Het verband tussen toezicht en media

In deze paragraaf wordt vanuit literatuur onderzocht of er een verband bestaat tussen toezicht en media. Als er tussen beide een relatie bestaat dan zou dit ook voor de Dopingautoriteit van toepassing kunnen zijn.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft in januari 2013 een rapport gepresenteerd met de titel ‘Over hijgerigheid en lange adem, een verkenning van de relatie tussen toezicht en media’. Twist, Klijn en Steen (2013) zijn de auteurs van het rapport en zij hebben vanuit wetenschappelijke perspectieven onderzoek gedaan naar de mechanismen tussen toezicht en media. Het onderzoek heeft geresulteerd in een aantal aanbevelingen hoe toezichthouders hun handelingsopties en strategieën in de omgang met media vorm kunnen geven.

Twist, Klijn en Steen (2013) stellen dat zichtbaarheid van toezichthouders in de media naast risico’s ook kansen met zich meebrengt. Het gaat bijvoorbeeld om kansen in de vorm van het door toezichthouders opbouwen van autoriteit via de media of het gebruiken van media als vliegwiel voor effectiviteit. Een van de risico’s die Twist, Klijn en Steen (2013) zien is het afbreukrisico van het via de media opgebouwde vertrouwen in toezichthouders. Het vertrouwen in toezichthouder kan via de media worden vergroot, maar dit vertrouwen kan op dezelfde wijze net zo hard worden geschaad. Het door toezichthouders ontwikkelen van begrip hoe de relatie met de media werkt en hoe dit te beïnvloeden is via berichtgeving,

beeldvorming en op branding gerichte strategieën is een uitdaging voor toezichthouders (Twist, Klijn en Steen 2013, 9-11).

Volgend uit het literatuuronderzoek hebben Twist, Klijn en Steen (2013) drie ideaaltypische perspectieven uitgewerkt om de wisselwerking tussen toezicht en media te kenmerken. Twist, Klijn en Steen (2013) hebben een empirisch onderzoek onder toezichtprofessionals uitgevoerd waarin deze ideaaltypische perspectieven zijn getoetst. Het resultaat van het onderzoek naar de praktische toepassing van deze ideaaltypische perspectieven is dat toezichtprofessionals niet volgens één perspectief handelen, maar dat professionals een combinatie van twee van de drie perspectieven gebruiken.

De ideaaltypische perspectieven zijn het public-relations-perspectief, het mediatiseringsperspectief en het issue-attention-perspectief. Het onderscheidende aspect tussen de ideaaltypische perspectieven is welke partij de onderlinge relatie beheerst. Zijn de media of is de toezichthouder de dominante partij in de onderlinge relatie? Als een toezichthouder ten behoeve van de eigen doelen actief de media inschakelt, dan worden de media een instrument van de toezichthouder. De literatuur, zoals door Twist, Klijn en Steen (2013) is geraadpleegd, benoemt dit als het public-relations-perspectief (Malony, 2002; Stromback en Kiousis, 2011; Needham, 2006; Lees-Marshment, 2009). Toezichthouders zijn bij het public-relations perspectief de dominante partij die media inschakelen voor het bereiken van de eigen doelen. Bij het mediatiseringsperspectief ligt de dominantie bij commercieel opererende mediabedrijven. Zij gebruiken thema’s uit het overheidsdomein (dus ook toezicht) om nieuws te maken en zo hun doelen te bereiken. Deze doelen kunnen krantverkoop zijn, hogere kijkcijfers op televisie of versterking van de reputatie als nieuwsorganisatie. Het is niet het fingeren van nieuwsberichten, maar het actief op zoek gaan naar berichtgeving waar de media baat bij denkt te hebben. In deze mediadominantie zijn beleidsmakers en toezichthouders de onderliggende partij die zich heeft te voegen naar de media (Altheide & Snow; 1979; Mazzoleni & Schulz, 1999; Bennett, 2009). In het derde ideaaltypische perspectief, namelijk het issue attention-perspectief, is geen sprake van dat of media of overheidsorganisaties dominant in de onderlinge relatie zijn. De aanwezigheid van meerdere beïnvloedende actoren maakt het spel welk bericht wordt opgepikt en aandacht krijgt onoverzichtelijk. De complexe interactie tussen media-aandacht, actoren, strategieëen

van deze actoren en bestuurlijke processen rondom een bepaald thema bepalen hoe een issue onder de aandacht wordt gebracht.

Het onderzoek van Cobb en Elder (1983) naar agendasetting waar Twist, Klijn en Steen (2013) zich op baseren, toont aan dat een vergroting van media-aandacht thema’s hoger op een agenda kan brengen. Daarnaast wordt met deze grotere media-aandacht besluitvorming ontsloten voor groepen die hier voorheen geen betrokkenheid bij hadden. De kern van bovengenoemd gegeven is de interactie tussen media-aandacht en de veranderingen in de politieke- en de beleidsagenda (Twist, Klijn en Steen 2013). De media doen aan verslaglegging, maar door het mediaformat en de perceptie van de brengende media verandert de berichtinggeving en het speelveld om het thema heen. Partijen die belangen bij een standpunt hebben, zullen zich serieus bezighouden om de sturing van een kwestie te beïnvloeden (Cobb and Elder 1983). Hierbij is het belangrijk om het begrip ‘probleem’ niet als vaststaande term te zien. De lading voor een onderwerp van een actor kan heel verschillend zijn voor een andere actor in dezelfde discussie. Het onderwerp veiligheid kan bijvoorbeeld hoog op een beleidsagenda komen te staan, maar verschillende actoren zullen andere aspecten van het thema trachten te benadrukken conform het belang dat zij hebben. Hierdoor wordt een onderwerp vaak niet op systematische wijze behandeld en aangepakt (Baumgartner and Jones 2009). Volgens Cobb & Elder (1983) hebben onderwerpen tijd nodig om zich te vormen of samen te komen tot een kwestie. Kleine onderwerpen kunnen als ze gekoppeld worden wel op een beleidsagenda komen terwijl ze dit als zelfstandig niet halen. Bijvoorbeeld intensieve inspectie van bepaalde sectoren samen met toenemende administratieve last van toezicht in een andere sector kan samen als toezichtlast op een beleidsagenda terecht komen. In dit proces zit een zekere onvoorspelbaarheid. Alle actoren trachten strategisch te opereren, maar geen van de actoren kan de uitkomst van de interactie tussen de kwestie, de manier waarop herdefinitie plaatsvindt en de strijd om media-aandacht bepalen (Cobb and Elder 1983).

De opkomst van nieuwe media maakt dat de klassieke rol van media aan het veranderen is van een procesmodel dat zich van zender-ontvanger naar een van-allen-tot- allen-vorm (interactief netwerkmodel) aan het bewegen is. De poortwachtersrol die klassieke media hebben geeft de mogelijkheid om het nieuws te framen. Deze rol is nog steeds aanwezig maar het publiek heeft de oneindige mogelijkheid om rond berichtgeving te bewegen en zelf nieuws te maken en via het netwerk te verspreiden. Dit verlies van relevantie van klassieke media is in aanleg ingrijpend, maar de klassieke media hebben nog steeds een dominante functie. Zeker in het brengen van berichtgeving over het openbaar bestuur zijn georganiseerde nieuwsmedia van groot belang. Onder openbaar bestuur wordt hierbij ook het toezicht geschaard. Het openbaar bestuur gebruikt de klassieke media voor het uitdragen van haar boodschap en standpunten wat meer is dan alleen het geven van voorlichting, namelijk het borgen van vertrouwen in de overheid en dus ook in toezichthouders. Toezicht houden gaat dus over het controleren op naleving door ondertoezichtgestelden en over het verspreiden van vertrouwen in een systeem. Toezichthouders zijn niet alleen meer onderwerp in de media, maar gebruiken media ook als middel om actief resultaat te bereiken (Twist, Klijn en Steen 2013, 46).

Nieuwe media en ontwikkelingen binnen de sector van klassieke media geven een andere dynamiek aan de relatie tussen media en toezicht. Als gevolg hier van zijn de klassiek gescheiden rollen van toezichthouder, burger en ondertoezichtgestelden door elkaar gaan lopen. Van het enkel geven van informatie door toezichthouders is dit veranderd naar coproduceren waarbij de wisselwerking voorop staat. Door vermindering van het reguliere politieke proces en door toenemende media-aandacht ontstaat er ruimte voor nieuwe oppositiegroepen en krijgen de voorheen zwakkere actoren een luidere stem (Korthagen en Klijn 2012).

Twist, Klijn en Steen (2013) stellen dat ontwikkelingen binnen de media voor nieuwe mogelijkheden zorgen, waarbij ze tegelijk de kanttekening maken dat de invloed van nieuwe media niet moet worden overdreven. Duidelijk is dat massamedia een sterke groei doormaakt en dat de verhoudingen zoals ze in het verleden tussen toezicht en media lagen aan het veranderen zijn. Toezichthouders zijn hierdoor genoopt om behoedzamer in dit landschap te opereren. Hiermee wordt niet bedoeld dat zij zich defensief moeten opstellen of moeten terugtrekken, maar een behouden strategie volgen die gericht is op kleine stapjes. Het doel

van wat Twist, Klijn en Steen 2013) voor ogen hebben is het integreren van nieuwe en klassieke media in de kernprocessen van het toezicht. De plek van het toezicht is dan niet tegenover de media maar de media worden onderdeel van het toezicht. Twist, Klijn en Steen (2013) bieden perspectieven en richtingen voor toezichthouders om zelf autonoom te handelen ten aanzien van de media. Dit betekent niet dat toezichthouders geheel zelf de richting van handelen bepalen. Een afweging die toezichthouders moeten blijven maken is welke rol de politieke bestuurder of het verantwoordelijk departement, op basis van hun beleid speelt bij de totstandkoming van acties richting de media. In de mediastrategie van toezichthouders spelen naast toezichtinhoudelijke argumenten dus ook relationele en politieke afwegingen een rol (Twist, Klijn en Steen 2013, 47-48).

In de literatuur staan verschillende redenen voor toezichthouders genoemd om media- aandacht als vluchtig te beschouwen en dit als toezichthouder passief te ondergaan. Echter, dit zorgt op de langetermijn niet voor een gestructureerd beleid en brengt hierdoor ook geen meerwaarde voor een toezichthouder. Twist, Klijn & Steen (2013) hebben hier vier redenen voor gegeven in hun rapport. Allereerst is er het belang van beelden. Een imago wordt gebouwd door een serie van beelden waarbij het eerstvolgende beeld voortborduurd op het laatste. Het is niet de keuze van een toezichthouder om deel te nemen aan dit gestapelde proces waarin branding en framing plaatsvindt. Het proces van beeldvorming vindt voortdurend plaats. Bij actieve deelname van een toezichthouder aan voornoemd proces kan een toezichthouder de inhoud trachten te sturen. Een tweede reden om een gestructureerd beleid te vormen is omdat vanuit de eerste reden dossiers worden opgebouwd. Een volgend bericht wordt vormgeven vanuit een bestaand dossier, waardoor nieuwe onderwerpen worden opgehangen aan herkenbare oude zaken om zo meer attentiewaarde te verkrijgen. Dit voortbouwen op eerdere berichtgeving heeft een versterkende effect en kan organisaties in een negatieve vicieuze cirkel brengen die moeilijk te keren is. In een dergelijk geval is het passief blijven van organisaties zeker niet goed omdat kwesties niet zomaar overwaaien maar veelal worden versterkt. Berichten komen terug in de aandacht en zorgen voor een dieper ingesleten beeld. De derde reden is de mogelijkheid om vanuit de toezichthouder aan

branding te doen. Hierbij probeert een toezichthouder een beeld van zichzelf in de media te

vestigen dat over gebeurtenissen, verhalen en incidenten wordt heen gelegd. Deze beeldvorming verandert de interpretatie van gebeurtenissen, zodat negatieve media-aandacht voorkomen kan worden of de schade in ieder geval beperkt kan worden. Branding vereist

zeker een pro-actieve instelling van toezichthouders. De vierde reden betreft het beperken van spill-over naar andere domeinen. Bij spill-over beperkt media-aandacht zich niet tot één domein, maar werkt de media-aandacht door naar andere kwesties waar toezichthouders ook onderwerp in zijn. Bijvoorbeeld bij de beoordeling van beleid of van de verantwoordelijke bewindspersoon geeft de extra aandacht tegenstanders ongewenst meer munitie om hun standpunt kracht bij te zetten (Twist, Klijn en Steen 2013, 49-51).

Media en toezicht hebben elkaar nodig, maar de onderlinge relatie botst. Het spanningsveld tussen media en toezicht ontstaat doordat beide vanuit een strategisch oogpunt handelingen verrichten. Echter, geen van beide heeft controle over het proces. In dit spanningsveld moeten toezichthouders bewegen. Het is ook lastig om het goed te doen in de media. Ontkenning werkt moeizaam, relativering valt slecht en bevestiging kan ook niet. En als er veel misstanden in de publiciteit komen is het net of het toezicht het werk niet goed heeft gedaan. Als er weinig interventies zijn, dan heeft de toezichthouder ook geen goed werk geleverd. Het is voor een toezichthouder dus cruciaal om te communiceren in een taal die de afstand tussen staat en straat kan overbruggen in een uitvoering van de gewenste afstand en nabijheid. Het maken van de overbrugging naar de burger of andere belanghebbenden kan door actief in in het medialandschap deel te nemen. Bijvoorbeeld door verbinding te zoeken met actualiteiten- of nieuwsprogramma’s op televisie of mee te doen aan mediaberichtgeving. Een constante stroom van berichten zorgt voor branding. Deze gevestigde frames vormen de context voor toekomstige incidenten en helpen mogelijke imagoschade te beperken. Het ontwikkelen van branding is een langetermijnstrategie waarin minder op incidenten uit de actualiteit wordt gereageerd, maar aan een continue beeldvorming wordt gewerkt (Twist, Klijn en Steen 2013, 55-59).