Ruimte voor maatschappelijke burgerinitiatieven
Een veranderende rol van de overheid
Jet Strijbos
Masterscriptie Politicologie (Bestuur en Beleid) Universiteit van Amsterdam
Juni 2015
Begeleider: Jeannette Mak Tweede lezer: Nanke Verloo
2
Inhoud
1. Inleiding ... 3
2. De legitimering van veranderend overheidshandelen ... 10
2.1. Politieke legitimiteit ... 10
2.2. De praktijk van overheidssturing ... 12
2.3. Veranderende sturingsvraagstukken ... 16
3. De achtergrond van burgerinitiatieven in Nederland ... 24
3.1. De Nederlands context: nationaal naar lokaal ... 24
3.2. Stichting Blije Buren ... 27
4. De samenwerking onderzocht ... 30
4.1. De keuze voor een case study ... 30
4.2. De probleemstelling toegelicht ... 32
4.3. Methoden van dataverzameling ... 34
4.4. Benaderde respondenten ... 37
5. De wil is er, maar kan het ook? ... 39
5.1. Verloop van het onderzoek ... 39
5.2. Cruciale aspecten voor de meerwaarde van het initiatief ... 43
5.3. Onmiskenbare huidige obstakels ... 49
5.4. Uitzicht op gezamenlijk vervolg ... 55
5.5. Consequenties voor de rol van de overheid ... 60
5.6. Legitimering door throughput en output ... 61
5.7. Benodigde competenties en vaardigheden ... 66
6. Conclusie: waar een wil is, is een weg ... 74
Bijlage ... 82
3
1. Inleiding
Met de opkomst van de verzorgingsstaat in de negentiende eeuw verandert de rol van de overheid. Er is in toenemende mate sprake van een proces van groeiende overheidsverantwoordelijkheid. Waar voorheen de nadruk lag op een overheid die enkel zorgt voor collectieve goederen zoals defensie en infrastructuur, krijgt zij daarnaast ook taken als welzijn en welvaart van haar burgers toegewezen. Na economische crises in de jaren 70 en 80 van de vorige eeuw komt de financiële houdbaarheid van dit gegroeide systeem onder druk te staan. Er ontstaat kritiek op de fraudegevoeligheid van de verzorgingsstaat; burgers nemen hun verantwoordelijkheid niet maar profiteren wel van het aanbod van de staat. Vanuit verschillende hoeken klinkt een roep naar minder overheid en meer eigen verantwoordelijk. De liberalen bepleiten meer marktwerking en minder paternalisme, de christendemocraten benadrukken solidariteit en gemeenschapszin en de sociaal democraten kiezen een middenweg (SCP 2012: 13-17). De omkeer van overheidsverantwoordelijkheid naar meer eigen verantwoordelijkheid van burgers zet door in de 21e eeuw. Maar na de verschillende economische crises aan het begin van de eeuw ontstaat het idee dat meer marktwerking niet het alles verlossende antwoord is op de onvolkomenheden van de overheid. Na de recente 21e eeuwse crises komt de nadruk weer te liggen op de samenleving. Welzijn en welvaart waren decennia geleden, voor de opkomst van de verzorgingsstaat, een particuliere aangelegenheid. Via de opkomst van de verzorgingsstaat en daarna een nadruk op de markt, zijn zij nu weer terug bij waar ze begonnen: bij de maatschappij (ROB 2012: 26). De verantwoordelijkheid voor welzijn en welvaart wordt echter niet helemaal anderhalve eeuw terug gedraaid. De overheid doet dan wel in toenemende mate een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van de burger, maar zij verliest daarbij niet haar rol als hoeder van het algemeen belang (SCP 2012: 18).
Deze toenemende verantwoordelijkheid van de burger is in de hedendaagse Nederlandse samenleving in allerlei verschillende vormen terug te vinden. Zo heeft het kabinet Rutte II in haar regeerakkoord aangegeven ruimte te geven aan maatschappelijk initiatief (Regeerakkoord 2012: 1). Het kabinet ‘wil ruimte en vertouwen bieden aan maatschappelijke initiatieven en actief bijdragen aan de transitie naar meer doe-democratie’; een vorm van meebeslissen van burgers door zelf maatschappelijke vraagstukken op te pakken (Ministerie BZK 2013: 3). Ook de koning bespreekt in zijn troonrede van 2013 het belang van betrokken burgers: ‘Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerk- en informatiesamenleving
4
mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving’ (Troonrede 2013: 2).
De stichting Blije Buren is een voorbeeld van een dergelijk maatschappelijk initiatief. Gesitueerd in de Architectenbuurt van Amsterdam Oost zetten de bij de stichting betrokken burgers zich in om de eenzaamheid in de buurt terug te dringen en de saamhorigheid te bevorderen. In hun buurthuis staat de deur altijd open voor bewoners die behoefte hebben aan een kopje koffie of thee en een praatje, er worden allerhande activiteiten georganiseerd, er wordt gratis (vers) eten uitgedeeld en er wordt gezamenlijk gekookt en gegeten1. Zowel de stichting als het stadsdeel Oost geven aan dat de Blije Buren succesvol zijn in het bereiken en betrekken van een grote gevarieerde groep buurtbewoners van allerlei nationaliteiten, van arm tot rijk en jong tot oud. Dit doet de stichting tot op heden zonder subsidie of andere steun van de gemeente. Er is echter een probleem. Het buurthuis dat zij hebben opgezet, is gevestigd in een gekraakt huisje van het Gemeentelijk Vervoersbedrijf (GVB). Dit heeft het GVB recentelijk teruggevorderd en daarom klopt de stichting nu bij de gemeente aan voor ondersteuning bij hun huisvestingsvraagstuk.
Het stadsdeel Oost zit daardoor met een dilemma. Er zijn meerdere redenen om de Blije Buren te ondersteunen. Deze stichting weet díe burgers te bereiken en betrekken bij wie het stadsdeel zelf weinig tot geen succes boekt. Het initiatief heeft daarmee een absolute meerwaarde voor de buurt en voor het stadsdeel. Het stadsdeel heeft in haar gebiedsagenda expliciet opgenomen bewonersinitiatieven en activiteiten te willen faciliteren om de leefbaarheid van buurten te vergroten. De leefbaarheid van een buurt meet de gemeente Amsterdam aan de hand van fysieke factoren zoals schone stoepen en straten, overlast door geluid, verkeer, mensen en bedrijven en factoren met betrekking tot sociale cohesie zoals saamhorigheid, vertrouwen in buurtbewoners en spanningen in de buurt. Een nadruk op verbetering is met name van belang in de Architectenbuurt, waar de leefbaarheid onder druk staat (Gemeente Amsterdam 2014: 1; Gemeente Amsterdam Oost 2013b: 8; Gemeente Amsterdam Oost 2014b: 6). Maar, de stichting Blije Buren voert haar activiteiten uit vanuit een illegale huisvestingssituatie; de rechter heeft geoordeeld dat het kraken van het GVB huisje onrechtmatig is. De kraak resulteert in een politiek gevoelige kwestie voor het stadsdeel. Gaat zij een groep burgers uit een illegale situatie helpen en hen daarmee ‘belonen’ voor het kraken? Deze situatie weerhoudt het stadsdeel niet van de mogelijkheid de stichting
5
te ondersteunen, maar zorgt wel voor initiële terughoudendheid. Het echte obstakel voor het bieden van ondersteuning wordt gevormd door het huidige beleid met betrekking tot het verstrekken van subsidies in het sociale domein. Dit beleid schrijft voor dat het stadsdeel wel activiteiten van burgerinitiatieven kan subsidiëren, maar niet uitsluitend hun huisvesting (Gemeente Amsterdam Oost 2013: 10&20). De vraag van de stichting past dus niet precies binnen het bestaande beleid.
Het stadsdeel wil burgerinitiatieven graag ondersteunen, maar bestaand sociaal beleid biedt hier niet altijd ruimte toe. Dit heeft er voor het stadsdeel toe geleid te starten met een ‘pilot buurtinitiatieven’. Hiermee gaat het stadsdeel inventariseren op welke wijze zij een concrete invulling kan geven aan het algemene doel burgerinitiatieven te faciliteren. In (stedelijk) opgestelde kaders is deze invulling namelijk niet geëxpliciteerd. Middels deze pilot wil het stadsdeel een burgerinitiatief ondersteunen en stimuleren, een samenwerking aangaan om het op buurtniveau te laten bloeien, en tegelijkertijd zorgen voor aansluiting bij de stadsbrede beleidskaders. Afhankelijk van de opbrengst, kunnen de resultaten een mogelijkheid bieden tot evaluatie van het bestaande beleid. Daarnaast hoopt het stadsdeel hiermee inzicht te krijgen in wat een dergelijke samenwerking met een burgerinitiatief vraagt van haar ambtenaren: over welke vaardigheden en competenties moeten zij beschikken om de samenwerking te doen slagen (Gemeente Amsterdam Oost 2015: 1). Deze pilot is niet uitsluitend gericht op het zoeken naar mogelijke ondersteuning van het initiatief van de stichting Blije Buren. Het is daarnaast ook gericht op het opdoen van ervaring met overheidsparticipatie voor de al opgerichte, en toekomstige, initiatieven in stadsdeel Oost. In de pilot heeft de stichting Blije Buren op dit moment wel een centrale rol omdat dit initiatief met haar huidige behoefte niet past binnen beleidskaders.
Het centrale vraagstuk
Mijn onderzoek betreft een case study (casusonderzoek) naar de samenwerking tussen het stadsdeel Oost en de stichting Blije Buren. In plaats van een klassieke top-down, sturende rol wordt de gemeente een partner in een samenwerkingsrelatie. Er is sprake van een wederkerige afhankelijkheid tussen initiatiefnemers en gemeente. Initiatiefnemers zoeken (financiële) ondersteuning en de overheid maakt gebruik van bewonersinitiatieven voor het behalen van sociale doelen. Ik zal een analyse maken van het burgerinitiatief waarin de relatie tussen burgers en overheid in het sturingsproces centraal staat. Welke actoren zijn betrokken bij het initiatief en welke rol spelen zij? Welke factoren zijn volgens betrokken actoren van belang
6
voor een bloeiend initiatief? Bestaat er tussen actoren onenigheid of overeenstemming over deze factoren? Hoe kan de overheid vorm geven aan sturing in haar samenwerking met burgers, ten behoeve van sociale doelstellingen (zoals verbeteren van de leefbaarheid) en wat betekent deze samenwerking voor overheidshandelen? Ik wil aan de hand van de analyse inzicht verschaffen in veranderingen in overheidssturing en consequenties voor overheidshandelen bij het aangaan van samenwerking met maatschappelijke burgerinitiatieven ter bevordering van maatschappelijke doelen.
Het centrale vraagstuk in dit onderzoek heeft betrekking op de legitimering van het burgerinitiatief; wanneer het stadsdeel publiek geld of middelen beschikbaar stelt aan burgers dient zij dit besluit te kunnen verantwoorden. Ik veronderstel dat het legitimeringsvraagstuk de kern raakt van spanningen die ontstaan door deze nieuwe vorm van overheidssturing. In klassieke vormen van top-down sturing wordt overheidshandelen doorgaans gelegitimeerd door een democratisch gedragen besluitvormingsproces over de gewenste resultaten. Door het waarborgen van gelijke kansen of gelijke uitkomsten wordt publiek handelen verantwoord. Burgerinitiatieven worden juist gekenmerkt als bottom-up bewegingen, zij zijn niet het resultaat van gerichte overheidssturing, maar een uiting van werkelijke maatschappelijke behoefte. Met name die ongeregelde, maar menselijke motivatie, wordt regelmatig aangeduid als kenmerkend voor de meerwaarde van burgerinitiatieven. Om dit onderscheid tussen top-down en bottom-up te illustreren maak ik gebruik van de begrippen ‘systeemwereld’ en ‘leefwereld’. Burgerinitiatieven sluiten aan bij de alledaagse behoeften in de leefwereld van buurtbewoners in tegenstelling tot het aanbod van professionele organisaties uit de systeemwereld van de overheid. Juist omdat deze initiatieven niet in regels gevat zijn, zoals veel hedendaagse publieke voorzieningen wel zijn, lijken burgers zich hierdoor aangetrokken te voelen. Het regelsysteem van kwaliteitseisen waar de overheid aan moet voldoen ter legitimering van het beleid, staat vaak ver af van de gevoelde behoefte. Omdat de betrokken, enthousiaste en kleinschalige leefwereld-initiatieven niet aan systeemwereld-eisen worden gehouden, brengt dit positief gewaardeerde aspect van initiatieven echter een risico voor willekeur, ongelijkheid en uitsluiting met zich mee (Ham & van der Meer 2015: 135).
Het onderscheid tussen begrippen leefwereld en systeemwereld raakt de essentie van het legitimeringsvraagstuk. De relevante vraag, met betrekking tot deze begrippen, is hoe de overheid het beste uit twee werelden kan combineren. Enerzijds de meerwaarde van het burgerinitiatief –aansluitend bij de leefwereld van inwoners- en anderzijds een vorm van democratische controle en verantwoording die de risico's van willekeur uitsluit. Op zoek naar
7
de balans tussen overheidscontrole en -sturing en het behouden van het informele leefwereld karakter van het initiatief. Deze twee doelen staan op gespannen voet met elkaar. In de pilot van het stadsdeel Oost staat ook deze afweging centraal. Enerzijds wordt er gezocht naar de mogelijkheid het initiatief te laten bloeien door ondersteuning en stimulering, en anderzijds naar aansluiting bij beleidskaders.
Door middel van dit onderzoek kan geïllustreerd worden welke afwegingen in de praktijk gemaakt worden, hoe dat gebeurt en welke consequenties dit kan hebben. Het biedt een inzicht in de praktijk van overheidshandelen waaruit wellicht lessen getrokken kunnen worden voor vergelijkbare casussen.
Onderzoeksvragen
In dit onderzoek probeer ik antwoord te geven op de volgende probleemstelling:
Hoe kan de overheid (in de vorm van stadsdeel Oost) op een andere manier sturing geven en ruimte bieden aan burgerinitiatieven in haar samenwerking met hen en tegelijkertijd haar keuzes legitimeren?
Overheidshandelen komt tot uitdrukking in gedrag en acties van publieke professionals; bestuurders en ambtenaren. Bestuurders stellen kaders waarbinnen ambtenaren de uitvoering kunnen vormgeven. Verondersteld wordt dat de nieuwe vorm van sturing, het steunen van een burgerinitiatief ter bevordering van een publiek doel, om andere vaardigheden en competenties van publieke professionals zal vragen. Hun positie verandert van een hiërarchisch verticale 'bewaker', naar horizontale samenwerkingspartner. Daarom staan in dit onderzoek tevens de competenties of vaardigheden die publieke professionals nodig hebben in het verantwoorden van hun keuzes in die samenwerking centraal. Bestaande literatuur over overheidshandelen biedt inzichten in welke competenties of vaardigheden dit zouden kunnen zijn. In dit onderzoek wordt uitgezocht of publieke professionals in de praktijk hierover beschikken en of deze vaardigheden overeenkomen met wat burgers en publieke professionals zelf aangeven belangrijk te vinden voor het komen tot een succesvolle samenwerkingsrelatie.
Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden zijn enkele onderzoeksvragen geformuleerd. Deze onderzoeksvragen zullen middels de case study naar het initiatief van de stichting Blije Buren beantwoord worden. Vervolgens wordt de opbrengst hiervan gegeneraliseerd ten
8
behoeve van het beantwoorden van de probleemstelling. De eerste drie vragen brengen de stand van zaken rond het initiatief in de beeld. De vierde vraag, met subvragen, gaat in op de consequenties hiervan voor mogelijk overheidshandelen. In hoofdstuk vier zal uitgebreider in worden gegaan op de geformuleerde onderzoeksvragen.
Waarom wordt het initiatief door betrokkenen gezien als succesvol en wat maakt een vervolg voor hen interessant?
Wat staat een mogelijk vervolg volgens betrokkenen bij het initiatief van de stichting Blije Buren op dit moment in de weg?
Welke mogelijkheden voor het vervolg op het initiatief identificeren betrokken burgers, ambtenaren en bestuurders?
Welke consequenties heeft een mogelijk vervolg op het initiatief voor de (klassieke) sturende rol van de overheid (in de vorm van het stadsdeel Oost)?
o Wat betekent de samenwerking voor de democratische legitimering van overheidshandelen door het stadsdeel?
o Wat vraagt dit qua competenties en vaardigheden van publieke professionals?
Dit onderzoek draagt bij aan het theoretische debat over consequenties van burgerparticipatie voor overheidshandelen. De spanning tussen systeem- en leefwereld raakt discussies over veranderende overheidssturing waarin vraagstukken over publieke verantwoording en andere en/of nieuwe vaardigheden voor publieke professionals centraal staan. Andersom is de bestaande literatuur het kader waarbinnen het empirisch onderzoek geplaatst wordt, het geeft richting en structureert verwachtingen. Als case study biedt de analyse een inkijk in de praktijk van een burgerinitiatief en geeft het inzicht in hoe de gemeente zich hiertoe verhoudt. Aan de hand hiervan kan over de rol van de overheid in een veranderende samenleving worden gereflecteerd.
Het vervolg van dit onderzoek is opgebouwd uit vijf hoofdstukken. In hoofdstuk twee wordt gestart met een literatuurstudie waarin gezocht wordt naar theorie over veranderende vormen van hedendaagse overheidssturing en consequenties voor democratische legitimering en de praktijk van overheidshandelen. Vervolgens wordt deze theorie in hoofdstuk drie vertaald naar de Nederlandse praktijk van burgerinitiatieven en wordt meer inzicht verschaft in het initiatief van de stichting Blije Buren. De theorie uit het tweede en derde hoofdstuk dient als
9
kader voor het empirische deel van dit onderzoek. Het vierde hoofdstuk beschrijft de methoden die gebruikt zijn voor het empirisch onderzoek: de case study naar het initiatief van de Blije Buren. In het vijfde hoofdstuk worden de resultaten van het onderzoek gepresenteerd en geanalyseerd. Het onderzoek wordt in hoofdstuk zes afgesloten met een conclusie.
10
2. De legitimering van veranderend overheidshandelen
In dit tweede hoofdstuk wordt het theoretisch kader van het onderzoek geschetst. Het bestaat uit drie paragrafen; ten eerste wordt aandacht besteed aan theorieën van politieke legitimering en de rol die dit heeft in overheidshandelen. Ten tweede worden hedendaagse veranderingen in dit overheidshandelen besproken. Daarna worden de eerste en de tweede paragraaf bij elkaar gebracht; besproken wordt welk effect deze veranderingen in overheidshandelen hebben op politieke legitimiteit, welke vraagstukken dit met zich meebrengt en er wordt een mogelijke oplossingsrichting geïdentificeerd.
2.1. Politieke legitimiteit
Aan de basis van iedere democratie staat het beginsel van volkssoevereiniteit; politici en bestuurders regeren het land namens het volk (Bovens e.a. 2007: 26). Politici en bestuurders moeten hun handelen dus kunnen verantwoorden aan het volk. In een representatieve democratie, zoals de Nederlandse, ontlenen bestuurders hun democratische legitimiteit op de eerste plaats (direct of indirect) aan verkiezingen. Burgers wijzen hen in verkiezingen aan als vertegenwoordigers van hun belangen, van lokaal tot Europees niveau. Echter, enkel verkozen zijn betekent niet dat het handelen van overheidsfunctionarissen daarna vanzelfsprekend als legitiem aanvaard wordt door de bevolking. Legitiem handelen betekent rechtmatig handelen, dus zowel in overeenstemming met de wet, als ook gerechtvaardigd en gemotiveerd2. De legitimiteit van overheidshandelen heeft betrekking op de steun aan, of het accepteren van een bewind door de bevolking. In een representatieve democratie is legitimiteit cruciaal voor het politieke systeem. Als overheidsfunctionarissen hun handelen niet kunnen legitimeren, kan het volk haar vertrouwen opzeggen in het huidige bestuur, of haar onvrede laten blijken bij volgende verkiezingen. In een representatieve democratie ontstaat legitimiteit door verantwoording van beslissingen over publiek beleid en de inzet van publieke middelen door verkozen volksvertegenwoordigers.
Om tot een definitie te komen van politieke legitimiteit maak ik gebruik van de definitie die Schmidt (2013: 9&10) heeft geformuleerd. Volgens deze auteur heeft legitimiteit betrekking op de mate waarin het politieke systeem acceptabel is voor, en geaccepteerd wordt door,
11
burgers in een samenleving waardoor zij vrijwillig overheidsbeleid gehoorzamen ook als dit in gaat tegen hun eigen ideeën. Voor het meten van deze legitimiteit maakt Schmidt een onderscheid tussen drie typen legitimiteit: input, output en throughput legitimiteit. Zij beschrijft dit simpelweg als ‘output voor de mensen, input door en van de mensen, en throughput met de mensen’ (eigen vertaling van Schmidt 2013: 3). Welke vorm van het legitimeren van overheidshandelen in welke situatie passend is verschilt volgens Schmidt per vraagstuk en handelswijze. Ik veronderstel dat wanneer de overheid zich hiervan bewust is, dit haar meer handelingsruimte kan bieden in het omgaan met complexe vraagstukken. Het onderscheid tussen de drie vormen van legitimiteit worden opeenvolgend besproken.
Input, output en throughput
In de politieke wetenschap wordt doorgaans onderscheid gemaakt tussen twee vormen van legitimiteit: input en output legitimiteit, gebaseerd op de beschrijving van Scharpf (1999: 6-13). Input legitimiteit heeft betrekking op de politieke participatie bij het opstellen van beleid. Dit gaat over het vertegenwoordigen van de bevolking; het zorgen dat hun stem gehoord wordt (Haus 2014: 126-127). Beleidskeuzes en overheidshandelen is te legitimeren wanneer zorg gedragen wordt dat de juiste mensen deelnemen aan het proces dat leidt tot beleid of wet- en regelgeving. Zolang iedereen een stem krijgt, is het resultaat te verantwoorden, ook als het niet aansluit bij de wensen van sommige betrokkenen. Input legitimiteit is ook te herkennen in het volgen van duidelijke procedures. Zolang de overheid dezelfde vraag altijd op dezelfde manier behandelt kan zij een verschil in antwoord verantwoorden. Output legitimiteit verwijst naar de effectiviteit van beleidskeuzes. Dit heeft betrekking op de mate waarin beleid of wet- en regelgeving problemen oplost (Haus 2014: 127; Scharpf 1999: 6-13). Als beleid leidt tot de gewenste resultaten, zijn de keuzes die hieraan voorafgegaan zijn te legitimeren.
Input en output legitimiteit sluiten aan bij een hiërarchische, top-down, sturende overheid. Een nadruk op gestandaardiseerde procedures of sturen op een bepaalde uitkomst zijn hier kenmerkend voor. Schmidt (2013: 5&6) beargumenteert dat naast deze twee ‘klassieke’ vormen van legitimiteit, er in de hedendaagse samenleving behoefte is ontstaan aan een derde vorm: throughput legitimiteit. Deze derde vorm van legitimering biedt wellicht uitkomst voor het legitimeringsvraagstuk van het stadsdeel Oost in haar relatie tot het burgerinitiatief van de Blije Buren: hoe verenigt zij de leefwereld van het burgerinitiatief en de systeemwereld van
12
de overheid zonder de meerwaarde van het initiatief te verliezen. Het steunen of verlenen van een subsidie aan het bottom-up initiatief kan wellicht niet aan de hand van een input benadering gelegitimeerd worden. Bij de keuzes voor acties en activiteiten van de initiatiefnemers is geen volksvertegenwoordiger betrokken geweest. Daarnaast is het duidelijk dat het volgen van gestandaardiseerde procedures voor het verstrekken van subsidie niet aansluit bij de behoeften van dit initiatief. Vanuit de output benadering ligt de nadruk op resultaten. Dit lijkt al beter aan te sluiten, het stadsdeel en de stichting Blije Buren geven immers aan dat het initiatief een meerwaarde heeft voor de buurt. Maar, een knelpunt voor de output benadering zit hem in het moeilijk kunnen vaststellen van deze meerwaarde. De activiteiten van de stichting worden niet voor een bepaalde periode in een plan beschreven, ze ontstaan organisch wanneer behoefte in de buurt zichtbaar wordt. Er zijn dus geen harde afspraken te maken over het behalen van gestelde doelen in een periode.
Een mogelijk alternatief voor deze ontoereikende benaderingen voor het legitimeren van eventuele steun aan het burgerinitiatief wordt geboden door de throughput benadering. In deze benadering komen de processen die transparantie, efficiëntie en verantwoordelijkheid bevorderen centraal te staan. In plaats van sturen op de juiste procedure of een vooraf vastgesteld resultaat komt de nadruk in sturing te liggen op de kwaliteit van de relatie tussen betrokken actoren (van Meerkerk e.a. 2014: 7; Schmidt 2013: 5&6). Dat deze vorm van democratische legitimering van overheidshandelen beter aansluit bij sommige hedendaagse vraagstukken wordt in de volgende paragraaf uiteengezet. Gestart wordt met een korte beschrijving van de veranderingen in sociale vraagstukken en daarmee de noodzaak tot het aanpassen van overheidshandelen en haar legitimering.
2.2. De praktijk van overheidssturing
Aan de hand van theorie over veranderingen in overheidssturing wordt inzicht geboden in de wijze waarop steun aan maatschappelijke burgerinitiatieven door de overheid (kan) worden ingezet als innovatieve manier om hedendaagse complexe maatschappelijke vraagstukken aan te pakken. Centraal hierin staat de spanning die deze sturingsvorm kan opleveren voor democratische legitimiteit en welke vaardigheden de inzet ervan vraagt van ambtenaren en politici. Deze spanning wordt door het stadsdeel herkend in haar relatie met de stichting Blije Buren.
13
Van roeien naar sturen
In de 20e eeuw ontstaat, als reactie op de opkomst van de moderne staat, de bureaucratie. In een snel ontwikkelende samenleving ontstaat behoefte aan een overheid die weerstand kan bieden aan behoeften van haar burgers gebaseerd op eigen belang en druk door georganiseerde belangenorganisaties. In de bureaucratie ligt de nadruk op neutraliteit, professionele expertise en procedurele afspraken. Publieke professionals zijn in staat rationele beleidsbesluiten te nemen op basis van hun deskundigheid. Hiermee streven zij vastgestelde beleidsdoelen na die ten goede komen aan het algemeen belang. Overheidshandelen is hiërarchisch, sturing vindt verticaal plaats. Middels de input benadering legitimeren publieke professionals hun handelen. Maar de hedendaagse samenleving is niet meer dezelfde als enkele decennia geleden. De bureaucratie biedt in toenemende mate geen passende vorm van overheidssturing meer voor hedendaagse vraagstukken. De enorm gegroeide verzorgingsstaat en toenemende mondialisering zorgen voor veranderende uitdagingen voor overheidssturing (Bevir 2010: 25-28). Dit heeft te maken met de aard van hedendaagse beleidsvraagstukken, deze zijn steeds ingewikkelder geworden. Al in de jaren 70 van de vorige eeuw herkennen Rittel en Webber (1973: 156&168) sociale beleidsvraagstukken in toenemende mate als ‘wicked problems’. Dit zijn vraagstukken zonder eenduidige definitie, ze zijn multi-interpretabel en er bestaat geen consensus over de aard of de oplossing ervan. In de moderne samenleving nemen diversiteit en verscheidenheid toe, hiermee nemen ook verschillende belangen van verschillende groepen burgers toe en zijn oplossingen voor beleidsvraagstukken steeds minder eenduidig. Dit leidt in eerste instantie in de jaren 80 van de vorige eeuw tot de intrede van marktwerking in overheidssturing.
Met de opkomst van New Public Management doet het idee dat de staat wezenlijk inefficiënter is dan de markt zijn intrede. De staat zou zich slechts moeten richten op het maken van beleidsbeslissingen en de dienstverlening over laten aan de markt (Bevir 2010: 30). De nadruk op input legitimiteit verschuift hiermee naar output legitimiteit; het zoeken naar het beste en meest efficiënte resultaat is de drijfveer om dienstverlening over te laten aan de markt. De New Public Management benadering zorgt volgens critici echter voor een fragmentering van de dienstensector en tot zwakkere centrale controle zonder de beloofde efficiënte marktwerking (Bevir 2010: 31). Daarom ontstaat nog een nieuwe vorm van overheidssturing als reactie op zowel de bureaucratie als de tekortkomingen van New Public Management: governance. In dit concept wordt overheidssturing als directe hiërarchische sturing losgelaten. Governance kenmerkt zich door een combinatie van verschillende
14
methoden van sturing op verschillende niveaus waarin zowel publieke als private ‘bestuurders’ participeren (Kooiman 2000: 139). De verschuiving van hiërarchisch besturen naar governance wordt door Bevir (2010: 30) beschreven als een verschuiving van roeien naar sturen. Door het toelaten van vele andere actoren in het beleidsproces en het loslaten van directe sturing op bepaalde resultaten ontstaat voor governance-vraagstukken mogelijk de behoefte aan legitimering middels de throughput in plaats van input of output benadering. Deze opkomst van governance sturing wil echter niet zeggen dat er in hedendaagse overheidshandelen enkel nog sprake is van sturen in plaats van roeien. Van belang in de huidige democratie is het besef dat verschillende type problemen vragen om verschillende vormen van overheidssturing voor de oplossing ervan. Gestructureerde problemen, zoals een verlopen paspoort, vragen om een relatie tussen burger en overheid die gekenmerkt wordt door hiërarchie en bureaucratie (Hoppe 2010: 43&195). Ongestructureerde, ‘wicked’, problemen vragen om minder eenduidige handelswijzen. Het terugdringen van eenzaamheid en het bevorderen van saamhorigheid, het doel van de stichting Blije Buren, is een vraagstuk waar geen eenduidige oplossing voor is. Voor sturing aan dergelijke vraagstukken is het toepassen van het governance concept beter geschikt.
Governance netwerken
In de hedendaagse samenleving met haar ‘wicked’ problemen heeft geen enkele actor, publiek of privaat, alle benodigde kennis en informatie om deze ingewikkelde maatschappelijke vraagstukken op te lossen. Governance betekent toenemende onderlinge afhankelijkheid tussen betrokken actoren bij een bepaald vraagstuk, waarbij de lijnen tussen privaat en publiek vervagen. Directe verticale sturing verschuift naar meer horizontale samenwerking. Doordat er meerdere actoren betrokken zijn bij een vraagstuk wordt ook wel gesproken van netwerk governance of governance netwerken (Kooiman 2000: 139&142; Rhodes 2007: 1246). Het bestaan van netwerken voor het aanpakken van bepaalde beleidsthema’s is niet nieuw. Door meer gelegenheid te bieden aan marktwerking in de publieke sector fragmenteert deze sector in toenemende mate al sinds de jaren 80 van de vorige eeuw. Zo ontstaat de noodzaak voor organisaties in het publieke domein om samen te werken (Blanco e.a. 2011: 298; Rhodes 2007: 1245). Het resultaat is de opkomst van netwerken waarin alle betrokken actoren rond een bepaald beleidsvraagstuk samen komen. Deze netwerken zijn op verschillende niveaus mogelijk, van internationaal tot lokaal. Zo bestaan er op Europees en nationaal niveau beleidsnetwerken waarin bijvoorbeeld alle actoren met betrekking tot
15
landbouw- of onderwijsbeleid samenkomen. Op lokaal niveau kan een samenwerkingsrelatie tussen burger en overheid ontstaan wanneer burgers steun krijgen van de overheid voor het opstarten of in stand houden van een bepaald initiatief of activiteit.
Deze typen netwerken zijn wel duidelijk verschillend van elkaar. Het opvallende verschil, het verschil in (inter)nationaal of lokaal niveau, is hier echter niet het kenmerkende. Blanco e.a. (2011) beargumenteren de noodzaak de concepten ‘beleidsnetwerk’ en ‘governance netwerk’ van elkaar te onderscheiden. Het beleidsnetwerk heeft betrekking op de afwijzing van het idee dat de overheid in haar eentje beleid bepaalt. Deze netwerken geven de invloed van andere actoren op het beleidsproces weer, een invloed die al decennia lang aanwezig is. De nadruk ligt doorgaans op traditionele beleidssectoren op (minimaal) nationaal niveau. Bij governance netwerken ligt de nadruk op netwerken als reactie op een veranderende samenleving en een nieuwe manier van het aanpakken van ingewikkelde sociale vraagstukken, oftewel ongestructureerde ‘wicked’ problemen, zoals het bevorderen van de leefbaarheid of sociale cohesie (Blanco e.a. 2011: 298&301). Dit tweede concept heeft betrekking op innovatieve manieren waarop samenwerking tussen private en publieke actoren ingezet kan worden voor het aanpakken van hedendaagse ingewikkelde vraagstukken. Het maatschappelijk burgerinitiatief is hier een voorbeeld van. Een samenwerking met de stichting Blije Buren zou voor de gemeente kunnen resulteren in het aanpassen van sociaal beleid, maar dit is niet het doel op zich, zoals dit wel is in een beleidsnetwerk.
Governance kan dus gezien worden als manier van sturing geven aan maatschappelijke vraagstukken. Het benadrukt de interactie tussen betrokken actoren en het gezamenlijk zoeken naar passende invulling van de samenwerking (Kooiman 2000: 144). Het is een maatwerkbenadering tegenover de gestandaardiseerde bureaucratische benadering.
In Amsterdam betreft de gestandaardiseerde benadering het huidige subsidiebeleid van het stadsdeel Oost, beschreven in het document Versterking Sociaal Domein. Hierin formuleert het stadsdeel subsidie beschikbaar te stellen voor activiteiten van buurtinitiatieven. In dit beleid staat duidelijk vermeld dat er geen subsidie verstrekt wordt voor de huur van accommodaties en dat gemeentelijk vastgoed niet in beheer wordt gegeven aan één initiatief. Initiatieven kunnen samen met anderen gebruik maken van het vastgoed dat de gemeente ter beschikking stelt. (Gemeente Amsterdam Oost 2013: 8-10&13&20). De stichting Blije Buren heeft echter juist behoefte aan ondersteuning in het vinden van nieuwe huisvesting voor hen alleen. Omdat het stadsdeel aangeeft de meerwaarde van het initiatief in te zien en wil zoeken naar een mogelijke manier van samenwerken kan governance sturing een uitkomst bieden.
16
Volgens de gestandaardiseerde benadering moet het initiatief haar wensen aanpassen aan de bestaande gemeenschappelijke beleidsafspraken als zij voor ondersteuning in aanmerking wil komen. Vanuit een maatwerkbenadering wordt het stadsdeel echter gevraagd te luisteren naar de wensen van het initiatief, om aan de hand daarvan gezamenlijk te zoeken naar een manier van ondersteuning bieden die tegemoet komt aan de wensen van beide partijen. Tegelijkertijd kan het stadsdeel met het initiatief in gesprek graag over haar verantwoordingsplicht aan de samenleving.
2.3. Veranderende sturingsvraagstukken
Een verschuiving van gestandaardiseerde procedures of sturen op resultaat naar een maatwerkbenadering brengt echter wel nieuwe vraagstukken met zich mee. Deze gestandaardiseerde procedures en resultaatgerichtheid zijn immers niet zonder reden ontstaan. De regels en procedures zijn ‘het stelsel van kwaliteitseisen dat we in de loop van de jaren hebben opgelegd aan de overheid, om redenen van gelijke behandeling, verantwoording en efficiëntie’ (Ham & van der Meer 2015: 135).
Verandering in legitimering
De overheid dient alle burgers in de samenleving te bedienen met haar beleid. Een nadruk op maatwerk en meer ruimte voor burgerinitiatieven roept al snel vragen op met betrekking tot publieke waarden als de gelijkheid van behandeling en daarmee het risico op willekeur. Wanneer de overheid de stichting Blije Buren ondersteunt in het zoeken naar huisvesting, dient zij te kunnen verantwoorden hoe zij deze publieke waarden waarborgt; hoe garandeert zij dat haar ondersteuning leidt tot bijvoorbeeld efficiënt gebruik van middelen en toegankelijkheid voor alle geïnteresseerde burgers? Omdat de fundamentele eigenschap van governance netwerken zit in een verschuiving van systeemwereld naar leefwereld, van gestandaardiseerde procedures naar meer innovatie en flexibiliteit (Blanco e.a. 2011: 302), roepen deze netwerken vragen op met betrekking tot de mate waarin zij democratisch te legitimeren zijn. Het aansluiten bij de leefwereld van mensen, sluit directe controle en sturing door de overheid uit. De klassieke input en output benaderingen zullen hier wellicht niet meer voldoen.
17
De legitimering van overheidshandelen verandert mee met veranderingen in de vormgeving van overheidssturing. Van een input benadering in de bureaucratie waar professioneel handelen berust moet zijn op het dienen van het belang van de burger naar een output benadering met de opkomst van New Public Management waar de burger ‘klant’ wordt in haar relatie tot de overheid (Schmidt 2013: 4; Tonkens & Newman 2011: 204-205). Deze traditionele normen voor democratische legitimering gaan uit van sturing of beleidsontwikkeling door verkozen volksvertegenwoordigers (Sorensen & Torfing 2009, 243). Bezien vanuit deze normen is hedendaags overheidshandelen in haar relatie met burgerinitiatieven wellicht niet democratisch. Echter, deze invulling van representatieve democratie is volgens Van Meerkerk e.a. (2014: 6) niet gepast voor het aanpakken van hedendaagse ingewikkelde maatschappelijke vraagstukken. Voorstanders van netwerk governance beargumenteren dat deze netwerken niet per definitie democratische legitimiteit missen of bezitten, maar dat dit per netwerk verschilt. Dit komt omdat er hier sprake is van een verandering in het soort legitimiteit dat nagestreefd wordt. Met de opkomst van netwerk governance verschuift de nadruk op input en output legitimiteit naar throughput legitimiteit, waardoor het proces van interactie tussen betrokken actoren centraal komt te staan (van Meerkerk e.a. 2014: 7; Schmidt 2013: 5&6).
Governance netwerken zijn, in tegenstelling tot beleidsnetwerken, meer stuurbaar. Governance als sturingsmechanisme kan netwerken zo vorm geven of structuren dat een bepaald resultaat gehaald wordt of het democratisch gehalte van een netwerk verbeterd wordt (Blanco e.a. 2011: 302-303). De mate en mogelijke verbetering van democratische legitimiteit van governance netwerken staat in dit onderzoek centraal. Doberstein & Millar (2014) hebben een analytische kader ontwikkeld, gebaseerd op het argument van Schmidt (2013) dat throughput legitimiteit essentieel is, maar niet afdoende, voor het legitimeren van governance netwerken. Deze auteurs beargumenteren dat in het legitimeren van een governance netwerk de input of output benadering van legitimiteit niet vervangen kan worden door throughput legitimiteit. Een van beide ‘klassieke’ vormen blijft noodzakelijk voor het legitimeren van handelen. Echter, slechts een van de twee is voldoende en er is geen sterke voorkeur voor de een boven de ander. Voor het behoud van een netwerk op de lange termijn is throughtput legitimiteit echter wel noodzakelijk, een netwerk red het niet enkel op input en/of output legitimiteit. Throughput legitimiteit heeft betrekking op de normatieve kant van legitimiteit, de processen die een netwerk gezond en levend houden. Hoewel meer input en output legitimiteit zichtbaarder is voor de bevolking, zijn throughput-mechanismen zoals transparantie, efficiëntie en verantwoordelijkheid noodzakelijk om te waarborgen dat
18
corruptie, ineffectiviteit en willekeur geen kans krijgen (Doberstein & Millar 2014: 265-266; Schmidt 2013: 14).
Om de throughtput legitimiteit van een netwerk te kunnen meten hebben Doberstein & Millar dit concept beschreven aan de hand van drie eigenschappen: ten eerste de structurele eigenschappen van een netwerk, zoals het institutionele ontwerp en de besluitvormingsmechanismen die activiteiten van het netwerk reguleren. In governance netwerken is besluitvorming op basis van consensus veel voorkomend, middels consensus worden uiteenlopende interesses meegenomen in het besluitvormingsproces. Ten tweede is de mate van deliberatie van belang, dit heeft betrekking op de kwaliteit van de participatie tussen actoren. Zij moeten de mogelijkheid hebben kennis uit te wisselen en anderen van hun standpunt te overtuigen. En als derde eigenschap identificeren Doberstein & Millar de transparantie van het netwerk, de mogelijkheid van actoren om betrokken te zijn bij procedures en besluitvorming. Met name de eerste twee eigenschappen van het throughput proces zijn essentieel voor het behoud van een governance netwerk (Doberstein & Millar 2014: 266&271-273).
Deze throughput benadering voor het legitimeren van overheidshandelen kan het antwoord zijn op de discrepantie tussen de leef- en systeemwereld in governance netwerken. Middels dit concept kan de overheid proberen het gat tussen beide concepten te dichten. Aan de ene kant wil zij, door minder nadruk op de input of output benadering voor het legitimeren van haar handelen, een burgerinitiatief graag de ruimte geven om te bloeien. Zo zou een initiatief haar meerwaarde, haar aansluiting bij de dagelijkse leefwereld van buurtbewoners, kunnen behouden. Aan de andere kant kan de throughput benadering zorgen voor een manier om toch ook tegemoet te komen aan de systeemwereld van de overheid. Het biedt de overheid een alternatief, naast de input en output benadering, om haar handelen te kunnen legitimeren.
De rol van de professional
Wanneer governance als vorm van overheidssturing wordt gebruikt is het te verwachten dat de manier waarop publieke professionals deze sturing vorm geven verandert. Klassieke bureaucratische sturing gebaseerd op neutrale expertise en procedures (input) of marktsturing gericht op resultaat (output), is niet passend voor het sturen van governance netwerken. In het waarborgen van de legitimiteit van governance netwerken blijft echter wel een centrale rol weggelegd voor politici en ambtenaren. Volgens Sorensen & Torfing (2005: 215) blijft de
19
publieke professional een belangrijke rol toebedeeld omdat zij ambtshalve gericht zijn op het behartigen van het publieke belang en democratische waarden. Vooral van belang, is dat het de enige groep actoren is die direct verantwoordelijk gehouden kan worden voor een gebrek aan democratische legitimiteit van initiatieven. Als de overheid in haar samenwerking met andere actoren rekening wil houden met het kunnen legitimeren van die samenwerking kan zij invloed uitoefenen op de voorwaarden waaronder bijvoorbeeld burgerinitiatieven hun activiteiten vormgeven (Sorensen & Torfing 2005: 202). De vaardigheden en competenties die publieke professionals hiervoor nodig hebben zijn daarmee direct gekoppeld aan het waarborgen van democratische legitimiteit van nieuwe sturingsvormen.
In dit onderzoek wordt de term publieke professionals gebruikt om alle overheidsfunctionarissen, zowel politiek als ambtelijk, werkzaam bij een overheid en in dit geval het stadsdeel Oost van de gemeente Amsterdam te beschrijven. Wanneer het onderscheid tussen (politieke) bestuurders en ambtelijk medewerkers van belang is worden zij apart benoemd.
Van Hulst, de Graaf, & van den Brink (2011: 122&131) beschrijven de nieuwe ambtenaar onder andere als ‘modelbeoefenaar’ of ‘voorbeeldfunctionaris’. Alle verschillende typen nieuwe professionals die zij onderscheiden hebben een aantal belangrijke overeenkomsten in hun werk; zij krijgen te maken met ambigue en veranderlijke situaties. Om hiermee om te gaan wordt verwacht dat zij creatief zijn en maatwerk kunnen leveren om wet- en regelgeving aan te passen aan deze situatie. In netwerk governance wordt de hedendaagse relatie tussen burger en overheid gekenmerkt door ‘wederkerige samenwerking’, hierin werken burgers en professionals samen in gedeelde maatwerkprojecten (Tonkens & Newman 2011: 206). In deze wederkerige samenwerking kunnen publieke professionals de democratische legitimiteit van governance netwerken waarborgen of verbeteren door het toepassen van metagovernance. Deze methode van Sorensen & Torfing (2009: 245) kan gedefinieerd worden als ‘de governance van governance’, en heeft betrekking op het sturen van zelf-sturende governance netwerken door het kader te schetsen waarbinnen zij handelen (Sorensen & Torfing 2005: 202). De auteurs hebben verschillende instrumenten beschreven aan de hand waarvan ambtenaren en bestuurders deze ‘metasturing’ kunnen toepassen. Hierbij onderscheiden ze ‘hands-off’ en ‘hands-on’ technieken. De eerste technieken vinden op zekere afstand van het netwerk plaats, dit heeft betrekking op het structureren van het netwerkontwerp en het inkaderen van vraagstukken en doelen. De tweede zijn dichterbij, in directe interactie tussen de publieke professional en de netwerkactoren. Deze verwijzen naar netwerk management en
20
participeren in het netwerk. De auteurs veronderstellen dat een combinatie van beide technieken leidt tot de beste resultaten. Welke technieken gebruikt worden kan verschillen per vraagstuk of netwerk (Sorensen & Torfing 2009: 246-247).
Tabel 1. Instrumenten voor metagovernance van governance netwerken
Metagovernance instrumenten Resultaat ‘H ands -of f’ Netwerk structureren
Betrek alle actoren, geen uitsluiting van bepaalde mensen of groepen.
Maak afspraken over procedures voor samenwerking en onderhandeling
Definieer duidelijke beleidsuitkomsten.
Organiseer het besluitvormingsmechanisme van netwerk.
Netwerk framing
Maak doelstellingen van actoren bespreekbaar en formuleer ze in overeenstemming.
Evalueer de voortgang aan de hand van een afgestemd kader.
‘H
ands
-on’
Netwerk management
Zorg voor genoeg middelen om gelijkheid tussen netwerkactoren te bevorderen.
Stel benodigde informatie beschikbaar ten behoeve van transparantie.
Sta open voor aanpassingen in activiteiten ten behoeve van een beter resultaat.
Netwerk participatie
Zorg voor een duurzame samenwerking door gedeeld eigenaarschap.
Laat vertrouwen zien om vertrouwen op te bouwen. Bron: gebaseerd op origineel van Sorensen & Torfing (2009: 248).
Ik beargumenteer dat deze metagovernance-instrumenten van Sorensen & Torfing een geschikt middel zijn voor het verbeteren van throughput legitimiteit van het burgerinitiatief Blije Buren. Door middel van deze instrumenten kan sturing gegeven worden aan de kerneigenschappen van throughput legitimiteit: structureel ontwerp en de mate van deliberatie en transparantie (Doberstein & Millar 2014: 266). Hierbij is het de uitdaging de juiste balans te vinden tussen te veel en te weinig sturing. Bij te weinig sturing kan de overheid haar steun of samenwerking met een burgerinitiatief moeilijk legitimeren. Zij komt dan niet tegemoet aan de systeemeisen die aan haar publieke functie gesteld worden. Bij te veel sturing bestaat de kans het unieke zelf regulerende aspect van een governance netwerk te ondermijnen (Sorensen & Torfing 2009: 246). Door te veel sturing wordt het risico gelopen dat een burgerinitaitief zoals de Blije Buren haar verbinding met het alledaagse, haar aansluiting bij de ‘leefwereld’ (Ham & van der Meer 2015: 135) van de buurtbewoners, verliest.
21
In governance literatuur wordt uitvoerig aandacht besteed aan allerlei manieren waarop publieke professionals governance netwerken kunnen sturen. Veel instrumenten, of aandachtspunten, zijn vergelijkbaar met de governance instrumenten die zijn gepresenteerd in tabel 1 (zie naast Sorensen & Torfing 2009 bijvoorbeeld Hartman & Tops 2005; van Hulst e.a. 2012; Klijn & Edelenbos 2007; Platform 31 2013; WRR 2012). Deze uitgebreide aandacht is niet terug te vinden wanneer gezocht wordt naar de vaardigheden die publieke professionals moeten bezitten om deze sturing succesvol te kunnen volbrengen. In al deze artikelen zijn echter wel impliciete, en in sommige gevallen summier beschreven expliciete, suggesties voor de benodigde vaardigheden te identificeren. Hier dient eerst nog een onderscheid gemaakt te worden tussen de benodigde vaardigheden van (politieke) bestuurders en ambtelijk medewerkers. Het daadwerkelijke vormgeven van een samenwerkingsrelatie tussen overheid en een initiatief wordt in belangrijke mate gedaan voor ambtenaren werkzaam in een buurt, zij staan in direct contact met betrokken burgers. Het succes van hun ondersteuning is echter sterk afhankelijk van de bereidheid van bestuurders om ambtelijk medewerkers te sterken en te faciliteren (Platform 31 2013: 44-46). De suggesties voor vaardigheden in de literatuur hebben vooral betrekking op de ambtelijk medewerkers in direct contact met initiatieven. De ambtelijk medewerker dient in zijn omgang met governance netwerken flexibel te kunnen handelen; (innovatieve) maatwerkoplossingen te zoeken; ‘binnen’ en ‘buiten’ te kunnen verbinden; bereid zijn informatie uit te wisselen over (on)mogelijkheden; goed te kunnen luisteren en communiceren; intrinsiek betrokken te zijn; en last but not least, in staat zijn vertrouwen te geven en te bouwen (Hartman & Tops 2005: 49&62&73; van Hulst e.a. 2012: 438&444; Klijn & Edelenbos 2007: 212-213; Platform 31 2013: 37-42; Sorensen & Torfing 2009: 254; WRR 2012: 81&97&101).
In het empirische deel van dit onderzoek worden deze instrumenten en vaardigheden aan de orde gesteld. Op het moment van onderzoek is er nog geen sprake van een duidelijke samenwerkingsrelatie, of een governance netwerk, tussen het stadsdeel Oost en de stichting Blije Buren. Er hebben wel al verschillende ontmoetingen en gesprekken plaatsgevonden, maar dit heeft nog geen duurzaam resultaat opgeleverd.
In de case study naar Blije Buren onderzoek ik hoe de eerste contacten tussen het stadsdeel en de Blije Buren eruit hebben gezien en welke vaardigheden van publieke professionals daarin juist wel of niet centraal stonden. Tevens wordt gestreefd uit de gesprekken te identificeren welke verwachtingen betrokken actoren hebben ten aanzien van de benodigde vaardigheden
22
voor een mogelijke toekomstige samenwerkingsrelatie. De beschreven vaardigheden worden vergeleken met de suggesties voor vaardigheden uit de literatuur. Ik veronderstel dat er nog geen meta-governance plaats heeft kunnen vinden, aangezien er nog geen directe samenwerkingsrelatie ontstaan is. De beschreven metagovernance instrumenten dienen daarom als handvat voor het inrichten van de mogelijk samenwerking, of het governance netwerk, in de toekomst. Aan de hand hiervan zullen aanbevelingen gedaan worden voor de omgang van het stadsdeel met burgerinitiatieven in de buurten van Amsterdam Oost.
Evenwichtskunst
Wanneer publieke middelen ingezet worden, dient de overheid, als hoeder van het algemeen belang, het waarborgen van bepaalde publieke waarden te garanderen. Aan de hand van de interpretatie die hieraan gegeven wordt, kan een overheid haar beleidskeuzes legitimeren. Stone (2002: 37) identificeert deze waarden als gelijkheid, efficiëntie, veiligheid en vrijheid. Maar de definitie van deze waarden, en beslissingen die erop gebaseerd zijn, zijn niet onomstreden. In beleidsprocessen proberen betrokken actoren daarom anderen te overtuigen van hun interpretatie. Het waarborgen van legitimiteit is een ‘evenwichtskunst’ tussen de interpretatie van publieke waarden (Bovens e.a. 2007: 26). Een verschil in interpretatie tussen verschillende actoren in een netwerk kan leiden tot conflict en onenigheid. De betekenisgeving aan, en interpretatie van, publieke waarden in een bepaalde governance context wordt in de relatie tussen overheid en burgers bepaald. Ter illustratie: als gelijkheid wordt gedefinieerd als ‘dezelfde vraag behandelen middels dezelfde procedure’, zou de stichting Blije Buren moeten zorgen dat zij voldoet aan de subsidievoorwaarden van de overheid als ze op hun steun willen rekenen. Als gelijkheid wordt geïnterpreteerd als ‘mensen dezelfde kansen geven’, kan beargumenteert worden dat de sterke kant van deze initiatiefnemers niet het invullen van formulieren is en dat zij daarom moeite hebben hun aanvraag te doen in het jargon van de gemeente, maar dat zij wel meerwaarde hebben voor de buurt en daarom ook een kans moeten krijgen hun plannen te realiseren. De overheid zou dan juist ondersteunen door het bieden van maatwerk.
Dit evenwicht tussen de interpretatie van publieke waarden is met betrekking tot burgerinitiatieven te vinden in het maken van een afweging tussen het belang van de ‘leefwereld’ en de ‘systeemwereld’. De evenwichtkunst, of de afweging tussen leef- en systeemwereld, betreft dus op de interpretatie van publieke waarden. Deze afweging staat centraal in dit onderzoek. Dit is de vraag naar een balans tussen ruimte bieden en sturing
23
geven ten behoud van democratische legitimiteit. Het maken van deze afweging wordt in governance netwerken gedaan door publieke professionals in hun samenwerkingsrelatie met burgers.
24
3. De achtergrond van burgerinitiatieven in Nederland
In dit derde hoofdstuk wordt de gepresenteerde theorie vertaald naar de Nederlandse praktijk. Hierin wordt beschreven hoe een toegenomen nadruk op governance netwerken voor het oplossen van maatschappelijke vraagstukken in Nederland plaatsvindt. Er wordt gestart met de nationale situatie, dit wordt daarna toegespitst op de lokale Amsterdamse situatie. Hiermee komt de context van burgerinitiatieven, als vorm van governance netwerk, aan bod. Dit vormt de inleiding op de case study naar de stichting Blije Buren. Aan de hand van deze literatuur worden bepaalde verwachtingen en veronderstellingen, die ten grondslag liggen aan dit onderzoek, beargumenteerd.
Ter afsluiting wordt in de laatste paragraaf nog extra informatie gegeven over de stichting Blije Buren; wat is de aanleiding van het initiatief, wat is de doelstelling, wie bereiken ze en welke rol speelt het buurthuis?
3.1. De Nederlands context: nationaal naar lokaal
Verandering in overheidssturing van ‘roeien naar sturen’ is terug te vinden in het Regeerakkoord van het huidige kabinet. Rutte II geeft aan ruimte te zullen geven aan maatschappelijk initiatief (Regeerakkoord 2012: 1). De overheid ziet hierin een veranderende rol voor zichzelf weggelegd, door te ‘zorgen dat’ in plaats van te ‘zorgen voor’ (Ministerie BZK 2013: 3). Met het afdragen van een aantal taken van het Rijk naar gemeente probeert zij maatwerk en betrokkenheid van burgers te stimuleren (Regeerakkoord 2012: 40). De gemeente Amsterdam geeft in haar visie op burgerparticipatie aan deze participatie te duiden als meebewegen en afwegen; ondersteuning bieden en aanspreekbaar zijn, maar tegelijkertijd ook kaders schetsend zodat verschillende belangen worden afgewogen (Gemeente Amsterdam 2013a: 2-3). Bewonersinitiatieven zijn een voorbeeld van burgerparticipatie. Deze initiatieven hebben betrekking op gezamenlijke activiteiten van burgers met als doel de kwaliteit van de leefbaarheid en veiligheid in de buurt te verbeteren. De burgers zijn leidend in het bepalen hoe zij dit doen, waarom, voor wie en wanneer. De overheid neemt een ondersteunende positie in (Platform 31 2013: 7).
25
Waardebepaling van initiatieven
Het uitgangspunt van burgerparticipatie, en van maatschappelijke burgerinitiatieven in het bijzonder, is dat er tegemoet gekomen wordt aan een groeiende behoefte aan eigen organisatie van de samenleving en aan meer sociale binding. Tevens is het een antwoord op de terugtrekkende overheid omdat erkend wordt dat zij niet alleen in alles kan voorzien (Gemeente Amsterdam 2013a: 2; Ministerie BZK 2013: 14-15). Maar naast deze meerwaarde erkent de rijksoverheid ook de spanning die bestaat tussen het concept van de doe-democratie en democratische legitimiteit van overheidshandelen, deze burgers zijn immers niet verkozen tot het uitvoeren van publieke taken of voorzieningen waarvoor zij overheidssteun ontvangen. Daarnaast erkent zij dat er veranderingen moeten plaatsvinden in het werk van publieke professionals, er worden andere eisen aan overheidshandelen gesteld. Professionals worden gevraagd flexibel en ontvankelijk te zijn en maatwerk leveren in uiteenlopende situaties (Ministerie BZK 2013: 21-22). Dit is een aanzienlijke verandering in het benaderen van burgers in vergelijking met de klassiek hiërarchische positie of vanuit het perspectief van de burger als klant, waarin sturing plaatsvindt door een nadruk op procedures of resultaten.
Burgerinitiatieven blijken zelden houdbaar op de lange termijn als zij geen ondersteuning van de overheid ontvangen of kiezen voor een commerciële aanpak (Ham & van der Meer 2015: 135). Wanneer zij bij de overheid een aanvraag indienen voor ondersteuning dient de overheid te bepalen of publieke middelen ingezet kunnen worden om aan de ondersteuningsvraag tegemoet te komen. De overheid stelt zichzelf de volgende vragen; wat is de waarde van het initiatief? Draagt het bij aan maatschappelijke doelen? Is het daarom eventuele ondersteuning waard? En hoe kan aan deze ondersteuning vorm gegeven worden? Hierbij houdt zij in het oog dat zij haar handelen democratisch kan legitimeren zonder daarbij de meerwaarde van het initiatief te schaden. Publiek geld kan immers niet onvoorwaardelijk worden ingezet, er dienen afspraken gemaakt te worden zodat de overheid haar ondersteuning kan verantwoorden (NSBO 2014: 38). Hier komt het legitimiteitsvraagstuk bij kijken; het zoeken naar een evenwicht tussen het behoud van de leefwereld van een burgerinitiatief en de noodzaak tot verantwoording in de systeemwereld van de overheid. Door meer afspraken en controle is een uitgave gemakkelijker te verantwoorden. Echter, door alles vast te leggen bestaat het risico dat ‘uniciteit en het bijzondere’ uit het initiatief verdwijnen waarmee de meerwaarde van een initiatief verloren kan gaan. Het is dus zoeken naar flexibiliteit wanneer een situatie daarom vraagt (NSBO 2014: 60-61). Deze flexibiliteit vraagt om een verandering in overheidshandelen. In het ondersteunen van initiatieven volgen professionals niet enkel
26
gestandaardiseerde procedures, maar zoeken naar ruimte binnen bestaand beleid. Naast burgerparticipatie dus ook overheidsparticipatie (Ministerie BZK 2013: 23).
Waardebepaling in Amsterdam Oost
Zoals eerder aangegeven heeft de zoektocht naar behoefte aan veranderende manieren van overheidshandelen in Amsterdam Oost geleid tot het starten met de ‘pilot buurtinitiatieven’. Aan de hand van deze pilot wil het stadsdeel inventariseren op welke wijze zij initiatieven kan faciliteren, ook als dit buiten de vastgestelde kaders voor het ondersteunen van maatschappelijke bewonersinitiatieven valt. De stichting Blije Buren is werkzaam op het Cruquiuseiland, in de Architectenbuurt. In de meest recente analyse van het gebied beschrijft het stadsdeel dat er in de buurt diverse vraagstukken spelen in het sociale domein. Gebrekkige sociale cohesie, werkloosheid en overlast door jongeren zorgen voor een negatieve druk op de buurt (Gemeente Amsterdam Oost 2014a: 1). In het bijbehorende gebiedsplan heeft het stadsdeel de Architectenbuurt aangemerkt als een buurt waar de leefbaarheid onder druk staat. Zij geeft aan dat ‘bestaande en opkomende bewoners- en buurtnetwerken en hun initiatieven en activiteiten gefaciliteerd [moeten] worden’. Deze bieden een kans de sociale cohesie in de buurt te bevorderen en daarmee de leefbaarheid te verbeteren. (Gemeente Amsterdam Oost 2014b: 6). De behoefte aan, en de bereidheid tot het faciliteren van burgerinitiatieven lijkt groot.
Dit beeld wordt bevestigd in het bestuursakkoord van de huidige bestuurscommissie van het stadsdeel. Burgers en maatschappelijke organisaties krijgen meer ruimte voor het uitvoeren van beleid en het stadsdeel wil hierin een ondersteunende rol aannemen. Hierbij is speciaal aandacht voor (bewoners-)initiatieven; bewoners wordt de ruimte geboden zelf aan de slag te gaan en het stadsdeel draagt bij wanneer dat nodig is. Zonder het behalen van resultaten uit het oog te verliezen, kan zij bijvoorbeeld zorgen dat subsidie aanvragen gemakkelijker worden zodat burgers ‘meer tijd [hebben] voor waar ze goed in zijn, namelijk het uitvoeren van hun initiatief’ (Bestuursakkoord Amsterdam-Oost 2014: 5). Meer onderling vertrouwen tussen betrokken actoren staat hierin centraal.
27
3.2. Stichting Blije Buren
3De stichting Blije Buren bestaat sinds 2010 en komt voort uit ‘het willen zorgen voor-, helpen met-, en bewust worden van mensen in het algemeen van de invloed die een ieder [sic] kan hebben op een ander door dienstbaar te zijn’.4
De trekkers van het initiatief zijn Francesca en Peter. Zij zijn gestart met het benaderen van lokale ondernemers voor het afnemen van groente, fruit en brood dat zij niet meer kunnen verkopen. Dit verse eten wordt gratis uitgedeeld en er worden gratis maaltijden van gemaakt die in het buurthuis gezamenlijk gegeten worden. Dit eten is niet enkel bedoeld voor mensen die het nodig hebben, maar juist voor zowel arm als rijk. Het doel van de stichting is namelijk niet om armoede te bestrijden, maar is gericht op het terugdringen van eenzaamheid en het bevorderen van saamhorigheid. Verbinding wordt gevonden in het samen bereiden en eten van een (gratis) maaltijd. Naast verbinding door eten worden er ook diverse activiteiten georganiseerd om het contact tussen bewoners te bevorderen. De initiatiefnemers geven aan dat door het aanbod van activiteiten en groente en fruit mensen met een reden naar het huisje kunnen komen zonder dat het direct zichtbaar is dat zij bijvoorbeeld eenzaam zijn of verlangen naar contact of aandacht. Met hun inzet willen Francesca en Peter de hulpvaardigheid en dienstbaarheid in de buurt stimuleren. Zij veronderstellen dat bewoners gemakkelijker met elkaar en anderen om kunnen gaan wanneer mensen oog hebben voor het belang van anderen. Zij streven dit te stimuleren door een voorbeeld te geven aan anderen met hun eigen enthousiaste inzet voor de buurt en haar bewoners.
Sinds april 2014 heeft de stichting haar intrek genomen in een leegstaand wachthuisje van het Gemeentelijk Vervoersbedrijf (GVB). Naar eigen zeggen werd dit huisje na anderhalf jaar leegstand gekraakt en hebben enkele buurtbewoners de krakers verjaagd. Zij hebben daarna hierin hun intrek genomen om het huisje te beschermen. Dit buurthuis is van groot belang voor de stichting, sinds zij dit tot hun beschikking hebben is de betrokkenheid bij het initiatief en tussen bewoners onderling enorm toegenomen. Dagelijks komen er 50 tot 100 mensen langs voor een kop koffie of thee, een praatje of een gezamenlijke maaltijd. Om niet tot overlast te zijn is het huisje open van tien uur ’s ochtends tot tien uur ’s avonds en gelden er strenge huisregels; niet roken, geen drank of drugs en geen toegang onder invloed. Er wordt niet gescholden en er wordt nadrukkelijk geen onderscheid gemaakt tussen mensen op welke
3 Bron www.blijeburen.nl en interviews Francesca en Peter (mei 2015) 4 Bron www.blijeburen.nl/achtergrond-info
28
basis dan ook. Het moet een neutrale plek zijn waar afkomst, religie of favoriete voetbalclub niet tot conflicten leidt.
Na bijna een jaar in het huisje heeft de GVB in januari 2015 een kort geding aangespannen om de
stichting en de
buurtbewoners uit het wachthuisje te krijgen. Zij willen het huisje demonteren om het op een andere locatie weer in gebruik te kunnen nemen. Ondanks protest van
politiek en buurtbewoners, en media-aandacht voor hun zaak, is door de rechter besloten dat het GVB huisje ontruimd moet worden. Eind maart 2015 is dit dan ook daadwerkelijk gebeurd. Na de ontruiming van het wachthuisje is de GVB begonnen aan de demontering, waarna het huisje is verplaatst naar een andere locatie in Amsterdam om daar weer door buschauffeurs in gebruik genomen te worden. Het huisje in de Architectenbuurt stond geplaatst op een betonnen ondergrond, ook deze betonnen plaat is door het GVB gedemonteerd. Waar voorheen het buurthuisje van de Blije Buren stond is nu enkel een braakliggend stuk grond over.
Op dit moment heeft de stichting dus geen buurthuis meer. Maar ondanks het gebrek aan huisvesting gaat het uitdelen van ingezameld voedsel en maaltijden op bepaalde tijden door in de buitenlucht. Op het veldje tegenover het voormalige GVB huisje hebben de initiatiefnemers tafels geplaatst waar zij iedere dag doorgaan met gratis voedsel uitdelen. Omdat zij geen beschutting en faciliteiten meer hebben, is dit Voormalig GVB huisje in de Architectenbuurt in Amsterdam Oost.
Bron: het Parool
Fihuur
Voormalig GVB huisje in de Architectenbuurt in Amsterdam Oost. Bron: het Parool
29
noodgedwongen beperkt tot enkele ‘Blije Uren’ per dag. De behoefte aan het initiatief blijft zichtbaar; gemiddeld doen dagelijks zo’n tachtig mensen het veldje aan. Om ook de samenhorigheid te blijven bevorderen zijn er verschillende keren tenten geplaatst op het veldje. Deze tenten zijn door weldoeners geschonken aan de stichting, zodat de buurtbewoners toch beschut een kopje koffie of thee kunnen drinken of soep kunnen eten. Door gebrek aan een keuken en andere voorzieningen is dit echter lastiger dan voorheen. Het verzoek aan het stadsdeel om te ondersteuning in het zoeken van nieuwe huisvesting is daarmee des te urgenter geworden.
Tijdens de maanden dat de Blije Buren vanaf het veldje hun initiatief hebben voortgezet, heeft een bekende van de stichting een mogelijke oplossing voor hun huisvestingsprobleem aangedragen. Deze persoon is in het bezit van twee containers die voorheen gebruikt zijn als winkel bij een benzinetankstation. Deze containers zijn voorzien van alle facilitaire gemakken en zorgen samen voor een benadering van de oppervlakte van het oude GVB huisje. De bekende heeft deze containers aangeboden aan de stichting om te kunnen plaatsen op de plek waar het oude huisje stond. Hiervoor is wel een nieuwe ondergrond nodig, omdat de betonnen plaat van het GVB huisje weg gehaald is.
30
4. De samenwerking onderzocht
In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksmethode voor het empirische deel van het onderzoek beschreven in vier paragrafen. Als eerste wordt de keuze voor het doen van een case study toegelicht en vervolgens wordt de keuze voor de casus van de stichting Blije Buren beschreven. Daarna komen de probleemstelling en onderzoeksvragen uitgebreider aan de orde. De onderzoeksmethoden zijn het onderwerp van de derde paragraaf. Met deze methoden wordt verwacht de juiste data te verzamelen om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een korte reflectie op de respondenten verzocht worden deel te nemen aan het onderzoek.
4.1. De keuze voor een case study
In dit onderzoek staat het maatschappelijk burgerinitiatief van de stichting Blije Buren centraal. De keuze voor het doen van een case study heeft twee redenen. De eerste is van praktische aard. De omvang van dit onderzoek leent zich niet voor een groot vergelijkend onderzoek naar overeenkomsten of verschillen tussen initiatieven. Om geen half werk te leveren gaat de voorkeur uit naar een verdiepende case study waarbij voldoende aandacht aan die enkele casus besteed kan worden.
De tweede overweging is van inhoudelijke aard en sluit bij de eerste aan. In de Nederlandse context zijn er al veel rapporten verschenen van allerlei adviesraden die betrekking hebben op de opkomst en ontwikkeling van maatschappelijke burgerinitiatieven (zie o.a. publicaties van de Raad Maatschappelijke Ontwikkeling, Raad voor het Openbaar Bestuur, Sociaal Cultureel Planbureau, Wetenschappelijke Raad Regeringsbeleid). In deze rapporten wordt doorgaans aandacht besteed aan een duiding van de maatschappelijke situatie in Nederland of een vergelijking van succes- en knelfactoren van initiatieven en, aan de hand van een van beide, worden aanbevelingen gedaan voor een nieuwe rol van de overheid. Wat mist is een inventarisatie van concreet handelen in de praktijk. Hiervoor leent een case study zich bij uitstek goed.
Een case study richt zich op het achterhalen van de betekenis van die specifieke casus om aan de hand daarvan meer inzicht te verkrijgen in dergelijke situaties of processen, om dit daarna te generaliseren voor andere vergelijkbare casussen (Vennesson 2008: 226). Vennesson onderscheidt verschillen in case studies, gebaseerd op het doel van het onderzoek. In dit onderzoek ligt de nadruk op een interpretatieve case study; ik veronderstel dat aan de hand
