Joëlle Wijntjens, J.J.A. s4076591
Radboud Universiteit Nijmegen Opleiding Bestuurskunde
Faculteit der Managementwetenschappen Begeleider: Dr. P.J. Zwaan
Tweede lezer: Dr. C.J. Lako Oktober 2015
Het openen van de slagbomen
Een onderzoek naar de betrokkenheid van actoren op het gebied van
Inhoudsopgave
INHOUDSOPGAVE... 2 SAMENVATTING... 4 HOOFDSTUK 1: INLEIDING... 7 1.1 AANLEIDING...7 1.2 PROBLEEMSTELLING...8 1.3 DEELVRAGEN... 9 1.4 AANPAK...91.5 WETENSCHAPPELIJKE EN MAATSCHAPPELIJKE RELEVANTIE...10
1.6 LEESWIJZER...11
HOOFDSTUK 2: CONTEXT SOCIALE VEILIGHEID IN HET OPENBAAR VERVOER...12
2.1 ACHTERGROND REGIONALE SPOOR...12
2.2 ACHTERGROND SOCIALE VEILIGHEID OPENBAAR VERVOER...13
2.2.1 Kenmerken sociale veiligheid openbaar vervoer...13
2.2.2 Aanvalsplan sociale veiligheid openbaar vervoer...15
2.2.3 Veiligheidsarrangementen...16 2.3 WETGEVING...19 2.3.1 Wet Personenvervoer 2000...19 2.3.2 Politiewet... 19 2.3.3 Gemeentewet... 20 2.4 SLOT...21
HOOFDSTUK 3: THEORETISCH KADER... 22
3.1 VERSCHUIVING VAN ‘GOVERNMENT’ NAAR ‘GOVERNANCE’...22
3.2 GOVERNANCE EN BELEIDSNETWERKEN...23
3.3 KENMERKEN VAN BELEIDSNETWERKEN...24
3.4 BELEIDSARRANGEMENTENBENADERING...25
3.4.1 Achtergrond... 25
3.4.2 Toepassing... 26
3.5 DIMENSIES...27
3.6 CONCEPTUEEL MODEL...33
HOOFDSTUK 4: METHODOLOGISCH KADER... 35
4.1 ONDERZOEKSSTRATEGIE...35
4.2 SELECTIE VAN ONDERZOEKSEENHEDEN...36
4.3 DATAVERZAMELING...38
4.4 OPERATIONALISATIE...40
4.5 BETROUWBAARHEID EN VALIDITEIT VAN HET ONDERZOEK...45
4.6 SLOT...47 HOOFDSTUK 5 RESULTATEN... 48 5.1 GEMEENTE ARNHEM...48 5.1.1 Actoren en coalities...49 5.1.2 Discours... 51 5.1.3 Hulpmiddelen... 52 5.1.4 Spelregels... 54 5.1.5 Samenvatting... 55 5.2 GEMEENTE BARNEVELD...56 5.2.1 Actoren en coalities...56 5.2.2 Discours... 58 5.2.3 Hulpmiddelen... 59 5.2.4 Spelregels... 62 5.2.5 Samenvatting... 64
5.3 GEMEENTE MONTFERLAND...65 5.3.1 Actoren en coalities...65 5.3.2 Discours... 67 5.3.3 Hulpmiddelen... 68 5.3.4 Spelregels... 70 5.3.5 Samenvatting... 73 5.4 GEMEENTE WESTERVOORT...74 5.4.1 Actoren en coalities...74 5.4.2 Discours... 75 5.4.3 Hulpmiddelen... 76 5.4.4 Spelregels... 79 5.4.5 Samenvatting... 81 5.5 GEMEENTE WINTERSWIJK...82 5.5.1 Actoren en coalities...82 5.5.2 Discours... 84 5.5.3 Hulpmiddelen... 84 5.5.4 Spelregels... 86 5.5.5 Samenvatting... 87 5.6 GEMEENTE ZEVENAAR...88 5.6.1 Actoren en coalities...89 5.6.2 Discours... 90 5.6.3 Hulpmiddelen... 91 5.6.4 Spelregels... 94 5.6.5 Samenvatting... 96 5.7 Regionale coalitie...97 5.7.1 Actoren en coalitie...97 5.7.3 Hulpmiddelen... 98 5.7.4 Spelregels... 99 5.7.5 Samenvatting... 100 5.8 SLOT...100
HOOFDSTUK 6 VERGELIJKENDE ANALYSE... 101
6.1 ACTOREN EN COALITIES...101 6.2 DISCOURS...105 6.2.1 Deelconclusie...111 6.3 HULPMIDDELEN...112 6.3.1 Deelconclusie...115 6.4 SPELREGELS...116 6.4.1 Deelconclusie...119 6.5 SLOT...119
HOOFDSTUK 7 CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN... 121
7.1 CONCLUSIE...121
7.2 AANBEVELINGEN...125
7.3 REFLECTIE... 127
7.3.1 THEORETISCHE REFLECTIE...128
7.3.2 Methodologische reflectie...129
7.3.3 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek...129
REFERENTIES... 131
BIJLAGEN... 136
BIJLAGE 1: ABC- METHODIEK...136
BIJLAGE 2: GEÏNTERVIEWDE PERSONEN...137
BIJLAGE 3: PARTICIPERENDE OBSERVATIE EN NOTULEN...137
BIJLAGE 4: INTERVIEWGUIDE HALF GESTRUCTUREERD INTERVIEW...138
BIJLAGE 5: PARTIJEN EN VERANTWOORDELIJKHEID IN HET OPENBAAR VERVOER...141
BIJLAGE 6: TABELLEN CASUSSEN...142
Samenvatting
In dit onderzoek staat de betrokkenheid van actoren op het gebied van sociale veiligheid in het regionaal treinvervoer op lokaal niveau centraal. Onderzocht is welke factoren de betrokkenheid van actoren in een samenwerkingsverband verklaren. Betrokkenheid houdt in dit onderzoek in het actief deelnemen van actoren in een netwerk door middel van het nemen van verantwoordelijkheden. Daarnaast is onderzocht welk beleid ten grondslag ligt aan het ontstaan van de waarneembare samenwerkingsverbanden en welke rollen de actoren in deze samenwerking innemen. De centrale vraag in dit onderzoek luidt als volgt: “Welke factoren zijn van invloed op de betrokkenheid van actoren, specifiek gemeenten, in de samenwerking rondom sociale veiligheid op lokaal niveau?”.
De aanleiding voor het onderzoek komt voort uit een drietal aspecten. Een eerste en belangrijkste aanleiding is de vraag vanuit Arriva Nederland op welke wijze actoren, specifiek gemeenten, beter kunnen worden betrokken op het gebied van sociale veiligheid in het openbaar vervoer. De reden hiervoor, en tevens de tweede aanleiding is dat sociale veiligheid in het openbaar vervoer naar aanleiding van een aantal incidenten vraagt om een strategie om de problematiek aan te pakken. Deze strategie ligt gelegen in een integrale aanpak vanwege de vele actoren met een verantwoordelijkheid voor sociale veiligheid en de gedeelde problematiek. Een laatste aanleiding voor het onderzoek wordt gevormd door de onduidelijkheden op welke wijze deze samenwerking vormt dient te krijgen en of actoren willen en kunnen samenwerken.
Om een theoretische basis te bieden voor het onderzoek is allereerst een algemene beschrijving gegeven van beleidsnetwerken aan de hand van het ontstaan van ‘governance’ en de kenmerken van beleidsnetwerken. Vervolgens is theoretische diepgang geboden middels de beleidsarrangementenbenadering van Van Tatenhove, Arts en Leroy 2000 en Liefferink, 2006. De beleidsarrangementenbenadering wordt beschouwd als een tetrahedron waarin de dimensies actoren, discours, spelregels en hulpmiddelen onderling aan elkaar verbonden zijn en gelijkwaardig aan elkaar. Voor dit onderzoek is de tetrahedron uit elkaar gehaald en wordt specifiek gekeken naar de invloed van de onafhankelijke variabelen discours, spelregels en hulpmiddelen, op de afhankelijke variabele actoren. Op deze wijze wordt de analyse van het beleidsarrangement begonnen vanuit de actordimensie, met de daarbij behorende coalities. Om inzicht te krijgen in de verklarende factoren van betrokkenheid zijn een aantal specifieke factoren toegekend aan de dimensies. Ten slotte is op basis van de dimensies en de bijbehorende factoren een conceptueel kader geconstrueerd, waarin de theoretische concepten met elkaar in verband worden gebracht en de basis vormt voor het onderzoeken van de empirie.
Ter beantwoording van de centrale vraag is in dit onderzoek gekozen voor een vergelijkende casestudy waarin zeven casussen zijn onderzocht. De casussen zijn zes gemeenten (Arnhem, Barneveld, Montferland, Westervoort, Winterswijk en Zevenaar) en het regionale samenwerkingsverband politie eenheid Oost-Nederland en regionale vervoersbedrijven. In de zes gemeenten is een interview gehouden met een ambtenaar
of beleidsmedewerker gericht op Openbare Orde en Veiligheid, aangezien deze in kwestie kunnen worden gezien als directe betrokkenen en experts. Bovendien zijn de actoren politie, Arriva Nederland, Syntus en provincie Gelderland ondervraagd, ten behoeve van het analyseren van het regionale samenwerkingsverband en het bieden van expertise op het gebied van sociale veiligheid in het openbaar vervoer. In totaal zijn in dit onderzoek twaalf respondenten geïnterviewd. Deze empirische informatie wordt aangevuld met een participerende observatie bij het regionale samenwerkingsverband en een uitgebreide documentanalyse van beleid, wetgeving en onderzoeksrapporten.
In de resultaten zijn in totaal 21 coalities naar voren gekomen die ieder onderling zijn beschreven aan de hand van de drie dimensies van de beleidsarrangementenbenadering: discours, hulpmiddelen en spelregels. In de vergelijkende analyse zijn de resultaten uit de casussen samengenomen en teruggebracht tot vijf soorten coalities in dit onderzoek. De vergelijkende analyse is wederom uitgevoerd door een koppeling te maken met de theoretische invalshoek in dit onderzoek. Per actor is inzicht verkregen in welke rol de actor inneemt op het gebied van sociale veiligheid in het openbaar vervoer en de factoren die van invloed zijn op de betrokkenheid van de actoren. Bovendien zijn kansen en belemmeringen naar voren gekomen die van invloed zijn op de betrokkenheid van actoren. Aan de hand van de vergelijkende analyse van de resultaten van de zeven onderzochte casussen is een antwoord gegeven op de centrale vraagstelling in dit onderzoek.
Uit de analyse blijkt dat in dit onderzoek een onderscheid kan worden gemaakt tussen actieve gemeenten en niet-actieve gemeenten. Dit onderscheid is met name te verklaren door een verschil in intrinsieke motivatie, die vervolgens van invloed is op de factoren die een verklaring bieden voor betrokkenheid. Bij de niet-actieve gemeenten is deze invloed met name terug te zien in het wel herkennen van verantwoordelijkheden, maar niet erkennen van de problematiek. De reden hiervoor is dat sociale veiligheid in het stationsgebied niet de prioriteit heeft door een verschil in discours met politie en regionale vervoersbedrijven. Indien door gemeenten wel een coalitie wordt gevormd is dit in alle casussen te verklaren door een wederzijdse afhankelijkheid van hulpmiddelen.
De factoren die de betrokkenheid van politie en regionale vervoersbedrijven verklaren zijn aan elkaar gelijk. Dit wil zeggen dat de betrokkenheid van beide actoren met name te verklaren is vanwege het bewust zijn van de (wettelijke) verantwoordelijkheden en deze actief nemen vanwege het erkennen van de problematiek in de trein en in het stationsgebied. Aan de verantwoordelijkheden wordt bovendien richting gegeven met behulp van de wettelijke bepalingen Politiewet en Wet Personenvervoer 2000. De overeenstemming van het discours – probleemdefiniëring, strategie en concept – en de wettelijke verantwoordelijkheden vormen de belangrijkste verklarende factoren van betrokkenheid in coalities. Een andere verklaring kan worden gevonden in de wederzijdse afhankelijkheid van hulpmiddelen in het realiseren van sociale veiligheid.
Ten slotte is de provincie Gelderland met name betrokken vanwege de richtinggevende regels: ‘Uitvoeringsprogramma SVOV Oost’ en ‘Sociale veiligheid op het regionale spoor 2013-2015’. In deze richtinggevende regels stuurt de provincie Gelderland aan op samenwerking. Ten tweede is de provincie in deze
samenwerkingen wederzijds afhankelijk van de hulpmiddelen van overige actoren, waardoor deze geldt als verklarende factor van betrokkenheid.
Aan de hand van deze conclusies zijn een aantal kansen en belemmeringen naar voren gekomen, waar op kan worden gestuurd voor het beter betrekken van actoren, specifiek gemeenten, op het gebied van sociale veiligheid in het regionaal treinvervoer. Deze zijn gevormd tot een aantal aanbevelingen. De belangrijkste aanbeveling die in dit onderzoek wordt gegeven is het betrekken van gemeenten in Duurzaam Verbinden. De invloed van Duurzaam Verbinden op discours, hulpmiddelen en spelregels kan bijdragen in een betere betrokkenheid van gemeenten. Daarnaast dient samen te worden gewerkt via ad hoc coalities en het gebruiken van ‘best cases’.
Hoofdstuk 1: Inleiding
“Alle uitwassen die je in de maatschappij tegenkomt, zie je ook in de trein en op stations.”
Gert van Beek, oud-directeur Spoorwegpolitie (NOS, 9 maart 2015)
1.1 Aanleiding
De sociale veiligheid in het openbaar vervoer staat al jaren hoog op de agenda bij zowel overheidsorganisaties als vervoerbedrijven. Beide partijen beschikken over een sociaal en zakelijk doel. Dit wil zeggen het veilig vervoeren van reizigers en het garanderen van een veilige werkomgeving voor personeel (Advies- en onderzoeksgroep Beke, 2005, p.9). Het algemene beeld is echter dat incidenten nog te vaak voorkomen, en deze ernstiger van aard worden (Taskforce Veiliger Openbaar Vervoer/TVOV, 2009). Bovendien speelt de media een grote rol met betrekking tot de veiligheidsbeleving van reizigers. Incidenten worden in de media uitvoerig besproken, met als gevolg dat de subjectieve veiligheid wordt beïnvloed (KpVV, 2009). Een negatief veiligheidsbeeld heeft als consequentie dat (potentiële) reizigers worden weerhouden om gebruik te maken van het openbaar vervoer (KpVV, 2012). Dit is bezwaarlijk aangezien het openbaar vervoer een belangrijke functie vervult in de samenleving. Namelijk het dagelijks verplaatsen van vele burgers naar hun werk, opleiding en vrijetijdsbesteding.
Om kwalitatief hoogwaardig openbaar vervoer in de toekomst te garanderen heeft de provincie Gelderland voor de periode 2013-2015 een beleidskader opgesteld. In het beleidskader ‘Sociale veiligheid op het regionale spoor’ zijn doelen gesteld en integrale afspraken gemaakt betreffende sociale veiligheid tussen de concessieverleners en concessiehouders op de vijf regionale spoorlijnen (Provincie Gelderland, 2013, p. 1). Aan de hand van het beleidskader is een plan van aanpak ontwikkeld om een nadere uitwerking voor het jaar 2015 te bieden. Door de samenwerkende partijen in het Sociale Veiligheid Openbaar vervoer Gelderland (SVOV) zijn in 2015 elf actiepunten opgesteld.
Een van de actiepunten betreft Duurzaam Verbinden, een incidentenregistratiesysteem. In dit systeem worden de gegevens van de politie gekoppeld aan de gegevens van de vervoerders, met als doel het realiseren van een integraal beeld in de gezamenlijke problematiek (Duurzaam Verbinden, 2014). Op basis hiervan kan vervolgens beleid worden ontwikkeld om preventief, en op een effectieve en efficiënte wijze, in te spelen op incidenten.
De sociale veiligheid in het openbaar vervoer heeft betrekking op bedreiging van gezondheid en goederen van reizigers en personeel in de trein, op stations en in de publieke omgeving direct rondom stations (Helsloot, Pieterman & Hanekamp, 2010, p.22; Provincie Gelderland, 2013). Kortom, sociale veiligheid beperkt zich niet tot grenzen en vraagt daarmee om een integrale aanpak van de verantwoordelijke partijen. Met voorgaande zinsnede rijst direct de vraag: wie is waar verantwoordelijk voor en wordt deze verantwoordelijkheid genomen?
Met de inwerkingtreding van de nieuwe Politiewet in januari 2013 heeft er verder een verschuiving plaatsgevonden van verantwoordelijkheden. De spoorwegpolitie is komen te vervallen en de regionale politie heeft haar taken overgenomen. Op deze manier zijn gespecialiseerde politieagenten op stations verdwenen en zijn de taken bij de regionale politie- eenheid uitgebreid. Daarnaast is met de nieuwe Politiewet een nationale politie ontstaan, bestaande uit een landelijke eenheid en tien regionale eenheden (Politiewet, 2012), met als gevolg dat afstemming plaatsvindt op landelijk en regionaal niveau. Om de reden dat veel geweldsdelicten plaatsvinden op lokaal niveau, is het echter noodzakelijk dat ook lokaal de zaken goed geregeld zijn.
Tevens vervullen gemeenten, naast vervoerbedrijven en politie, een verantwoordelijke rol in het garanderen van sociale veiligheid. In artikel 172 van de Gemeentewet staat beschreven dat de burgemeester verantwoordelijk is voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid in de betreffende gemeente. Daarmee kunnen ook gemeenten in theorie gezien worden als een betrokken partij in de integrale veiligheidsaanpak. Desondanks zijn gemeenten in de huidige praktijk niet intensief betrokken bij de samenwerking.
1.2 Probleemstelling
Vanuit Arriva Nederland, initiatiefnemer van het samenwerkingsproject Duurzaam Verbinden, komt de roep om gemeenten beter te betrekken in een lokaal samenwerkingsverband. In het kader van sociale veiligheid op en om het spoor is volgens hen een integrale veiligheidsaanpak, met betrokkenheid van relevante partijen, essentieel. Dit komt door de gemeenschappelijke problematiek waarmee vervoerbedrijven, politie, maar ook gemeenten mee te maken hebben. Het garanderen van sociale veiligheid in de toekomst vraagt daarmee om een adequate samenwerking van alle betrokken partijen, inclusief gemeenten. Om dit te verwezenlijken is het noodzakelijk dat per gemeente een samenwerkingsverband ontstaat van politie, vervoersbedrijf en de betreffende gemeente. Tot heden is deze actieve samenwerking niet tot stand gekomen.
In dit onderzoek wordt gekeken naar de mogelijkheden of actoren willen en kunnen samenwerken. Dit wordt gedaan door de aanwezigheid van noodzakelijke factoren die van invloed zijn op de betrokkenheid van actoren in een samenwerkingsverband (netwerk) op het gebied van sociale veiligheid in kaart te brengen. Meer specifiek wordt beschreven op welke wijze deze factoren de betrokkenheid van gemeenten beïnvloeden. Uiteindelijk worden aanbevelingen gedaan om gemeenten beter te betrekken bij de samenwerking op lokaal niveau samen met politie en vervoerders.
De doelstelling die hieruit voortvloeit is als volgt:
Het doel van dit onderzoek is het in kaart brengen en verklaren van de betrokkenheid van actoren in de samenwerking rondom sociale veiligheid in het openbaar treinvervoer op lokaal niveau, ten einde aanbevelingen te doen voor een betere betrokkenheid van gemeenten in de samenwerking gericht op sociale veiligheid in het openbaar treinvervoer.
Op basis van de doelstelling is de volgende centrale vraagstelling geformuleerd:
Welke factoren zijn van invloed op de betrokkenheid van actoren, specifiek gemeenten, in de samenwerking rondom sociale veiligheid op lokaal niveau?
Het onderzoek is met bovengenoemde probleemstelling verklarend van aard, aangezien wordt gezocht naar factoren die de betrokkenheid van actoren in een netwerk verklaren. Betrokkenheid houdt in dit onderzoek in het actief deelnemen van actoren in het netwerk door het nemen van verantwoordelijkheden op lokaal niveau op het gebied van sociale veiligheid in het regionaal treinvervoer. Hoewel de analyse zich richt op concrete casussen, kunnen deze inzichten ook relevant zijn voor een beter begrip van de betrokkenheid van actoren bij andere netwerken. Om deze reden kunnen bevindingen uit dit onderzoek tevens elders worden toegepast. De factoren die de betrokkenheid van actoren in een netwerk verklaren, worden middels een analyse achterhaald. Op basis van deze analyse worden vervolgens aanbevelingen gegeven om actoren beter te betrekken in het netwerk. Dit wordt gedaan aan de hand van empirische inzichten, welke worden aangevuld met theoretische inzichten verkregen uit de literatuur van beleidsarrangementenbenadering van Van Tatenhove, Arts en Leroy (2000) en Liefferink (2006).
1.3 Deelvragen
Ter beantwoording van de centrale vraagstelling zijn verschillende deelvragen geformuleerd:
1. Welk beleid ligt ten grondslag aan de samenwerking rondom sociale veiligheid en wat houdt de samenwerking in?
2. Welke factoren worden in de theorie over beleidsnetwerken onderscheiden die van invloed zijn op de betrokkenheid van actoren in netwerken?
3. Welke rol spelen verschillende actoren, meer specifiek gemeenten, in de praktijk bij de samenwerking rondom sociale veiligheid in het openbaar treinvervoer op lokaal niveau?
4. Welke factoren zijn hierop van invloed en hoe beïnvloeden deze de betrokkenheid van actoren in het netwerk?
5. Op welke wijze zijn deze factoren van invloed op de betrokkenheid van gemeenten in het netwerk? 6. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de betrokkenheid van gemeenten te vergroten?
1.4 Aanpak
In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van diverse theoretische inzichten met betrekking tot beleidsnetwerken. Deze inzichten bieden handvatten voor de beschrijving van beleidsnetwerken. Meer specifiek wordt de analyse van dit onderzoek uitgevoerd aan de hand van de zogenaamde beleidsarrangementenbenadering van Van Tatenhove, Arts en Leroy (2000) en Liefferink (2006). Deze benadering bestaat uit vier dimensies die onderling met elkaar verbonden zijn. De dimensies zijn: actoren, hulpmiddelen, spelregels en discours. Om de onderzoeksvraag te beantwoorden - het verklaren van de betrokkenheid van actoren in een beleidsnetwerk - wordt de analyse ‘gestart’ vanuit de actordimensie van een
coalitie. Vervolgens wordt gekeken welke invloed de overige drie dimensies hebben op de betrokkenheid van actoren.
In dit onderzoek is gekozen voor een kwalitatieve onderzoeksmethode, namelijk casestudy. Deze strategie is geschikt voor het bestuderen van een verschijnsel in zijn geheel in de natuurlijke context (Boeije, 2005, p.21). Er wordt gebruik gemaakt van een documentanalyse van beleidsstukken, kamerstukken, wet- en regelgeving en andere relevante literatuur. Daarnaast wordt kennis verkregen via de betrokkenen. Dit wordt gedaan door middel van interviews met medewerkers van politie, gemeenten, provincie Gelderland, Arriva Nederland en Syntus. In de interviews wordt aan de hand van een operationalisering van het conceptueel kader ingegaan op de samenwerking en de visie over rol-en taakverdeling met betrekking tot sociale veiligheid in het regionale treinvervoer en het stationsgebied. Ten slotte is door middel van participatieve observaties inzicht verkregen in de samenwerking tussen politie en vervoersbedrijven op regionaal niveau.
1.5 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie Wetenschappelijke relevantie
Afgelopen jaren zijn veel veranderingen doorgevoerd met betrekking tot beheer en exploitatie van het Nederlandse spoor. Tot 2000 was de Nederlandse Spoorwegen (NS) semioverheid en beschikten zij over het beheer en exploitatie van het Nederlandse spoor. Met de verzelfstandiging van NS is dit losgekoppeld. Het beheer is in handen van ProRail en NS heeft van de rijksoverheid de concessie tot 2025 gekregen voor het exploiteren van het hoofdrailnet. De overige lijnen, regionale lijnen, vallen onder de verantwoordelijkheid van de decentrale overheid: de provincie of stadsregio. In theoretische zin is sprake van een verschuiving van government naar governance, waarbij nieuwe patronen van interactie tussen overheid en markt zijn ontstaan (Hajer, van Tatenhove, Laurent, 2004). De overheid heeft de rol gekregen als verlener van de concessie en private vervoerbedrijven krijgen middels een concessie de bevoegdheid voor het exploiteren van een treinlijn. Verschillende partijen zijn daarmee samen betrokken bij het treinvervoer. Door de verschuiving naar governance zijn grenzen diffuus geworden en zijn onduidelijkheden ontstaan over de rollen en verantwoordelijkheden. In deze casus wordt dit versterkt door het wegvallen van de spoorwegpolitie bij de inwerkingtreding van de nieuwe Politiewet in januari 2013. Gespecialiseerde politieagenten op en om stations hebben plaatsgemaakt voor reguliere agenten, die niet continue aanwezig zijn. Dit onderzoek biedt een bijdrage aan de bestaande kennis over samenwerking in een netwerkomgeving, in de context van governance. De meeste wetenschappelijke onderzoeken richten zich op de effectiviteit van netwerken, waarin betrokkenheid van actoren als factor van effectiviteit wordt beschreven. De assumptie dat actoren de verantwoordelijkheid in een netwerken nemen, is geen vanzelfsprekendheid. In de bestaande literatuur van netwerken is weinig bekend over waarom actoren niet betrokken willen en kunnen zijn en hoe dit kan worden aangepakt. De wetenschappelijke relevantie van het onderzoek ligt in het geven van nieuwe inzichten omtrent de betrokkenheid van actoren in een netwerk. Dit wordt gedaan aan de hand van een analysekader gebaseerd op de beleidsarrangementenbenadering. Bovendien is de toepassing van de benadering als analysekader voor
het onderzoeken van betrokkenheid van actoren nog niet eerder toegepast op het gebied van sociale veiligheid in het openbaar treinvervoer in een specifieke lokale context.
De maatschappelijke relevantie
De maatschappelijke relevantie blijkt uit het feit dat veilig openbaar vervoer in de toekomst gegarandeerd moet blijven voor reizigers en medewerkers. Het objectieve en subjectieve veiligheidsgevoel in de trein speelt een cruciale rol in het stimuleren van reizigers in het gebruikmaken van openbaar vervoer (KpVV, 2009, p.20). Indien actoren het belang van samenwerking niet inzien en de verantwoordelijkheid niet nemen, heeft dit gevolgen voor de effectiviteit van een netwerk. Netwerk effectiviteit is gericht op het bereiken van de gewenste resultaten, die door individuele organisaties niet kan worden verworven (Provan en Kenis, 2007, p.230). Actoren die niet actief betrokken zijn in een samenwerking en wel over verantwoordelijkheden beschikken betreffende een beleidskwestie, tasten daarmee de synergie van het netwerk aan. De handvatten die in het onderzoek worden gegeven voor het realiseren van een juiste en volledige samenwerking tussen vervoerders, politie en gemeenten draagt op deze manier bij aan het verbeteren en garanderen van sociale veiligheid in de trein, op het station en in de directe omgeving van het station (Provincie Gelderland, 2013).
1.6 Leeswijzer
In hoofdstuk twee is eerst de verdere context van het onderzoek beschreven. In hoofdstuk drie wordt het theoretisch kader geschetst van de wetenschappelijke literatuur binnen het onderzoeksveld ‘netwerken’. De meeste literatuur is uit handen van Van Tatenhove, Arts en Leroy (2000) en Liefferink (2006) over de beleidsarrangementenbenadering. Bovendien wordt in het theoretisch kader een conceptueel model gepresenteerd. Dit model geeft een grafische weergave van het analysekader. In hoofdstuk vier, het methodologisch kader, worden de onderzoeksmethoden besproken en verantwoord. Vervolgens zijn in hoofdstuk vijf en zes de onderzoeksresultaten en vergelijkende analyse weergegeven. Ten slotte wordt in hoofdstuk zeven de conclusie en aanbevelingen uiteengezet.
Hoofdstuk 2: Context sociale veiligheid in het openbaar vervoer
Reeds is duidelijk geworden dat sociale veiligheid in het openbaar vervoer hoog op de politieke agenda staat. Afgelopen decennia heeft dit haar uitwerking gekregen middels het opstellen van beleidstukken op landelijk en regionaal niveau. In dit hoofdstuk wordt als eerste een achtergrond geschetst van het regionale spoor (paragraaf 2.1). In paragraaf 2.2 wordt ingegaan op de kenmerken van sociale veiligheid in het openbaar vervoer. Daarnaast wordt het beleidskader van de rijksoverheid en provincie Gelderland van 2002 tot en met 2012 weergegeven. Als laatste wordt in paragraaf 2.3 het wettelijke kader beschreven.2.1 Achtergrond regionale spoor
“Hedendaags is Regionaal Openbaar Vervoer (ROV) een ‘vanzelfsprekende’ taak van de provincies” (van Selm, 2014). Dit is niet altijd zo geweest: de decentralisatie van het regionale spoorvervoer is tot stand gekomen na de verzelfstandiging van de N.V. Nederlandse Spoorwegen (NS) in 1995. Op dat moment is vast komen te liggen dat de generieke exploitatiebijdrage van de Rijksoverheid aan NS in het jaar 2000 wordt afgebouwd tot € 0 (Kamerstukken II, 2003-04, 27482, nr. 88, 2004). Als gevolg hiervan heeft de NS een financiële afweging gemaakt en aangegeven onrendabele treinlijnen te willen afstoten. De Rijksoverheid heeft vervolgens besloten om contractsectordiensten aan te gaan met NS voor het rijden op deze treinlijnen. Dit houdt in dat voor een jaar een privaatrechtelijk contract wordt afgesloten, voor het op peil houden van het voorzieningenniveau. NS krijgt een vergoeding voor het rijden op deze lijnen.
In 1999 heeft het toenmalige ministerie Verkeer & Waterstaat in de nota ‘Derde Eeuw Spoor’ besloten om een deel van deze lijnen te decentraliseren naar de provincies en zeven stadsregio’s. Dit betekent dat de treinlijnen die niet behoren tot het hoofdrailnet, worden uitgevoerd in opdracht van de decentrale overheid. Bovendien beschikken zij over de verantwoordelijkheid om contracten af te sluiten voor de exploitatie van treindiensten (Meurs, Rosbergen, Stoelinga, 2004, p. 4). Op deze manier hebben de provincies en de zeven stadsregio’s een grote rol in het toezien op kwaliteit en omvang van het aanbod (Meurs, Rosbergen, Stoelinga, 2004). Om dit allen te realiseren worden de decentrale overheden ondersteund door Rijksbijdragen die voorheen beschikbaar werden gesteld voor NS (MuConsult, 2004).
Met de introductie van marktwerking in 2000 heeft zich een tweede verandering voorgedaan in het regionale spoorvervoer. In de nieuwe Wet Personenvervoer 2000 (Wp2000) artikel 19 staat beschreven dat de betreffende OV-autoriteit de exploitatieconcessie aan een vervoerbedrijf moet verlenen middels een openbare aanbesteding1. De provincie of stadsregio schrijft een ‘bestek’ waarin staat vastgelegd aan welke eisen en
wensen het openbaar vervoer moet voldoen (Centrum Vernieuwing Openbaar Vervoer, 2000). Vervolgens worden vervoerders uitgenodigd om zich hierop in te schrijven door het opstellen van een offerte. Aan de van
hand van een puntensysteem beslist uiteindelijk de OV-autoriteit wie de beste prijs- kwaliteit verhouding heeft en dus de bevoegdheid krijgt om de treinlijn te exploiteren.
In de provincie Gelderland zijn voor het regionale spoor zes lijnen gedecentraliseerd. Deze lijnen kunnen worden onderverdeeld in de drie concessiegebieden Achterhoek- Rivierenland, Veluwe en Arnhem-Nijmegen. Achterhoek- Rivierenland en Veluwe vallen onder de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de provincie Gelderland, terwijl stadsregio Arnhem-Nijmegen de OV-autoriteit is voor het gebied Arnhem- Nijmegen. Onderstaand schema geeft een weergave van de exploiterende vervoerder en de betreffende lijnen.
Tabel 1: Overzicht regionale spoor
OV-autoriteit Spoorlijn Vervoerder
Provincie Gelderland - Zutphen- Apeldoorn
- Zutphen- Winterswijk - Arnhem- Winterswijk - Arnhem- Tiel
Arriva
Provincie Gelderland -
Ede/Wageningen-Amersfoort (Valleilijn)
Connexxion
Stadsregio Arnhem- Nijmegen - Arnhem- Doetinchem Breng (Hermes/Connexxion) Bron: Gelderland, 2013, p.4 2.2 Achtergrond sociale veiligheid openbaar vervoer
2.2.1 Kenmerken sociale veiligheid openbaar vervoer
Om de sociale veiligheid in het stads- en streekvervoer in kaart te brengen, wordt door Kennisplatform Verkeer en Vervoer jaarlijks een OV-klantenbarometer en tweejaarlijks een personeelsmonitor gehouden. In deze monitoring wordt de veiligheid beschreven aan de hand van twee concepten: objectieve- en subjectieve veiligheid van reizigers en medewerkers (CROW-KpVV, 2015a, p.1; CROW-KpVV, 2015b, p. 1). Subjectieve veiligheid heeft betrekking op het veiligheidsgevoel. Het gevoel van reizigers en personeel is onderhevig aan allerlei factoren zoals: uitstraling van het station en voertuig, leeftijd, geslacht, berichtgeving in de media en eerdere ervaringen in het openbaar vervoer (Provincie Gelderland, 2013). Bij objectieve veiligheid gaat het om de feitelijke (persoonsgerelateerde) incidenten waarmee personeel en reizigers in aanraking komen (Provincie Gelderland, 2013). In de personeelsmonitor wordt eveneens gekeken naar de opinie van personeel over het veiligheidsbeleid van het eigen vervoersbedrijf (CROW-KpVV, 2015a, p. 26).
OV-klantenbarometer 2014
In de OV-klantenbarometer van 2014 wordt als eerste ingegaan op de objectieve veiligheid: het aantal reizigers dat zelf slachtoffer is geweest van één of meerdere incidenten (CROW-KpVV, 2015b, p.2). Het gaat hier om slachtofferschap van mishandeling, bedreiging, diefstal, lastigvallen of andere incidenten. Uit de OV-klantenbarometer van 2014 blijkt dat de afgelopen jaren een lichte stijging heeft plaatsgevonden van het aantal slachtoffers. In 2012 is 14,7% van de reizigers slachtoffer geweest in bus, tram, metro en regionale trein,terwijl dit in 2014 is gestegen naar 15,6% (CROW-KpVV, 2015b, p.2). Ondanks een lichte stijging van het percentage dat feitelijk een incident heeft meegemaakt, is de beoordeling van sociale veiligheid in het openbaar vervoer
verbeterd. In alle vormen van openbaar vervoer is de veiligheidsbeleving licht gestegen van 7,4 in 2007 naar 7,7 in 2014 (CROW-KpVV, 2015b, p.7). Deze positieve trend geldt eveneens voor het veiligheidsoordeel van de laatste rit en opstapplaats. Respectievelijk bedraagt het oordeel een 8,0 en 7,8 in 2014 in vergelijking met 7,7 en 7,5 in 2007. Wel kan worden geconcludeerd dat de waardering voor de drie veiligheidsaspecten bij reizigers die slachtoffer zijn geworden van een incident lager wordt beoordeeld dan reizigers waar dit niet het geval is (CROW-KpVV, 2015b, 7). Figuur 1 geeft een grafische weergave van de subjectieve veiligheidsbeoordeling in de periode 2007-2014. 20072008200920102011201220132014 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.98 8.1 Veiligheid OV Veiligheid rit Veiligheid opstapplaats
Figuur 1: Oordeel subjectieve veiligheid
Personeelsmonitor 2014
Uit de personeelsmonitor van 2014 komt naar voren dat het percentage slachtoffers van een strafbaar of niet strafbaar incident, is gedaald van 65% naar 60% in vergelijking met 2006. Onder strafbare incidenten wordt in de personeelsmonitor verstaan: mishandeling, bedreiging en diefstal. Niet strafbare incidenten zijn lastigvallen, pesten/treiteren en spugen (CROW-KpVV, 2015a, p.6). De categorie spugen is in 2012 voor het eerst gemeten en uit cijfers blijkt dat het percentage van 8% in 2014 gelijk is gebleven met 2012. De objectieve veiligheid is dus in een tijdsbestek van 8 jaar lichtelijk verbeterd.
2006 2008 2010 2012 2014 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Totaal slachtoffers in-cidenten
Slachtoffer strafbare incidenten
Slachtoffer niet-strafbare incidenten
Figuur 2: Objectieve veiligheid
De subjectieve veiligheid is eveneens licht gestegen. In 2014 voelde 63% van het personeel zich (zeer) veilig in vergelijking met 55% in 2010. Soms (on)veilig en (zeer) onveilig zijn respectievelijk in de zelfde periode gedaald met 7% en 1%. Ondanks de verbetering van objectieve- en subjectieve veiligheid, zijn medewerkers in het openbaar vervoer vaker slachtoffer van incidenten dan de gemiddelde Nederlander. Zij behoren daarmee tot de beroepsgroepen met een publieke taak die in de uitvoering van de werkzaamheden bovenmatig in aanraking komen met agressie en geweld. Ter bescherming van de beroepsgroep wordt sinds 2007 prioriteit gegeven
middels het kabinetsprogramma Veilige Publieke Taak (VPT). Werknemers met een publieke taak krijgen in geval van agressie of geweld voorrang in de opsporing en vervolging van de verdachte (Rijksoverheid, z.j.). Repressief worden daders bestraft en preventief worden potentiële daders weerhouden om agressief gedrag te vertonen.
Op het moment dat reizigers of medewerkers in het openbaar vervoer te maken hebben met een incident wordt dit door een buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA) geregistreerd aan de hand van A-, B- en C-methodiek (Bijlage 1). Dit is een landelijk kader voor het koppelen van incidenten aan een categorie. Op deze manier wordt uniformiteit nagestreefd in het melding maken van incidenten door vervoersbedrijven. Onder A incidenten worden misdrijven en overtredingen verstaan, die zijn vastgelegd in het wetboek van Strafrecht en Algemene Plaatselijke Verordeningen (APV). Het gaat om ernstige strafbare feiten zoals mishandeling en bedreiging met of zonder wapen. Voor de handhaving van A- incidenten zijn politiebevoegdheden vereist (provincie Gelderland, 2007). Evenals de politie beschikken BOA’s over de bevoegdheden om boetes uit te schrijven en verdachten aan te houden. Bij een aanhouding door een BOA wordt de verdachte vervolgens overgedragen aan de politie, ten behoeve van het verdere onderzoek. Overtredingen die staan beschreven in Wet Personenvervoer 2000 vallen onder de categorie B- incidenten. Voorbeelden van incidenten zijn uitschelden en lastigvallen van personeel en reizigers. De handhaving valt onder de bevoegdheid van het openbaars vervoersbedrijf zelf. Dit laatste geldt eveneens voor categorie C- incidenten. Bij dit soort incidenten gaat het om overtredingen van huisregels van het vervoersbedrijf en overtredingen van Besluit Personenvervoer (BPV) zoals roken, voeten op de bank en verontreiniging (provincie Gelderland, 2007). Indien politie-assistentie noodzakelijk is, kan deze in alle tijden worden aangevraagd. Omwille van VPT geeft de politie prioritering aan de strafvervolging van verdachten.
2.2.2 Aanvalsplan sociale veiligheid openbaar vervoer
In het veiligheidsprogramma van 2002 ‘Naar een veiliger samenleving’ wordt door de rijksoverheid specifiek ingegaan op het aanpakken van de sociale veiligheid in het openbaar vervoer. Naar aanleiding van een motie in 2001 over het leveren van inspanningen ter verbetering van de sociale veiligheid in het openbaar vervoer, hebben de ministeries Verkeer & Waterstaat, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie in 2002 een pakket aan maatregelen opgesteld. Onder de naam ‘Aanvalsplan Sociale Veiligheid Openbaar Vervoer (SVOV)’, zijn voor de periode 2002-2006 22 maatregelen getroffen, die door middel van een integrale aanpak worden gerealiseerd (Kamerstukken II, 2002-03, 28642, nr. 1, 2002). Het is noodzakelijk dat OV- bedrijven, overheid, politie en justitie samenwerken om de brede maatschappelijke problematiek aan te pakken en daarmee het beleid te laten slagen (Kamerstukken II, 2002-03, 28642, nr. 1, 2002, p. 13). Specifiek wordt voor het jaar 2004 als doelen gesteld een afname van het feitelijk aantal incidenten met 15% (objectieve veiligheid) en verbetering van het veiligheidsgevoel met 5% voor reizigers en 10% voor personeel (subjectieve veiligheid). Voorbeelden van maatregelen die bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen zijn het opstellen van veiligheidsarrangementen en invoering van de OV-chipkaart.
In 2006 heeft met het eindigen van het aanvalsplan SVOV een evaluatie plaatsgevonden. Uit deze evaluatie is gebleken dat de maatregelen hebben bijgedragen aan het verbeteren van de sociale veiligheid in het openbaar vervoer. Reizigers en personeel hebben zich in de periode 2002-2005 veiliger gevoeld en hebben minder incidenten meegemaakt (Kamerstukken II, 2006-07, 28642, nr. 16, 2006). Met name de maatregelen gericht op het verbeteren van toezicht en handhaving en betere samenwerking op regionaal en lokaal niveau hebben een positieve bijdrage geleverd. Uit de evaluatie komt eveneens naar voren dat 19 van de 22 maatregelen zijn gerealiseerd (Kamerstukken II, 2006-07, 28642, nr. 16, 2006). De maatregelen OV-chipkaart, Beheerste Toegang Stations (BTS) en elektronisch betalen in taxi’s zijn grote projecten en vragen daarmee om een langere periode van implementatie. Om continuering te bieden en de sociale veiligheid verder te verbeteren is in 2007 een vervolg gegeven aan het aanvalsplan. In dit vervolg dat voortvloeit uit het beleidskader ‘Een veilige publieke taak’ worden de drie doorlopende maatregelen verder geïmplementeerd. Tevens is een vervolg gegeven aan menselijk toezicht en borging, sturing en controle van sociale veiligheid in het openbaar vervoer (Kamerstukken II, 2007-08, 28642, nr. 22, 2007).
2.2.3 Veiligheidsarrangementen
In bovenstaande paragraaf is een beschrijving gegeven van het landelijke beleidsprogramma ‘Aanvalsplan SVOV’. Het beleidsprogramma is opgesteld vanuit het oogpunt van decentralisatie van OV-autoriteit naar regionale en lokale overheden. Dit kan worden waargenomen uit de maatregelen: opstellen van meerjarenplannen en veiligheidsarrangementen op regionaal en lokaal niveau (Kamerstukken II, 2002-03, 28642, nr. 1, 2002). Provincie Gelderland heeft gehoor gegeven aan het landelijke beleidsprogramma door het opstellen van een meerjarenplan voor de periode 2003-2006. In het meerjarenplan wordt ingegaan op drie aspecten: verbetering van de sociale veiligheid van treinstations en omgeving, verbetering van de sociale veiligheid in de openbare voertuigen en een betere communicatie met de reiziger, in het bijzonder over de inspanningen die worden gepleegd op het gebied van sociale veiligheid (Provincie Gelderland, 2007).
Concreet wordt in het meerjarenplan ingegaan op het realiseren van veiligheidsarrangementen. De provincie Gelderland neemt daarmee het initiatief en biedt ondersteuning aan een verdere invulling.
Veiligheidsarrangement spoorlijn Arnhem- Winterswijk
Op 7 november 2007 is het eerste veiligheidsarrangement ondertekend. In de periode 2008-2011 worden op de spoorlijn Arnhem- Winterswijk intensieve maatregelen getroffen om de sociale veiligheidsproblemen aan te pakken. Dit wordt gedaan middels een integrale aanpak tussen de betrokken partijen2, die samen ‘Platform
Sociale Veiligheid Spoorlijn Arnhem- Winterswijk’ vormen. Het gaat om de sociale veiligheid langs het spoor, in de trein, op het station en halteplaatsen en de directe omgeving van het station (Provincie Gelderland, 2007, p 3).
2 Provincie Gelderland, Stadregio Arnhem- Nijmegen, Gemeenten (Arnhem, Westervoort, Duiven, Zevenaar, Montferland, Doetinchem, Oude Ijsselstreek, Aalten en Winterswijk) NS, ProRail, Syntus, Politie Noord- en Oost Gelderland, Politie Gelderland Midden, KLPD (Spoorwegpolitie) en Openbaar Ministerie (Provincie Gelderland, 2007, pp. 5-6).
De gezamenlijke partijen in het platform constateren dat grote verschillen bestaan in netheid, onderhoudsstaat, comfort, toegankelijkheid, uitstraling en vitaliteit op de NS-stations gelegen aan de spoorlijn Arnhem-Winterswijk. Daarnaast wordt de lijn gekenmerkt door incidenten. Eind 2006 heeft de spoorwegpolitie de lijn aangewezen als ‘blue train’. Dit houdt in dat gedurende drie maanden intensieve controle plaatsvindt (Provincie Gelderland, 2007). Door het aantal en aard van incidenten en de onderlinge verschillen tussen stations hebben de betrokken partijen het noodzakelijk geacht om integraal de sociale veiligheid te verbeteren. Dit heeft vorm gekregen middels het opstellen van een veiligheidsarrangement. Bij de totstandkoming van het arrangement is gebruik gemaakt van de ‘handreiking voor lokale veiligheidsarrangementen’, gepubliceerd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken (Provincie Gelderland 2007, p.3). Daarnaast hebben andere regionale veiligheidsarrangementen gediend als voorbeeld voor Spoorlijn Arnhem- Winterswijk: een voorbeeld hiervan is Merwede- Lingelijn.
De provincie Gelderland en stadsregio Arnhem- Nijmegen hebben beide jaarlijks een subsidie vastgesteld van € 35.000,- ten behoeve van de uitvoering van het project. Daarnaast dragen de gemeenten en vervoerbedrijven NS en Syntus bij in de kosten. Het geld komt ten goede aan de doelstellingen gericht op het verbeteren van het imago van de spoorlijn en de objectieve- en subjectieve veiligheid. In het uitvoeringsprogramma, opgesteld door de betrokken partijen, staan concrete actiepunten beschreven om bij te dragen aan de sociale veiligheid op en om het spoor (Provincie Gelderland, 2007). Jaarlijks wordt het uitvoeringsprogramma bijgewerkt naar de veiligheidssituatie die op dat moment bestaat. Voorbeelden van maatregelen zijn: gezamenlijk zorg dragen voor het aanpakken van fietsendiefstal, geweldsdelicten, inzet van toezicht van BOA’s en camera’s en realiseren van een uniforme uitstraling en eigen identiteit van de spoorlijn (Provincie Gelderland, 2007, p. 8). Naast de integrale aanpak is in het arrangement vastgesteld dat iedere gemeente een lokaal veiligheidsarrangement dient op te stellen. Op deze manier wordt specifiek gekeken naar de sociale veiligheid op het station in een specifieke gemeente (Provincie Gelderland, 2007).
In 2011 is besloten om het samenwerkingsverband met een jaar te verlengen tot en met december 2012. De reden hiervoor is om het onderwerp ‘sociale veiligheid’ en de daarmee samenhangende projecten afkomstig uit het uitvoeringsprogramma te verankeren in de samenwerkende organisaties (Delfini, 2011, p. 5). Daarnaast wordt in 2012 gezocht naar een voorstel om continuering in de toekomst te bieden. Dit houdt tevens in dat vanaf december 2012 twee nieuwe concessiehouders de lijn Arnhem- Winterswijk exploiteren. De twee vervoerders Breng en Arriva nemen de concessie van Syntus over. Voor de toekomst geldt dat zij sociale veiligheid eveneens als speerpunt moeten hebben. Uit de evaluatie van Kerngroep Sociale Veiligheid Spoorlijn Arnhem- Winterswijk (Delfini, 2012) blijkt dat de samenwerking effectief is geweest. Er is een solide samenwerkingsverband ontstaan waarin partijen elkaar weten te vinden door middel van een integrale aanpak. Daarnaast is sociale veiligheid is op de agenda komen te staan. Het merendeel van de maatregelen uit het uitvoeringsprogramma zijn gerealiseerd.
Uit de monitoring van de objectieve en subjectieve veiligheid komt een wisselend beeld naar voren. Gedurende het project is vooruitgang geboekt, echter niet alle streefwaarden zijn gehaald. Het is daarmee van belang dat een vervolg komt zodat de subjectieve- en objectieve veiligheid verder verbeterd kan worden. Middels het veiligheidsarrangement is reeds een basis gelegd.
Veiligheidsarrangement Valleilijn
In navolging op veiligheidsarrangement Arnhem- Winterswijk, is in 2009 een veiligheidsarrangement opgesteld voor de Valleilijn. De Valleilijn heeft betrekking op het traject Amersfoort- Ede- Wageningen, waarbij sprake is van zowel bus als treinvervoer. Tussen het centrum van Wageningen en station Ede/Wageningen is een hoogfrequente busverbinding en tussen de stations Amersfoort en Ede/Wageningen kunnen reizigers gebruik maken van een treindienst (Provincie Gelderland, 2007). Voor het reizen van het gehele traject, Amersfoort-Ede- Wageningen, dienen reizigers dus over te stappen op station Ede/Wageningen voor bus of trein.
Voor de periode 2009-2012 hebben de betrokken partijen3 in ‘Platform Sociale Veiligheid Valleilijn, gericht
samengewerkt aan sociale veiligheid. De partijen hebben geconstateerd dat op lokaal niveau sprake is van een wisselende problematiek (Provincie Gelderland, 2009, p. 6). Met name de overlast van scholieren in het voertuig en uitgaanspubliek in Ede komen naar voren als aandachtspunten. Daarnaast heeft in 2007 een sociale veiligheidsscan plaatsgevonden van het traject. Uit deze scan zijn diverse verbeterpunten naar voren gekomen aangaande beheer, inrichting, handhaving en toezicht. De aanpak van deze kenmerken zijn omgezet in maatregelen die staan beschreven in het uitvoeringsprogramma van de Valleilijn. Aangezien veiligheidsarrangement spoorlijn Arnhem- Winterswijk model heeft gestaan voor de Valleilijn, komen de maatregelen grotendeels met elkaar overeen. Voorbeelden hiervan zijn: cameratoezicht, inzet van BOA’s, uniforme uitstraling van bus, bushalteplaatsen, trein, perrons en stationsomgeving, verbetering veiligheid spoorwegovergangen en opstellen van lokaal veiligheidsarrangementen door gemeenten (Provincie Gelderland, 2009). Om dit te bewerkstelligen is jaarlijks € 35.000,- bijgedragen door de Provincie Gelderland en € 5000,-door de gemeenten en vervoersbedrijven.
De veiligheidsmaatregelen die genomen zijn op de Valleilijn hebben positieve resultaten opgeleverd. Evenals bij veiligheidsarrangement spoorlijn Arnhem- Winterswijk is een samenwerkingsverband ontstaan. De partijen kennen elkaar en problemen worden samen opgelost (Platform sociale veiligheid Valleilijn, 2012). Dit heeft haar uitwerking gekregen in het verbeteren van de subjectieve en objectieve veiligheid. Reizigers beoordelen de veiligheid in 2013 met een 7,9 ten opzichte van 7,5 in 2007 (KpVV, 2012, p.11; KpVV, 2013, p. 23). Daarnaast blijkt uit cijfers dat in 2010 8% minder incidenten hebben plaatsgevonden dan in 2009 (Provincie Gelderland, 2013, p. 13). De cijfers zijn verbeterd, maar er is nog steeds ruimte voor vooruitgang. Het is daarmee gewenst om een vervolg te geven aan de samenwerking en verbetering van de sociale veiligheid op de Valleilijn.
3 Provincie Gelderland, Gemeenten (Wageningen, Ede, Barneveld, Nijkerk en Amersfoort), Connexxion, Veolia Transport (vanaf 2012 overgenomen door Syntus), NS, ProRail, Politie Gelderland Midden, Politie Utrecht, KLPD (Spoorwegpolitie) en Openbaar Ministerie (Provincie Gelderland, 2009, p. 5).
Beide veiligheidsarrangementen, zowel Arnhem- Winterswijk als Valleilijn, zijn op dit moment niet werkzaam meer. In de evaluaties van de arrangementen wordt gesproken over een solide samenwerkingsverband. Ondanks deze uitspraak kan worden gesteld dat hedendaags geen structureel samenwerkingsverband meer bestaat op dergelijk niveau tussen gemeenten, politie, vervoersbedrijven en provincie Gelderland.
2.3 Wetgeving
Hoewel landelijk- en regionaal beleid ten grondslag ligt aan de veiligheidsarrangementen Arnhem- Winterswijk en Valleilijn, vormt dit een ontoereikende basis om te garanderen dat de partijen zich houden aan de taken en verantwoordelijkheden. De wetgeving met betrekking tot (sociale) veiligheid en openbaar vervoer geeft hier een nadere invulling aan. Door de veelheid aan partijen in de samenwerking lopen de taken en verantwoordelijkheden nauw in elkaar over en ontstaan onduidelijkheden. Om dit helder te krijgen wordt in deze paragraaf de wettelijke kaders weergegeven van Wet Personenvervoer 2000, Politiewet en Gemeentewet.
2.3.1 Wet Personenvervoer 2000
Wet Personenvervoer 2000 (WP2000) vormt het belangrijkste wettelijk kader voor openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer (WET). Deze wet is opgesteld met het doel efficiëntie en kwaliteit van het openbaar vervoer te verbeteren en de kostprijs laag te houden (Rijksoverheid, z.j.). Dit wordt gedaan middels het introduceren van decentralisatie en marktwerking in het openbaar vervoer. Voor regionale treinlijnen houdt dit in dat de OV-autoriteit is komen te liggen bij de betreffende provincie of stadsregio. De OV-autoriteit verleent voor een bepaalde tijd de concessie aan een vervoerbedrijf voor het exploiteren van een lijn. Dit wordt gedaan middels een openbare aanbesteding, waarop vervoerbedrijven reageren met een offerte. Het vervoerbedrijf met de beste prijs-kwaliteit verhouding krijgt de concessie.
In WP 2000 artikel 32 staat vastgesteld dat de concessieverlener voorschriften kan verbinden aan een concessie. In lid 2 van artikel 32 worden enkele voorwaarden gegeven waar een concessie in ieder geval aan dient te voldoen. Op het gebied van sociale veiligheid is de concessieverlener, op basis van lid 2, verantwoordelijk voor het opnemen van doelstellingen en normen in de concessie. Op welke wijze de voorschriften worden uitgevoerd, is de verantwoordelijkheid van de vervoerder zelf. De concessieverlener vervult op deze manier een kaderstellende en voorwaardenscheppende rol aan de vervoerder en ziet erop toe dat deze zich aan de voorschriften houdt (Provincie Noord- Holland, 2011). Ten behoeve van de controle is wettelijk vastgelegd dat de vervoerder informatie verstrekt aan de concessieverlener (WP2000, artikel 32, lid 2). Indien blijkt dat niet aan de voorschriften wordt voldaan kan de concessieverlener een geldsom opleggen aan het vervoerbedrijf (WP2000, artikel 32, lid 5).
2.3.2 Politiewet
De Politiewet biedt een omschrijving van de politieorganisatie en de wettelijke bevoegdheden van politieambtenaren. Met de inwerkingtreding van de nieuwe Politiewet in 2013 is de gehele organisatie van de politie veranderd. Er is een nationale politie gerealiseerd, bestaande uit een landelijke eenheid, tien regionale eenheden en een politiedienstencentrum (Politie, z.j,). De landelijke eenheid is verdeeld in diverse diensten die
gericht zijn op specialistisch en regio-overschrijdend politiewerk (Politie, z.j.). Een onderdeel van de landelijke eenheid is Dienst Infrastructuur. Zij zijn verantwoordelijk voor het bestrijden van criminaliteit en onveiligheid op de Nederlandse hoofdinfrastructuur. Hieronder wordt verstaan spoor, water, weg en lucht (Politie, z.j.). Voor de nieuwe Politiewet was sprake van een spoorwegpolitie, met als taak het verlenen van basispolitiezorg op stations. In 2013 is de spoorwegpolitie opgeheven en overgegaan in Dienst infrastructuur. Zij verlenen waar nodig ondersteuning aan de regionale eenheden middels specialisten. Daarnaast is op landelijk niveau een politiedienstencentrum. In het politiedienstencentrum zitten de bedrijfsvoeringonderdelen, onder andere financiën, personeelszaken en communicatie (Politie, z.j.).
Op regionaal niveau zijn tien politie-eenheden ontwikkeld. Deze zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van operationele politietaken. De regionale eenheden zijn opgesplitst in districten en elk district in verscheidende robuuste basisteams (Politie, z.j.). De robuuste basisteams hebben betrekking op een gemeente of meerdere (kleine) gemeenten en voeren de basispolitiezorg uit. Onder basispolitiezorg wordt verstaan: dagelijks politietoezicht, preventieadvies, afhandeling van verkeersproblemen, eenvoudig recherchewerk, hulpverlening en handhaving van wetten en regels (Politie, z.j.). De bevoegdheden van de politie vinden in algemene zin hun grondslag in artikel 3 van de Politiewet. In dit artikel staat: ‘De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven’. Op lokaal niveau is het bevoegd gezag in geval van handhaving openbare orde en hulpverlening toebedeeld aan de burgemeester. Indien het gaat om strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, valt de politie onder het gezag van de Officier van Justitie. Dit is vastgelegd in artikel 11 en 12 van de Politiewet. In de praktijk dienen de burgemeester en Officier van Justitie samen te werken. Dit komt tot uiting in het driehoeksoverleg, genaamd Lokale Driehoek. De burgemeester, Officier van Justitie en politiechef van de regionale eenheid voeren regelmatig overleg over de taakuitvoering van de politie (Art. 13, Politiewet). Hierbij gaat het om afspraken over inzet van politie ten behoeve van lokale prioriteiten en criminaliteitsbestrijding.
2.3.3 Gemeentewet
In de Gemeentewet worden de wettelijke bevoegdheden van de burgemeester weergegeven. De burgemeester is op basis van artikel 172 lid 1 belast met de handhaving van openbare orde en veiligheid. Om in de uitvoering te voorzien, beschikt de burgemeester over tal van zelfstandige bevoegdheden. Hierbij kan worden gedacht aan beëindigen of beletten van overtredingen (Art. 172 lid 2), bevelsbevoegdheden (Art. 172 lid 3), noodbevel (Art.175) en noodverordening (Art. 176). In het uitoefenen van de bevoegdheden beschikt de burgemeester over beoordeling- en beleidsvrijheid. Achteraf dient de burgemeester verantwoording af te leggen aan de gemeenteraad over de inzet van zijn/haar bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde (Nederlands genootschap van Burgemeesters/NGB, 2010, p. 11). De gemeenteraad beschikt naast de controlefunctie over de bevoegdheid om gemeentelijke verordeningen uit te geven. Deze bevoegdheid is vastgelegd in artikel 147 van de Gemeentewet. Specifiek gaat het om een Algemene Plaatselijke Verordeningen (APV) ter handhaving van de openbare orde. In een APV formuleert de gemeenteraad voorschriften die voor iedereen gelden (NGB, 2010, p. 66). Doorgaans wordt de burgemeester belast met de uitvoering ervan. Bovendien stelt de
gemeenteraad de kaders van het integrale veiligheidsbeleid op. De uitvoering van het beleid is in handen van het college van burgemeester en wethouders. Zij dragen de gezamenlijke plicht voor de uitvoering en leggen als college verantwoording af aan de gemeenteraad.
2.4 Slot
In dit hoofdstuk is de context van sociale veiligheid in het openbaar vervoer besproken. Dit is gedaan door meer inzicht te bieden in de decentralisatie en marktwerking van het regionale spoor. Vervolgens is ingegaan op de ontwikkeling van subjectieve en objectieve veiligheid in het stads- en streekvervoer, aan de hand van reizigers-en personeelsmonitor. Deze ontwikkelingreizigers-en hebbreizigers-en geresulteerd in landelijk beleid, dat regionaal direizigers-ent te worden uitgevoerd. In de provincie Gelderland houdt dit in twee veiligheidsarrangement, namelijk Arnhem-Winterswijk en Valleilijn. Ten slotte is de wetgeving omtrent Wet Personenvervoer 2000, Politiewet en Gemeentewet besproken. In bijlage 5 wordt de context van het regionaal spoor in Gelderland, grafisch weergegeven. Het figuur is gebaseerd op informatie uit dit hoofdstuk en de Handreiking voor Veiligheidsarrangementen in het Openbaar Vervoer (KpVV, 2010). Met de beschrijving van de context kan in het volgende hoofdstuk worden overgegaan op het theoretisch kader.
Hoofdstuk 3: Theoretisch kader
Dit hoofdstuk bestaat uit de wetenschappelijke theorieën die de theoretische basis vormen voor dit onderzoek. Specifiek wordt gekeken naar verklarende factoren die de betrokkenheid van actoren in een beleidsnetwerk verklaren. Betrokkenheid heeft in dit onderzoek betrekking op het actief deelnemen van actoren in een netwerk door middel van het nemen van verantwoordelijkheden.
Het theoretisch kader is opgedeeld in twee gedeelten. Er wordt gestart met een algemene beschrijving van beleidsnetwerken, aan de hand van het ontstaan van governance en de kenmerken van beleidsnetwerken.
In het tweede gedeelte van het theoretisch kader wordt theoretische diepgang geboden, middels de theorie van beleidsarrangementenbenadering (Van Tatenhove, Arts en Leroy 2000; Liefferink, 2006). Op basis van deze theorie wordt het lokale netwerk rondom sociale veiligheid in het regionaal treinvervoer geanalyseerd. De theorie geeft vier dimensies waarmee de analyse kan worden uitgevoerd. Deze zijn actoren, hulpmiddelen, spelregels en discours. Om de centrale vraag in dit onderzoek te verklaren wordt gekeken naar de wijze waarop hulpmiddelen, spelregels en discours, de actieve betrokkenheid van actoren in een netwerk beïnvloeden. Dit wordt gedaan door een aantal specifieke factoren toe te kennen aan de dimensies. Tot slot wordt het theoretisch kader samengevat middels een causaal model met betrekking tot de analyse van dit onderzoek.
3.1 Verschuiving van ‘government’ naar ‘governance’
Tot de jaren tachtig van de vorige eeuw vormde de overheid de centraal aansturende actor. Het begrip ‘government’ (‘het bestuur’) duidt deze traditionele wijze van besturen aan. In het aanpakken van problemen handelen publieke actoren aan de hand van hiërarchie en verticale sturing (Klijn, 2008, p.10). Op centraal niveau wordt beleid, wet- en regelgeving besloten en uitvoeringsorganisaties dienen zich hieraan te houden. Dit ideaaltypisch beeld is in de loop der jaren veranderd. Er is volgens Teisman (2005, p. 82) sprake van een verschuiving van de overheid als sturende eenheid naar een groter geheel van in elkaar verstrengelde leidinggevenden die samen invulling geven aan de ontwikkeling van stelsels. De veranderde rol van de overheid wordt in de bestuurskundige literatuur aangeduid als de verschuiving van ‘government naar governance’ (Rhodes, 1996).
In de ontwikkeling van beleid werken een grote verscheidenheid van publieke, private en semi-private organisaties steeds vaker samen (Klijn, 2008, p.10). Deze samenwerking is gebaseerd op horizontale verbanden. Dit wil zeggen dat de overheid in een gelijkwaardige verhouding staat met de overige actoren die betrokken zijn in het beleidsnetwerk. De gelijkwaardige verhouding heeft als gevolg dat de overheid een nieuwe rol dient aan te nemen in het ontwikkelen van beleid. De traditionele politieke instituties beschikken in de governance benadering nog steeds over invloed. Zij worden echter in de probleemoplossing ondersteund door meerdere partijen. De rol van de overheid is daarmee verschoven van directe sturing naar een faciliterende en
coördinerende rol van horizontale beleidsnetwerken (Hajer, Tatenhove en Laurent, 2004). In de volgende paragrafen wordt verder ingegaan op het begrip governance en de kernmerken ervan.
3.2 Governance en beleidsnetwerken
Het begrip governance heeft in de sociaal wetenschappelijke literatuur aan populariteit gewonnen. Door zowel wetenschappers als praktijkbeoefenaars is governance het nieuwe ‘vocabulaire’ voor het aanduiden van openbaar bestuur. (Hajer en Wagenaar, 2003; Hajer, Tatenhove en Laurent, 2004). In het ‘oude’ vocabulaire worden termen gebruikt als government, macht, autoriteit, staat en soevereiniteit. Deze hebben plaatsgemaakt voor de termen die gerelateerd zijn aan governance: netwerken, complexiteit, decentralisatie, afhankelijkheid en overleg (Hajer en Wagenaar, 2003, p.1). In de verschuiving van vocabulaire kan men zowel op het gebied van aard, als locatie van politieke processen een verandering waarnemen. In het huidige governance-perspectief heeft de hiërarchisch sturende overheid aan macht verloren en is een polycentrische sturingsopvatting ontstaan (Hajer, Tatenhove en Laurent, 2004). Dit houdt in dat in de samenleving een verscheidenheid aan sturende actoren aanwezig zijn. In het ontwikkelen en implementeren van beleid staat de overheid in interactie met private actoren door middel van het aangaan van horizontale verbanden. Deze zogenoemde beleidsnetwerken typeren zich door hun informele karakter, wederzijdse afhankelijkheid van actoren en hebben als gezamenlijk doel het oplossen van complexe problemen (Hajer, Tatenhove en Laurent, 2004).
Welke actoren betrokken zijn in een netwerk is afhankelijk van het beleidsveld of beleidsprobleem. De ontwikkeling van beleid vindt plaats in overleg met de actoren die invloed hebben op het beleid en actoren die invloed ondervinden van het beleid. In het geval van sociale veiligheid in het openbaar treinvervoer kunnen meerdere actoren worden aangemerkt. Voorbeelden zijn politie, vervoersbedrijven en gemeenten. In het verbeteren van de sociale veiligheid zijn zij gebonden door de afhankelijk van elkaars diensten, expertise en informatie. Daarnaast is door de meerderheid aan actoren samenwerking noodzakelijk aangezien onduidelijkheden bestaan over grenzen en verantwoordelijkheden in het oplossen van het probleem (Rhodes, 2000).
Beleidsnetwerken dragen bij in het oplossen van hedendaagse maatschappelijke problemen. Kenmerkend voor hedendaagse problemen is de complexiteit waarmee men te maken krijgt. Hedendaagse problemen worden beschreven als ‘wicked problems’. Dit zijn vraagstukken waar men onzeker is over de kennis van het probleem en oplossingen en waar men van mening verschilt over de noodzakelijke maatstaven (Klijn, Bueren en Koppenjan, 2000).
De complexiteit van problemen draagt bij aan de ontwikkeling van beleidsnetwerken. Daarnaast is sprake van een grote vervlechting met de omgeving. Meerdere actoren worden getroffen door het probleem en beslissing van actor A is van invloed op actor B. Dit betekent dat actoren in de probleemoplossing van elkaar afhankelijk zijn. Concreet zijn zij in de realisatie van doelen en oplossingen wederzijds afhankelijk van de middelen waarover een andere actor beschikt. Door de complexiteit van het probleem zijn meerdere middelen nodig om tot een oplossing te komen. Doorgaans liggen deze middelen niet bij één actor, met als gevolg dat meerdere actoren van belang zijn. Deze samenwerking krijgt vorm in beleidsnetwerken.
3.3 Kenmerken van beleidsnetwerken
De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007, p.21) beschrijven een beleidsnetwerk als volgt: “Een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten ten opzichte van elkaar kunnen opstellen.” In deze definitie kunnen vier kenmerken worden waargenomen. Deze zijn pluriformiteit, wederzijdse afhankelijkheden – beiden al kort hierboven besproken - maar ook geslotenheid en dynamiek. Tabel 2 geeft een overzicht van de kenmerken. In de tabel kan worden waargenomen dat De Bruijn en Ten Heuvelhof de kenmerken van beleidsnetwerken vergelijken met de kenmerken van het hiërarchisch model.
Dit onderscheid draagt bij in het verduidelijken van de verschillen tussen government en governance. Bovendien geven de kenmerken een samenvattende algemene beschrijving van beleidsnetwerken. In de volgende paragraaf worden de kenmerken nader geconcretiseerd aan de hand van de beleidsarrangementenbenadering
Tabel 2: Verschillen hiërarchie en netwerken (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 2007, p.18)
Hiërarchie Beleidsnetwerken
Uniformiteit Pluriformiteit
Eenzijdige afhankelijkheden Wederzijdse afhankelijkheden
Ontvankelijkheid voor hiërarchische signalen Geslotenheid voor hiërarchische signalen
Stabiliteit Dynamiek
Pluriformiteit
Netwerken staan bekend om hun pluriformiteit, ten opzichte van uniformiteit bij hiërarchie. In netwerken doet zich een meervoudigheid voor. Dit wil zeggen dat er sprake is van een meervoudigheid aan actoren, die gekenmerkt worden door hun verscheidenheid aan eigenschappen. Voorbeelden van eigenschappen kunnen zijn machtsmiddelen, verantwoordelijkheden, belangen of kennis van actoren (de Bruijn en ten Heuvelhof, 2007). De diversiteit aan eigenschappen van actoren vormen samen een netwerk.
Wederzijdse afhankelijkheden
Als tweede worden netwerken gekenmerkt door de wederzijdse afhankelijkheden van actoren. Door onder andere Klijn (1996, p.31) worden wederzijdse afhankelijkheden gezien als een vereiste om tot interactie te komen. Actoren in een netwerk zijn in het probleemoplossend vermogen van elkaar afhankelijk. De noodzakelijke middelen liggen immers niet bij een actor, maar liggen verspreid over een diversiteit aan actoren. Dit maakt het noodzakelijk om de krachten te bundelen door met elkaar samen te werken.
Geslotenheid
Het derde kenmerk van een netwerk is geslotenheid voor hiërarchische signalen. Actoren zijn niet gevoelig voor sturingen die top-down of van buitenaf worden gegeven. Actoren stellen zich gesloten op om optimaal de gewenste resultaten te kunnen bereiken. Redenen voor het gesloten karakter zijn dat actoren de sturingen niet opmerken, zich ertegen verzetten of deze herinterpreteren (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 2007, p.19). Volgens De
Bruijn en Ten Heuvelhof (2007) is de geslotenheid van een netwerk ook deels afhankelijk van het referentiekader van actoren. De kernwaarden die in een netwerk van belang zijn en het handelen beïnvloeden, liggen in dit kader gegrondvest. Sturingen die niet in het referentiekader passen, worden door het netwerk niet opgevangen (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 2007, p.19).
Dynamiek
Tot slot staan netwerken bekend om hun dynamiek, in tegenstelling tot stabiliteit bij hiërarchie. Netwerken zijn voortdurend in beweging. Allereerst kunnen veranderingen plaatsvinden in de reeds genoemde kenmerken; pluriformiteit van het netwerk, afhankelijkheden en geslotenheid van actoren (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 2007, p. 30). Ten tweede staan de veranderingen in verband met elkaar: verandering in pluriformiteit leidt tot een verandering in afhankelijkheden. In het onderstaande wordt hierop teruggekomen.
3.4 Beleidsarrangementenbenadering
In het eerste gedeelte van dit hoofdstuk is ingegaan op het begrip beleidsnetwerken. Er is aandacht besteed aan de opkomst en kenmerken ervan. Deze informatie biedt ondersteuning voor het analyseren van beleidsnetwerken. In deze paragraaf wordt het analysekader van het onderzoek nader gespecificeerd. De analyse van het lokale beleidsnetwerk rondom sociale veiligheid in het regionaal treinvervoer vindt plaats aan de hand van de beleidsarrangementenbenadering van Van Tatenhove, Arts en Leroy (2000; zie ook Liefferink 2006). Deze benadering biedt door middel van vier dimensies handvatten voor het analyseren van het beleidsnetwerk. Bovendien geven de dimensies verklaringen voor de actieve betrokkenheid van actoren in een netwerk. In deze paragraaf worden de relevante begrippen van de benadering nader toegelicht.
3.4.1 Achtergrond
De beleidsarrangementenbenadering is eind 20e eeuw ontstaan als een reactie op bestaande
beleidsnetwerkanalyse (Boonstra, 2004). Het eerste grote kritiekpunt op de beleidsnetwerkanalyse is gericht op de onvoldoende aandacht voor de bredere context van netwerken (Van Tatenhove en Leroy, 1995). Ten tweede is binnen de beleidsnetwerkanalyse te weinig aandacht voor de (veranderende) beleidsinhoud en probleemdefinities (Bogaert, 2004) In de beleidsnetwerkanalyse ligt de nadruk met name op het proces en interactie tussen actoren (Boonstra, 2004).
De beleidsarrangementenbenadering heeft de twee kritiekpunten proberen te verbeteren. Als eerste fungeert de benadering als een tussenpositie tussen strategisch gedrag en structurele context (Arts en Leroy, 2006). De benadering focust zowel op het strategisch gedrag van actoren, als de institutionele context waarin een arrangement zich bevindt. Als tweede heeft de beleidsarrangementenbenadering gezorgd voor een koppeling tussen inhoud en organisatie in de analyse van beleidsnetwerken. De beleidsarrangementenbenadering is dus geen geheel nieuwe theorie, maar een combinatie en verbetering van bestaande theorieën. Op deze wijze geeft de beleidsarrangementenbenadering een meer omvattend beeld van het netwerk.
