Auteur: T. W. F. van Dalen
Studentnummer: 1862332
Opleiding: Politicologie (IBO)
Universiteit Leiden
Bachelorproject: ‘The Power of the Past: The Contemporary Relevance of
Histories’
Scriptiebegeleidster: Dr.ir. A.A.H.E. van Reuler
Datum: 17/06/2019
Bachelorscriptie
Samenleven na de scheiding
Hoe het Verenigd Koninkrijk zich na de ‘Brexit’ opstelt ten aanzien van de
Europese Unie in het kader van transparantie, concertatie en representatie.
1
Table of Contents
INLEIDING ... 2 THEORETISCH KADER ... 4 LITERATUURREVIEW ... 4 THEORETISCHE VERWACHTING ... 6 CONCEPTUALISATIE ... 7 METHODOLOGIE ... 9 Dataselectie ... 9Methode van onderzoek ... 9
Hedendaagse relevantie van het onderzoek ... 10
Caseselectie ... 10
De Joegoslavische Oorlogen in het kort (tot 1993) ... 11
OPERATIONALISERING ... 12
ONDERZOEKSRESULTAAT ... 12
TRANSPARANTIE EN CONCERTATIE... 12
HET VERDEDIGEN VAN GEMEENSCHAPPELIJKE EU-STANDPUNTEN EN BELANGEN ... 16
CONCLUSIE ... 22
ECONOMISCHE SANCTIES EN WAPEN- OF OLIE-EMBARGO’S ... 22
HET ERKENNEN VAN NIEUWE STATEN IN VOORMALIG JOEGOSLAVIË ... 22
INZETTEN VAN MILITAIR PERSONEEL OF MATERIEEL ALS ONDERDEEL VAN DE VN-VREDESMISSIE ... 23
DISCUSSIE ... 24
BEPERKINGEN VAN ONDERZOEK ... 24
BIBLIOGRAFIE ... 26
APPENDIX ... 29
2
Inleiding
Aanleiding van dit onderzoek is het aanroepen van artikel 501 van het Verdrag van de Europese
Unie (VEU) op 29 maart 2017 door het Verenigd Koninkrijk (VK). Dit betekent dat het VK als lidstaat uit de Europese Unie (EU) zal treden. Wanneer het VK daadwerkelijk uit de ‘Unie’ zal treden is nog niet helemaal duidelijk. Wel staat vast dat het uitreden van het VK, beter bekend als de ‘Brexit’, betekent dat het VK na Brexit niet meer gebonden is aan verdragsbepalingen van de EU. Wat de mogelijke gevolgen hiervan zijn op grote beleidsthema’s als economie of
immigratie is ruim onderwerp geweest van academisch onderzoek. Mogelijke gevolgen met betrekking tot toekomstige samenwerking op het gebied van internationale vrede en veiligheid is minder ruim besproken in de academische literatuur en roept vragen op. Wat is bijvoorbeeld de verwachting omtrent post-Brexit betrekkingen in de VN-Veiligheidsraad? En hoe zal het VK zich naar de EU opstellen in het kader van economische, diplomatieke of militaire betrokkenheid in een internationaal conflict?
De vragen die dit oproept zijn enerzijds theoretisch relevant, omdat onderzoek met betrekking tot gevolgen van de Brexit op dit beleidsthema een toevoeging is op de academische literatuur. Anderzijds kan het vanuit praktisch oogpunt de EU helpen te anticiperen op de mogelijke gevolgen betreffende toekomstige samenwerking op het gebied van internationale vrede en veiligheid. Het doel van dit onderzoek is om een inschatting te maken hoe VK in absentie van verdragsbepalingen ter bevordering van een transparante samenwerking zich opstelt ten aanzien van de EU. Hiervoor is de volgende onderzoeksvraag opgesteld: ‘Hoe stelde het Verenigd Koninkrijk zich ten aanzien van de Europese Unie op tijdens een internationaal conflict, voordat artikel 192 (Verdrag van de Europese Unie) inwerking trad?’ Ter conceptualisatie van artikel 19 (VEU) is gebruikt gemaakt van secundaire bronnen en het Verdrag van de Europese Unie als primaire bron. Artikel 19 (later vervangen door artikel 343 VEU) was de eerste verdragsbepaling die ter bevordering van een transparante samenwerking van Europese lidstaten is opgesteld. De verwachting is dat als uit de onderzoeksresultaten naar voren komt dat het VK zich jegens de EU
1 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:4301000&from=EN 2 https://www.europa-nu.nl/id/vh25de42xwz8/artikel_19_coordinatie_beleid_lidstaten
3 niet transparant of coöperatief heeft opgesteld voordat artikel 19 gold – het VK zich tevens zo zal opstellen in een post-Brexit scenario.
In het kort is de onderzoeksopzet gericht op een historische analyse van de periode voordat artikel 19 (VEU) inwerking trad. De onderzoeksresultaten zijn op basis van een kwalitatieve inhoudsanalyse van alle debatten in de House of Commons omtrent de betrokkenheid van het VK in een internationaal conflict voordat artikel 19 gold. De data- en caseselectie maken duidelijk om welke debatten en welk conflict het hier gaat en waarom. De onderzoeksresultaten laten zien hoe het VK zich ten opzichte van de EU heeft opgesteld in het kader van het opleggen van economische sancties, militaire interventie en het erkennen van staten die streven naar onafhankelijkheid. In de conclusie wordt besproken wat op basis van het onderzoeksresultaat het post-Brexit vooruitzicht is met betrekking tot toekomstige samenwerking op het gebied van internationale vrede en veiligheid.
4
Theoretisch Kader
Literatuurreview
Op 29 maart 2017 is artikel 50 van het Verdrag over de Europese Unie door het Verenigd Koninkrijk aangeroepen. Hierdoor is afgelopen twee jaar veel aandacht geweest voor mogelijke gevolgen en scenario’s van de ‘Brexit’. De meest recente literatuur richt zich met name op de economische gevolgen (Barnard, Ferran, Lang, & Moloney, 2018), de juridische gevolgen voor internationale verdragen (Cuyvers, 2016; Folsom, 2017) en mogelijke scenario’s wanneer geen overeenkomst wordt bereikt over de uittreding (Dougan, 2017).
De uittreding uit de Europese Unie (EU) van het Verenigd Koninkrijk (VK) heeft consequenties voor een groot aantal beleidsterreinen, waaronder het monetair beleid van de EU,
handelsbetrekkingen, grensafspraken en de positie van de EU als actor in internationale betrekkingen (Dougan, 2017). Het recente artikel van Dougan (2017) richt zich op de
verandering van deze beleidsterreinen in een post-Brexit-scenario vanuit het perspectief van het VK. Echter, minder aandacht is er voor de eventuele veranderingen in het buitenlandbeleid van het VK en hoe het zich zal opstellen ten aanzien van de EU als verdragsbepalingen met
betrekking tot het buitenlandbeleid van EU-lidstaten straks niet meer van toepassing zal zijn. Dit kan een reden zijn om verder onderzoek te doen naar deze verdragsbepalingen en hoe deze na de Brexit doorwerken op het buitenlandbeleid in het VK ten aanzien van de EU.
De belangrijkste bron met betrekking tot dit buitenlandbeleid is de EU’s Common Foreign and Security Policy (CFSP), die in 2007 is vastgelegd tijdens het verdrag van Lissabon (artikel 34). De laatste decennia is dit beleid onderwerp geweest van verschillende academische onderzoeken en gekoppeld aan de relatie tussen de EU en de Verenigde Naties (VN) (Bindi, 2010; Marchesi, 2010; Moravcsik, 2011). Deze onderzoeken hebben op basis van de CFSP een aantal
doelstellingen van de EU met betrekking tot het verstevigen van diens positie in de wereld geïdentificeerd. Een belangrijke doelstelling is om een verenigd front te vormen van EU-lidstaten die zetelhouder zijn in de VN Veiligheidsraad (VNV) (Marchesi, 2008, p. 9).
De EU heeft een aantal regels en richtlijnen opgesteld om de coördinatie en representatie door EU-lidstaten in de VNV te verbeteren. Het eerste artikel waarin de EU deze regels ter
5 Europese Unie). De periode vóór artikel 19 is interessant vanwege de analogie met een post-Brexit-scenario, ondanks het feit dat artikel 19 later met het inwerking treden van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 vervangen is door Artikel 34 (Verdrag van de Europese Unie). In dit scenario is het VK namelijk niet langer gebonden aan de verplichtingen die artikel 19 (artikel 34, VEU) voorschrijft aan lidstaten die deel uitmaken van de VNV. Om een uitspraak te kunnen doen over de mogelijke consequenties voor de EU in dit scenario is het derhalve
interessant om te onderzoeken in hoeverre het VK, voordat artikel 19 in werking trad, aan deze verplichtingen voldeed ten tijde van bijvoorbeeld een internationaal conflict.
Het beslechten van een internationaal conflict is namelijk een belangrijke taak voor de VNV. Het orgaan is immers opgericht om de internationale vrede te bewaren (Handvest van de Verenigde Naties, artikel 23, lid 1). Bindi (2010,pp. 13-40) komt in haar onderzoek tot de conclusie dat de EU moeite heeft op korte termijn een standpunt in te nemen bij een internationaal conflict, zoals tijdens het uitbreken van de Irakoorlog in 2003. Op korte termijn zou minder sprake zijn van transparantie, samenwerking of representatie vanuit de EU-lidstaten met een zetel in de VNV. Naarmate het debat omtrent een conflict vordert, slaagt de EU er volgens Bindi (2010) wel in om, op basis van artikel 19, op de lange termijn effectief aanwezig te zijn in de VNV omtrent conflictsituaties. De vraag die de bevinding van Bindi (2010) oproept, is of de EU-lidstaten met een zetel in de VNV geneigd zijn het nationaal belang te volgen bij een internationaal conflict zonder artikel 19. Om deze reden is het interessant om de caseselectie te richten op een internationaal conflict dat zich (kort) voor de inwerkingtreding van artikel 19 afspeelde. De besproken academische bronnen geven een redelijk compleet beeld van de prestaties van Europa binnen de VN(V). Echter, een verdieping op basis van een historische analyse dat zich specifiek richt op het VK als actor en lidstaat, kan een relevante toevoeging zijn op de bestaande literatuur. In de eerste plaats, omdat, doelend op de recente ontwikkelingen, bevindingen uit de besproken literatuur wellicht heroverwogen dienen te worden. In de tweede plaats, omdat recent academisch onderzoek nog geen aandacht heeft besteed aan de mogelijke consequenties van dezelfde ontwikkelingen voor Europa’s positie in het belangrijkste orgaan van de VN. In de laatste plaats, omdat de literatuur het (on)vermogen van de EU in de behandeling van een internationaal conflict in de periode voor het inwerking treden van artikel 19 niet bespreekt. Op basis van bovenstaande punten luidt de onderzoeksvraag: ‘Hoe stelde het Verenigd Koninkrijk
6 zich ten aanzien van de Europese Unie op tijdens een internationaal conflict, voordat artikel 19 (Verdrag van de Europese Unie) inwerking trad?’
Theoretische verwachting
De theoretische verwachting van dit onderzoek is dat het VK zich ten aanzien van de EU niet overeenkomstig de voorschriften uit artikel 19 (VEU) heeft opgesteld ten tijde van een
internationaal conflict. Tijdens dit was het VK lid van de EU of de Europese Gemeenschap (EG) en het conflict heeft zich (in ieder geval deels) afgespeeld in de periode, voordat artikel 19 inwerking trad. Het is tevens de verwachting dat het VK zich niet in overeenstemming met de strekking van artikel 19 zal opstellen jegens de EU wanneer het in een post-Brexit-scenario niet langer gebonden zal zijn aan verdragsbepalingen van de EU.
Het onderzoek richt zich op een periode in de geschiedenis die een verdedigbare analogie vormt met een post-Brexit-scenario. De uitkomst van de analyse zal moeten uitwijzen hoe het VK zich na Brexit zal gaan opstellen ten aanzien van de EU tijdens een internationaal conflict.
Met betrekking tot de internationale crisis waar de onderzoeksvraag zich op richt, volgen op basis van de relatie tussen het verloop van de crisis en de verplichtingen in artikel 19 (VEU) drie verwachtingen: 1. het VK heeft zich niet of nauwelijks transparant opgesteld ten aanzien van de EU (overige EU-lidstaten); 2. het VK heeft niet of nauwelijks in concertatie gehandeld ten aanzien van de EU (overige EU-lidstaten) en 3. het VK heeft niet of nauwelijks het
gemeenschappelijke EU-standpunt verdedigd. Aangaande de eerste twee verwachtingen moet het onderzoeksresultaat uitwijzen of het VK in het kader van transparantie en concertatie in overleg met diens Europese partners een gemeenschappelijk standpunt heeft gevormd dan wel in overleg actie onderneemt om de crisis te bestrijden. Met betrekking tot de derde verwachting moet blijken uit het onderzoeksresultaat of het VK in het kader van het verdedigen van een
gemeenschappelijk EU-standpunt tijdens de crisis naar de uitkomst van het overleg met de EG heeft gehandeld dan wel het gemeenschappelijk standpunt (inter)nationaal heeft verdedigd.
7
Conceptualisatie
De onderzoeksvraag is opgebouwd uit drie elementen: 1. hoe het VK zich ten aanzien van de EU opstelt; 2. artikel 19 (VEU) en 3. een internationaal conflict. Het eerste element als concept kan niet los worden gezien van element 2 en 3. Zowel de betrokkenheid van het VK in een
internationaal conflict, als de bepalingen van artikel 19 (VEU) dienen als kader waarbinnen het opstellen van het VK jegens de EU wordt geanalyseerd.
Artikel 19 is in de secundaire literatuur aangewend om de verhouding tussen EU-lidstaten die vertegenwoordigd zijn in andere internationale organisaties te analyseren (Bindi, 2010;
Marchesi, 2008). De bepalingen in artikel 19 zijn onder andere bedoeld ter bevordering van de positie van de EU in de VNV en is onderdeel van de CFSP. Artikel 19 legt tevens de verhouding tussen de EU-lidstaten vast die zijn vertegenwoordigd in internationale organisaties vast op het gebied van transparantie, concertatie en het verdedigen van gemeenschappelijke EU-standpunten of -belangen (Marchesi, 2008, p. 9).
Een verhouding tussen partijen betekent, in andere woorden, hoe partijen met elkaar omgaan ofwel hoe partijen zich naar elkaar toe opstellen. Een analyse van de verhouding tussen partijen is tweezijdig wanneer de onderzoeker wil weten hoe partij ‘A’ zich opstelt naar partij ‘B’ en andersom. Met betrekking tot de analyse van Bindi (2010) en Marchesi (2008) houdt dit in dat er is geanalyseerd hoe lidstaten zich naar elkaar opstellen in het kader van transparantie, concertatie en het verdedigen van gemeenschappelijke EU-standpunten of -belangen. Voor de analyse van dit onderzoek betekent dit dat deze eenzijdig is en dat wordt onderzocht hoe het VK zich in ditzelfde kader heeft opgesteld naar de EU.
Ter conceptualisatie van transparantie, concertatie en het verdedigen van gemeenschappelijke EU-standpunten of -belangen is door Bindi (2010) en Marchesi (2008) de strekking van artikel 19 (VEU) gehanteerd. De titel van artikel 19 ‘Coördinatie beleid lidstaten in internationale organisaties en conferenties’ geeft aan met welk doeleinde de bepalingen van dit artikel zijn opgesteld. Over het verdedigen van standpunten en belangen van de EU in internationale organisaties en op conferenties wordt in artikel 19 lid 1 het volgende voorgeschreven: “De lidstaten coördineren hun optreden in internationale organisaties en op internationale
8 19 voegt een verantwoordelijkheid toe die expliciet van toepassing is op lidstaten in de VNV met een permanente zetel. De strekking van deze verantwoordelijkheid is: “Lidstaten die permanent lid van de Veiligheidsraad zijn, dragen er bij de uitoefening van hun functie zorg voor de
standpunten en belangen van de Unie te verdedigen, onverminderd de verantwoordelijkheden die krachtens het Handvest van de Verenigde Naties op hen rusten.” In artikel 19 lid 2 wordt tevens de verplichting met betrekking tot transparantie (informatie) als volgt gedefinieerd:
“Onverminderd het bepaalde in lid 1 en in artikel 14, lid 3, houden de lidstaten die zijn
vertegenwoordigd in internationale organisaties of op internationale conferenties waar niet alle lidstaten vertegenwoordigd zijn, de niet vertegenwoordigde lidstaten op de hoogte van alle aangelegenheden van gemeenschappelijk belang.” Met betrekking tot transparantie tussen lidstaten in de VNV (concertatie) wordt in lid 2 het volgende verwacht: “Lidstaten die tevens lid zijn van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties plegen onderling overleg en houden de overige lidstaten volledig op de hoogte.”
Naast een analyse van de verhouding tussen EU-lidstaten in het kader van artikel 19 (VEU), bespreekt Bindi (2010, pp. 13-40) ook het (on)vermogen van de EU om op de korte termijn een gemeenschappelijk standpunt te presenteren met betrekking tot een internationaal conflict. Bindi (2010) heeft het uitbreken van de oorlog in Irak (2003) gebruikt om te analyseren hoe EU-lidstaten zich naar elkaar opstellen met betrekking tot transparantie, concertatie en het
verdedigen van standpunten en belangen van de EU. Bovendien bespreekt Bindi (2010) kort hoe de Verenigde Staten (VS) en het VK in het conflict betrokken zijn.
Een conflict is een situatie waarin twee of meer partijen methodes hanteren, doelstellingen nastreven of waarden aanhangen die, daadwerkelijk of in de perceptie van de partijen,
onverenigbaar zijn en daardoor in botsing komen4. Internationaal wil zeggen dat meerdere naties of volkeren betrokken zijn in het conflict. Met betrekking tot de onderzoeksvraag betekent dit ten eerste dat er sprake moet zijn van een dergelijke situatie waarbij in ieder geval meerdere naties, waaronder het VK, betrokken zijn en ten tweede dat het conflict in de periode voor artikel 19 gold heeft plaatsgevonden.
9
Methodologie
Dataselectie
Om een overzicht te krijgen van alle uitspraken die zijn gedaan door de regering van het VK en relevant zijn voor het onderzoeksdoel, worden via het (online) Historisch Archief van het
VK-parlement primaire bronnen verzameld. Dit betreft alle debatten in de House of Commons5
omtrent het conflict in voormalig Joegoslavië. Alleen debatten uit de periode tot het Verdrag van Maastricht en daarmee de inwerkingtreding van artikel 19 (23 november, 1993) zullen in de analyse worden opgenomen. Tevens worden alleen uitspraken die zijn gedaan door leden van de toenmalige regering van het VK meegenomen in dit onderzoek.
Het volledige debat dient als hulpmiddel om de context waarin uitspraken door de regering zijn gedaan beter te begrijpen. Opmerkingen van de oppositie die zijn gemaakt in de House of Commons worden niet als data behandelt, maar kunnen wel ter verduidelijking van de context worden opgenomen in het onderzoeksresultaat.
Methode van onderzoek
De geselecteerde data voor dit onderzoek betreft een grote hoeveelheid tekst. Om de aanwezige complexiteit van het onderzoeksmateriaal te verminderen zal gebruik worden gemaakt van een kwalitatieve inhoudsanalyse als onderzoeksmethode. Deze methode verwijst naar een benadering van documenten waarbij nadruk ligt op de rol van de onderzoeker bij het construeren van de betekenis van of in een tekst (Bryman, 2016, p. 285). Voor het onderzoek betekent dit dat op basis van een kwalitatieve inhoudsanalyse van debatten in de House of Commons duidelijk wordt welke lijn de regering volgt in het opstellen van het VK jegens de EU met betrekking tot het conflict.
5 De House of Commons is het equivalent van de Nederlandse Tweede Kamer. Voor een gedetailleerd overzicht van
de bevoegdheden, samenstelling en overige informatie kan pagina 39 van The Cabinet Manual (2011) worden geraadpleegd.
10
Hedendaagse relevantie van het onderzoek
De hedendaagse relevantie van dit onderzoek hangt samen met de theoretische verwachting. De verwachting is dat het VK in een post-Brexit-scenario zich niet in lijn met de strekking van artikel 19 (VEU) zal opstellen naar de EU. De relevantie van het onderzoek berust op twee elementen. Ten eerste dient het onderzoeksresultaat uit te wijzen hoe het VK zich opstelt jegens de EU in afwezigheid van verdragsbepalingen die zijn afgesproken ter bevordering van
coördinatie en representatie. Ten tweede kan op basis van de analogie tussen de periode voor een dergelijke verdragsbepaling (zoals artikel 19 VEU) en een post-Brexit-scenario, worden
ingeschat hoe het VK zich na de Brexit zal opstellen naar de EU bij een nieuwe internationale crisis.
Caseselectie
Een internationaal conflict die in behandeling is van de VNV wordt in de secundaire bronnen vaker in verband gebracht met het vermogen van de EU om binnen dit orgaan effectief en representatief te zijn (Bindi, 2010; Marchesi, 2008, p. 7). Een internationaal conflict zoals de Joegoslavische Oorlogen die plaatsvonden tussen 1992 en 2001 biedt een kader waarbinnen de opstelling van het VK naar de EU in relatie tot de bepalingen van artikel 19 (VEU) kan worden geanalyseerd. Derhalve geeft een casestudie over één of meerdere internationale crisissen uit de periode voor artikel 19 mogelijk antwoord op de bredere onderzoeksvraag gegeven de
theoretische verwachting.
De case dient te focussen op een crisis die geografisch, cultureel en politiek ‘dicht bij Europa staat’. Het doel is dat de case een tijdperk in de geschiedenis vertegenwoordigt die betrekking heeft op een conflict of crisis waarbij de EU en het VK als lid van de EU zijn betrokken. Daarnaast moet de tijdsperiode waarbinnen dit conflict of deze crisis zich afspeelt een goed verdedigbare analogie zijn met een post-Brexit-scenario. Om die reden is gekozen voor een ‘typical case’ studie die zich richt op de Joegoslavische Oorlogen (1992 – 2001). De keuze is gebaseerd op het feit dat een deel van deze oorlogen zich afspeelt in het tijdperk voor de
inwerkingtreding van artikel 19. Daarnaast was het VK als EU-lidstaat en permanent zetelhouder van de VNV diplomatiek, politiek, economisch en militair betrokken bij dit conflict.
11
De Joegoslavische Oorlogen in het kort (tot 1993)
Joegoslavië bestond tot 1991 (afscheiding Slovenië) uit zes deelrepublieken. De republiek Joegoslavië werd tot en met 1980 vijfendertig jaar lang gedomineerd door maarschalk Tito die in dat jaar overleed. De twee grootste zwakheden in de eenheid van Joegoslavië waren de
dominantie van deelrepubliek Servië en het opkomende nationalisme onder de diverse bevolkingsgroepen (etnische Serven, Kroaten, Bosniërs, Slovenen, Macedoniërs, Albanezen, Kosovaren en Montenegrijnen) binnen de federatie (Hansen, 2000; Nikolic-Novakovic, 1960; Shrader, 2003).
Het boegbeeld van het nationalisme in Servië was Slobodan Milosevic die met zijn partij niet alleen de Servische regering, maar ook de regeringen in Kosovo en Vojvodina domineerde. Kosovo en Vojvodina hadden in 1974 meer autonomie gekregen om de macht van Servië te beperken en daarom hadden zij vanaf dat moment een eigen stem in de federatieraad. Met de Servische controle over Kosovo en Vojvodina in combinatie met de steun van buurland Montenegro domineerde Servië in feite de federatieraad met vier van de acht stemmen. Dit leidde tot groot ongenoegen van onder andere Slovenië en Kroatië (Hansen, 2000; Shrader, 2003).
Als reactie werden in zowel Slovenië als Kroatië de nationalistische partijen bestaande uit niet-Serviërs met de nationale verkiezingen de grootste en besloten zij zich onafhankelijk te
verklaren. Dit zorgde voor grote spanningen en conflicten tussen de etnische bevolkingsgroepen die waren verdeeld over de verschillende deelrepublieken van voormalig Joegoslavië. Dit leidde tot oorlog tussen de verschillende staten en etnische zuiveringen in beide kampen. Ondertussen stond de Europese Gemeenschap voor een grote taak de rust te bewaren en de partijen te
bewegen tot vredesonderhandelingen. Uiteindelijk leidde de situatie in Bosnië-Hercegovina ertoe dat de internationale gemeenschap een VN-vredesmissie begon (Hansen, 2000; Shrader, 2003). Met betrekking tot deze betrokkenheid van het VK wordt aan de hand van de indicatoren geanalyseerd hoe het VK zich naar de EU heeft opgesteld in het kader van transparantie, concertatie en het verdedigen van het gemeenschappelijk EU-standpunt.
12
Operationalisering
Om te bepalen hoe het VK zich ten opzichte van de EU heeft opgesteld tijdens een internationale veiligheidscrisis in absentie van artikel 19 (VEU) worden in dit onderzoek de drie concepten uit artikel 19 (transparantie, concertatie en verdedigen van gemeenschappelijke EU-standpunten) behandeld. Dit gebeurt in het kader van de betrokkenheid van het VK in de Joegoslavische Oorlogen tot 1993. De diplomatieke, politieke, economische en militaire betrokkenheid wordt in de primaire bronnen als volgt geïdentificeerd: 1. het opleggen van sancties of embargo’s; 2. het erkennen van deelrepublieken uit voormalig Joegoslavië die onafhankelijkheid nastreven; 3. het militair ingrijpen als onderdeel van een internationale vredesmissie.
Om de transparantie, concertatie en het verdedigen van gemeenschappelijke EU-standpunten te conceptualiseren, zijn de bepalingen in lid 1 en 2 van artikel 19 (VEU) gehanteerd. Op basis van deze conceptualisatie en de betrokkenheid in het conflict, geïdentificeerd met behulp van de primaire bronnen, zijn de indicatoren vastgesteld. De indicatoren zijn verwerkt in een tabel die is
opgenomen in de Appendix. De tabel6 geeft een overzicht van relevante uitspraken van de
regering van het VK tijdens de debatten in de House of Commons. De uitspraken hebben betrekking op de betrokkenheid van het VK in de Joegoslavische oorlogen en worden in het kader van transparantie, concertatie en het verdedigen van gemeenschappelijke EU-standpunten geanalyseerd.
Onderzoeksresultaat
Transparantie en concertatie
De conceptualisatie van transparantie houdt overeenkomstig artikel 19 (VEU) in dat lidstaten die zijn vertegenwoordigd in een internationale organisatie, andere lidstaten die hierin niet zijn vertegenwoordigd, op de hoogte houden van alle aangelegenheden die betrekking hebben op het
13 gemeenschappelijk belang. Wat betreft concertatie wordt in lid 2 van artikel 19 (VEU) het
volgende verwacht: “Lidstaten die tevens lid zijn van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties plegen onderling overleg en houden de overige lidstaten volledig op de hoogte.” In de behandeling van beide concepten is gekozen om op basis van de analyse te meten of het VK de diplomatieke, politieke, economische en militaire betrokkenheid in de Joegoslavische Oorlogen heeft overlegd met of kenbaar heeft gemaakt aan diens Europese partners in de EG. De eerste betrokkenheid van het VK in deze situatie was van diplomatieke aard en betrof het uitzenden van een lid van de House of Lords7, Lord Carrington, als monitor8 namens de Europese Gemeenschap in 1991. Lord Carrington had als monitorde taak om de
onderhandelingen tot ontbinding van de Joegoslavische republiek op een vreedzame wijze te laten verlopen (Carrington, 1992; Hansen, 2000). Het uitzenden van Lord Carrington was
volgens de toenmalige ‘Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs’9 onderdeel
van een uitzendingsmissie (European Union Monitoring Mission10) en is dus niet eenzijdig of
zonder overleg met de overige Europese partners ondernomen (HC Deb 01 November 1991 vol 198 cc118-87 1189.36 am.). De ‘Secretary of State’ stelde de House of Commons tevens op de hoogte van een verplicht wapenembargo dat in overleg door de VNV was opgelegd aan
Joegoslavië en voegde daar aan toe dat de druk op Joegoslavië verder zou worden opgevoerd in
overleg met de Europese Raad11 en eventueel de VNV (HC Deb 01 November 1991 vol 198
cc118-87 1189.36 am). De druk werd verder opgevoerd door middel van economische en
7 De House of Lords is het equivalent van de Nederlandse Eerste Kamer. Voor een gedetailleerd overzicht van de
bevoegdheden, samenstelling en overige informatie kan pagina 39 van The Cabinet Manual (2011) worden geraadpleegd.
8 Voor een gedetailleerd overzicht van de taken en bevoegdheden van een monitor als onderdeel van de European
Union Monitoring Mission kan het artikel van Kosters (1992, pp. 63-70) worden geraadpleegd. Deze is opgenomen in de bibliografie op pagina 29.
9 Voor een gedetailleerd overzicht van de taken en bevoegdheden van een ‘secretary of state’ kunnen pagina’s 20 tot
en met 30 van The Cabinet Manual (2011) worden geraadpleegd.
10 Voor een gedetailleerd overzicht van de ‘European Union Monitoring Mission’ kan het artikel van Kosters (1992,
pp. 63-70) worden geraadpleegd. Deze is opgenomen in de bibliografie op pagina 29.
11 Voor een gedetailleerd overzicht van de taken en bevoegdheden van de Europese Raad kan Titel I, artikel 32 van
14 diplomatieke sancties die zijn besloten in de Europese Raad (Resolution of the European
Parliament of 10 October 1991 on the situation in Yugoslavia, OJ C 280/127, 28 October 1991). Tijdens het debat van 1 november 1991 werden in de House of Commons vragen gesteld over het standpunt van de regering ten opzichte van twee andere vormen van betrokkenheid. De eerste was militair van aard en betrof een door de VN gewapende interventie in Joegoslavië. De tweede was politiek-diplomatiek van aard en betrof het erkennen van deelrepublieken van Joegoslavië die de onafhankelijkheid hebben uitgeroepen zoals Slovenië en Kroatië. De ‘Secretary of State’ stelde dat er geen juridische basis was voor een gewapende interventie door de VN, omdat het een intern conflict betrof en verklaarde dat het VK niet van plan was alle deelrepublieken te erkennen. Hij reageerde hier op het plan van de Europese Gemeenschap (EG) om alle deelrepublieken in Joegoslavië die naar onafhankelijkheid streven, te erkennen (European Parliament debates of 12 September 1991 on the Soviet Union and the Baltic states, No 3-408/304). De ‘Secretary of State’ voegde hier aan toe dat het VK niet verplicht is dit beleid te volgen (HC Deb 01 November 1991 vol 198 cc118-87 1189.36 am).
In het vervolg op de beslissing om deelrepublieken te erkennen die zichzelf middels een referendum onafhankelijk hebben verklaard, deelde de ‘Secretary of State’ tijdens het debat op 18 december 1991 aan het ‘Huis’ mee dat op 16 december 1991 in overleg met de partners in de EG richtlijnen zijn vastgesteld die moeten helpen bij het besluit om nieuwe staten in Oost-Europa en de Sovjet-Unie te erkennen. Er was echter nog geen overeenstemming over de richtlijnen voor deelrepublieken van voormalig Joegoslavië. Alle ministers hadden toegezegd staten die volgens de arbitragecommissie onder leiding van Lord Carrington aan bepaalde richtlijnen voldoen, te zullen erkennen (HC Deb 18 December 1991 vol 201 cc260-3). Op 17 februari gaf de ‘Secretary of State’ aan dat de EG aan de hand van het rapport van
arbitragecommissie heeft besloten in eerste instantie alleen Slovenië en Kroatië te erkennen. In afwachting van de verdere ontwikkelingen in Bosnië-Hercegovina en Macedonië werd de erkenning van deze staten uitgesteld (HC Deb 17 February 1992 vol 204 c4W). Ook in de debatten die hierop volgden viel uit de strekking niet op te maken dat het erkennen van staten door het VK zonder concertatie met andere EU-lidstaten is besloten (HC Deb 05 March 1992 vol 205 cc461-95; HL Deb 15 July 1992 vol 539 cc23-4WA; HC Deb 16 November 1992 vol 214 cc72-113). De eerste conclusie is dat uit de geanalyseerde debatten blijkt dat het VK zich
15 transparant heeft opgesteld naar overige EU-lidstaten als het gaat om politiek-diplomatieke acties om deelrepublieken uit voormalig Joegoslavië te erkennen.
Ook met betrekking tot acties die van andere aard zijn, zoals de economische sancties en wapenembargo’s, blijkt uit de strekking van de debatten niet dat het VK eenzijdig actie onderneemt zonder overleg met andere staten binnen de EG. Bovendien zijn dergelijke acties vaak alleen overtuigend wanneer deze multilateraal worden ondernomen (Czinkota, 2010). Derhalve zal ook op dit punt voorzichtig moeten worden omgegaan met het trekken van conclusies over de mate waarin het VK transparant optreedt als EU-lidstaat.
Op het gebied van militaire interventie kan op basis van de analyse een interessante ontwikkeling worden onderscheiden met betrekking tot het opstellen van het VK ten aanzien van de EU (EG). In het debat van 1 november 1991 werd militaire interventie door de ‘Secretary of State’
uitgesloten, omdat volgens de VN geen juridische basis is voor dergelijke betrokkenheid. Naarmate de situatie in voormalig Joegoslavië verslechterde en mensenrechten systematisch werden geschonden besloot de VN tot een vredesmissie. Op 28 februari 1992 deelde de
‘Secretary of State for Defence’12 de House of Commons mee dat het VK onderzocht in welke
vorm het hieraan bij zal dragen rekening houdend met het nationaal beleid ("Britain's Defence for the 90s"13) (HC Deb 28 February 1992 vol 204 c676W). In een belangrijk debat dat hierop volgde (HC Deb 05 March 1992 vol 205 cc461-95) vroeg een lid van de ‘Select Committee of Defence’14 naar de toezegging van de Britse regering in de VNV met betrekking tot het inzetten van Britse troepen ter ondersteuning van de VN-vredesmissie in voormalig Joegoslavië. De
‘Minister of State, Foreign and Commonwealth Office’15 zaken opende met het statement dat het
VK, de EU en de VN een ‘twin-track policy’ hebben, waarbij het eerste element de vredesonderhandelingen aanstuurt tussen de strijdende partijen. Het tweede element is het nadrukkelijk steunen van het besluit van de VNV tot een militaire vredesinterventie. De minister
12 Voor een gedetailleerd overzicht van de taken en bevoegdheden van een ‘secretary of state’ kunnen pagina’s 20
tot en met 30 van The Cabinet Manual (2011) worden geraadpleegd.
13 A Brief Guide to Previous British Defence Reviews (Taylor, 2010, pp. 8-10).
14 Voor een gedetailleerd overzicht van de taken en bevoegdheden van een ‘select committee’ kan pagina 59 van
The Cabinet Manual (2011) worden geraadpleegd.
15 Voor een gedetailleerd overzicht van de taken en bevoegdheden van een ‘minister of state’ kunnen pagina’s 20 tot
16 voegde hier later in het debat aan toe dat laatstgenoemde element in lijn is met de
buitenlandpolitiek van de Verenigde Staten. In de twee grootste debatten die hierop volgden (HC Deb 02 June 1992 vol 208 cc714-22; HC Deb 16 November 1992 vol 214 cc72-113) wezen leden van de regering meerde malen naar statements die zijn gemaakt door de Verenigde Staten en de VNV met betrekking tot het inzetten van een ‘peacekeeping force’16, waarbij niet duidelijk wordt genoemd of dit in lijn is met het beleid dat is uitgezet door de EG.
Het onderscheid op het gebied van militaire interventie ten opzichte van de andere acties
(sancties, erkennen van staten) is dat in de uitspraken die omtrent het inzetten van Britse troepen zijn gemaakt voornamelijk wordt verwezen naar het nationaal belang of overeenstemming met de VS en de VN (in het bijzonder de VNV), terwijl de statements vanuit de Britse regering betreffende economische sancties, wapenembargo’s en het erkennen van Slovenië en Kroatië vooral aangeven dit in overleg te hebben gedaan met diens Europese partners. Een voorbeeld dat dit onderscheid benadrukt is het feit dat de Britse regering het erkennen van Slovenië en Kroatië verdedigd in overeenstemming met de EG, terwijl de VN en de VS in dat stadium beide staten nog niet hebben erkend (HC Deb 05 March 1992 vol 205 cc461-95; HC Deb 16 November 1992 vol 214 cc72-113).
Het verdedigen van gemeenschappelijke EU-standpunten en belangen
De eerste conclusie aan de hand van de inhoudsanalyse van de parlementaire debatten in het VK omtrent de crisis in voormalig Joegoslavië met betrekking tot transparantie en concertatie is dat het VK aangaande politieke, diplomatieke of economische betrokkenheid voornamelijk inoverleg is geweest met de EG. Echter, naast transparantie en concertatie bestaat artikel 19 (VEU) uit nog een belangrijke bepaling: het verdedigen van gemeenschappelijke EUstandpunten en -belangen. Niet alleen is het belangrijk om tot een gemeenschappelijk standpunt te komen, maar ook om dit standpunt te verdedigen of er naar te handelen. Dit onderdeel van het onderzoek analyseert daarom of en wanneer het VK heeft gehandeld naar de uitkomst van de overlegging
16 Voor meer informatie over mandaten en de legale basis voor VN-vredesmissies kan ‘UN Peacekeeping
Operations: Principles and Guidelines’ - “Capstone Doctrine”, Deel I, Hoofdstuk 2 (2.3 and 2.4) worden geraadpleegd.
17 die zij met de Europese partners heeft gehad betreffende betrokkenheid gecategoriseerd als: economische sancties en wapenembargo’s; het erkennen van deelrepublieken van voormalig Joegoslavië die zichzelf onafhankelijk hebben verklaard; en militaire interventie als onderdeel van de VN-vredesmissie. Daarnaast is de analyse gericht op de belangrijkste bezwaren in de House of Commons met betrekking tot deze acties en in hoeverre deze hebben meegewogen in de uiteindelijke beslissing van de Britse regering.
In het vroegste stadium van het conflict heeft het VK in overleg en samenwerking met de EG besloten Lord Carrington uit te zenden om de situatie in Joegoslavië te observeren. Dit besluit kon op steun van zowel de internationale gemeenschap (Historical Archives of the European Parliament, 2015) als het parlement van het VK (Deb 01 November 1991 vol 198 cc118-87 1189.36 am.) rekenen en betekende de eerste stap naar een Europese oplossing voor wat toen nog werd bestempeld als een regionaal conflict. De eerste stap werd gevolgd door de oproep tot een wapenembargo vanuit zowel de EG als de VN voor toenmalig Joegoslavië. Tijdens het debat in de House of Commons op 13 november 1991 deelt de ’Secretary of State for Trade and
Commerce17’ aan het ‘Huis’ mee dat de EG op 5 july 1991 een overeenkomst heeft over een
wapenembargo en dat het VK alle exportvergunningen voor wapens en militaire uitrusting naar Joegoslavië op 3 juli 1991 al heeft ingetrokken. De maatregelen zijn volgens de secretaris
bovendien overgenomen door de VNV in de vorm van resolutie 71318 die alle handel van wapens
en uitrusting naar Joegoslavië verbiedt (HC Deb 13 November 1991 vol 198 c542W). Zoals eerder aangegeven wilde de Britse regering in overleg met de andere ministers van buitenlandse zaken binnen de EG de druk op Joegoslavië opvoeren door middel van
economische sancties en eventueel een olie-embargo vanuit de VN (HC Deb 01 November 1991 vol 198 cc118-87 1189.36 am). Tijdens het debat van 20 november 1991 gaf de Britse regering aan op 8 november met de EG tot overeenstemming te zijn gekomen en de economische sancties tegen Joegoslavië in te stellen. De ‘Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs’ voegde hieraan toe een resolutie in de VNV voor te dragen die een embargo op de verkoop van
17 Voor een gedetailleerd overzicht van de taken en bevoegdheden van een ‘secretary of state’ kunnen pagina’s 20
tot en met 30 van The Cabinet Manual (2011) worden geraadpleegd.
18 Voor meer informatie over de resolutie kan de volgende link worden geraadpleegd:
18 olie naar Joegoslavië mogelijk moest maken (HC Deb 01 November 1991 vol 198 cc118-87 1189.36 am).
De conclusie is dat het VK op het gebied van economische sancties en internationale embargo’s op onder andere wapens en olie niet alleen in overleg met de EG heeft gehandeld maar ook in overeenstemming met het gemeenschappelijk beleid actie heeft ondernomen. Bovendien zijn maatregelen als sancties en embargo’s vooral doorslaggevend als deze multilateraal worden opgelegd (Czinkota, 2010).
Het erkennen van nieuwe staten als Slovenië en Kroatië, blijkt een lastiger vraagstuk voor de EG om tot overeenstemming te komen. Op 18 december 1991 gaf de ‘Secretary of State’ aan dat op 16 december 1991 de EG richtlijnen had opgesteld die moesten helpen bij het besluit tot
erkenning van nieuwe staten in Oost-Europa en de Sovjet-Unie. Er was nog geen besluit over het erkennen van nieuwe staten in voormalig Joegoslavië en de regering gaf aan, in
overeenstemming met de andere ministers van buitenlandse zaken binnen de EG, in afwachting te zijn van een definitief advies op 15 januari 1992 vanuit de arbitragecommissie. De ‘Secretary of State’ voegde hieraan toe dat als het besluit negatief was betreffende een van de nieuwe staten in voormalig Joegoslavië, de EG niet tot een collectieve beslissing zou komen en staten zelf een beslissing mochten maken welke nieuwe staten zij zouden erkennen. Hoewel het besluit negatief was, volgde toch een collectief standpunt om Slovenië en Kroatië te erkennen (Resolution of the European Parliament of 17 January 1992, OJ C 39/130, 17 February 1992). Dit riep vervolgens vragen op in het Britse parlement. Op 5 maart 1992 vroeg het ‘Select Committee of Foreign Affairs’19 aan de regering om een verklaring voor dit besluit en of het besluit niet was geforceerd door de Duitse regering die al in een vroeg stadium pleitte voor erkenning van onder andere Kroatië (Čučić, 1998, p. 141). De ‘Minister of State, Foreign and Commonwealth Office’ gaf aan dat het onmogelijk was voor het VK om de nieuwe staten niet te erkennen, omdat tegen die tijd veel Europese partners, zoals Duitsland, duidelijke intenties hadden dit wel te doen (HC Deb 05 March 1992 vol 205 cc461-95).
19 Voor een gedetailleerd overzicht van de taken en bevoegdheden van een ‘select committee’ kan pagina 59 van
19 De oppositie was niet geheel tevreden met de argumentatie van de regering en beschouwde in een te vroeg stadium het erkennen van Slovenië en Kroatië als belangrijke oorzaak van verdere escalatie in de regio (HC Deb 05 March 1992 vol 205 cc461-95). Desondanks, bleek ook met betrekking tot deze categorie (het erkennen van nieuwe staten in voormalig Joegoslavië) dat het VK het gemeenschappelijk Europees beleid heeft verdedigd en doorgevoerd. De kanttekening die hierbij kan worden gemaakt en welke ook naar voren komt tijdens de debatten (HC Deb 05 March 1992 vol 205 cc461-95; HC Deb 02 June 1992 vol 208 cc714-22; HC Deb 05 March 1992 vol 205 cc461-95; HC Deb 16 November 1992 vol 214 cc72-113), is dat de beslissing is
genomen in aanloop naar het Verdrag van Maastricht. Drie maanden voor de laatste
onderhandelingen brak de oorlog in voormalig Joegoslavië uit en werd de weerbaarheid van het Verdrag van Maastricht op de proef gesteld. Hoewel er weinig overeenstemming was binnen de EG omtrent bepaalde onderdelen van het verdrag (zoals de CFSP), werd drie maanden later toch de handtekening gezet (Hoffman, 2012, p. 123). Hoffman (2012) erkent dat deze twee
breekpunten (de Joegoslavische Oorlogen en het Verdrag van Maastricht) in de geschiedenis van de EU elkaar wederzijds hebben beïnvloed. In hoeverre sprake was van invloed op het besluit van de Britse regering om Kroatië en Slovenië te erkennen, is moeilijk in te schatten en behoeft wellicht verder (statistisch) onderzoek.
Wat betreft militaire interventie als onderdeel van de VN-vredesmissie blijkt uit de strekking van de uitspraken van de Britse regering (in de House of Commons) echter dat op dit gebied het VK naast de EG vooral verwijst naar de beleidslijnen van de VS en de VNV. Tijdens het debat van 28 februari 1992 werd het eerste statement over het inzetten van troepen gemaakt. De ‘Secretary of State for Defence’ gaf aan in overleg te zijn met de VN over de vorm waarin het VK zou bijdragen aan de vredesmissie in Joegoslavië, maar verwees in het debat niet naar hoe dit in het gemeenschappelijk beleid van de EG paste (HC Deb 28 February 1992 vol 204 c676W). De eerste verwijzing naar de EG over het inzetten van Britse troepen vond pas plaats op 5 maart 1992. Echter, wees de ‘Minister of State, Foreign and Commonwealth Office’ enkel op een ‘twin-track policy’ (tweesporig beleid) tussen het VK, de EG en de VN. Dit beleid was gericht op aansturen tot vredesonderhandelingen tussen de strijdende partijen in voormalig Joegoslavië en door middel van een humanitaire interventie vrede te bewerkstelligen in de regio (HC Deb 05 March 1992 vol 205 cc461-95).
20 De oppositie sprak tijdens het debat op 2 juni 1992 de hoop uit dat de regering nog steeds
negatief zou staan tegenover enige suggestie tot een militaire interventie door de EG in toenmalig Joegoslavië (HC Deb 02 June 1992 vol 208 cc714-22). De ‘Secretary of State’ reageerde als volgt: “De Amerikaanse ‘Secretary of State’20 is altijd duidelijk geweest in de verwachting dat Europa de leiding zal nemen in het conflict. – Het feit dat, gezien de recente moorden in Sarajevo, hij dermate krachtig het Amerikaanse standpunt heeft duidelijk gemaakt, daarmee de voortgang in de Veiligheidsraad flink is geholpen.” (HC Deb 02 June 1992 vol 208 cc714-22). Een interessant element van dit statement is dat de regering op een vraag betreffende het standpunt van de EG (wel of niet een militaire interventie) niet wijst naar een
beleidsovereenkomst in de EG, maar juist het statement van de VS en de voortgang in de VNV benadrukt.
Uiteindelijk werd besloten ongeveer 2.400 Britse manschappen te stationeren in
Bosnië-Hercegovina die voornamelijk in humanitaire en logistieke ondersteuning moeten voorzien (HC Deb 16 November 1992 vol 214 cc72-113). Van een echte militaire interventie was op dat moment nog geen sprake en bovendien gaf de ‘Secretary of State for Foreign and
Commonwealth Affairs’ tijdens zijn speech op 5 maart 1992 aan dat Britse troepen louter een humanitaire rol op zich zouden nemen. Een militaire interventie is naar mening van de regering een operatie die een enorme strijdmacht vereist en bovendien onvoorzienbare risico’s heeft over een onbepaalde periode (HC Deb 02 June 1992 vol 208 cc714-22). Op 2 februari 1993 werd tijdens het debat het statement van de regering op de proef gesteld door de oppositie, die het ‘Huis’ wijst op een artikel uit ‘The Daily Telegraph’ van 27 januari 1993. Het artikel opent met: “Druk van de VS op grotere militaire betrokkenheid in Bosnië-Hercegovina ontwikkelt zich tot een kerntest van Anglo-Amerikaanse betrekkingen in het Clinton-tijdperk. Er is bezorgdheid In Whitehall dat president Clinton zal aandringen op een aanzienlijk contingent van Britse
grondtroepen om betrokken te raken bij het scheiden van de strijdende partijen.” (HC Deb 02 February 1993 vol 218 cc299-304). De oppositie stelde dat de druk vanuit de VS een dilemma vormde voor de regering, omdat de reputatie als trouwe bondgenoot van de VS en het behoud
20 Voor een gedetailleerd overzicht van de taken en bevoegdheden van een ‘secretary of state’ in de VS kan de
21 van de permanente zetel in de VNV op het spel staan (HC Deb 02 February 1993 vol 218 cc299-304). Čučić (1998, pp. 141-142) stelt tevens dat de relatie tussen de VS en het VK onder druk stond door het “diplomatiek succes” van Duitsland dat het voortouw nam in het erkennen van Slovenië en Kroatië. Dit had volgens Čučić (1998, p. 141) tot gevolg dat de VS werkte aan het verbeteren van de Germaans-Amerikaanse relatie.
De ‘Minister of State for Defence’21 gaf tijdens ditzelfde debat uitgebreid antwoord op de verschillende vragen van de oppositie, die onder andere de bescherming van etnische
minderheden in de nieuwe staten in voormalig Joegoslavië wilde bespreken en of de veiligheid van de Britse troepen die humanitaire hulp bieden, kon worden gegarandeerd (HC Deb 02 February 1993 vol 218 cc299-304). De minister leek niet van plan om, in ieder geval direct, in te gaan op het artikel van The Daily Telegraph, maar verzekerde het ‘Huis’ dat de regering niet het zicht zou verliezen op het verschil tussen een humanitaire missie en een militaire interventie (HC Deb 02 February 1993 vol 218 cc299-304).
De eerste conclusie is dat het VK betreffende het instellen van economische sancties en
embargo’s op olie en wapens heeft gehandeld in overeenstemming met het EU-standpunt. Uit het onderzoeksresultaat volgt tevens dezelfde conclusie met betrekking tot het erkennen van nieuwe staten, waarbij moet worden opgemerkt dat dit tegen het aanvankelijke standpunt in de ‘House of Commons’ in ging. In het kader van de diplomatieke, economische en politieke betrokkenheid van het VK is de conclusie dat de gemeenschappelijke stellingname van de EU werd verdedigd. Uit het onderzoeksresultaat blijkt echter niet dat sprake is geweest van het verdedigen van het EU-standpunt met betrekking tot militaire betrokkenheid. In de statements van de regering van het VK is eerder sprake van een tendens naar het verdedigen het standpunt binnen de VNV, met name van de VS. De conclusie is dat betreffende het inzetten van militair personeel of materieel als onderdeel van de VN-vredesmissie (militaire betrokkenheid) de gemeenschappelijke
stellingname van de EU niet werd verdedigd.
21 Voor een gedetailleerd overzicht van de taken en bevoegdheden van een ‘minister of state’ kunnen pagina’s 20 tot
22
Conclusie
Economische sancties en wapen- of olie-embargo’s
Met de onderzoeksresultaten betreffende de positie van het VK in het overleg om een gemeenschappelijk standpunt te vinden over economische sancties en wapenembargo’s in samenwerking met de EG dan wel de VNV, en het daadwerkelijk doorvoeren dan welverdedigen van een gemeenschappelijk besluit tot het ondernemen van deze acties is duidelijk geworden dat het VK zich transparant, coöperatief en representatief heeft opgesteld. Overigens hebben dergelijke sancties of embargo’s alleen gewicht als deze in internationaal verband worden opgesteld, uitgevoerd en gecontroleerd (Czinkota, 2010).
Op basis van de analogie in de onderzoeksopzet en de bevindingen uit een inhoudsanalyse van statements van de Britse regering en debatten in de House of Commons kan een verwachting volgen met betrekking tot de positie van het VK in een post-Brexit-scenario. Bij een conflict als in voormalig Joegoslavië is de verwachting dat het VK zich wederom toegankelijk en
coöperatief zal opstellen, ondanks het feit zij niet gebonden zijn aan verdragsbepalingen van de EU omtrent transparantie, concertatie en verdediging van gemeenschappelijk EU-beleid.
Daarnaast volgt uit de secundaire literatuur dat het VK als permanent zetelhouder in de VNV na Brexit met de EU zal moeten samenwerken als het sancties en embargo’s via dit orgaan van de VN wilt opleggen. In de eerste plaats is voor het opleggen van sancties of embargo’s een
meerderheid binnen de VNV nodig. En in de tweede plaats is de EU, ook zonder het VK, relatief sterk vertegenwoordigd binnen de VNV met één permanente zetel voor Frankrijk en tenminste twee wisselende zetels voor andere lidstaten (Marchesi, 2008, pp. 11-15).
Het erkennen van nieuwe staten in voormalig Joegoslavië
Uit het onderzoek blijkt dat bij het erkennen van nieuwe staten in voormalig Joegoslavië,ondanks bezwaren vanuit de arbitragecommissie, de VS en de VNV, het VK niet in strijd met het EU-standpunt heeft gehandeld, voordat artikel 19 inwerking trad. Een kanttekening op basis van de secundaire literatuur is dat niet zozeer sprake zou zijn geweest van overeenstemming tussen
23 de Europese partners, maar dat met het oog op het Verdrag van Maastricht het uitstralen van overeenstemming prioriteit heeft gekregen (Hoffman, 2012, p. 82).
In een post-Brexit-scenario geeft het statement van de regering omtrent het erkennen van de nieuwe staten aan dat het VK zich na Brexit waarschijnlijk wederom coöperatief zal opstellen. De regering verklaart namelijk dat erkenning van de nieuwe staten Slovenië en Kroatië
onvermijdelijk werd toen bleek dat veel Europese landen (met name Duitsland) hadden
aangegeven deze staten te erkennen. Uit de verklaring kan worden opgemaakt dat internationale druk vanuit Europa wat betreft de erkenning van Slovenië en Kroatië gezorgd heeft dat het gemeenschappelijk standpunt voorrang heeft gekregen boven de overtuiging in de House of Commons, de VS en de VNV.
In hoeverre internationale druk vanuit Europa in een eventueel post-Brexit-scenario zal
meewegen blijft moeilijk in te schatten en behoeft wellicht verder onderzoek. Wel blijkt uit de analyse dat het VK in de periode voor artikel 19 het gemeenschappelijke standpunt van de EU (EG) in overleg heeft verdedigd op zowel nationaal als internationaal niveau.
Inzetten van militair personeel of materieel als onderdeel van de
VN-vredesmissie
Tot slot is er nog het onderzoeksresultaat betreffende het inzetten van troepen ter ondersteuning van de VN-vredesmissie en mogelijk militaire interventie, waarbij uit de statements van de regering naar niet voren komt dat dit in overeenstemming is met het resultaat uit eventueel overleg met de EG. Bovendien wordt op één statement na (HC Deb 05 March 1992 vol 205 cc461-95) waar het inzetten van troepen ter ondersteuning van de vredesmissie onderdeel is van een ‘twin-track policy’ met de VN en de EG, door de regering in de daaropvolgende debatten niet of nauwelijks naar de EG verwezen als het ditzelfde onderwerp betreft. Uit de analyse blijkt verder dat de regering meerdere malen het Amerikaanse standpunt aanhaalt over het inzetten van troepen en daaraan toevoegt in beraad te zijn met partners in de VNV omtrent dergelijke acties. Desalniettemin blijft de regering in ieder geval tot 1993 het nationaal belang voorrang geven door volledige militaire interventie uit te sluiten.
24 Daarnaast is ook de opmerking vanuit de oppositie besproken waarbij een artikel uit The Daily Telegraph wordt aangehaald die duidt op het aandringen van de VS om meer militaire
strijdkrachten in Bosnië-Hercegovina in te zetten (HC Deb 05 March 1992 vol 205 cc461-95). Volgens de oppositie en het artikel staat hierbij de Anglo-Amerikaanse relatie, de internationale status van het VK en diens permanente zetel in de VNV op het spel (HC Deb 05 March 1992 vol 205 cc461-95). Zonder verdere conclusies te verbinden aan de mogelijke invloed van de VS op het buitenlandbeleid van het VK is op basis van de inhoudsanalyse duidelijk geworden dat in ieder geval met betrekking tot het inzetten van Britse troepen het nationaal belang voorrang heeft boven het Europees belang. Met andere woorden, er was in ieder geval in de periode voor artikel 19 niet of nauwelijks sprake van overleg om tot een gemeenschappelijk standpunt te komen binnen de EG en uit de analyse blijkt niet dat in overeenstemming met het gemeenschappelijk EU-beleid is gehandeld. Met betrekking tot een post-Brexit-scenario betekent dit naar
verwachting in ieder geval dat nationaal belang eventuele transparantie, concertatie en coöperatie naar de EU toe niet zal bevorderen.
Discussie
Als het VK uit de EU treedt, heeft dit onmiskenbaar gevolgen voor het opstellen van het VK ten opzichte van de EU in het kader van transparantie, concertatie en het verdedigen van het
Europees belang. Enerzijds zal het VK na de Brexit niet meer gebonden zijn aan
verdragsbepalingen ter bevordering van deze punten. Anderzijds laat het onderzoeksresultaat een (voorzichtig) positief vooruitzicht zien in het post-Brexit-scenario. In een periode waarin het VK niet gebonden was aan dergelijke verdragsbepalingen die met artikel 19 (VEU) in werking zijn getreden heeft de Britse regering op twee punten gekozen te overleggen met de Europese partners en in overeenstemming met het gemeenschappelijk Europees belang te handelen. Op basis van de inhoudsanalyse is een verklaring gepresenteerd voor deze keuze van het VK en is uitgelegd dat het aannemelijk is dat het VK ook in een post-Brexit-scenario wederom een dergelijke keuze zal maken.
Beperkingen van onderzoek
Echter, het vooruitzicht blijft ‘voorzichtig positief’ om drie belangrijke redenen die mogelijk aanleiding kunnen geven tot verder onderzoek. Ten eerste, met betrekking tot alle deelconclusies
25 is kenbaar gemaakt dat externe factoren zoals de Anglo-Amerikaanse relatie en de aanloop naar het Verdrag van Maastricht van invloed zijn geweest op het beleid van de Britse regering. Daarnaast blijft moeilijk in te schatten in hoeverre politieke of diplomatieke druk vanuit Europa in een eventueel post-Brexit-scenario zal meewegen in bijvoorbeeld de beslissing nieuwe staten te erkennen. Ten tweede, op het gebied van militaire interventie of in brede zin het uitzenden van militairen heeft de Britse regering voornamelijk het eigen belang verdedigd en zich niet
coöperatief opgesteld naar de EG of zich representatief opgesteld namens de EG. Een onderzoek naar de invloed van externe factoren dan wel de keuze het eigen belang voorrang te geven op het gebied van militaire interventie zou kunnen bijdragen aan het maken van een inschatting over het VK op het gebied van transparantie en samenwerking zal opstellen ten aanzien van de EU in een post-Brexit-scenario
26
Bibliografie
Alexander, K., Barnard, C., Ferran, E., & Moloney, N. (2018). Brexit and Financial Services:
Law and Policy. Oxford, Verenigd Koninkrijk: Hart Publishing.
Aneek, C. (2010). International Relations Today: Concepts and Applications. Delhi, India: Pearson.
Berbéri, C., & Castro, M. O. B. (2015). 30 Years After: Issues and Representations of the
Falklands War. Surrey, Verenigd Koninkrijk: Ashgate.
Bindi, F., & Bindi, F. M. (2010). The Foreign Policy of the European Union: Assessing Europe's
Role in the World. Washington, Verenigde Staten: Brookings Institution Press.
Blavoukos, S., & Bourantonis, D. (2011). The EU’s Performance in the United Nations Security Council. Journal of European Integration, 33(6), 731–742.
https://doi.org/10.1080/07036337.2011.606697
Bryman, A. (2016). Social Research Methods (5de editie). Oxford, Verenigd Koninkrijk: Oxford University Press.
Calleo, D. P. (2003). Rethinking Europe's Future. Princeton, Verenigde Staten: Princeton University Press.
Čučić, L. (1998). Implications of the War in the Former Yugoslavia on the US – EU Relations.
Politička Misao, (5), 136–150. https://doi.org/10.20901/pm
Cuyvers, A. (2016). Artikel 50 VEU en Brexit: de juridische contouren voor een politiek drama.
Nederlands tijdschrift voor Europees Recht, 22(7), 221–229.
https://doi.org/10.5553/nter/138241202016022007001
Dijkstra, H. (2011). EU External Representation in Conflict Resolution: When does the
Presidency or the High Representative Speak for Europe? European Integration online
Papers, (2011-001). https://doi.org/10.1695/2011001
Donnelly, J. (2000). Realism and International Relations. Cambridge, Verenigd Koninkrijk: Cambridge University Press.
27 Dougan, M. (2017). The UK After Brexit: Legal and Policy Challenges. Cambridge, Verenigd
Koninkrijk: Intersentia.
Ginsberg, R. H. (1999). Conceptualizing the European Union as an International Actor: Narrowing the Theoretical Capability-Expectations Gap. JCMS: Journal of Common
Market Studies, 37(3), 429–454. https://doi.org/10.1111/1468-5965.00172
Hansen, L. (2000). Past as Preface: Civilizational Politics and the `Third’ Balkan War. Journal of Peace Research, 37(3), 345–362. https://doi.org/10.1177/0022343300037003004
Hofmann, S. C. (2012). European Security in NATO’s Shadow: Party Ideologies and Institution Building. In The end of the Cold War and the Maastricht Treaty (pp. 77–126).
https://doi.org/10.1017/CBO9781139245920.004
Keukeleire, S., & MacNaughtan, J. (2008). The Foreign Policy of the European Union. New York, Verenigde Staten: Palgrave Macmillan.
Kosters, J. C. (1992). Monitor-missie van de EG in Joegoslavië. Militaire Spectator, 161(2), 63– 70. Geraadpleegd van http://www.kvbk-cultureelerfgoed.nl/MS_PDF/1992/1992-0063-01-0024.PDF
Laatikainen, K., & Smith, K. (2006). The European Union at the United Nations: Intersecting
Multilateralisms. New York, Verenigde Staten: Palgrave Macmillan UK.
Majone, G. (2009). Europe as the Would-be World Power. Europe as the would-be world power
the EU at fifty, . https://doi.org/10.1017/cbo9780511609930
Malone, D. M. (2008). Security Council. Oxford Handbooks Online, . https://doi.org/10.1093/oxfordhb/9780199560103.003.0006
Marchesi, D. (2008). The EU Common Foreign and Security Policy in the UN Security Council:
Between Representation and Coordination (BRIGG Paper 3/2008). Geraadpleegd van
http://cris.unu.edu/sites/cris.unu.edu/files/BRIGG_3-2008_Marchesi.pdf
Marsh, D., & Stoker, G. (2010). Theory and methods in political science. Londen, Verenigd Koninkrijk: Palgrave Macmillan.
28
Moravcsik, A. (2011). Foreign Affairs, 90(5), 182-182. Geraadpleegd van http://www.jstor.org/stable/23041810
Pirozi, N. (2012). The EU’s Contribution to the Effectiveness of the UN Security Council:
Representation, Coordination and Outreach (Documenti IAI 1014). Geraadpleegd van
https://www.iai.it/sites/default/files/iai1014.pdf
Shrader, C. R. (2003). The Muslim-Croat Civil War in Bosnia: A Military History, 1992-1994. Texas, Verenigde Staten: Texas A & M University Press.
Toje, A. (2010). The European Union as a Small Power: After the Post-Cold War. Londen, Verenigd Koninkrijk: Palgrave Macmillan UK.
Wouters, J. (2001). The European Union as an actor within the United Nations General
Assembly (Institute for International Law Working Paper No 2). Geraadpleegd van
https://peacepalacelibrary.nl/ebooks/files/336264712.pdf
Wouters, J., Hoffmeister, F., & Ruys, T. (2006). The United Nations and the European Union:
An Ever Stronger Partnership. Den Hag, Nederland: Hart Publishing.
Wunderlich, J. (2012). The EU an Actor Sui Generis? A Comparison of EU and ASEAN Actorness*. JCMS: Journal of Common Market Studies, 50(4), 653–669.
29
Appendix
Tabel 1: overzicht van indicatoren
Legenda
Opmerking 1: Alle uitspraken in de tabel tussen aanhalingstekens (“…”) zijn gedaan door leden van de regering van het Verenigd Koninkrijk in de House of Commons.
Opmerking 2: Debatten in de House of Commons kunnen worden geraadpleegd via https://api.parliament.uk/historic-hansard/index.html
Opmerking 3: Er is een kleurensysteem gehanteerd om aan te duiden op welke wijze van betrokkenheid in het conflict in voormalig Joegoslavië door het VK de uitspraken betrekking hebben.
European Union Monitoring Mission Humanitaire hulp
Opleggen van sancties of embargo’s
Militair ingrijpen als onderdeel van een internationale vredesmissie.
Erkennen van deelrepublieken uit voormalig Joegoslavië die onafhankelijkheid nastreven
Transparantie Concertatie
Het verdedigen van gemeenschappelijke EU-standpunten en belangen HC Deb 01 November 1991 vol 198 cc118-87 1189.36 am
“We have also provided a framework in which the parties can talk. Europe owes a debt to Lord Carrington for
undertaking, under no obligation, to chair that conference. He intends to persevere in that task, which makes a substantial
contribution, for which the House should be grateful.”.
“We have monitors from the European Twelve in
Yugoslavia and when, as has often happened, a ceasefire has been arranged, they have done their best to help it to stick.”.
“However, it is worth while continuing the monitor's efforts. Indeed, as one of the worries is that the southern republics might explode in the same way as Croatia, there is a point in having—as we now have—EC monitors in Bosnia-Herzegovina.”. HC Deb 01 November 1991 vol 198 cc118-87 1189.36 am
“… about the recognition of states in Yugoslavia. That statement was made by Mr. De Michelis, who advocated recognition of all the republics who wanted that by the end of December. … he was speaking on behalf of the European
30
Community and he was not propounding a policy that we have to follow. It is now increasingly clear that, at some stage, we shall probably recognise Croatia and Slovenia at least.”. HC Deb 01 November 1991 vol 198 cc118-87 1189.36 am).
“… we now need to build up pressure on the parties to pass through those doors and use those facilities, to stop fighting and to come to realistic and effective negotiations. Last month in New York, the Security Council approved a mandatory arms embargo. This week, the Secretary-General's report shows that that has been breached and needs to be tightened.”.
“Significant meetings of the European Foreign Affairs Council and perhaps also of the Security Council of the United Nations will take place this week to consider how we can build up the pressures.”.
“… the time has come to suspend the Community's trade and co-operation agreement with Yugoslavia and, as the hon. Member for Inverness, Nairn and Lochaber (Sir R. Johnston) said, it is well worth while examining how an oil embargo would work. It would have to be mandatory and imposed by the United Nations—that is already clear—but its impact might differentiate to some extent between those who are willing to work for peace and those who are, so far, somewhat obdurate.”.
HC Deb 13 November 1991 vol 198 c542W
“The Twelve members of the European Community agreed an embargo on the supply of arms to Yugoslavia.”
“ These measures were reinforced by the adoption of United Nations Security Council resolution 713 on 25 September which placed a general and complete embargo on all deliveries of weapons and military equipment to Yugoslavia.”.
“Her Majesty's Government fully supported this
initiative… and revoked all export licences for weapons and military equipment to Yugoslavia…”
HC Deb 20 November 1991 vol 199 c197W
“On 8 November, we and our EC partners made clear our condemnation of the use of force by agreeing a number of economic measures against Yugoslavia.”
“We are now working towards a UN Security Council resolution imposing an embargo on the sale of oil to Yugoslavia.” HC Deb 21 November 1991 vol 199 cc289-90W
“We are carefully monitoring the situation of Yugoslav refugees in Hungary.” “We have no aid programme for Hungary, although it is able to benefit from the know-how fund for eastern European countries.”.
“The United Nations High Commissioner for Refugees, to which we are also a major contributor, has set aside a budget this year of US$3.1 million for these refugees. The number of refugees is currently estimated at 35,000.”.
“…and have contributed via the European Community which has so far provided 360,000 ecu for refugee relief in Hungary to be distributed via the International Red Cross and non-governmental organisations.”.
HC Deb 18 December 1991 vol 201 cc260-3
“The Foreign Ministers (EC) agreed to recognise Yugoslav republics who meet certain conditions. The arbitration commission… will advise
“On 16 December we and our Community partners set out guidelines to inform our decisions on the recognition of new states in eastern
31
whether republics meet those conditions.”
Europe and the Soviet Union.”.
“… for some time the question of recognising Yugoslav republics, especially Croatia and Slovenia, has not been a matter of principle—clearly they will not be willing to go back into any entity called Yugoslavia. Recognition has been a matter of timing and judgment…”.
HC Deb 18 December 1991 vol 201 cc260-3
“ It is very important that a peace-keeping force should not be sent to Yugoslavia until there is a peace to keep, and until it is clear that all the warring parties both invite and allow that peace-keeping force to operate. At the same time, the United Nations is clearly contemplating the
circumstances in which a peace-keeping force might be sent and I can well conceive of circumstances in which, in order to underpin a peace, a peace-keeping force should be in place.”.
HC Deb 17 February 1992 vol 204 c4W
“As for Bosnia-Herzegovina and Macedonia, there remain important matters which require further discussion among EC partners before a similar step is taken.”
“We await the outcome of the referendum with interest and will discuss its implications with European Community partners before establishing a firm policy.”.
“We and our EC partners recognised Croatia and Slovenia on the basis of the report of the arbitration commission…”
HC Deb 20 February 1992 vol 204 c227W:
“The guidelines require that the state to be recognised should respect the United Nations charter; guarantee the rights of minorities; respect the inviolability of frontiers except by peaceful agreement; accept commitments on disarmament, non-proliferation, security and regional stability; and promise to settle by agreement
“We and our European partners are in regular contact about all aspects of Yugoslavia. These issues including the question of the referendum in Bosnia-Herzegovina were discussed most recently at a meeting of European Community Foreign Ministers on 17 February.”.
- Policy towards Bosnia-Herzegovina after its proposed referendum on 28 February.
“The policy will be based on the guidelines adopted by EC Ministers on 16 December 1991…”
32
questions of state succession and regional disputes.”.
(HC Deb 28 February 1992 vol 204 c676W
“… the Government have taken account of its policy "Britain's Defence for the 90s".
“We are still discussing with the United Nations what form a United Kingdom contribution to the peacekeeping operation in Yugoslavia might take…”.
HC Deb 05 March 1992 vol 205 cc461-95
“… about the level of the United Kingdom contribution to the peacekeeping force. The answer is that we have not yet reached a conclusion.”.
“We are considering how we can help to provide support troops in the form of a
contribution by specialist troops in an area in which we have particular expertise. Exactly how we might respond will depend on further discussions with the United Nations secretariat and on the advance party which will arrive next week. There will be 20 British representatives in the advance party.”.
“…the United Kingdom Government, the European Community and the United Nations have a twin-track policy, the first element of which is to encourage the parties to participate in the negotiations under… The second track is that we strongly support the deployment of a peace keeping force.”
“It is absolutely essential that we all bend our collective efforts and wills to trying to protect the rights of minorities, and for those purposes, Serbian minorities in Croatia. That is a duty for us all. We must continue to impress upon President Tudjman the fact that, unless he agrees to do that and to comply with the requirements contained in chapter 2 of that draft treaty, he will find that relations with the European Community—and, indeed, with the rest of the world— are very much less cordial than he would otherwise wish them to be.”.
33
HC Deb 05 March 1992 vol 205 cc461-95
“… we were very cautious about the process of
recognition of Croatia, because we believed that it would remove one of the sanctions on President Tudjman. For that reason, we pressed caution upon our colleagues within the Community between August of last year and January of this year.”.
“… However, by January of this year, it became plain that many states within the Community were determined to recognise Croatia. The right hon. Member for Blaenau Gwent suggested that the position by then had become inevitable. The right hon. Gentleman was right; it was inevitable. It was right to do it at that time, and we would have gained nothing by withholding our own recognition. On that matter I am extremely glad that the right hon. Gentleman supports the position of Her Majesty's Government.”. HC Deb 05
March 1992 vol 205 cc461-95
“The hon. Member for Swansea, East (Mr.
Anderson) suggested that we did not make sufficient use of financial leverage that the European Community had over Croatia, Serbia and the other republics. I do not think that that is correct. We have and have had financial leverage which we have used. Perhaps I might remind you, Mr. Deputy Speaker, that we suspended the trade
advantages that what was Yugoslavia had in its dealings with the European 489 Community. We reinstated them in so far as they related to republics which co-operated with the work of the United Nations and the European
Community, and we have, of course, future relations.”.
