SLOT

In dit hoofdstuk is ingegaan op de methodologie die in dit onderzoek van toepassing is. Er is gekozen voor een kwalitatieve casestudy. Op deze manier kan de (actieve) betrokkenheid van actoren diepgaand worden onderzocht vanuit het perspectief van diverse actoren en kunnen verklaringen worden gegeven voor wel of geen actieve betrokkenheid van gemeenten. Hiervoor zijn zeven casussen geselecteerd, die onderling

verschillen van grootte en niveau. Door een vergelijking te maken tussen gemeenten kunnen verschillen en overeenkomsten worden gevonden met betrekking tot betrokkenheid. Daarnaast wordt het regionale samenwerkingsverband tussen politie en vervoersbedrijven geanalyseerd. Door te kijken middels de vier dimensies van de beleidsarrangementenbenadering van Van Tatenhove, Arts en Leroy (2000) en Liefferink (2006), wordt onderzocht of actoren willen en kunnen samenwerken. Om inzicht te krijgen zijn meerdere methoden van dataverzameling toegepast. Gedurende de dataverzameling is gebruik gemaakt van een zo gedetailleerd mogelijke operationalisering. De kwaliteit van het onderzoek, betrouwbaarheid en validiteit, is op deze wijze gewaarborgd. In het volgende hoofdstuk worden de resultaten van de onderzochte casussen beschreven.

Hoofdstuk 5 Resultaten

Reeds is aangegeven dat sociale veiligheid in het regionaal treinvervoer afhankelijk is van een goede samenwerking tussen verschillende partijen. Binnen dit onderzoek is de focus gelegd op samenwerking tussen vervoersbedrijven, gemeenten en politie en de vraag welke factoren de samenwerking verklaren. Nu in voorafgaande hoofdstukken de uitgangspunten van het onderzoek zijn toegelicht, worden in dit hoofdstuk de resultaten van het empirisch onderzoek gepresenteerd. De resultaten zijn afkomstig uit de documenten die zijn bestudeerd, de interviews die zijn gehouden met de betrokken actoren en de participerende observatie op regionaal niveau. In totaal zijn zes gemeenten en een regionale coalitie geanalyseerd. Per paragraaf wordt een casus besproken. De omschrijving bestaat uit een gedeelte achtergrondinformatie, gevolgd door een algemene analyse van de gemeente en regionale coalitie op de vier dimensies van de beleidsarrangementenbenadering van Van Tatenhove, Arts en Leroy (2000). Hierbij geldt de actordimensie (de betrokken actoren en hun samenwerking) als afhankelijke variabele en de overige dimensies, discours, hulpmiddelen en spelregels, als onafhankelijke variabelen.

5.1 Gemeente Arnhem

De gemeente Arnhem is met 150.823 inwoners4 _{een grote gemeente in de provincie Gelderland. Bovendien}

beschikt zij over een sterk stedelijk karakter. Met een omgevingsadressendichtheid5 _{van 2024 per km}2 _{is sprake}

van een grote toe- en afvoer van mensen die dagelijks gebruik maken van het openbaar vervoer en zich daarmee op het station en in de directe omgeving van het station bevinden. Een grote populatie van mensen kan worden waargenomen gedurende spitsuren, maar ook tijdens evenementen zoals Koningsdag. Met evenementen dienen extra maatregelen te worden genomen om de sociale veiligheid van reizigers en personeel te garanderen. De gemeente Arnhem kent vier stations, waar met name Arnhem Centraal geldt als doorgang voor mensen richting de binnenstad. Bovendien stopt de internationale trein op het station. Op dit moment wordt Arnhem Centraal verbouwd. Met de herinrichting van het stationsgebied wordt rekening gehouden met sociale veiligheidsaspecten, zoals overzichtelijkheid, groenvoorziening en bestrating. Dit alles draagt bij aan een goede en duidelijke verbinding met de binnenstad (Arnhem, 2015). De overige drie stations, Presikshaaf, Velperpoort en Arnhem-Zuid, gelden als voorstadstations. Met name station Velperpoort heeft te maken met onveiligheidsaspecten. In 2011 is het station door treinreizigers als minst prettige station van Oost- Nederland beoordeeld (de Gelderlander, 2011).

4 Totaal inwonersaantal in het jaar 2014 is afkomstig van CBS (www.cbs.nl). Dit geldt eveneens voor de overige inwoneraantallen in dit hoofdstuk.

5.1.1 Actoren en coalities Betrokken actoren

Onder de dimensie actoren vallen de verschillende actoren die betrokken zijn, dan wel een belang hebben bij de sociale veiligheid in het regionaal treinvervoer. Onderstaand worden de actoren beschreven die volgens de beleidsadviseur van het kabinet een rol spelen op het gebied van sociale veiligheid. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen betrokkenheid van actoren i) in de trein, ii) op het station en iii) in de stationsomgeving.

Binnen de gemeente Arnhem spelen meerdere afdelingen een rol voor de sociale veiligheid in het stationsgebied. De beleidsadviseur van het kabinet noemt de afdelingen i) Openbare Orde & Veiligheid, ii) Vergunningen & Toezicht en iii) Openbare Ruimte. De burgemeester wordt in zijn taak voor de openbare orde en veiligheid in de gemeente ondersteund door het ambtelijke apparaat van de afdeling Openbare Orde & Veiligheid. De afdeling Vergunningen & Toezicht is onderverdeeld in twee teams, namelijk team Toezicht & Handhaving en team Toezicht & Preventie. Onder team Toezicht & Handhaving worden de gemeentelijke handhavers met een BOA bevoegdheid (Buitengewoon OpsporingsAmbtenaar) verstaan. In tegenstelling tot toezichthouders mogen handhavers boetes uitschrijven op grond van de gemeentelijke APV, strafrechtelijke sancties opleggen en overtreders staande houden (Rekenkamer Arnhem, 2015, p.4). Een ander voorbeeld van hun bevoegdheid in de stationsomgeving is het verwijderen van fout gestalde fietsen. Het team Toezicht & Preventie bestaat uit gemeentelijke toezichthouders, die zorg dragen voor preventie en signalering in de openbare ruimte (Rekenkamer Arnhem, 2015, p.3). Ten slotte speelt de afdeling Openbare Ruimte een rol vanwege het dagelijks beheer en onderhoud van de gebieden op het station die niet van NS of ProRail zijn (Gemeente Arnhem, persoonlijke communicatie, 2015). Onderdeel van de afdeling Openbare Ruimte is de stadsdeelmanager die per wijk zorg draagt voor het onderhoud zoals groenvoorziening, vuilnisbakken en losse stoeptegels (Gemeente Arnhem, persoonlijke communicatie, 2015).

Als tweede geeft de adviseur van het kabinet aan de politie. De politie is onderverdeeld in de organisaties: Dienst Infrastructuur (DINFRA), Politie eenheid Oost-Nederland en lokale politie-eenheden. Dienst Infrastructuur maakt onderdeel uit van de Landelijke Eenheid en is gericht op de bestrijding van onveiligheid en criminaliteit op de hoofdinfrastructuur: snelweg, water, spoor en luchtvaart (Politie, z.j.). Deze politiespecialisten opereren op landelijk niveau en beschikken over de kerntaken opsporing van strafbare feiten, advisering en coördinatie (Rijksoverheid, 2012). Middels specialisme bieden zij ondersteuning aan de regionale eenheid Oost-Nederland. De regionale eenheid Oost-Nederland stuurt op bovenlokale veiligheidsvraagstukken. Voor lokale vraagstukken is de regionale eenheid onderverdeeld in districten met meerdere basisteams. Districten vormen de schakel tussen de regionale eenheid en lokale basisteams. De basisteams werken voor een hele gemeente, deel van een (grote) gemeente of voor meerdere (kleinere) gemeenten (Politie, z.j.). De basisteams voeren de kerntaak van de politie uit: basispolitiezorg. In het kader van openbaar vervoer wil dit zeggen hulpverlening aan burgers en (BOA)collega’s van vervoersbedrijven, preventief toezicht op het station en in de stationsomgeving, handhaving van de orde in de trein en op stations en het opvolgen van

assistentieverzoeken van ov-personeel (KpVV, 2009, p.30). Met name omtrent het openbaar vervoer vervullen wijkagenten een rol in het signaleren van sociale onveiligheid op het station en in de stationsomgeving.

Ten slotte noemt de beleidsadviseur van het kabinet de actoren ProRail, NS (en NS stations) en de regionale vervoersbedrijven Arriva en Connexxion. ProRail is betrokken vanwege het aanleg en onderhoud aan de Nederlandse spoorwegen: spoor, perrons, tunnels en stations (KpVV, 2009, p.29). Het dagelijkse beheer van het station heeft ProRail overgedragen aan NS stations. Dit houdt in het schoon, heel en veilig houden van het station. De regionale vervoersbedrijven en NS zijn betrokken vanwege de veiligheid in de trein en op het station. De betrokkenheid van vervoersbedrijven is terug te zien in de inzet van toezichthoudend personeel, het schoonhouden van de trein en service en informatieverstrekking aan reizigers (KpVV, 2009, 28).

De beleidsadviseur van het kabinet is van mening dat de actoren gemeente Arnhem, NS, ProRail, politie en regionale vervoersbedrijven direct betrokken zijn. Dit wil zeggen dat de betrokkenheid van actoren direct van invloed is op de aanpak van sociale veiligheid. In welke mate de actoren samenwerken wordt hieronder besproken

Coalities

Bovengenoemde actoren handelen in de praktijk niet onafhankelijk van elkaar. In het realiseren van sociale veiligheid op en rondom het station, wordt door bepaalde actoren samengewerkt. Bij een coalitie is sprake van een langdurige en stabiele samenwerking tussen minstens twee actoren (Arts et al., 2000; Arnouts, 2009). Onderstaand worden de coalities in de gemeente Arnhem beschreven.

De eerste coalitie die binnen de gemeente Arnhem kan worden waargenomen is die tussen wijkagenten en gemeentelijke handhavers en toezichthouders. Op operationeel niveau komen de wijkagenten en gemeentelijke handhavers en toezichthouders samen en stemmen onderling de inzet van het toezicht af (Gemeente Arnhem, persoonlijke communicatie, 2015 en Politie, persoonlijke communicatie, 2015). De adviseur van het kabinet geeft aan dat de handhavers en toezichthouders handelen op basis van signalen die worden waargenomen door henzelf en de politie. Signalen met betrekking tot het onderhoud van de openbare ruimte worden door de handhavers en toezichthouders doorverwezen naar de stadsdeelmanager van de betreffende wijk (Gemeente Arnhem, persoonlijke communicatie, 2015). De betrokkenheid van de gemeente bestaat in deze coalitie uit het handhaven van de APV en de veiligheid in de openbare ruimte.

Ten slotte bevindt zich binnen de gemeente Arnhem een coalitie met de politie op strategisch niveau. De politie beschikt over een informatieplicht naar de gemeente toe. Dit is vormgegeven middels het aanleveren van maandelijkse incidentencijfers en jaarlijks een gebiedsscan (Politie, persoonlijke communicatie, 2015). De cijfers en veiligheidssituatie worden maandelijks besproken in het reguliere politieoverleg tussen burgemeester/ambtenaar OOV en districtchef en per kwartaal in de Lokale Driehoek (Politie, persoonlijke communicatie, 2015). In de Lokale Driehoek komen de actoren districtchef Arnhem-Veluwezoom (politie), Officier van Justitie en de burgemeester samen (Arnhem, 2013). In beide overleggen worden afspraken gemaakt over de inzet van de politie, prioriteiten voor het veiligheidsbeleid en wordt de openbare orde problematiek

integraal afgestemd (Arnhem, 2013, p.11). Problematiek rondom het station kan onderdeel zijn van de agenda (Politie, persoonlijke communicatie, 2015). In onderstaande tabel 9 worden de coalities weergegeven.

Tabel 9 Coalities gemeente Arnhem Coalities in de gemeente Arnhem

1. Gemeentelijke handhavers/toezichthouders van de gemeente Arnhem en wijkagenten 2. Gemeente Arnhem en politie

 Regulier politieoverleg: Districtchef/teamchef en burgemeester/ambtenaar OOV  Lokale Driehoek: Districtchef, Officier van Justitie en burgemeester

In het vervolg wordt ingegaan op hoe de afhankelijke dimensie ‘actoren en coalities’ samenhangt met de aanwezigheid van de onafhankelijke dimensies ‘discours, hulpmiddelen en spelregels’.

5.1.2 Discours

De dimensie discours betreft de interpretatieve kaders die actoren ontwikkelen over probleemdefinities, strategieën en oplossingen. Verondersteld wordt dat actoren die zich vormen tot een coalitie overeenstemmen betreffende de overheersende discours in een beleidsarrangement (Van der Zouwen, 2006). Binnen deze dimensie wordt allereerst gekeken naar het discours van de gemeente rondom sociale veiligheid. Vervolgens wordt het discours van de overige betrokken actoren besproken. Tot slot wordt per coalitie ingaan op de mate van overeenstemming tussen het discours van de actoren.

De adviseur van het kabinet geeft aan dat de gepercipieerde problematiek in de stationsomgeving en op het station verschilt per station. Station Velperpoort staat in de gemeente bekend als een probleemstation. Het station heeft te maken met veel drugsoverlast, slechte fietsenstalling en verloedering van het station: dit zorgt voor een onveilig gevoel voor reizigers (Gemeente Arnhem, persoonlijke communicatie, 2015). Station Arnhem- Zuid heeft volgens de adviseur van het kabinet te maken met fietsendiefstal. Het station is gebouwd in een relatief nieuwe wijk waar de bebouwing nog niet meewerkt aan het sociale veiligheidsaspect. De problematiek op de overige twee stations, Arnhem Centraal en Predikshaaf, valt mee (Gemeente Arnhem, persoonlijke communicatie, 2015).

Om de problematiek aan te pakken noemt de beleidsadviseur van het kabinet als eerste de strategie: toezicht door wijkagenten en gemeentelijke handhavers- en toezichthouders. Ten tweede draagt de gemeente bij aan fysieke aspecten in de stationsomgeving. Dit wil zeggen het onderhouden van groenvoorziening en verbouwen van station Arnhem Centraal en Velperpoort (Gemeente Arnhem, persoonlijke communicatie, 2015). De verbouwing van Arnhem Centraal is momenteel gaande. De herinrichting van station Velperpoort bevindt zich nog in de planvormingfase. Dit alles met als gewenste doel de overlast op en rondom het stationsgebied te verbeteren (Gemeente Arnhem, persoonlijke communicatie, 2015).

Betreffende het discours duidt de adviseur van het kabinet aan dat er geen grote verschillen zijn tussen de gemeente en politie. Echter in het interview met de beleidsadviseur van de politie komt naar voren dat het

discours niet wordt gedeeld. Volgens de beleidsadviseur van de politie heeft Arnhem, met name Centraal Station, te maken met een groot sociaal veiligheidsprobleem door de vele publieksbeweging. Als strategie geeft de beleidsadviseur van de politie aan dat de politie in samenwerking met de regionale vervoersbedrijven de problematiek aanpakt. De gemeente Arnhem is hierbij niet in betrokken. De beleidsadviseur van de politie noemt als reden dat de problematiek rondom het station voor de gemeente Arnhem pas interessant wordt indien grote en/of veel incidenten plaatsvinden: “Het is een incidentmanagement-achtige omgeving waarbij de politie in samenwerking met regionale vervoersbedrijven de problematiek direct aanpakt. De gemeente heef alleen oog voor grotere incidenten, waarbij de politieke aandacht voor het incident groot is ” (Politie, persoonlijke communicatie, 2015).

Gekeken naar de coalities in de gemeente Arnhem, dan komt naar voren dat ondanks het verschil in discours over de sociale veiligheid op en rondom het station, de actoren gemeente Arnhem en politie op zowel operationeel, als strategisch en tactisch niveau samenwerken. De theoretische veronderstelling betreffende overeenstemming van discours over het stationsgebied is in deze casus geen mogelijke verklaring voor de samenwerking in de coalities. Het is overigens wel mogelijk dat de actoren op overige punten betreffende veiligheid in de gemeente met elkaar overeenkomen. Daarnaast kan worden opgemerkt dat het verschil in discours een mogelijke oorzaak is voor het niet samenwerken in de strategie die door de beleidsadviseur van de politie wordt genoemd: politie in samenwerking met regionale vervoersbedrijven. Deze samenwerking wordt nader besproken in de casus van de regionale coalitie.

5.1.3 Hulpmiddelen

In deze paragraaf wordt per coalitie beschreven over welke hulpmiddelen de actoren beschikken, de machtspositie die aan een hulpmiddel wordt verleend en de afhankelijkheidsrelaties tussen actoren.

1. Coalitie gemeentelijke toezichthouders en handhavers van de gemeente Arnhem en wijkagenten

In de coalitie gemeentelijke toezichthouders en handhavers van de gemeente Arnhem en wijkagenten zetten de actoren hulpmiddelen in op operationeel niveau. De betrokkenheid van actoren is te verklaren vanwege de wederzijdse afhankelijkheid van hulpmiddelen in de uitvoering: deze hulpmiddelen zijn: kennis, productiemiddelen en competenties.

In het operationeel handhaven van de openbare orde en veiligheid in de gemeente Arnhem zijn zowel de gemeentelijke toezichthouders en handhavers als de wijkagenten aan te merken als productiemiddel (toezichthoudend) personeel. De afhankelijkheid van wijkagenten richting de gemeentelijke toezichthouders en handhavers is gebaseerd op de behoefte aan extra capaciteit. De gemeente Arnhem is een grote gemeente waardoor extra ogen en oren van toegevoegde waarde zijn voor de veiligheid (Gemeente Arnhem, persoonlijke communicatie, 2015). Het hulpmiddel kennis is bij beide actoren aanwezig in de vorm van kennis in het aanpakken van sociale veiligheid in de openbare ruimte (Gemeente Arnhem, persoonlijke communicatie, 2015). Ten slotte speelt in de coalitie op operationeel niveau het hulpmiddel competenties een rol. Gemeentelijke handhavers met een BOA bevoegdheid zijn wettelijk bevoegd om beslissingen te nemen zoals het uitschrijven

van boetes en verdachten staande te houden (Rekenkamer Arnhem, 2015, p.4). Voor de verdere afhandeling van verdachten zijn gemeentelijke handhavers, maar ook toezichthouders, afhankelijk van de competenties waarover wijkagenten beschikken. Wijkagenten hebben uitvoerige opsporingsbevoegdheden zoals het toepassen van geweld en het aanhouden van verdachten (Politie, z.j.).

De betrokkenheid van gemeentelijke toezichthouders/handhavers en wijkagenten op operationeel niveau is niet gebaseerd op de structurele mate van macht van een van de partijen. De reden hiervoor is dat de actoren in de uitvoering afhankelijk van elkaar zijn. Beiden actoren dragen namelijk bij in het opsporen van strafbaar gedrag. De adviseur van het kabinet stelt: “De actoren werken samen door af te stemmen wie wat doet en op welk gebied” (Gemeente Arnhem, persoonlijke communicatie, 2015).

2. Coalitie tussen gemeente Arnhem en politie

In de coalitie gemeente Arnhem en politie op strategisch en tactisch niveau komen de actoren samen op twee momenten. Dat is tijdens het maandelijkse reguliere politieoverleg en eens per kwartaal in de zogenaamde Lokale Driehoek. De hulpmiddelen die in beide overleggen worden ingezet zijn overeenkomstig en verklaren de betrokkenheid van actoren in beide overleggen. De actoren in de coalitie tussen gemeente Arnhem en politie op strategisch en tactisch niveau hebben wat betreft hulpmiddelen een wederzijdse afhankelijkheid van elkaar. De actoren komen samen vanwege de afhankelijkheden op het gebied van legitimiteit, kennis, productiemiddelen en competenties.

De burgemeester van de gemeente Arnhem heeft de beslissingsbevoegdheid over de inzet van de politie en stelt de lokale prioriteiten van het veiligheidsbeleid op. De politie is daarmee in de uitvoering van de politietaak afhankelijk van de gemeente Arnhem op het gebied van competenties en legitimiteit. Bij competenties gaat het om de bevoegdheid tot het vaststellen van beleid en APV. Door middel van legitimiteit van de gemeente Arnhem wordt draagvlak gecreëerd voor het handelen van de politie en is sprake van een rechtvaardig handelen. Tegelijkertijd is de gemeente ook afhankelijk van de politie. Voor het opstellen van beleid beschikt de gemeente Arnhem over eigen kennis. Voor het merendeel is zij echter afhankelijk van de politie waar het gaat om expliciete en impliciete kennis. Expliciete kennis krijgt vorm middels het aanleveren van maandelijkse incidentencijfers en jaarlijks een gebiedsscan. Bovendien beschikt de politie over veel impliciete kennis op basis van ervaringen op zowel operationeel niveau, als strategisch en tactisch niveau. De district- en teamchef van de politie hebben specifieke kennis op welke wijze veiligheidsproblematiek het beste kan worden aangepakt. Daarnaast geeft de beleidsadviseur van de politie aan dat ze vanwege hun functie een verbindende rol met externe actoren vervullen, zoals bijvoorbeeld met vervoersbedrijven (Politie, persoonlijke communicatie, 2015).

In de coalitie tussen gemeente Arnhem en politie op strategisch en tactisch niveau heeft de gemeente Arnhem structureel gezien een machtige positie in de samenwerking. De verklaring hiervoor is dat de politie onder het bevoegd gezag van de gemeente staat en daarmee afhankelijk is van de hulpmiddelen competenties en legitimiteit van de gemeente. In relationele zin wordt de machtspositie echter beperkt doordat de gemeente Arnhem afhankelijk is van de politie op basis van expliciete en impliciete kennis voor het opstellen van beleid en

de juiste uitvoering van beleid middels het inzetten van politiecompetenties. Bovendien wordt door de adviseur van het kabinet aangegeven dat weinig macht aan de eigen hulpmiddelen wordt ontleend.

5.1.4 Spelregels

Onder de dimensie spelregels wordt gekeken naar de spelregels die gelden binnen de verschillende coalities waar de actoren gemeente Arnhem en politie zich in bevinden. In de eerste plaats wordt ingegaan op de meer algemene verantwoordelijkheden van de verschillende partijen. Vervolgens wordt per coalitie beschreven welke specifieke spelregels er gelden.

De beleidsadviseur van het kabinet geeft aan dat de gemeente Arnhem beschikt over formele verantwoordelijkheden op het gebied van openbare orde en veiligheid en het schoon en heel houden van de openbare ruimte. De burgemeester is belast met de eindverantwoordelijkheid over handhaving van de openbare orde en veiligheid in de betreffende gemeente. Deze verantwoordelijkheid is wettelijk vastgelegd in artikel 172 van de Gemeentewet. De beleidsadviseur geeft aan dat de verantwoordelijkheden worden genomen.

De politie heeft de verantwoordelijkheid voor het realiseren van veiligheid voor iedereen in Nederland (Politie, 2015). Het politiewerk is onderverdeeld in twee taken, namelijk basispolitiezorg en specialistische taken. De agenten op straat zijn verantwoordelijk voor de basispolitiezorg. Dit houdt in het dagelijkse politietoezicht,