorgericht karakter krijgen als de gebruikelijke structurele interpretaties van politieke mogelijkheden, organisaties en frames worden aangevuld door meer dynamische, actorgerichte tegenhangers – strategische politieke mogelijkheden, hulpbronnen en nieuwe organisaties, en framing. Ten tweede kan de bipolariteit wellicht verholpen worden door sociale bewegingen te begrijpen als deel van een breder, meer dynamisch actorveld. Als derde zou de notie van consensuspolitiek kunnen worden ingezet om het beperkte repertoire van conflictpolitiek aan te vullen.

Tot nu toe is de voorgestelde aanpassing van PPT echter niet meer dan een theoretische exercitie. Verschillende vragen over de precieze uitwerking en samenhang van de begrippen blijven bestaan. Wat is verhouding tussen de actor- en structuurniveaus van analyse? Hoe kan binnen PPT rekening worden gehouden met actoren die zich niet direct tot een sociale beweging verhouden? Hoe verhouden conflictpolitiek en consensuspolitiek zich tot elkaar? Om te bepalen of de bovenstaande drie suggesties werkelijk wat kunnen toevoegen aan de toolbox van PPT zal ik ze toepassen op de controverse rond CO2-opslag in Barendrecht. Later in het stuk zal ik de resultaten van deze toepassing terugkoppelen naar de theorie.

19

3. METHODE – EEN ANALYSE IN DRIE EPISODES

In het vorige hoofdstuk heb ik een theoretisch kader uiteengezet waarmee het samenspel tussen burgers en gemeente in beleidscontroverses kan worden geanalyseerd. In de volgende twee hoofdstukken zal ik het kader toepassen op de casus van de controverse rond CO2-opslag in Barendrecht. Eerst zal ik echter de methodologische keuzes toelichten die ik bij het verzamelen en analyseren van data gemaakt heb. Allereerst leg ik uit waarom ik voor een single case study van CO2-opslag in Barendrecht heb gekozen. Dan zet ik uiteen waarom ik het onderzoek toespits op drie relatief korte episoden binnen de casus, en hoe ik tot de keuze voor juist deze episoden ben gekomen. Vervolgens verantwoord ik de keuze voor documentanalyse en aanvullende semigestructureerde interviews als methoden voor het verzamelen van data over de episodes.

3.1 Barendrecht als casus

Ik zal eerst de keuze voor een enkele casus toelichten. Waarom geen vergelijkende studie? Een single case study biedt voor dit onderzoek twee belangrijke voordelen. Ten eerste kan deze methode verwachte én onverwachte causale verbanden binnen een casus nauwkeurig blootleggen – de interne validiteit is sterk, en de methode laat meer ruimte voor verrassingen dan een vergelijkende studie. De externe validiteit – de mate waarin de bevindingen van toepassing zijn op andere casus – is echter erg zwak. Een single case study leent zich daardoor vooral goed voor het verkennen van een nieuw probleem, en het genereren van hypothesen (Gerring 2007: 97-100). De casus Barendrecht is dan ook bedoeld als verkenning van het thema en als voorwerk voor een eventueel meer vergelijkend onderzoek. Ten tweede leent een single case study zich goed voor het actorgerichte perspectief dat in het hierboven geschetste theoretisch kader een belangrijke plaats inneemt. In het vooronderzoek bleek al snel dat in een vergelijkende studie de benodigde mate van detail voor een goede analyse op actorniveau niet zou kunnen worden behaald. Een single case-onderzoek kan de benodigde hoeveelheid detail hopelijk wel bieden (Gerring 2007: 105-107).

Waarom juist CO2-opslag in Barendrecht, en niet een andere controverse? Drie kenmerken maken de casus Barendrecht voor dit onderzoek bijzonder geschikt. Ten eerste beperkt de ophef rond CO2-opslag zich, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de controversen rond UMTS, windmolens of schaliegas, hoofdzakelijk tot één gemeente. Dit maakt de benodigde afbakening van het empirisch materiaal overzichtelijk. Daarnaast is de controverse op het

20

eerste gezicht rijk aan verschillende soorten interessante interacties tussen burgers en de gemeente – er worden twee verschillende burgerstichtingen opgericht, die allebei op verschillende manieren intensief met de gemeente samenwerken. Als laatste zijn er veel goede data over de controverse beschikbaar. De besluitvorming rond CO2-opslag in Barendrecht is relatief recent afgerond. Hierdoor is op internet nog goed materiaal te vinden, en zijn de betrokken actoren graag bereid om over hun ervaringen te vertellen. Ook heeft de Historische Vereniging van Barendrecht het archief van de beweging CO2isNee toegankelijk gemaakt voor onderzoekers, wat een weelde aan empirisch materiaal voor deze studie op heeft geleverd.

3.2 Drie cruciale episodes

De controverse rond CO2-opslag in Barendrecht heeft bijna drie jaar geduurd. In de loop van deze jaren werden perioden van opleving afgewisseld door rustige perioden. Omdat ik op zoek ben naar het samenspel tussen gemeente en burgers, is het nodig de casus op het niveau van individuele gebeurtenissen te analyseren. Om de controverse in voldoende detail weer te kunnen geven, zal ik me richten op een aantal cruciale episodes die rijk zijn aan interessante gebeurtenissen. Voor dit onderzoek definieer ik deze episodes als reeksen van opeenvolgende gebeurtenissen waarin consensusgerichte en of conflictgerichte politieke acties elkaar in korte tijd opvolgen (cf. Tilly & Tarrow 2007: 36). Ik definieer een episode is cruciaal als zich tijdens de episode één of meerdere cruciale momenten (critical moments) voortdoen: gebeurtenissen die een belangrijke verschuiving in de politieke mogelijkheden, organisaties, en/of frames veroorzaken, en daarmee een omslagpunt in het verloop van de controverse veroorzaken (Metze 2013: 5).

Bij het selecteren van episodes heb ik drie criteria gehanteerd, die voortvloeien uit de bovenstaande werkdefinitie van cruciale episode. Ten eerste moet er duidelijke piek in de intensiteit van de controverse te zien zijn. Ten tweede moet er sprake zijn van een vorm van samenspel tussen burgers en gemeenten. Ten derde moet de piek één of meerdere cruciale momenten lijken te bevatten. Om de pieken in de controverse vast te stellen heb ik met behulp van krantenbanken en archiefonderzoek de media-aandacht voor CO2-opslag in Barendrecht in zowel nationale als lokale nieuwsbladen in kaart gebracht (zie grafiek 1)6. Het uitzetten van de hoeveelheid gepubliceerde krantenartikelen tegen de tijd geeft een goede indruk van de

21

intensiteit van een controverse op een bepaald moment (cf. Metze 2013: 9-10, Verhoeven 2009: 246-249). Echter, met behulp van een mediagrafiek kunnen de tweede en derde voorwaarden niet worden getoetst: de hoeveelheid media-aandacht zegt niets over het inhoudelijke verloop van een episode. Daarom heb ik, op basis van bestaande reconstructies, een beknopte tijdlijn van gebeurtenissen en betrokken actoren opgesteld. Het overzicht van de media-aandacht kan, in combinatie met deze tijdlijn, gebruikt worden om relevante episodes te identificeren.

Grafiek 1 – totaal aantal berichten over CO2-opslag in Barendrecht per maand, tussen januari 2008 en

december 2010. Geanalyseerd zijn de Volkskrant, Algemeen Dagblad, Telegraaf, NRC, en het Zuiden.

Vier maanden springen er qua media-aandacht duidelijk uit: maart 2009, november 2009, maart 2010 en november 2010. Drie van deze maanden voldoen aan de andere twee voorwaarden. Ze vallen samen met één of meer cruciale momenten die in het vooronderzoek zijn vastgesteld, en zowel burgers als de gemeente spelen tijdens deze momenten een belangrijke rol. In maart 2009 spreken de meeste partijen in de gemeenteraad en het college van B&W van Barendrecht zich voor het eerst nadrukkelijk uit tegen CO2-opslag, na een drukbezochte en verhitte informatiebijeenkomst. In november 2009 valt het besluit om, ondanks de lokale weerstand, toch toestemming te geven voor het CO2-project. Kort hierna komen de ministers hun keuze in Barendrecht uitleggen, waar ze geconfronteerd worden met een verontwaardigd gemeentebestuur en zaal vol boze burgers. In maart 2010 voert het

22

kabinet de Crisis- en herstelwet in, waardoor het voor de gemeente Barendrecht onmogelijk wordt tegen CO2-opslag te procederen, en verschijnen burgers en raadsleden samen in een Zembla-reportage die leidt tot landelijke politieke en media-aandacht. Tijdens de vierde piek, in november 2010, wordt het CO2-project door het nieuwe kabinet Rutte I afgeblazen. Omdat de controverse door de formatie van kabinet Rutte I vrij plotseling eindigt is de aanloop naar deze piek minder interessant. De meeste mediaberichten uit november verschenen dan ook na het einde van de controverse, en zijn als zodanig minder relevant voor dit onderzoek.

De overlap van cruciale momenten met pieken in media-aandacht heeft geleid tot de keuze voor de maanden maart 2009, november 2009, en maart 2010 als focus van het empirisch onderzoek. Een eerste indruk van het beschikbare materiaal wees echter uit dat door het afbakenen van slechts één maand doorgaans documenten afvielen die essentieel zijn voor het begrijpen van de context van de gebeurtenissen. Daarom heb ik rond elke episode twee maanden afgebakend: op deze manier kunnen belangrijke gebeurtenissen en documenten uit het voortraject en de nasleep van een episode ook worden meegenomen in de analyse7.

3.3 Kwalitatieve data-analyse

Na het vastleggen van de drie episodes heb ik documenten verzameld die voor elke specifieke episode relevant zijn. De sample frame bestaat uit verslagen van publieke bijeenkomsten en relevante krantenberichten uit vijf nieuwsbladen8. Deze selectie resulteerde in samples van gemiddeld 60 documenten per episode. De documenten heb ik onderworpen aan een kwalitatieve data-analyse, met behulp van het softwareprogramma ATLAS.ti. Voor deze analyse heb ik een codeerschema ontworpen waarin het theoretisch kader uit het vorige hoofdstuk is geoperationaliseerd9 ( Bryman 2012: 568-570). Om de beschrijving van de episodes te verrijken heb ik, indien beschikbaar, ook registraties van de gebeurtenissen in audiovisuele media meegenomen in de analyse, maar deze data heb ik vanwege technische beperkingen niet gecodeerd. Het resultaat van de data-analyse is een gestructureerde database van documenten uit de cruciale episodes, waarmee tekstelementen die relevant zijn voor de verschillende vragen van dit onderzoek op een overzichtelijke wijze kunnen worden verzameld en vergeleken.

7

De precieze bepaling van het begin- en eindpunt van elke episode hangt af van de gebeurtenissen in die episode: ik heb de grenzen zo gelegd dat zo veel mogelijk relevante gebeurtenissen binnen een bereik van twee maanden rond de pieken konden worden meegenomen.

8

Zie bijlage 2 voor toelichting bij de selectie van documenten. 9 _{Zie bijlage 1 voor het gebruikte codeerschema.}

23

3.4 Open interviews met topic list

Om het empirisch materiaal verder te verrijken heb ik als laatste een viertal actoren uit de casus benaderd voor interviews. De database is een rijke bron, maar geeft alleen toegang tot de publieke uitingen en handelingen van actoren tijdens de controverse. Dit is beperkend voor de analyse van de strategische keuzes door actoren: uit een nieuwsbericht blijkt vaak alleen wát een actor heeft gedaan, niet waarom. Daarnaast merkte ik dat over hulpbronnen en organisatie in publieke documenten doorgaans ook weinig informatie te vinden is. Om deze beperkingen van de documentanalyse aan te vullen, heb ik een beperkt aantal spelers uit de CO2-controverse uitgebreid geïnterviewd. In de interviews heb ik de nadruk gelegd op de strategische keuzes achter de publieke handelingen die tijdens de cruciale episoden plaatsvonden.

Tijdens het vooronderzoek heb ik vastgesteld welke actorgroepen in welke fasen van de controverse een hoofdrol hebben gespeeld. Hieruit bleek dat drie groepen gedurende de volledige controverse invloedrijk zijn geweest: het college van B&W, de CDA-fractie in de gemeenteraad, en de (leden van) de stichting CO2isNee. Ik heb de meest prominente en actieve vertegenwoordigers van deze groepen benaderd voor interviews - oud-wethouder Simon Zuurbier, oud-raadslid Corrie Righolt-Dam van het CDA, en oud-voorzitter John Brosens van de beweging CO2isNee. Omdat het ontstaan van een tweede stichting, Veilig Duurzaam Barendrecht, cruciaal leek te zijn voor het verloop van de derde episode, heb ik ook Huub van Gorp, oud-voorzitter van deze stichting, benaderd. Alle respondenten waren bereid tot een interview.

Omdat het ontwikkelen van de nieuwe kennis en theorie het doel van dit onderzoek is, is afnemen van sterk gestructureerde interviews niet verstandig. Een dergelijke aanpak is vooral geschikt om gevestigde concepten aan empirie te toetsen, terwijl ik juist op zoek ben naar inspiratie uit de praktijk om nieuwe concepten bij te schaven (Bryman 2012: 227). In andere woorden, een open interviewstijl laat ruimte open voor verrassingen. Echter, ik probeer met de interviews wel specifieke informatie te verkrijgen over strategische keuzes die door actoren gemaakt zijn met betrekking tot frames, hulpbronnen en politieke mogelijkheden. Voor dit doel is een volledig ongestructureerd kwalitatief interview te onvoorspelbaar. Daarom heb ik gekozen voor een open interviewstijl met een topic list. Op deze lijst staan per

24

episode de centrale concepten uit het theoretisch kader vermeld10 (Bryman 2012: 469). Het aanhouden van het topic list zorgt er voor dat de verschillende ideeën en concepten uit de theorie aan de orde komen. Echter, in de context van deze lijst heb ik respondenten zo veel mogelijk ruimte gegeven om hun eigen verhaal over de episodes te vertellen.

De interviews en de documenten kennen elk hun voor- en nadelen als bronnen als methode voor dataverzameling. Zo is het met behulp van de documenten mogelijk een breed overzicht van de verschillende betrokken actoren te krijgen, en zo een min of meer intersubjectieve indruk te krijgen van de gang van zaken, maar is de mate van detail beperkt tot de beschikbare teksten. Interviews, echter, zijn in staat een onderzoek te verrijken met de persoonlijke perspectieven van actoren, en geven een kijkje achter de schermen, maar worden beperkt door de subjectiviteit (en het geheugen) van de respondenten. De methoden compenseren elkaars zwakke punten, en leveren samen rijke beschrijvingen van de episodes op (Marshall & Rossman 2011: 169). Deze beschrijvingen vormen het basismateriaal voor een theoretische beschouwing later in dit stuk.

4. BESTUURLIJKE CONTEXT VAN CO2-OPSLAG IN BARENDRECHT

In het volgende hoofdstuk zal ik drie cruciale episodes uit de controverse rond CO2-opslag in Barendrecht reconstrueren. Het is voor het begrijpen van deze episodes echter zinvol om iets van de context en achtergrond van het project te weten. Ik zal in dit hoofdstuk daarom eerst kort op de relevante bestuurlijke achtergrond van de gemeente Barendrecht ingaan, om daarna de bestuurlijke achtergrond van CO2-opslag in het algemeen te beschrijven. Als laatste zal ik de gebeurtenissen in Barendrecht vóór het begin van de eerste episode in vogelvlucht beschrijven.

4.1 Barendrecht, een eigenwijze gemeente

Barendrecht heeft anno 2014 bijna 50,000 inwoners. Samen met de gemeenten Ridderkerk, Albrandswaard en delen van Rotterdam ligt de gemeente op het eiland IJsselmonde, in de delta van de Rijn en de Maas. VVD en CDA zijn van oudsher de grootste partijen in de lokale politiek. Als de besluitvorming rond CO2-opslag in 2008 begint, bezetten coalitiepartijen VVD, PVDA en CDA samen 17 van de 29 zetels. Na de verkiezingen in 2010 vervangt

10

25

SGP/CU de PVDA, maar verandert er verder weinig in de samenstelling van het gemeentebestuur. Gedurende beide termijnen was Jan van Belzen (SGP) de burgemeester. Barendrecht is een relatief welvarende gemeente: het gemiddelde inkomen ligt 12,9% hoger dan in Nederland. De gemeente heeft ondanks de nabijheid van Rotterdam een sterke eigen identiteit. De huidige dorpskern stamt uit de vijftiende en zestiende eeuw: een aantal gebouwen uit die tijd is momenteel nog in gebruik. De gemeente heeft decennialang weerstand geboden tegen druk uit de regio om uit te breiden met nieuwe woonwijken – een nieuwe wijk zou vooral een buitenwijk voor Rotterdam worden, en daarmee de identiteit van de gemeente aantasten (Historische Vereniging Barendrecht 2014). Toch werd in 1997, na lange onderhandelingen tussen lokaal bestuur en de stadsregio Rotterdam, begonnen met de aanleg van de Vinex-wijk Carnisselande. Door de bouw van 7500 nieuwe woningen verdubbelde het aantal inwoners van Barendrecht tussen 1995 en 2010 (gemeente Barendrecht 2014).

Ook op het gebied van infrastructuur heeft de gemeente Barendrecht niet altijd van harte met plannen van hogerhand meegewerkt. De gemeente ligt in de schaduw van Pernis, en daarmee op een knooppunt tussen een aantal belangrijke transportwegen. Goederenvervoer van en naar de Rotterdamse haven passeert Barendrecht over de A15, de Maas en het spoor. Tussen 1990 en 1993 was in de gemeente grote onrust over de aanleg van het spoor voor de nieuwe Betuweroute. Tientallen huizen moesten worden gesloopt, en men was bang dat wijken onleefbaar zouden worden door geluidsoverlast. Terwijl de gemeente onderhandelde met de Rijksoverheid protesteerden burgers. Toen het Rijk niet tegemoet wilde komen aan de eisen van de Barendrechters, besloot de gemeente in 1993 geen vergunning voor het project te verlenen. De toenmalige wethouder en burgemeester van Barendrecht werden hierop door de minister uitgenodigd naar Den Haag te komen, wat december 1993 resulteerde in een compromis: er zou een overkapping van het spoor van anderhalve kilometer lengte komen, waarvoor de rijksoverheid 225 miljoen gulden zou uittrekken (Historische Vereniging Barendrecht 2014). Ook heeft Barendrecht zich, net als Spijkenisse, samen met de landelijke actiegroep stop UMTS verweerd tegen de plaatsing van UMTS-masten in de gemeente.

4.2 CO2-opslag wereldwijd: oorsprong van de techniek

Ik verschuif het perspectief nu geleidelijk van lokaal niveau naar het ontstaan van CO2-opslag wereldwijd, om vervolgens weer in te zoomen naar de controverse in Barendrecht.

CO2-26

opslag, ook wel Carbon Capture and Sequestration (CCS) genoemd, is het proces van afvang, transport en opslag van het gas koolstofdioxide.

Figuur 1- verschillende vormen van ondergrondse CO2 -opslag. Het project in Barendrecht is een voorbeeld

van de eerste variant (IPCC 2005).

Volgens het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) is de uitstoot van dit gas door mensen voor een belangrijk deel verantwoordelijk voor een waargenomen stijging van de gemiddelde mondiale temperatuur sinds 1850 (IPCC 2014: 6). Het IPCC verwacht dat deze temperatuurstijging bij gebrek aan maatregelen de komende eeuw zal versterken (IPCC 2014: 23). In de afgelopen decennia is door wetenschappers, beleidsmakers en bedrijven een reeks technieken bedacht die de toename van CO2-uitstoot kunnen helpen verminderen. Carbon Capture and Sequestration is één van deze technieken11. In 2005 werd door het IPCC in een Special Report on Carbon Capture and Storage voor het eerst de wetenschappelijke literatuur rond de techniek samengevat. Door het IPCC wordt een reeks methoden voor CO2-opslag onder de grond besproken: in zoutformaties onder land of zee, of in lege olie- en gasvelden (opties 1, 3a en 3b in figuur 1).

11_{Er is in het kader van dit onderzoek geen ruimte om uitgebreid op de technische details van CCS in te gaan.} Voor een meer technische beschrijving van CCS, zie IPCC (2005) en IPCC (2014).

27

4.3 CO2-opslag in Nederland: AMESCO en de MER-procedure

In 2007 werd CCS opgenomen in de beleidsvisie „Schoon en Zuinig‟ van het (toenmalige) ministerie van VROM. Daarmee kwam de techniek voor het eerst formeel op de Nederlandse beleidsagenda te staan (Feenstra et al. 2010: 10). Eerder dat jaar werd door een breed consortium van Nederlandse overheidspartijen en bedrijven, waaronder VROM, echter al een algemene milieueffectenstudie over CO2-opslag (AMESCO) gepubliceerd (Croezen et al. 2007). Dit onderzoek was een opmaat voor het initiëren van een CO2-demonstratieproject in Nederland. Dit blijkt uit de gekozen focus: in tegenstelling tot de IPCC-studie, richt het AMESCO-rapport zich uitsluitend op de permanente opslag van CO2 in lege gasvelden onder het land (zie figuur 2). Nederland beschikt over een groot aantal lege of bijna lege gasvelden, dus de deelnemende partijen zien in dit type opslag voor Nederland de meeste potentie (Croezen et al. 2007: 13). Het rapport plaatst wel een kanttekening bij gasvelden onder bebouwd gebied: “hoewel het onwaarschijnlijk is dat CO2 uit een reservoir zal weglekken heeft het voordelen een locatie te kiezen waar een eventuele lekkage slechts beperkte gevolgen zou kunnen hebben. Daarom genieten agrarische gebieden de voorkeur boven natuurreservaten en deze weer boven stads- en dorpsgebieden.” (Croezen et al. 2007 134).

Mede omdat er nog geen specifieke wet- en regelgeving bestaat voor CO2-opslag, is de bestuurlijk-juridische context complex en onzeker. Het AMESCO-rapport stelt dat een CCS-project in Nederland veertien verschillende vergunningen zou vereisen, die voortvloeien uit een aantal verschillende wetten - onder andere de Mijnbouwwet (Mw), de Wet Ruimtelijke Ordening (Wro) en de Wet Milieubeheer (Wm). Het bevoegd gezag voor deze vergunningen is verdeeld over de gemeente, het provinciale bestuur, het ministerie van VROM, en het ministerie van Economische Zaken. Voor een enkele vergunning is zelfs nog onduidelijk welke partij het bevoegd gezag is (Croezen et al: 2007: 60-61)12. Ook stelt de AMESCO-rapportage dat onzeker wanneer de overheid de aansprakelijkheid voor een afgesloten opslagveld van het uitvoerend bedrijf overneemt (Croezen et al. 2007: 61). Kortgezegd laat het AMESCO-rapport zien dat er in 2007 sprake is van een institutionele leemte rond

12_{Het in detail uitleggen van deze juridische leemte voert te ver voor dit onderzoek. Heel kort gezegd is de} kwestie dat CO2 onder de huidige wet- en regelgeving als afvalstof geclassificeerd is, waardoor de

vergunning voor opslag van CO2 van buiten een mijnbouwwerk bij de provincie zou komen te liggen, terwijl CO2-opslag binnen een mijnbouwwerk onder het ministerie van EZ valt. Echter, het raamwerk waarbinnen de provincie dit soort besluiten neemt (het Landelijk Afvalbeheerplan, of LAP), bevat geen concrete richtlijnen voor CO2-opslag. Daarom hebben de ministeries besloten voorde eerste proeven met CO2-opslag uit te zonderen van het LAP. Ook is het onduidelijk of CO2 als gevaarlijke of niet-gevaarlijke afvalstof zal gelden, wat weer consequenties heeft voor de eisen voor vergunningverlening (Croezen et al. 2007: 58).

28

opslag: het is onduidelijk welke bestaande instituties en wetten voor het nieuwe beleid relevant zijn.

Als voorwaarde voor de vergunningverlening stelt de Wet Milieubeheer een milieueffectrapportage (MER) verplicht. Het bevoegd gezag gebruikt deze rapportage van mogelijke milieurisico‟s vervolgens als hulpmiddel bij de besluitvorming. De kwaliteit van dit onderzoek wordt getoetst door de bij wet ingestelde Commissie MER (Wet milieubeheer, paragraaf 7.1 – 7.12). De afhandeling van een MER-procedure verloopt normaliter in twee fasen. Allereerst moet de initiatiefnemer van het project aan de betrokken partijen en het publiek een startnotitie voorleggen. In deze notitie worden de reikwijdte en het detailniveau van het voorgenomen onderzoek vastgelegd. Op deze startnotitie kunnen de betrokken partijen zienswijzen indienen. Voor het indienen van zienswijzen is bij wet een termijn van zes weken vastgesteld. Na de zienswijzeprocedure presenteert de initiatiefnemer een eerste versie van de daadwerkelijke milieueffectrapportage. Ook deze tekst wordt gedurende zes weken ter inzage gelegd, zodat burgers en andere betrokken partijen wederom zienswijzen kunnen indienen – ditmaal op de kwaliteit van de rapportage. Na kennisneming van deze zienswijzen adviseert de commissie MER vervolgens het bevoegd gezag over de kwaliteit van het rapport. Het indienen van zienswijzen op de MER kan worden geduid als een institutionele politieke mogelijkheid, die zowel burgers als betrokken overheidsinstanties en bedrijven faciliteert in een vorm van consensusgerichte politieke actie: de zienswijzeprocedure is een institutioneel kader voor een maatschappelijke dialoog over de milieurisico‟s van een project.

In april 2008 werd CCS in het jaarlijkse Energierapport van het ministerie van Economische Zaken (EZ) opgenomen. In dit rapport formuleert het ministerie haar ambities rond het ontwikkelen van CCS in Nederland: “Het doel van het project is het ontwikkelen van zodanige condities dat in 2015 CCS wordt toegepast in grootschalige demonstratieprojecten. Hiermee wordt het fundament gelegd voor de verdere uitrol in de periode 2015-2020. Het is de bedoeling dat CCS vanaf 2020 grootschalig door de markt kan worden toegepast, met een marktrijpe techniek, gesteund door een goede CO2-marktprijs.” (EZ 2008: 112). Om deze doelen te verwezenlijken binnen de bestaande institutionele leemte, wordt een nieuwe organisatie in het leven geroepen: de publiek-private Taskforce CCS, waarin de betrokken ministeries samenwerken met energiebedrijven. De Taskforce stelt zichzelf als doel de “ontwikkeling van grootschalige demonstratieprojecten op gebied van CCS te versnellen”