Toezicht en Media

Student: A.W. Reeuwijk, s1099213 Datum en plaats: Den Haag, 20 juni 2016 Begeleider: Drs. C. Nagtegaal, MSc Tweede lezer: Mr.dr. G.S.A. Dijkstra Opleiding: Master Bestuurskunde,

Management van de Publieke Sector Universiteit Leiden

Instituut Bestuurskunde Campus Den Haag

Inhoudsopgave

Voorwoord ... 3

Samenvatting ... 5

1. Inleiding ... 7

1.1 Introductie ... 7

1.2 Objecten van onderzoek ... 9

1.2.1 De Dopingautoriteit ... 9

1.2.2 NADO Vlaanderen ... 19

1.2.3 UK Anti-Doping ... 20

1.2.4 Inspectie voor de Gezondheidszorg ... 20

1.2.5 Autoriteit Financiële Markten ... 21

1.3 Onderzoeksdoel ... 23 1.4 De probleemstelling ... 23 1.5 Wetenschappelijke relevantie ... 24 1.6 Maatschappelijke relevantie ... 24 2. Theoretisch kader ... 26 2.1 Toezicht ... 26 2.2 Mediatisering ... 38

2.3 Dimensies van media ... 41

2.4 Het verband tussen toezicht en media ... 43

3. Onderzoeksdesign ... 49

3.1 Onderzoeksmethode ... 49

3.2 Casus selectie ... 50

3.3 Dataverzameling en data-analyse ... 51

4. Resultaten van het onderzoek ... 54

4.1 De Dopingautoriteit ... 54

4.2 NADO Vlaanderen ... 58

4.3 UK Anti-Doping ... 61

4.4 Autoriteit Financiële Markten ... 65

4.5 Inspectie voor de Gezondheidszorg ... 69

4.6 Vergelijk in mediabeleid ... 73

5. Analyse ... 74

5.1 Samenvatting resultaten kwantitatief onderzoek ... 74

5.2 Samenvatting resultaten kwalitatief onderzoek ... 76

5.3 Analyse van de onderzoeksgegevens ... 78

6. Conclusie ... 83

6.1 Beantwoording van de onderzoeksvraag ... 83

6.2 Beperkingen van het onderzoek ... 87

6.3 Aanbevelingen voor verder onderzoek ... 87

Bibliografie ... 88

Overige bronnen ... 94

Interviews ... 96

Televisieprogramma’s ... 96

Krantenartikelen ... 96

Bijlagen ... 97

Bijlage 1 Organogram Dopingautoriteit ... 97

Bijlage 2 Afbeeldingen website Dopingautoriteit ... 98

Bijlage 3 Afbeeldingen website NADO Vlaanderen ... 101

Bijlage 4 Afbeeldingen website UK Anti-Doping ... 103

Bijlage 5 Afbeeldingen website Autoriteit Financiële Markten ... 105

Voorwoord

Als wielerliefhebber heb ik de afgelopen jaren de perikelen rondom dopinggebruik in de wielersport met belangstelling gevolgd. Waarom komen renners uit heden en verleden met onthullingen waar ze niet eens meer voor gestraft kunnen worden? Het viel op dat de media hier een leidende rol in leken te hebben en de Dopingautoriteit achteraf pas in beeld kwam om te bezien of sancties mogelijk waren. De media gaf invulling aan de opsporingstaak van de Dopingautoriteit, alleen niet op de manier zoals de toezichthouder deze vervulde. Dit verschijnsel intrigeerde me bijzonder omdat derden op deze wijze de taak van een toezichthouder in leken te vullen en waarom een anti-doping toezichthouder niet meer van het instrument media gebruik maakte.

Deze scriptie heb ik geschreven als afsluiting van de masteropleiding Management van de Publieke Sector aan het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden, Campus Den Haag. Een studie die ik ben begonnen uit interesse naar de besturingsmechanismen van grote (semi)overheidsorganisaties. In 2008 ben ik vanuit een profit organisatie bij een semi-overheidsorganisatie in dienst getreden en de trajecten van besluitvorming verliepen zo anders dan ik gewend was dat ik hier verdere verdieping in zocht. Dit heeft geresulteerd in een pre-master traject, vervolgens het mastertraject Management van de Publieke Sector en uiteindelijke het schrijven van deze masterthesis.

Hierbij wil ik een aantal mensen bedanken die op enige wijze betrokken zijn geweest bij voltooiing van dit traject. Hun hulp, inzet en betrokkenheid zijn van niet te onderschatten waarde geweest. Allereerst dr. W.J. van Noort voor de begeleiding van eerste deel van deze scriptie. Het zoeken naar de richting om het initiële idee vorm te geven zijn dankzij hem concreter geworden. Grote dank voor drs. C. Nagtegaal MSc. De voortgang in deze scriptie liep in de tweede helft van 2015 niet als gewenst en hij heeft dit op kordate en pragmatische manier vlot weten te trekken. Naast de inhoudelijke inbreng heeft zijn positief coachende benadering mij zeer geholpen. Mijn waardering hiervoor want naast alle werkzaamheden liep zijn eigen promotietraject ook gewoon door. Daarnaast dank voor mr.dr. G.S.A. Dijkstra voor zijn rol als tweede lezer om de scriptie verder aan te scherpen en zijn flexibele opstelling aan het einde van het traject.

Tot slot natuurlijk dank aan het thuisfront, Martine en Janne. Het is altijd fijn om enige relativering te vinden als het soms niet zo ging als gewenst. Na een aantal jaar werkervaring is deze studie een verrijking van mijn kennis en denkwereld geweest waar ik mijn verdere leven met trots en genoegen op terug zal kijken.

Arie Reeuwijk

Samenvatting

In deze scriptie wordt het mediabeleid van de Dopingautoriteit onderzocht gebaseerd op bestudering van de website en vergeleken met NADO Vlaanderen, UK Anti-Doping, de Autoriteit Financiële Markten en de Inspectie voor de Gezondheidszorg om antwoord te geven op de onderzoeksvraag die luidt: ”Is het mediabeleid van de Nederlandse

Dopingautoriteit vergelijkbaar met dat van andere toezichthouders zowel in als buiten de eigen sector en op welke punten kan de Dopingautoriteit het mediabeleid als toezichtinstrument verbeteren als dat met andere toezichthouders wordt vergeleken?”

Voor beantwoording van de onderzoeksvraag is een afbakening gemaakt om op basis van bestudering van de websites van de vijf toezichthouders een weergave van het mediabeleid te geven. Daarnaast is er literatuur bestudeerd die betrekking heeft op het houden van toezicht, de werking van media, het verband tussen toezicht en media en de invloed van media op de effectiviteit van media.

De onderzoeksgegevens zijn in een kwantitatief- en een kwalitatief deel weergegeven. Het kwantitatieve deel is gebaseerd op functionaliteiten van websites waar door middel van puntentoekenning een score tot stand gekomen is. Het kwalitatieve deel is een beschrijving van kernmerken die zich minder gemakkelijk in getallen laten vangen. Daarna is de data geanalyseerd en een conclusie geformuleerd.

Het onderzoek heeft aangetoond dat er waarneembaar verschil in mediabeleid is tussen de diverse objecten van onderzoek. Verschillen in mediabeleid zijn het meest in het oog springend bij de invulling van social media, het werken met een generiek mediabeleidsplan en het kunnen melden van onregelmatigheden door betrokkenen of publiek. De literatuur geeft aan dat sturing van (social) media een voordeel kan geven omdat hiermee de zender als dominante partij richting aan de beeldvorming kan geven en zo minder last heeft van nadelige effecten van mediatistering. In tegenstelling als deze berichtenstroom vanuit ander bronnen afkomstig zou zijn.

Vanuit de literatuur is de relatie tussen toezichthouders en media een botsende relatie maar wel één met wederzijdse afhankelijkheid. Het ontwikkelen van lange termijn beleid hoe een toezichthouder zichzelf kan ‘branden’ is een proces van opeenstapeling van beelden waarbij het laatste beeld voortborduurt op het voorlaatste. De aanbevelingen die vanuit het onderzoek voor de Dopingautoriteit zijn geformuleerd zijn het verder uitputten van de mogelijkheden van social media, het opstellen van een generiek mediabeleidsplan en het inrichten van een meldpunt van vermoedens van onregelmatigheden. Dit stelt de Dopingautoriteit in staat om meer controle over het proces van mediatisering te krijgen, een lange termijn visie over het mediabeleid te ontwikkelen en publiek en betrokkenen lastig te verkrijgen informatie aan te laten leveren. Toezichthouders kunnen profijt hebben van het strategisch invullen van hun mediabeleid.

1. Inleiding

1.1 Introductie

Toezicht houden is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren (Minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties 2001, 13). In het werkgebied van toezichthouders is er onder invloed van de media de afgelopen jaren veel veranderd. De media onderzoeken misstanden, ontmaskeren overtreders en stellen in het openbaar zaken aan de kaak. Deze toenemende invloed van media is niet exclusief van toepassing op toezichthouders. Het is een maatschappelijke ontwikkeling dat media en de logica van media een toenemende invloed op onze samenleving hebben (Korthagen 2011, 2). In deze scriptie wordt het mediabeleid van de Stichting Anti-Doping Nederland (de Dopingautoriteit) onderzocht en vergeleken met de nationale anti-dopingautoriteiten van Vlaanderen en het Verenigd Koninkrijk. Wat zijn de overeenkomsten en waar liggen de verschillen? Wat doet de Nederlandse dopingautoriteit goed en waar zijn de andere partijen beter in geweest? Ter toetsing worden de Autoriteit Financiële Markten en de Inspectie voor de Gezondheidszorg aan het onderzoek toegevoegd. Vanuit de conclusie kunnen wellicht aanbevelingen volgen voor het mediabeleid van de Dopingautoriteit maar ook andersom richting de andere toezichthouders.

Sport heeft afgelopen decennia een grote ontwikkeling doorgemaakt op het gebied van commercialisering en mediatisering. Commercialisering is het proces waarin een sportactiviteit als een product of dienst op zakelijke grondslag wordt gebracht of beoordeeld (Bottenberg en Schuyt 1996, 2). Mediatisering betreft de toenemende invloed die media op sport hebben waardoor media een onlosmakelijk onderdeel van de sport is geworden. Mediatisering zorgt ervoor dat aan sport sociale, economische of politieke boodschappen gekoppeld kunnen worden (Vries en Nagtegaal 2007, 12). Twist, Klijn en Steen (2013) stellen dat zichtbaarheid van toezichthouders in de media naast risico’s ook kansen met zich meebrengt. Het gaat hier bijvoorbeeld om kansen in de vorm van het opbouwen van autoriteit via de media of het gebruiken van media als vliegwiel voor effectiviteit. Een van de risico’s die Twist, Klijn en Steen (2013) zien is het afbreukrisico van het, al dan niet, via de media opgebouwde vertrouwen in toezichthouders. Dit kan via de media worden vergroot, maar dit vertrouwen kan op dezelfde wijze net zo hard worden geschaad. Het door toezichthouders

ontwikkelen van begrip hoe de relatie met de media werkt en hoe dit te beïnvloeden is via berichtgeving, beeldvorming en op branding gerichte strategieën is een uitdaging voor toezichthouders (Twist, Klijn en Steen 2013, 9-11). Wanneer toezichthouders het lukt om hier succesvol in te zijn dan is het gebruik van de media een nuttig instrument bij het bereiken van de doelstellingen.

In de jaren 2012 en 2013 hebben een aantal wielrenners in de media bekentenissen over het gebruik van doping afgelegd. Dit waren onder andere Steven de Jongh (NRC 2012), Levi Leipheimer (Algemeen Dagblad 2012), Michael Boogerd (Boogerd 2013), Michael Rasmussen (Volkskrant 2013), Danny Nelissen (NRC 2013), Lance Armstrong (Armstrong 2013) en Thomas Dekker (Algemeen Dagblad 2013). Deze bekentenissen zijn niet tot stand gekomen door tussenkomst van de Dopingautoriteit maar door inspanning van de media. De overeenkomst tussen deze gevallen is dat de media de sporters tot een bekentenis over sportieve misstappen uit het verleden hebben gebracht. De media leek hierbij een vliegwiel op gang te hebben gebracht waarbij de Dopingautoriteit op de inspanningen mee heeft gelift. Wanneer media inspanning leidt tot invulling van de doelstellingen van toezichthouders lijkt een aanvullend instrument voorhanden om beleidsmatig in te zetten door toezichthouders.

In deze scriptie wordt het mediabeleid van de Dopingautoriteit onderzocht en beschreven aan de hand van websites, jaarverslagen en publicaties. Om tot een vergelijk te kunnen komen wordt het mediabeleid van de NADO Vlaanderen en UK Anti-Doping op dezelfde gronden vergeleken. Ter toetsing worden ook twee andere Nederlandse toezichthouders, Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ), in de vergelijking opgenomen. Vanuit de literatuur wordt een reflectie gegeven over het houden van toezicht, de functie en werking van media en de rol die media bij het houden toezicht heeft of kan hebben. Vanuit de casestudie en de literatuur wordt een conclusie geformuleerd die aanbevelingen op kan leveren om het mediabeleid van de Dopingautoriteit te wijzigen. Andersom zou dit ook voor toezichthouders uit de vergelijkende groep kunnen gelden.

1.2 Objecten van onderzoek

In dit hoofdstuk worden de objecten van onderzoek geïntroduceerd. Ten eerste de Nederlandse Dopingautoriteit, het Belgische NADO Vlaanderen en de Engelse UK Anti-Doping. Daarna worden er als directe vergelijking twee Nederlandse toezichthouders aan toegevoegd om te toetsen of er verschil bestaat met het mediabeleid uit andere sectoren en of er vanuit andere sectoren aspecten overgenomen zouden kunnen worden. Deze toezichthouders zijn de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ). Het primaire object van onderzoek is de Dopingautoriteit, daarom wordt hier een meer uitgebreide beschrijving van gegeven. Van de overige toezichthouders wordt een beknopte omschrijving van de organisatieopzet en werkgebied gegeven.

1.2.1 De Dopingautoriteit

De Stichting Anti-Doping Autoriteit Nederland heeft als missie het realiseren van dopingvrije sport in Nederland (Dopingautoriteit 2014). De Dopingautoriteit voert dopingcontroles uit en doet aan preventie onder sporters en begeleiders met als doel een dopingvrije sport in Nederland te bereiken. De autoriteit heeft binnen de Nederlandse sportwereld een onafhankelijke positie. Het werkgebied betreft enkel de humane doping. Behandeling van niet-humane doping, ook wel veterinaire doping of doping bij dieren genoemd, valt onder de sportbonden waar de betreffende activiteiten zijn verenigd. De Dopingautoriteit geeft uitvoering aan haar missie door middel van ontwikkeling en uitvoering van een preventiebeleid en het uitvoeren van controles (Dopingautoriteit 2014). De richtlijnen waar binnen de Dopingautoriteit werkt worden in een internationaal verband opgesteld door de World Anti Doping Agency (WADA) en deze worden op nationaal niveau ingevuld. Alle aangesloten landen hebben een nationaal orgaan, NADO, die invulling geeft aan deze richtlijnen.

Allereerst is het belangrijk te weten wat doping eigenlijk is. Er zijn in de loop van de tijd diverse definities van doping geformuleerd. De oudst bekende definitie stamt uit ongeveer 1900 en luidde; ‘Een combinatie van medicijnen voor de prestatieverbetering van

racepaarden' (Dopingautoriteit 2015). Een verder ontwikkelde versie van de definitie is in

1967 door het Internationaal Olympisch Comité (IOC) gepubliceerd en luidde: ‘'Het gebruik

van verboden stoffen zoals op de lijst die door het IOC is gepubliceerd en/of de internationale organisatie van de organisatie die aangesloten is bij het IOC, de

aanwezigheid van deze stoffen in urine of bloedmonsters en het gebruik van methoden om het resultaat van een urine- of bloedmonster te manipuleren' (Dopingautoriteit 2015). Hiermee

werd doping al afgebakend naar een concrete lijst met stoffen die als prestatie verhogend werden aangemerkt. Vanaf 2004 is door de internationale World Anti Doping Agency (WADA) een definitie geformuleerd die nog steeds wereldwijd van kracht is en dit is de volgende: ‘Doping is een overtreding van een of meer bepalingen van het dopingreglement' (Dopingautoriteit 2015).

Deze bepalingen zijn:

 Aanwezigheid van verboden stof(fen) en/of verboden methode(n);

 (Poging tot) het gebruik van verboden stof(fen) en/of verboden methode(n);

 Gebrekkige medewerking;

 Whereabouts-fouten;

 (Poging tot) manipuleren;

 Bezit;

 (Poging tot) handel;

 (Poging tot) toediening;

 Medeplichtigheid;

 Verboden samenwerking;

 Voor minder valide sporters geldt het verbod op ‘boosting’.

Een stof of methode kan op de dopinglijst worden geplaatst als het aan minimaal twee van de volgende drie criteria voldoet:

1. (Mogelijk) prestatie bevorderend;

2. (Mogelijk) schadelijk voor de gezondheid;

3. In strijd met de 'spirit of sport'. (Dopingautoriteit 2015)

Deze huidige definitie heeft een veel bredere strekking dan de voorgaande en beperkt zich niet tot het feitelijke gebruik van doping door sporters maar is ook van toepassing op begeleiding van sporters en leveranciers van de stoffen. Daarnaast bevatten de bepalingen een verplichting om mee te werken aan controles en de verblijfplaats van een sporter te rapporteren zodat deze op ieder moment voor dopingcontrole bezocht kan worden.

Geschiedenis

De Stichting Anti-Doping Autoriteit Nederland, de Dopingautoriteit, is in 2006 ontstaan uit een fusie van de stichting Doping Controle Nederland (DoCoNed) en de stichting Nederlands Centrum voor Dopingvraagstukken (NeCeDo). Deze twee stichtingen hadden beide een eigen taak binnen de dopingbestrijding. Het DoCoNed is in 1989 opgericht en had een coördinerende, voorlichtende en uitvoerende taak binnen de dopingbestrijding en het gebruik van geneesmiddelen binnen de sport (Dopingautoriteit 2015). Omdat in Nederland lange tijd het beeld heerste dat er geen dopingprobleem bestond kon met het voortbestaan van de stichting DoCoNed lange tijd voldoende invulling aan het beleid rondom dopinggebruik gegeven worden. Echter, in de Tour de France in 1998, later de ‘Tour Dopage’ genoemd, bleek een grootschalig gebruik van doping onder wielrenners. De Franse justitie deed invallen en verrichtte arrestaties waarna de wielerploegen van TVM en Festina door de tourdirectie uit koers gezet zijn (Volkskrant 2010). Hiermee stond het onderwerp doping gelijk op de (inter) nationale agenda. Achteraf illustratief zijn de eerste en tweede plaats in deze Tour de France respectievelijk van Marco Pantani en Jan Ullrich. Beide zijn later onderwerp geweest in grote dopingschandalen. Marco Pantani is in februari 2004 onder verdachte omstandigheden op een hotelkamer overleden (NRC 2004). Het NeCeDo is daarom in 1999 opgericht als centrale organisatie voor dopingcontroles. De uitvoerings- en preventietaak waren hiermee in aparte organisaties ondergebracht. Om de doelmatigheid te verhogen en de uitvoerings- en preventietaak bij elkaar te brengen is in 2005 het voornemen in de kabinetsnota ‘Tijd voor Sport’ gedaan om beide stichtingen te laten fuseren (Tweede Kamer der Staten-Generaal 2005).

Internationaal verband

Vanaf het begin heeft de Dopingautoriteit in een internationale context gestaan. Nederland heeft in 1995 de Anti Doping Conventie van de Raad van Europa bekrachtigd, waarna in 2007 ook de International Convention Against Doping in Sport van de UNESCO geratificeerd werd. Nederland maakt deel uit van het International Anti-Doping Arrangement, dit is een samenwerkingsverband op dopingbestrijding van 10 landen, en draagt inhoudelijk en financieel bij aan de World Anti Doping Agency (WADA) (Dopingautoriteit, Autoriteit naar Olympisch Niveau, Meerjarenplan Dopingautoriteit 2009, 5). De WADA heeft de World Anti-Doping Code (verder in de tekst aangeduid als ´WADA-code´) en Internationale Standaarden vastgesteld waaraan alle National Anti-Doping Organisations (NADO’s) zich

aan conformeren. De eerste versie van de WADA-code is in 2004 opgesteld en de laatste versie is 1 januari 2015 in werking getreden (Burgers, et al. 2015, 44). De Dopingautoriteit vult haar nationale beleid volgens deze richtlijnen in. Vanuit deze code heeft de Dopingautoriteit een signalerende, adviserende en uitvoerende taak. Hoewel de Dopingautoriteit autonoom georganiseerd is, werkt zij samen met veel nationale en internationale organisaties.

Juridische positie

Verdragstaten zijn door ratificatie van de Anti Doping Conventie van de Raad van Europa verplicht om wetgevende, regulerende en administratieve maatregelen te nemen om doping gebruik tegen te gaan. In het verklarende rapport bij de Anti Doping Conventie wordt benadrukt dat de verantwoordelijkheid op het gebied van dopingbestrijding bij de sportorganisaties ligt. De verdragsstaten hebben de verplichting sportbonden te ondersteunen bij uitvoer van deze verantwoordelijkheid. In Nederland is door middel van de Dopingautoriteit invulling gegeven aan het verdrag. Het aantal landen wat is gebonden vanuit dit verdrag is 50 (Gezondheidsraad 2010, 34-35). Een mondiaal breder bereik heeft het UNESCO verdrag `International Convention against Doping in Sport`. Vanuit dit verdrag zijn 128 verdragsstaten verbonden om invulling te geven aan de afspraken die binnen de WADA zijn gemaakt. Vanuit het UNCESCO-verdrag is geen verplichte invoer van wetgeving of te gebruiken instrumenten geregeld maar een verdragsstaat heeft de vrije keuze om hier richting in te kiezen. Omdat Nederland al voldeed aan de verplichtingen vanuit de Anti-Doping Conventie van de Raad van Europa had de invoer van het UNESCO-verdrag bijna geen impact op het gevoerde beleid (Gezondheidsraad 2010, 35). Nederland heeft in het verleden gekozen om dopingbestrijding niet met wettelijke kaders te omlijsten en sportorganisaties zelf inhoud te laten geven aan dopingcontroles (Brief Minister van Volksgezondheid ,Welzijn en Sport; kamerstuk 30 234 nr 117, 2014, 24).

In de praktijk komt het er daarom veelal op neer dat sportbonden aan de hand van de WADA-code gedetailleerd in staat zijn invulling te geven aan dopingcontroles. In het geval van een overtreding is geen strafrechtelijke vervolging mogelijk maar is de afhandeling geregeld in de statuten van de betreffende sportbond. Dit omvat eventuele straffen zoals diskwalificatie, schorsing of geldboetes maar ook hoe beroepsmogelijkheden geregeld zijn of een mogelijke contra expertise. Definitieve vaststelling van de sanctie vindt vaak plaats middels een arbitrageprocedure waar geen civiele- of strafrechter bij betrokken is. Wanneer er verdovende middelen bij betrokken zijn die onder de Opiumwet vallen is vanuit deze wetgeving strafbaarstelling mogelijk. Hetzelfde geldt wanneer het stoffen betreft die onder de Geneesmiddelenwet vallen en op basis daarvan strafbare feiten zijn geconstateerd (Burgers, et al. 2015, 44-46). De Dopingautoriteit is een stichting volgens privaatrechtelijke strekking, hiermee is de Dopingautoriteit geen onderdeel van de overheid en staat ook niet onder toezicht van de overheid.

De Dopingautoriteit is dus geen Zelfstandig Bestuurs Orgaan (ZBO) of Rechtspersoon met wettelijk taak (RWT). Een ZBO is een organisatie die hoort bij de Rijksoverheid en een overheidstaak uitvoert maar gaan onderdeel is van een ministerie. Ze opereren zelfstandig maar de minister is wel verantwoordelijk voor het gevoerde beleid in het ZBO en moet daar ook verantwoordelijkheid over afleggen indien nodig. De wettelijke vormgeving voor een ZBO is beschreven in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Rijksoverheid 2015). Een RWT is eveneens een organisatie die buiten een ministerie is geplaatst en komt in grote lijnen overeen met de ZBO vorm. De eigenschappen die een RWT kenmerkend maken zijn dat het een rechtspersoon is, een wettelijke taak heeft en gefinancierd wordt vanuit een wettelijke heffing. Daarnaast worden RWT’s opgericht vanuit de Comptabiliteitswet en niet vanuit de Kaderwet (Rekenkamer 2015). De Dopingautoriteit heeft anno 2016 geen wettelijke grondslag. De voorgenomen invoering van een dopingwet, wordt beschreven in de paragraaf ‘Ontwikkelingen bij de Dopingautoriteit’ in dit hoofdstuk op pagina 18.

Financiering

Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het NOC*NSF (Nederlands Olympisch Comité*Nederlandse Sport Federatie) zijn beide financiers van de Dopingautoriteit. Het totale jaarbudget bedraagt ongeveer €3mln. De bijdrage vanuit het NOC*NSF is afkomstig vanuit Lotto gelden en is vastgelegd in een meerjarige overeenkomst die momenteel de jaren 2013 tot en met 2016 beslaat met een jaarlijkse bijdrage van €1mln. De Dopingautoriteit en het NOC*NSF hebben afspraken over de besteding van deze middelen. Binnen de afgesproken kaders zal het geld worden besteed aan de uitvoering van dopingcontroles, het beheer van de Nationale Testing Pool, en de voorlichting aan georganiseerde (top)sporters en (top)trainers/coaches (Dopingautoriteit 2012). Het subsidie deel dat vanuit het ministerie van VWS komt is niet vastgelegd in een meerjarige afspraak. De grootte van deze geldstroom is afhankelijk van de politieke- en economische situatie (Burgers, et al. 2015, 45). Omdat het anti-dopingbeleid in internationale conventies is gevat verwacht de Dopingautoriteit een toekomstbestendige subsidierelatie met het ministerie van VWS te kunnen blijven onderhouden. De Dopingautoriteit verricht ook betaalde diensten voor derden. Dit maakt echter geen substantieel deel van de begroting uit. Onder de geldstromen vanuit diensten voor derden kunnen dopingcontroles vallen die niet tot het directe taakgebied behoren of door partners ingebrachte cofinanciering bij campagnes voor specifieke doelgroepen. Wel kunnen door de Dopingautoriteit geïnitieerde preventiecampagnes ondersteund worden door sponsors. Dit blijkt in de praktijk nog weinig voor te komen omdat bedrijven geen exclusieve associatie met de Dopingautoriteit wensen. De Dopingautoriteit wil de mogelijkheden onderzoeken om deze sponsoring van preventiecampagnes niet exclusief te verbinden aan de naam van een bedrijf maar hiervoor een pool van sponsoren te zoeken. (Dopingautoriteit 2012)

Organisatie

Het bestuur van de Dopingautoriteit wordt gevormd door een voorzitter, een secretaris en een penningmeester. De laatste twee zijn benoemd door de opdrachtgevers, beleidspartners en/of financiers van de Dopingautoriteit. De secretaris is op voordracht van het NOC*NSF aangesteld en de penningmeester op voordracht van het ministerie van VWS. Deze voordracht is statutair ontstaan in de tijd voor de fusie in 2006 van de stichting Doping Controle Nederland (DoCoNed) en de stichting Nederlands Centrum voor Dopingvraagstukken (NeCeDo) tot de Stichting Anti-Doping Autoriteit Nederland.

Mailvoering op 3 mei 2016 met de heer H. Ram, directeur Dopingautoriteit, verduidelijkte de invloed van het NOC*NSF en het Ministerie van VWS bij het vormen van beleid. De dagelijkse leiding is gedelegeerd aan de directeur door middel van een directiestatuut. De heer Ram gaf aan dat het bestuur zich niet mengt in operationele beslissingen. Het bestuur vervult formele rollen zoals het vaststellen van de begroting en het jaarverslag en stelt ook het meerjarenbeleidsplan vast. Dit is een collectief proces wat zonder stemming verloopt. De ervaring van de heer Ram is dat er geen specifiek belang ven één van de organisaties gediend wordt maar enkel het belang van de Dopingautoriteit. Het bestuur fungeert als een soort Raad van Toezicht en bestuurt enkel op hoofdlijnen. De directeur zorgt voor de dagelijkse gang van zaken in de organisatie en geeft leiding aan het bureau. De Raad van Advies van de Dopingautoriteit is samengesteld uit leden die een specifieke belangengroep behartigen of een kennisgebied vertegenwoordigen. De Geneesmiddelen Dispensatie Sportersommissie (GDS-cie) is het onderdeel dat geneesmiddelen dispensatieverzoeken beoordeeld van Nederlandse sporters. Verder is er een afdeling die de dopingcontroles uitvoert en een tak die het preventiebeleid ontwikkelt en tot uitvoering brengt (Dopingautoriteit 2014). Het organogram van de Dopingautoriteit is weergeven in bijlage 1.

Scope

Het aandachtsgebied van de Dopingautoriteit is het doping gebruik bij mensen, de zogenaamde humane doping. Met toezicht op het doping gebruik bij dieren houdt de Dopingautoriteit zich niet bezig. Dit is een beetje een grijs gebied omdat stoffen die als humane doping ontwikkeld worden ook bij dieren gebruikt worden en wellicht andersom. Het gaat niet altijd om geregistreerde geneesmiddelen. De betreffende bonden voor sporten met dieren (bijvoorbeeld in de paardensport de Koninklijke Hippische Sportbond) hebben eigen regulering zonder bemoeienis van een overheid (Dopingautoriteit 2016).

Binnen het aandachtsgebied van dopinggebruik zijn vier doelgroepen te onderscheiden. Te weten:

1. Topsporters (ook potentiële)

De leden van de Nationale Testing Pool, dat wil zeggen de topsporters, wonen één keer per jaar een door de Dopingautoriteit georganiseerde voorlichtingsbijeenkomst bij. Verder moeten sporters zich conformeren aan internationale regelgeving die via de Nederlandse Dopingautoriteit in Nederland tot uitvoering gebracht wordt.

2. Sporters in sportscholen en fitnesscentra

Binnen deze groep is er speciale aandacht voor de groep van sporters die twijfelt over het gebruik van doping. Meestal zijn dit jonge mannelijke sporters die het ideale torsofiguur nastreven. Hier is de aanpak vooral gericht op ‘harm reduction’ om het volksgezondheidsrisico te beperken.

3. Begeleidend personeel

De mensen die (top)sporters begeleiden, zijn een belangrijke factor voor (top)sporters om wel of niet aan te vangen met dopinggebruik. Het accent ligt hierbij bij het begeleidend personeel van sporten die het meest ‘dopinggevoelig’ zijn. Niet alleen trainers/coaches maar ook (medische) begeleiders vallen hier onder. Een samenwerking met beroepsverenigingen kan hier invulling aan geven.

4. Algemeen publiek

Het algemeen publiek wordt bereikt door middel van brede campagnes en voor het belangrijkste deel via de website van de Dopingautoriteit (www.dopingautoriteit.nl) (Dopingautoriteit, Autoriteit naar Olympisch Niveau, Meerjarenplan Dopingautoriteit 2009, 15-16).

Ontwikkelingen bij de Dopingautoriteit.

De Dopingautoriteit is een toezichthouder die haar taak uitvoert aan de hand van internationale codes. Hoe binnen het nationale beleid invulling aan deze codes wordt gegeven, staat de Dopingautoriteit vrij zolang het binnen de wettelijke kaders valt. De traditionele vorm van het uitoefenen van toezicht door de Dopingautoriteit is het afnemen van stalen bloed en/of urine om deze te testen op de aanwezigheid van verboden stoffen. De ontwikkeling van nieuwe stoffen en methoden gaat continu door. Voorbeelden van experimentele nieuwe producten zijn de stoffen Aicar, GW 1516 en S107. Deze stoffen hebben een soortgelijke werking als EPO. De stof S107 zou het uithoudingsvermogen van muizen vergroten, dit kan een voorbeeld zijn van een stof die eerst bij dieren en later bij mensen toegepast wordt. (Commissie Anti-Doping Aanpak 2013, 23). Bij de wielrenner Alirio Perez zijn sporen van GW 1516 aangetroffen. (Volkskrant 2013). Een ander voorbeeld betreft genetische doping. Het principe hiervan berust op het in een cel inbrengen van een therapeutisch gen met specifieke eigenschappen waarmee afwijkende of ontbrekende eigenschappen in deze cel kunnen worden gecompenseerd. De opsporing hiervan is erg moeilijk want de indicatoren zijn maar korte tijd meetbaar. Detectie kan door biopten uit de

betreffende spieren van de sporters te nemen en die te onderzoeken. Deze methode om lichaamsmateriaal af te nemen wordt nog niet toegepast en is voorlopig dus geen optie. Een andere detectiemethode is het herhaaldelijk vaststellen van profielen van honderden eiwitten. Een afwijking op een eerder vastgestelde normale concentratie zou kunnen duiden op het gebruik van genetische doping. (Haisma, et al. 2006, 6-8).

Een andere ontwikkeling is de juridische structuur waarin de Dopingautoriteit is vormgegeven. De stichtingsvorm is in 2010 ter discussie geweest of het de juiste juridische vorm voor de toekomst was of dat wellicht de ZBO-vorm beter zou passen (Speelman en Maas 2010, 60). Aanleiding om verandering van juridische vormgeving te onderzoeken is de privacy behandeling van persoonsgegevens. Omdat de Dopingautoriteit hiervoor nu niet onder specifieke wetgeving valt verstrekken sporters nu persoonsgegevens op basis van vrijwilligheid. Volgens de laatste versie van de WADA-code zijn sporters verplicht specifieke gegevens aan anti-dopingorganisaties te verstrekken om deze ook op te slaan. Indien het opslaan van persoonsgegevens in strijd is met de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) riskeert de Dopingautoriteit een boete. In de Wbp zijn de limitatieve grondslagen benoemd op basis waarvan persoonsgegevens opgeslagen mogen worden. Toestemming van de sporter is daar één van. Wanneer een sporter dit niet doet vervalt de grondslag. Om wel aan de voorwaarden van de Wbp te kunnen voldoen moet er aan twee aspecten worden voldaan. Te weten: er moet sprake zijn van een publiekrechtelijke taak en de organisatie die persoonsgegevens op wil slaan moet een bestuursorgaan zijn. Er is sprake van een publiekrechtelijk taak als deze is gebaseerd op een speciaal voor het openbaar bestuur bij of krachtens de wet geschapen grondslag (Tweede Kamer der Staten-Generaal 1997-1998). Volgens artikel 1.1 van de Algemene Wet Bestuursrecht wordt onder een bestuursorgaan verstaan een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of een ander persoon of college wat enig openbaar gezag bekleed. Een stichting is een publiekrechtelijk orgaan welke bij notariële akte wordt opgericht en geen openbaar gezag heeft. In de huidige juridische structuur voldoet de Dopingautoriteit dus niet aan de voorwaarden.

Om hieraan tegemoet te komen heeft de minister de Wet uitvoering anti-dopingbeleid (Wuab) in voorbereiding (Burgers, et al. 2015, 51-53). De voorbereiding van deze wet heeft enige tijd in beslag genomen. De eerste aankondiging van dit wetsontwerp dateert uit mei

2010. Toenmalig Minister van VWS prof. dr. A. Klink heeft in hetzelfde jaar de dopingwet aangekondigd (NOS 2015). Pas in 2014 is de ontwikkeling in een stroomversnelling gekomen en is voorbereiding van specifieke dopingwetgeving aangekondigd door de Minister van VWS en om de Dopingautoriteit om te vormen naar een ZBO (Brief Minister van Volksgezondheid ,Welzijn en Sport; kamerstuk 30 234 nr 117, 2014). Met dit voornemen was de wet nog niet geëffectueerd, in september 2015 zijn er Kamervragen aan de Minister van VWS gesteld naar aanleiding van een televisiereportage van de NOS waarin het langdurige traject onderwerp in een reportage was. De verwachte datum van het in werking treden van de Nederlandse Wet uitvoering anti-dopingbeleid is nu 1 januari 2017 (NOS 2015). Verdere voordelen om als ZBO ingericht te zijn, naast het regelen van het privacy aspect, zijn het mogelijk maken van gegevensuitwisseling met politie, justitie en douane waardoor de opsporingsmogelijkheden sterk vergroot worden. (NOS 2015). Nederland is samen met Engeland nog de enige Europese lidstaat die de bestrijding van doping niet wettelijk heeft verankerd.

Stakeholders van de Dopingautoriteit

Om effectief toezicht uit te kunnen uitvoeren is een toezichthouder mede afhankelijk van de informatie van haar stakeholders. Voor de Dopingautoriteit zijn de stakeholders de internationale dopingorganisaties, de nationale opdrachtgevers Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het NOC*NSF, de media, de sportorganisaties en natuurlijk de sportploegen en individuele sporters. Het proces waarbij de belangen van stakeholders worden geïdentificeerd en gespecificeerd om hier vervolgens beleid op te maken wordt mapping genoemd. (Goodijk 2012, 78).

1.2.2 NADO Vlaanderen

De National Anti-Doping Organization van Vlaanderen is genaamd NADO Vlaanderen. Het Vlaams parlement heeft 25 mei 2012 een decreet (wet) aangenomen ter preventie en bestrijding van doping in Vlaanderen (Belgisch Staatsblad 2012). Hiermee is de dopingbestrijding bij wet geregeld en heeft NADO Vlaanderen wettelijke bevoegdheid om uitvoering te geven aan het anti-dopingbeleid volgens de WADA-code in Vlaanderen. Nadien zijn er een aantal aanpassingen geweest omdat de WADA onder meer haar regelgeving ook heeft gewijzigd. NADO Vlaanderen geeft uitvoering aan het anti-doping beleid onder de naam ‘Dopinglijn.be’ wat ook de gelijknamige domeinnaam is voor de website, nl. www.dopinglijn.be (NADO Vlaanderen 2015). Via dit platform worden sporters, begeleiders en overige stakeholders geïnformeerd. Sinds 1 januari 2016 zijn alle beleidsondersteunende en –uitvoerende taken aangaande het sportbeleid ondergebracht in het Agentschap Sport Vlaanderen onder het Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media. De Vlaamse Regering wil hiermee de dienstverlening efficiënter, transparanter en klantgerichter organiseren (Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media 2016).

Bij een positieve test op een verboden stof zal NADO Vlaanderen de betreffende sporter per direct schorsen en de zaak overdragen aan het bevoegde disciplinaire orgaan van de betreffende sportfederatie. Alle sportfederaties die zijn aangesloten bij het Vlaams Doping Tribunaal kunnen uitvoering van de tuchtzaak daar plaats laten vinden. Hierdoor hoeft niet iedere sportfederatie een disciplinair orgaan op te richten en zal strafmaat volgens Vlaamse en internationale regelgeving vormgegeven worden (Vlaams Doping Tribunaal 2015).

Hoewel in dit onderzoek enkel de NADO Vlaanderen een object van onderzoek is betekend het niet dat het Waalse gewest geen eigen anti-doping organisatie heeft. De Waalse regering heeft in 2011 al een decreet aangenomen die dopingbestrijding bij wet regelt (Federation Wallonie-Bruxelles 2015). De keuze om enkel de Vlaamse anti-doping organisatie te onderzoeken is gemaakt op basis van de overeenkomsten maar vooral de verschillen met de Nederlandse Dopingautoriteit. Het taal- en cultuurgebied heeft overeenkomsten maar de juridische inbedding in de maatschappij is geheel anders dan de Nederlandse toezichthouder. Daarnaast is de taalbarrière een beperking om informatiebronnen eigen te maken.

1.2.3 UK Anti-Doping

De Engelse anti-doping organisatie UK Anti-Doping (UKAD) is sinds december 2009 vormgegeven als een ‘non-departmental public body’ en legt verantwoording af aan het Department for Culture, Media and Sport (UK Anti-Doping 2015) . Deze organisatievorm komt overeen met een Zelfstandig Bestuurs Orgaan (ZBO) zoals we deze in Nederland kennen. Een ZBO is een bestuursorgaan die een overheidstaak uitvoert op afstand van een ministerie. Het maakt dus geen onderdeel uit van het ministerie maar de minister is wel verantwoordelijk voor het beleid en legt hier verantwoording voor af bij het parlement (Rijksoverheid 2015). Engeland heeft, net als Nederland, nog geen beschikking over een dopingwet en is daarmee een uitzondering binnen de Europese lidstaten (NOS 2015).

Net als de Nederlandse- en Vlaamse anti-doping organisatie is de UKAD aangesloten bij de internationale WADA-code en geeft vanuit deze code invulling aan haar beleid. Bij een overtreding zal de beoordeling van de strafmaat en mogelijk beroep behandeld worden door de National Anti-Doping Panel. Dit is het onafhankelijke nationale orgaan in Engeland voor tuchtrechtspraak en als beroepsinstantie (UK Anti-Doping 2015).

UK Anti-Doping geeft invulling aan haar taken door middel van educatie, preventie en het uitvoeren van dopingtests. Educatie en preventie in de vorm van voorlichting en campagnes die naar eigen inzicht gevoerd worden of vanuit internationale samenwerkingsprogramma’s (UK Anti-Doping 2015).

1.2.4 Inspectie voor de Gezondheidszorg

De Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) maakt onderdeel uit van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en staat onder leiding van een Inspecteur-generaal. Het IGZ is dus niet buiten het ministerie geplaatst als zelfstandige entiteit maar maakt direct onderdeel uit van het ministerie. Primaire doelstelling van het IGZ is het bewaken en bevorderen van de veiligheid en kwaliteit van zorg. Het gebied van toezicht omvat de zorgaanbieders in Nederland. Dit kunnen ziekenhuizen, huisartsen, verpleegkundigen, farmaceutische bedrijven maar ook medisch technici zijn. De beleidslijn die de IGZ hierbij inneemt is om actief van fouten te leren en een continue verbetering te realiseren bij de onder toezicht gestelden. De IGZ geeft de ruimte om hier zelf invulling aan te geven maar neemt passende maatregelen waar nodig (Inspectie voor de Gezondheidszorg 2016).

Het IGZ heeft haar toezichtstaak in twee domeinen verdeeld. Dit zijn het Domein Curatieve Gezondheidszorg, Geneesmiddelen en Medische Technologie en het Domein Maatschappelijke Zorg. Ieder domein is weer onderverdeeld in thema’s om de specifieke werkgebieden te bestrijken. De basis van het toezicht door de IGZ is de Gezondheidswet, hier in zijn de wettelijke voorschriften met betrekking tot de organisatie van de zorg voor volksgezondheid geregeld (Gezondheidswet 2014). Toezicht en opsporing zijn de twee fundamentele taken die hieruit volgen. Eén van de belangrijkste ambities van het IGZ is om het maatschappelijk vertrouwen in de gezondheidszorg te behouden en te verhogen. Dit doet het IGZ door een balans te zoeken tussen het lerend vermogen van de onder toezicht staande organisaties en aan de andere kant het sanctionerend optreden als dit nodig is (Inspectie voor de Gezondheidszorg 2016).

1.2.5 Autoriteit Financiële Markten

De Autoriteit Financiële Markten (AFM) is de financiële toezichthouder van Nederland. De taakstelling van de AFM betreft: “Houden van gedragstoezicht op de financiële markten ter bevordering van een ordelijk en transparant marktproces, zuivere verhoudingen tussen marktpartijen, en de bescherming van de consument”. De AFM is als ZBO vorm gegeven en is een privaatrechtelijke stichting ondergebracht. De AFM valt onder verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën. De AFM kent grondslag vanuit diverse wetgeving. Te weten: Wet toezicht effectenverkeer 1995, Wet melding zeggenschap in ter beurze genoteerde vennootschappen 1996, Wet toezicht kredietwezen 1992, Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993, Wet toezicht natura uitvaartverzekeringsbedrijf, Wet op het consumentenkrediet, Wet toezicht beleggingsinstellingen, Wet giraal effectenverkeer en Wet toezicht effectenverkeer 1995. (Rijksoverheid 2013).

De AFM heeft haar taak vorm gegeven rondom negen thema’s. Binnen de thema’s worden doelstellingen geformuleerd waar vervolgens beleid op gemaakt wordt. Naast gangbare methoden zet de AFM in op nieuwe methoden om ontwikkelingen het hoofd te kunnen bieden. Naast de expertise op IT-gebied, risicomanagement, data-analyse, compliance worden ook inzichten uit de gedragswetenschappen in de methodieken opgenomen om het toezicht te versterken. De AFM heeft in haar meerjarenplan 2016-2018 een opvallende wijziging aangebracht. Waar voorheen het ‘versterken van vertrouwen’ in de missie stond is dit nu bewust achterwege gelaten. De AFM beschrijft dat het aan de sector

zelf is om het vertrouwen van consumenten en beleggers te winnen. Het verleggen hiervan naar de sector zelf is opvallend maar de AFM is van mening dat het conflicteert met het moeten doen van interventies en dat de sector en dat dit niet bijdraagt aan meer vertrouwen in de financiële sector (Autoriteit Financële Markten 2016).

Het budget van de AFM wordt geheel door de financiële sector zelf opgebracht vanuit verplichte bijdragen. Per 2015 is de overheidsbijdrage geheel komen te vervallen vanuit de Wet bekostiging financieel toezicht. Het totale budget wat in 2015 ter beschikking van de AFM stond vanuit de bijdrage van de sector bedroeg €87,4mln. (Autoriteit Financiële Markten 2016, 123).

1.3 Onderzoeksdoel

Dit onderzoek richt zich op het inzichtelijk maken van het onderscheid in mediabeleid tussen drie anti-doping toezichthouders met vergelijk van een toezichthouder uit de zorg en een toezichthouder uit de financiële wereld. Dit zijn de Nederlandse Dopingautoriteit, het Belgische NADO Vlaanderen en het Engelse UK Anti-Doping. De twee andere Nederlandse toezichthouders zijn de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Autoriteit Financiële Markten. Het onderzoek draagt bij aan de kennis en inzicht over de rol van media bij het functioneren van toezichthouders en het geeft bescheiden handvatten om het nut van media bij het houden van toezicht verder te exploreren.

1.4 De probleemstelling

Toezichthouders moeten burgers het vertrouwen geven dat zij voldoende toegerust zijn voor hun taakstelling. Zeker als een toezichthouder deel uitmaakt van de overheid en tot het systeem van het openbaar bestuur behoort. De basisprincipes van het houden van toezicht, onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit, zijn gericht op het creëren van vertrouwen (Minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties 2001). Het afbreukrisico van opgebouwd vertrouwen bij het publiek kan groot zijn wanneer dit niet voortdurend wordt onderhouden. Voor de Dopingautoriteit geldt dat sporters er op moeten kunnen vertrouwen dat dopingzondaars gepakt worden en sportliefhebbers er op moeten kunnen vertrouwen dat de sportevenementen zich binnen een eerlijke competitie afspelen. Hiervoor voert de Dopingautoriteit repressief controles uit en zit in een continue ‘ratrace’ waarbij opsporingstechnieken vaak achter lopen op de gebruikte middelen of methodes. Het accent zou wellicht meer verlegd kunnen worden naar het creëren en faciliteren van een klimaat waarin het moreel verwerpelijk is om doping te gebruiken en de beeldvorming geschapen wordt dat het gebruik van doping geen zin heeft omdat de Dopingautoriteit overal bovenop zit. Van het framen van een negatieve publieke opinie ten opzichte van dopingzondaars kan een preventieve werking uit gaan. Dit is voor sporters zelf ook van belang omdat zij zonder de benodigde kennis een gezondheidsgevaar lopen bij het gebruik van doping (Haisma, et al. 2006, 9).

De communicatie vanuit de Dopingautoriteit naar sporters en publiek heeft met de ontwikkeling van internet en nieuwe (social) media meer mogelijkheden gekregen om de doelgroepen te bereiken. Deze nieuwe ontwikkelingen brengen ook nieuwe mogelijkheden met zich mee om invulling te geven aan de taakstelling van de Dopingautoriteit. Vanuit deze gedachte kan het gebruik van media voor toezichthouders heel belangrijk zijn.

De onderzoeksvraag in dit onderzoek luidt daarom: ”Is het mediabeleid van de

Nederlandse Dopingautoriteit vergelijkbaar met dat van andere toezichthouders zowel in als buiten de eigen sector en op welke punten kan de Dopingautoriteit het mediabeleid als toezichtinstrument verbeteren als dat met andere toezichthouders wordt vergeleken?”

Wat zijn de overeenkomsten en waar liggen de verschillen? Wat doet de Nederlandse Dopingautoriteit goed en waar zijn de andere partijen beter in geweest? Indien uit het onderzoek duidelijke verschillen blijken dan kunnen er wellicht ook aanbevelingen voor het mediabeleid van de Dopingautoriteit worden gedaan.

1.5 Wetenschappelijke relevantie

De wetenschappelijke relevantie is daar omdat het vergelijken van mediabeleid van toezichthouders, voor zover bekend, nog niet in de literatuur is beschreven. Dit terwijl toezichthouders in een dynamisch speelveld opereren wat zich voor een groot deel in de media afspeelt. Deze lacune wordt deels wel gevuld met onderzoeken van soortgelijke opzet, zoals een onderzoek naar de invloed van media op het functioneren van burgemeesters. Door middel van een uitgebreide studie van ruim 500 media uitingen waar burgemeesters in voorkwamen is onderzocht hoe burgemeesters de media proberen te beheersen (Cornelissen, 2007).

1.6 Maatschappelijke relevantie

Het onderzoek is maatschappelijk relevant als toezichthouders beter zouden kunnen functioneren met de aanbevelingen uit dit onderzoek. In dat geval kan media nog actiever als mogelijk instrument ingezet worden voor het behalen van de doelstellingen. Met bewust gebruik van media kan het voeren van campagnes bedoeld worden maar ook het uitwisselen van informatie. Hiermee kan de slagkracht vergroot worden. Als voorbeeld van een

toezichthouder waar een grotere zichtbaarheid zou kunnen werken kan de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) dienen. Dit is al van toepassing voor de IGZ omdat media (bijv. AD Ziekenhuis Top 100) gezondheidsinstellingen op eigen initiatief onder de loep nemen in de vorm van ranglijsten. Gezondheidsinstellingen voelen zich daardoor geroepen zich publiekelijk te verantwoorden voor het handelen op basis van deze ranglijsten. Zelfs als de criteria van dergelijke ranglijsten anders zijn dan de criteria van de toezichthouder.

2. Theoretisch kader

In dit hoofdstuk wordt vanuit literatuur uiteen gezet wat toezicht is en welke ontwikkelingen hier in spelen. Vervolgens wordt in kaart gebracht in hoeverre aanwezigheid van toezichthouders in de media tot een (zelf-)regulerend klimaat kan leiden en of daardoor de effectiviteit toe kan nemen. In paragraaf 2.2 wordt de werking van media aan de hand van de termen ‘mediatisering’, ‘medialogica’ en de wisselwerking tussen media en beleid uiteengezet. In paragraaf 2.3 worden hier diverse dimensies van media aan toegevoegd. Daarna wordt in paragraaf 2.4 de relatie tussen media en toezicht vanuit vergelijkbare casuïstiek behandeld.

2.1 Toezicht

Een binnen de overheid gangbare definitie van toezicht houden is: “toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren” (WRR 2013, 29). In deze definitie zijn vooral de praktische aspecten van het houden van toezicht gevat. Te weten: verzamelen van informatie, het beoordelen er van en het eventueel interveniëren. Bij het verzamelen van informatie kunnen toezichthouders gebruik maken van bijzondere bevoegdheden zoals het vorderen van informatie of het onaangekondigd doen van invallen bij onder toezicht gestelden. Het maken van een beoordeling is in eerste instantie een toetsing van de verzamelde gegevens aan een geldend wettelijk kader. Daarnaast hebben toezichthouders eigen toetsingskaders die, gebaseerd op open normen, ruimte aan toezichthouders geven om eigen toetsingskaders te hanteren. Een open norm is een globaal geformuleerde doelstelling of gedragsvoorschrift die ruimte laat om zelf te bepalen op welke wijze het doel wordt gerealiseerd of aan de gedragsvoorschriften wordt voldaan. Een gesloten norm maakt gebruik van gedetailleerde wetgeving met vastgelegde doelstellingen, handhavingsmiddelen en sancties (Dorbeck-Jung, Oude Vrielink-van Heffen en Reussing 2005, 20).

Naast bovenstaande praktische definitie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid is er een meer functionele definitie van Mertens (2006). Deze heeft toezicht als volgt gedefinieerd: “toezicht is een wettelijke gelegitimeerde beïnvloeding van bepaalde aspecten van het gedrag van een rechtspersoon ten einde een maatschappelijk gewenst

handelingspatroon beter te bereiken” (WRR 2013, 30). Deze definitie geeft een andere insteek aan het houden van toezicht want waar de WRR de praktische invulling benadrukt kan de definitie van Mertens (2006) als meer functioneel gezien worden. Zeker bij de laatste frase met het ‘maatschappelijk gewenste handelingspatroon’ hangt het er maar vanaf wat hiermee wordt bedoeld. Dit kan een minimum aan eisen zijn waar aan voldaan moet worden maar kan ook een doelstelling zijn om excellent te opereren. Deze variatie in benadering is voor een toezichthouder cruciaal hoe deze een werkgebied zal benaderen (WRR 2013, 30). Later heeft Mertens zijn definitie aangepast. Toezicht gaat over het beheersen, beïnvloeden, richting geven en het vooral dingen niet op zijn beloop laten gaan, Mertens (2011) ziet hierbij het houden van toezicht als ‘in control zijn’ (Mertens 2011, 13). Hiermee wordt het houden van toezicht een indirecte vorm van besturen. Want waar een toezichthouder meestal achteraf iets over het handelen van een inspectee (onder toezichtgestelde organisatie) vindt zal hierbij vooraf om toestemming voor een handeling moeten worden gevraagd. Hiermee wordt het verschil in ex post- en ex ante toezicht weergegeven (Mertens 2011, 23). Er zijn drie typen van toezicht te onderscheiden volgens Mertens (2011). Regel geleid toezicht, opbrengst georiënteerd toezicht en systeemtoezicht. Als duidelijk is hoe bepaalde risico’s verkleind kunnen worden en er consensus bestaat over de wijze van handelen kan er regelgeving ontwikkeld worden. Vanuit dit regelgeleid toezicht zijn wetgevingscomplexen opgebouwd om handhavende organisaties van instrumenten te voorzien en zo risico´s te beheersen (Mertens 2011, 93-94). Bij opbrengst georiënteerd toezicht zijn de prestaties van een onder toezicht staande organisatie de indicator voor toezichthouders. Een prestatie indicator wordt rond een thema gezocht om de mate van presteren op dit thema weer te geven (Mertens 2011, 96). Bij systeemtoezicht wordt uitgegaan van het zelfsturend vermogen van organisaties. De verschuiving die hierbij plaats vindt is van government naar governance, van het toezicht houden door de overheid naar het zelfsturend vermogen van organisaties. Organisaties met echte veiligheidsproblemen kunnen hier door middel van een Veiligheidsmanagementsystemen (VMS) invulling aan geven. Implementatie van een VMS is ook vanuit regelgeving af te dwingen maar zo komt de organisatie en naleving van het toezicht deels bij de inspectee te liggen. Het VMS wordt onderdeel van de bedrijfsvoering en van het kwaliteitssysteem van een organisatie.

Baldwin & Cave (1999) beschrijven het onderscheid in sterke- en zwakke punten per toezichthouder. Hiermee geven ze aan dat iedere behoefte aan toezicht vanuit de eigen context van een behoefte ingevuld moet worden om tot de meest effectieve invulling te komen. De beste verzameling kwaliteiten is afhankelijk van het karakter van de te onderzoeken zaak en de frequentie waarin dit voorkomt (Baldwin en Cave 1999, 72). Om invulling aan goed toezicht te geven hebben Baldwin & Cave (1999) vijf criteria bijeen gebracht waaraan toezicht getoetst kan worden. Deze criteria zijn de volgende:

 Is er juridische grondslag?

 Geniet de toezichthouder voldoende vertrouwen bij het publiek?

 Zijn de processen rechtmatig?

 Beschikt de toezichthouder over voldoende expertise?

 Wordt het toezicht op efficiënte wijze uitgevoerd?

Al deze criteria kunnen vragen oproepen maar vormen volgens Baldwin & Cave (1999) in meer of mindere mate ook handvatten om toezichthouders te kunnen beoordelen (Baldwin en Cave 1999, 76-84). Het landschap om toezicht in te houden is volgens Baldwin & Cave (1999) wel complexer geworden. Economische, politieke en technische veranderingen dwingen overheden en toezichthouders om over sectoren en landsgrenzen heen te kijken. Vanuit internationale verbanden komt ook regelgeving op toezichthouders af. Deze invloeden kunnen kansen maar evengoed bedreigingen brengen. Om hier een zo voordelig mogelijke positie in te kunnen nemen dient er volgens Baldwin & Cave (1999) gekeken te worden naar de omstandigheden waarin toezichthouders het publiek in de behoeften moet voorzien en onder welke omstandigheden het publiek het beste de behoeften kenbaar kan maken (Baldwin en Cave 1999, 189). Hiermee past de toezichthouder zich zoveel mogelijk aan de omgeving aan om een zo goed mogelijk resultaat te behalen. Twist, Klijn en Steen (2013) hebben beschreven hoe media is te gebruiken bij opbouw van vertrouwen in toezichthouders waarbij ze ook het aanwezige afbreukrisico benoemen. In paragraaf 2.4 op bladzijde 43 wordt dit nader uiteen gezet. In feite is hiermee de contingentietheorie ook van toepassing op toezichthouders. Rainey (2009) beschrijft de contingentietheorie als het algemene idee dat organisaties zich in complexiteit aan moeten passen aan de omgeving waar ze in opereren. Er moeten methoden en processen worden ontwikkeld om goede invulling aan de toezichtstaak te geven en die de omvang van het werk aan kunnen. Afhankelijk van het werkgebied zal dit een meer of minder complexe invulling nodig hebben. (Rainey 2009, 94)

Het toezicht heeft te maken met diverse verwachtingen vanuit werkveld en maatschappij. Politiek, bestuur, onder toezicht staanden en burgers hebben een verschillende verwachting van het functioneren van een toezichthouder. De politiek wil geen incidenten en heeft dus belang bij een proactieve waakhond die dit tegen zo laag mogelijke kosten invult. Het bestuur wil, net als de politiek, een zo efficiënt mogelijk ingericht toezichtsorgaan maar ook dat de kwaliteit van het toezicht minimaal op een gelijk maar liever op een hoger niveau ingevuld kan worden. De onder toezicht staanden vinden het belangrijk dat er ruimte is voor vertrouwen en voor enige zelfregulering zonder dat dit veel lasten met zich mee brengt. Heel belangrijk voor onder toezicht staanden is de aanpak van ‘free riders’ omdat deze de markt beïnvloeden vanuit een oneerlijke concurrentie. Burgers willen dat grote problemen voortijdig worden aangepakt en dat maatschappelijke risico’s op een zo laag mogelijk niveau blijven. Daarnaast willen burgers een adequate toezichthouder die responsief omgaat met signalen vanuit burgers. In Figuur 1 op bladzijde 29 is dit krachtenveld schematisch weergegeven. Het voldoen aan dit palet van verwachtingen is belangrijk voor een toezichthouder omdat hier het vertrouwen in de toezichthouder op is gebaseerd (WRR 2014, 39).

Figuur 1 Trekkrachten rondom overheidstoezicht. Overgenomen uit “Toezien op publieke belangen” door WRR, 2013, p.40

De plaats van toezicht binnen de overheid kan divers zijn. Een toezichthouder kan onderdeel van de overheid uitmaken en binnen een ministerie zijn ondergebracht maar kan ook als zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) buiten een ministerie zijn geplaatst. De minister onder welk ministerie het ZBO hangt blijft verantwoordelijk voor het gevoerde beleid en legt hierover verantwoordelijkheid af (Rijksoverheid 2015).

In de kaderstellende visie uit 2001, opgesteld door de Ambtelijke Commissie Toezicht, worden de principes onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit benoemd als essentiële voorwaarden voor het houden van toezicht. Deze voorwaarden moeten zorgen voor vertrouwen en gezag bij de onder toezicht staande organisatie, burgers, de minister, het parlement en overige belanghebbenden. Inbedding van deze drie principes betekent dat de toezichthouder zelfstandig, objectief en onafhankelijk feitenonderzoek met een daaraan gekoppelde conclusie uit moet kunnen voeren zonder enige vorm van beïnvloeding van de onder toezicht staande partij en/of de verantwoordelijke bestuurders. Het uitdragen van deze objectieve conclusie aan parlement en maatschappij moet zorgen voor opbouw van vertrouwen en gezag. Transparantie is misschien wel de belangrijkste van de drie principes omdat hiermee maatschappelijk draagvlak en vertrouwen gecreëerd wordt. Tot slot is professionaliteit essentieel voor de kwaliteit van toezicht, dit straalt vertrouwen en gezag uit richting de actoren in het toezichthoudende proces. Ook voor een goede invulling van uitvoering van de eerste twee principes is een professionele vormgeving van de toezichthoudende organisatie cruciaal. (Minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties 2001, 17)

Een toezichthouder kent een aantal relaties in de uitoefening van zijn taak. Dit zijn: 1. De relatie tussen toezicht en de onder toezicht staande.

In deze relatie dient de toezichthouder voldoende afstand te bewaren tot de onder toezicht staande organisatie. Wanneer de toezichthouder een te grote betrokkenheid krijgt met de onder toezicht staande organisatie ontstaat de kans dat de toezichthouder de belangen en situatie van de gecontroleerde mee zal laten wegen bij uitvoering van de taak. Hierdoor komt de onafhankelijkheid van de toezichthouder in het gedrang en kan het vertrouwen van stakeholders in de toezichthouder geschaad worden.

Wanneer het ontwikkelen van beleid en het houden van toezicht op dit beleid binnen één verantwoordelijke organisatie zijn onder gebracht brengt dit spanningen met zich mee. Het risico bestaat dat de uitkomsten van het houden van toezicht tegenstrijdig zijn met de belangen van dezelfde organisatie. Deze uiteenlopende belangen kunnen het vertrouwen in de organisatie aantasten en maken dat de onafhankelijkheid niet langer geloofwaardig is. De enige oplossing hiervoor is het ontvlechten van de activiteiten.

3. De relatie tussen toezicht en de politiek verantwoordelijke bestuurder.

Een toezichthouder ondersteunt de minister bij de verantwoordelijkheid aan het parlement over de uitvoering van overheidstaken. Dit kan als onderdeel van een ministerie zijn of vanuit een positie meer op afstand van een ministerie zoals bijvoorbeeld in een ZBO. De minister ontvangt berichten van de toezichthouder wat er in het betreffende veld gebeurt. Echter, de uitvoering van toezicht mag niet onderhevig zijn aan politieke beïnvloeding. Om de inhoudelijke onafhankelijkheid te waarborgen is externe verzelfstandiging van de toezichthouder een mogelijke oplossing. Hierbij oefent de minister ook toezicht op de toezichthouder uit, dit is de systeemverantwoordelijkheid (Minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties 2001, 17-18). In paragraaf 2.1 zijn een aantal vormen van verzelfstandiging en het op afstand van een ministerie plaatsen van een toezichthouder benoemd.

In de ´Kaderstellende visie op toezicht´ met de ondertitel ‘Minder last, meer effect’ welke in 2005 is gepubliceerd, wordt een zienswijze op toezicht beschreven die meer gebaseerd is op vertrouwen en verantwoordelijkheid vanuit de maatschappij dan op het handhaven van regels door de overheid. Ondernemers moeten en kunnen zelf zorgen voor goede producten en diensten, consumenten zijn vrij in het maken van keuzes in de selectie van aanbieders. Ouders kunnen de keuze voor de school van hun kinderen maken op basis van kwaliteitsindicatoren. Het actief houden van toezicht door de overheid verschuift hiermee voor een deel naar de verantwoordelijkheid van de samenleving. Bijkomend aspect is het besef dat de overheid met het stellen van regels niet alles kan voorkomen, ook in een volledig gereguleerd land kunnen incidenten niet voorkomen worden. Een selectief beleid op welke risico´s aanvaardbaar zijn en welke niet hoort hier bij. Waar bij grote incidenten heel snel naar de overheid gewezen wordt, zijn het vaak anderen die verantwoordelijkheid zijn voor de

gebeurtenis. Een nooddeur die geblokkeerd is door een uitbater, kan een situatie veel ernstiger maken, een leverancier van bedorven voedselwaren, de fabrikant van gevaarlijk speelgoed en de constructeur van een ondeugdelijk bouwwerk zijn degenen die aangesproken dienen te worden omdat zij veroorzaker zijn van het risico. De rol van de overheid begint dan bij het beschermen van burgers tegen risico´s die zij zelf niet kunnen beheersen. Dit noopt de overheid tot het maken van keuzes welke risico´s zij wel en niet onderhevig aan toezicht wil laten zijn. (Minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties 2005, 1-2)

Het veranderende beeld op toezicht waarbij de maatschappij meer verantwoordelijkheid krijgt en men bereid is sommige risico’s te aanvaarden, heeft aan de drie oorspronkelijke principes van toezicht, onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit, drie nieuwe principes toegevoegd. Goed toezicht volgens de deze nieuwe denkbeelden is selectief, slagvaardig en samenwerkend. In figuur 2 hier onder zijn de zes principes met een korte toelichting schematisch weergegeven. (Minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties 2005, 2)

Figuur 2. Vernieuwde principes Kaderstellende Visie op Toezicht 2001. Bron: Kaderstellende visie op toezicht, 2005

Deze zes principes zijn voor ministeries en toezichthouders een leidraad om de organisaties vorm te geven conform het model uit de ´Kaderstellende visie op toezicht´ uit 2005. Het kabinet heeft ter ondersteuning van deze transformatie een aantal actiepunten gedefinieerd. Deze actiepunten zijn de volgende:

1. Minder last, meer effect door modernisatie rijkstoezicht.

Het verminderen van de regeldruk voor burgers, bedrijven en zelfstandige organisaties is bij de vernieuwde zienswijze op toezicht een belangrijk punt. Als er minder regels zijn, is er ook minder toezicht nodig.

2. Minder toezichtlast bij bedrijven en instellingen door betere samenwerking rijksinspecties.

Samenwerking tussen rijksinspecties zal een vermindering van toezichtslast bij bedrijven en instellingen tot gevolg kunnen hebben. Onder toezichtslast wordt verstaan de kosten of inspanningen die bedrijven en instellingen maken om aan de informatieverstrekking aan toezichthouders te voldoen. Het is een onderdeel van de administratieve last.

3. Toekomstverkenning toezicht.

De vraag welke veranderingen noodzakelijk zijn om tot een verschuiving of verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en maatschappij te komen moet onderzocht worden. (Ministerie van Bestuurlijke Vernieuwing 2005, 3-4)

Interventiemogelijkheden in het toezicht

Bij interventie hebben toezichthouders diverse instrumenten om in te kunnen grijpen. Dit kan lopen van advisering naar informele sancties tot formele sancties met een bestuurs- of strafrechtelijke legitimiteit (WRR 2013, 29-30). Het scala aan interventiemogelijkheden hebben Ayres en Braithwaite (1992) gegroepeerd in een overzichtelijke structuur waarbij de maatregelen van mild oplopen naar steeds zwaarder. Zie Figuur 3 hieronder voor het overzicht

Figuur 3. Interventiepiramide. Overgenomen uit “Toezien op publieke belangen” door WRR, 2013, p.59.

De keuze om tot een maatregel te komen is mede afhankelijk van het werkveld van een toezichthouder. Waar er grote risico’s zijn zullen de sancties strenger zijn. Chemiebedrijven met een hoog gezondheidsrisico zullen wanneer het fout gaat streng gesanctioneerd worden (WRR 2013, 58-59).

Ontwikkelingen in het toezicht

Veel toezichthouders zijn op zoek naar nieuwe vormen van toezicht gedreven door de roep om meer effectiviteit en efficiency. Daarnaast heeft de politieke trend om tot een meer compacte overheid te komen gevolgen voor de beschikbare budgetten van toezichthouders.