Lotje van Kaam 10582576
Masterscriptie Midden-Oosten Studies Universiteit van Amsterdam
Begeleider: dhr. dr. R.A.F.L. Woltering Tweede lezer: dhr. dr. F. Boussaid 18.778 woorden
27 juni 2019
De
Jordan Compact Deal
:
beleidsaanbevelingen voor verbeterde
voortzetting van de samenwerking
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave 1 Abstract 2 1. Inleiding 4 2. Literatuuroverzicht 13 3. Handelsovereenkomst 263.1 Wat is er nodig voor een geslaagde handelsovereenkomst? 27
3.2 Casestudie: QIZs en SEZs 34
4. De stakeholders 40
4.1 Wie profiteren van het verdrag? 40
4.2 Waarom profiteren enkel deze bedrijven van het verdrag? 42
5. Hoe nu verder? 47
5.1. Wat is er nodig om de arbeidsparticipatiegraad onder Syrische vluchtelingen
in Jordanië te doen stijgen? 51
5.2 Wat is er nodig om exporteren via de versoepelde rules of origin
aantrekkelijker te maken? 60
6. Conclusie 69
Bibliografie 74
Abstract
Since the outbreak of the Syrian conflict, many Syrians have fled to neighbouring Jordan. In order to help Jordan carry the burden of the international community, Jordan and the European Union signed a trade agreement. This agreement, the Jordan Compact Deal, aimed to bring together humanitarian and development aid. Financial resources as well as goals set by the Jordanian Government, seemed to have potential. The European Union acts from a security perspective and anticipates on the refugee debate. The Jordanian Government agreed to provide 200.000 work permits by the end of the time frame 2016-2018. In order to create more job opportunities for Syrian Refugees, the European Union grants loosened rules of origin for companies within Special Economic Zones whose workforce consists of at least 15% Syrian employees. This should both attract foreign direct investments and encourage companies within the SEZs to employ Syrian refugees and start or increase their exports to the EU. Yet, not much has been accomplished, as the academic literature underlines. By critically examining the existing literature, this study intends to show new
recommendations on how to improve the Jordan Compact Deal. Therefore, the research question of this study is: what are the steps that need to be taken in order to make the Jordan Compact Deal a success?
The first subquestion is: What is needed to increase the Syrian labour participation rate in Jordan? Findings suggest that lots of bureaucratic
barriers exist to obtain a job as a Syrian refugee. Moreover, the dominant discourse in society is currently made up of fear for Syrian refugees to take the jobs that are already scarce for Jordanians. Despite that there is nothing to be afraid of, this fear forms a boundary between Jordanian employers and potential Syrian employees. Furthermore, female labour participation among Syrian refugees is extremely low. The cultural attitude must be taken into account, but with the creation of safer means of transportation, easier access to public services and network creation in order to make sure women know
their rights (and how to obtain them), female labour participation could increase. Likewise, the gig economy is a means to create an environment that makes it easier for women to participate. But the gig economy will hand both refugees as well as jordanians employment opportunities that make a better fit with their skills and undermine the obstacles.
The second research question reads: What is needed in order to make the loosened rules of origin more attractive? The results reveal that the
problem lies within the intransparency of the requirements and the
time-consuming process of registration and the many checks, rather than the administrative costs. The technical options to improve the rules of origin themselves are varied, but none of them without a setback.
In order to make the following Compact Deal a success, it is necessary to change the discourse, make serious connections between refugees and potential employers, open up for innovative ways of labour like the gig economy, and start monitoring livelihoods instead of a formalisation process of the entire Jordanian economy.
1. Inleiding
Sinds het uitbreken van de oorlog in Syrië, vangt Jordanië enorm veel
Syrische vluchtelingen op. In december 2018 waren het al 761,100 Syrische 1
vluchtelingen. Dit betekent dat er behoorlijke druk staat op de voorzieningen 2 in het land, waar zowel de Syrische vluchtelingen als de inwoners van
Jordanië veel last van ondervinden. Zo heeft slechts eenderde van de vluchtelingen extra hulp ontvangen om de winter door te komen. Bovendien blijkt uit rapporten van de VN-Vluchtelingenorganisatie, dat Syrische
vluchtelingen in Jordanië niet aan werkvergunningen kunnen komen en de kinderen nauwelijks naar school gaan. Door deze omstandigheden zijn 3 Syrische vluchtelingen afhankelijk van hulp van buitenaf. Bovendien is een vooruitzicht op een verbetering van de levensomstandigheden nog niet aan de orde.
De Jordan Compact Deal is een overeenkomst tussen de Jordaanse overheid, de Wereldbank en de Europese Unie, die is gesloten op de
conferentie in Londen in februari 2016. Zoals geschreven in het rapport van 4 de Jordaanse overheid, wordt Jordanië hevig belast met de opvang van vluchtelingen. Jordanië levert een “globaal publiek goed, namens de gehele internationale gemeenschap”. De aanpak van de internationale 5
gemeenschap vóór het sluiten van het Compact is niet toereikend, doordat het moeilijk is om aansluiting te vinden tussen de hulpmiddelen die
aangeboden worden en de behoeften van de Syrische vluchtelingen en de Jordaanse maatschappij. Volgens de Jordaanse overheid is het daarom
1 Veronique Barbelet en Caitlin Wake, “Livelihoods in Displacement: From refugee perspectives to aid
agency response,” (Humanitarian Policy Report, 2017), 6-7.
2 “Jordan: Operational Update December 2018,” UNHCR,
http://reporting.unhcr.org/sites/default/files/UNHCR%20Jordan%20Operational%20Update%20-%20De cember%202018.pdf.
3 Operational Portal UNHCR, “Database 3RP Regional Quarterly Dashboards June 2018,”
https://data2.unhcr.org/en/documents/details/65425.
4 Lauren Post, “Still in Search of Work: Creating Jobs for Syrian Refugees: An Update on the Jordan
Compact,” Beleidsbrief, International Rescue Committee, februari 2018: 5.
5 Jordaanse overheid, “The Jordan Compact: A New Holistic Approach between the Hashemite
Kingdom of Jordan and the International Community to deal with the Syrian Refugee Crisis,” februari 2016.
belangrijk om de zienswijze te veranderen: de nadruk moet komen te liggen op economische ontwikkeling en kansen in Jordanië, waar zowel Jordaniërs als Syrische vluchtelingen profijt van zullen ondervinden. Om dit te realiseren zijn er nieuwe investeringen in Jordanië nodig, die kunnen worden bereikt door meer toegankelijkheid van de EU-markt.
Het conflict in de regio heeft de economie van Jordanië geschaad: handelsroutes en afzetmarkten zijn verstoord, de instroom van toerisme en investeringen zijn gedaald en het opvangen van vluchtelingen kost veel geld. De Europese Unie ervaart een migratie- en vluchtelingenvraagstuk en
handelt vanuit een veiligheidsdiscours. Jordanië heeft een sleutelrol voor de Europese Unie als het gaat om “de bevordering van stabiliteit, gematigdheid en interreligieuze tolerantie in het Midden-Oosten”. Dit 6 Compact heeft beide partijen daarom veel te bieden. De Europese Unie versoepelt de rules of
origin om export naar de EU eenvoudiger te maken, inversteringen aan te
moedigen en banen te creëren voor zowel Jordaniërs als Syrische vluchtelingen. 7De versoepelde rules of origin gelden voor export vanuit bedrijven in speciaal ontworpen economische en industriële zones in Jordanië, waarin minstens 15% van de werknemers vluchteling is. In ruil daarvoor moet Jordanië Syrische vluchtelingen meer arbeidsperspectief bieden, door onder andere quota voor Syrische werknemers en het verlenen van werkvergunningen. De Syrische vluchtelingencrisis moet worden 8
omgevormd in een ontwikkelingskans die nieuwe investeringen aantrekt, door de versoepelde rules of origin van de Europese Unie. De Jordaanse economie zal een boost krijgen. De Europese Unie helpt hierdoor een
strategische partner in nood - een die voor stabiliteit in de regio kan zorgen - en beperkt hiermee het aantal vluchtelingen dat de overtocht naar Europa zal
6 “Jordan and the EU,” Europese Dienst voor extern optreden,
https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/1357/jordan-and-eu_sl.
7 “Jordan,” Europese Commissie, laatst bijgewerkt 17 december 2018,
http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/jordan/.
8 Veronique Barbelet, Jessica Hagen-Zanker en Dina Mansour-Ille, “The Jordan Compact: Lessons
learnt and implications for future refugee compacts,” (Policy Briefing, Overseas Development Institute, 2018), 2.
wagen, doordat er baankansen en betere leefomstandigheden voor vluchtelingen ontstaan in Jordanië.
De Jordan Compact Deal stelt gezamenlijke prioriteiten voor Jordanië en de Europese Unie van 2016 tot 2018. Daarnaast zijn de 9 Rules of Origin
versoepeld voor 10 jaar vanaf 2016. Het Jordan Compact wordt door de EU een living document genoemd, wat inhoudt dat het regelmatig geupdate wordt. In het document “EU-Jordan Partnership Priorities 2016-2018” is te zien hoe het Compact in lijn staat met een bredere samenwerkingsstrategie tussen de EU en Jordanië. Het Compact reflecteert de drie pijlers voor Jordanië: het bereiken van welvaart, stabiliteit en het bevorderen van vrede. Het Jordan Compact bouwt voort op het Jordan Response Plan 2016-2018 en Jordan 2025 - National Vision and Strategy. Bovendien valt het Compact onder het EU-Jordan Partnership Priorities en vervangt het het EU-Jordan
Action Plan dat in werking werd gesteld in oktober 2012. In de 10
overeenkomst (beslissing nr. 01/2016 van het twaalfde EU-Jordanië Associatie Council van 19.9.2016) staat dat het voortbouwt op de
samenwerking omtrent het bevorderen van handel en economie, de dialogen over mensenrechten, het tegengaan van extremisme en terrorisme en het ondersteunen van de Jordaanse bevolking. De EU erkent de sleutelrol die 11
Jordanië speelt in het bieden van bescherming aan vluchtelingen. Daarbij zijn een aantal prioriteiten gesteld om de Jordaanse veerkracht te versterken. Zo wordt er gewerkt aan het buitenland- en veiligheidsbeleid, het bevorderen van de sociale en economische ontwikkeling in Jordanië, het onderhoud en de hervormingen van de rechtsstaat en het beschermen van de de
democratie en mensenrechten. De hoofdelementen van het Compact zijn te 12
lezen in het document: “handel-voor-ontwikkeling; de versoepeling van de
9 “EU-Jordan Partnership: The Compact,” Europese Commissie,
https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/jordan-compact.pdf.
10 “Decision no 01/2016 of the 12th EU-Jordan Association Council of 19.9.2016,” Europese
Commissie, Interinstitutional File: 2016/0289 (NLE), Council of the European Union, 1-5.
11
“Decision no 01/2016 of the 12th EU-Jordan Association Council of 19.9.2016,” Europese Commissie, 5.
12
“Decision no 01/2016 of the 12th EU-Jordan Association Council of 19.9.2016,” Europese Commissie, 5-7.
rules of origin tussen de EU en Jordanië; het ondernemingsklimaat
verbeteren en de aansluiting vinden tussen kennis en vaardigheden en de arbeidsmarkt; en het promoten van publieke educatie van goede kwaliteit.” 13
Op het gebied van arbeid moet gewerkt worden aan zowel het verschaffen van banen als het faciliteren van passende trainingen en onderwijs. Het Partnership Priorities-programma gebruikt daarbij “verschillende
beleidsmiddelen: handel, bedrijfsontwikkeling, educatie en training, en verhoogde mobiliteit. Hiermee wordt ook beoogd vrouwenparticipatie en -versterking te verbeteren. Daarnaast biedt de EU steun aan de 14
educatiesector. Vluchtelingeneducatie moet worden opgeschroefd in het schooljaar 2016-2017 naar 193.000 leerlingen. Daarvoor zijn tijdelijk 100 extra scholen nodig die dubbele shifts draaien, totdat de financiële middelen het mogelijk maken nieuwe scholen te bouwen in de twee tot drie jaar vanaf de start van het Jordan Compact. Bovendien wordt door het Compact de 15
economische ontwikkeling van migratie en mobiliteit nagestreefd. ‘Brain circulation’-schema’s en uitwisselingen voor het alloceren van de juiste kennis en vaardigheden, worden uitgevoerd met budget dat van
verschillende actoren komt. Dit laatste onderdeel, migratie en mobiliteit, staat in lijn met het Mobiliteitspartnerschap dat getekend is door de EU en
Jordanië op 9 oktober 2014. Dit wordt geregeld en gefinancierd door het Madadfonds en wordt in dit onderzoek daarom buiten beschouwing gelaten. 16
Om deze doelen te behalen, zijn er financiële middelen beschikbaar gesteld. Dit is gebeurd langs de lijnen van Jordan 2025 en het nieuwe
Internationaal Monetair Fondsprogramma, dat de EU kan complementeren. 17
Jordan 2025 is de toekomstvisie en strategie van de Jordaanse overheid,
13
“Decision no 01/2016 of the 12th EU-Jordan Association Council of 19.9.2016,” Europese Commissie, 8.
14“Decision no 01/2016 of the 12th EU-Jordan Association Council of 19.9.2016,” Europese
Commissie, 8.
15“Decision no 01/2016 of the 12th EU-Jordan Association Council of 19.9.2016,” Europese
Commissie, 15.
16
“Decision no 01/2016 of the 12th EU-Jordan Association Council of 19.9.2016,” Europese Commissie, 18.
17
“Decision no 01/2016 of the 12th EU-Jordan Association Council of 19.9.2016,” European Commission, 8.
waarin doelen zijn gesteld zoals het versterken van instituties, het bereiken van fiscale duurzaamheid en economische groei. 18 Op het affiche van de
Europese Commissie over de Compact Deal is te lezen dat er 747 miljoen euro ter beschikking is gesteld in 2016-2017, waaronder 108 miljoen aan humanitaire hulp en 200 miljoen macro-financiële assistentie. In het 19
Compact zelf wordt genoemd dat de Jordaanse overheid 350 miljoen euro
heeft gevraagd en dat de Europese Commissie een tweede Macro-Financiële Assistentie (MFA) heeft aangevraagd van 200 miljoen euro voor Jordanië. 20
Een MFA is een financiering van de EU aan een partnerland dat in een betalingscrisis verkeert en deelneemt aan een programma van het
Internationaal Monetair Fonds. Het is een tijdelijke financiële steun aan een land dat geografisch, economisch en politiek dichtbij de EU staat. Jordanië staat politiek gezien dichtbij de EU, doordat het land is opgenomen in de
European Neighbourhood Policy. Deze MFA werd aangenomen, omdat
Jordanië ongeveer 1,3 miljoen Syrische vluchtelingen heeft ontvangen. Naast deze MFA heeft de EU nog plannen lopen waarbij leningen en subsidies worden verstrekt aan Jordanië: Neighbourhood Investment Facility (NIF), de Europese Investeringsbank (EIB) en de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD). 21Neighbourhood Investment Facility is het
financiële instrument van de European Neighbourhood Policy. De sleutelrol volgens een rapport van de Europese Commissie is “investeren in
infrastructurele projecten in transport, energie en de private sector”. De 22 Europese Investeringsbank heeft in 2016-2018 vijf projecten gefinancierd. 23
De EBRD had tevens verschillende projecten lopen in de tijd van het
18 “Jordan 2025,” Ministry of Planning and International Cooperation Jordanië,
http://inform.gov.jo/en-us/By-Date/Report-Details/ArticleId/247/Jordan-2025.
19 “EU-Jordan Partnership: The Compact,” Europese Commissie. 20
“Decision no 01/2016 of the 12th EU-Jordan Association Council of 19.9.2016,” European Commission, 14.
21“Decision no 01/2016 of the 12th EU-Jordan Association Council of 19.9.2016,” European
Commission, 13.
22 “Neighbourhood Investment Facility: Activity Report 2008-2012,” Europese Commissie: Internationale
Samenwerking en Ontwikkeling, gewijzigd 1 september 2014,
https://ec.europa.eu/europeaid/neighbourhood-investment-facility-nif-activity-report-2008-2012-overvie w-activities_en.
23 “Financed Projects,” Europese Investeringsbank, https://www.eib.org/en/projects/loans/index.htm.
Compact. De Wereldbank begon in juli 2016 de Concessional Financing 24
Facility, waarbij samengewerkt wordt met de EBRD in hulpverlening aan
Jordanië en Libanon. Het doel is om een miljard dollar aan giften over de komende vijf jaar bij elkaar te krijgen, om de landen te helpen met banen, educatie, volksgezondheid en infrastructuur. Vanuit de Wereldbank, de 25
Internationale Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling en de Internationale Ontwikkelingsorganisatie (IDA), beide dochterorganisaties van de
Wereldbank, zijn er leningen verstrekt van 252 miljoen dollar in 2016, 574 miljoen dollar in 2017 en 561 miljoen dollar in 2018. In totaal is er aan 26
humanitaire- en ontwikkelingshulp 700 miljoen Amerikaanse dollar in beurzen jaarlijks voor drie jaar en 1,9 miljard dollar aan leningen naar Jordanië
gegaan. Het27 Compact met de Europese Unie staat voor een samenwerking
met de internationale gemeenschap, waaronder internationale organisaties, maar ook NGOs, daarom is hier kort uiteengezet waar de financiering in beurzen en leningen vandaan is gekomen.
Nu de beoogde termijn van het Compact voorbij is, kan geconstateerd worden dat de doelen niet zijn behaald. Zowel de Jordaanse overheid als de EU hebben niet genoeg gedaan om het Compact te laten slagen.
Eerstgenoemde heeft toegezegd om 200.000 werkvergunningen te
verschaffen aan Syrische vluchtelingen. De Syrische vluchtelingensectie van het Ministerie van Arbeid heeft gerapporteerd dat er in 2016-2018 122.224 werkvergunningen aan Syrische vluchtelingen zijn toegekend. Naast het feit 28 dat het beoogde doel van 200.000 werkvergunningen niet is behaald, is een
24 “Project Summary Documents,” Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling,
https://www.ebrd.com/work-with-us/project-finance/project-summary-documents.html?1=1&filterCountry =Jordan.
25 “Concessional Financing Facility Funds Projects to Support Refugees and Host Communities
Impacted by the Syrian Crisis,” The World Bank, 28 juli 2016,
http://www.worldbank.org/en/news/press-release/2016/07/28/concessional-financing-facility-funds-proje cts-to-support-refugees.
26 “The World Bank in Jordan: Overview,” The World Bank: IBRD + IDA,
http://www.worldbank.org/en/country/jordan/overview.
27 Barbelet, Hagen-Zanker en Mansour-Ille, “The Jordan Compact,” 2.
28 “Syrian Refugee Unit Work Permit Progress Report October 2018,” Ministry of Labour: Syrian
Refugee Unit, Monthly Progress Report 1,
https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/66892.pdf.
groot deel van de werkvergunningen opnieuw verkregen. Slechts 12.000 werkvergunningen zijn ‘eerste aanvragen’. Dat wil zeggen dat de overige vergunningen al bestonden, maar opnieuw zijn aangevraagd, omdat de vergunningen zijn verlopen of de vluchteling van werkgever is gewisseld. De cijfers sluiten niet aan bij het doel van het Compact, doordat er nauwelijks nieuwe arbeidsplaatsen worden verschaft. De Europese Unie versoepelde de regulering voor de export van Jordaanse producten. Echter in dusdanig beperkte mate, dat Jordanië er (momenteel) weinig profijt van heeft. 52 Producten in slechts enkele sectoren komen in aanmerking: plastic, chemicaliën en kleding. Bovendien gelden de regels maar voor 18
ontwikkelingszones, die ver gelegen zijn van de vluchtelingenkampen in het Noorden van het land, waar ongeveer 20% van de vluchtelingen zijn, en gastgemeenschappen waar vluchtelingen zijn beland. Daarbij komt dat de 29
belastingvrije toegang tot de EU-markt al eerder beschikbaar was voor andere landen, waardoor het voordeel voor Jordanië beperkt blijft. Landen 30 die door de VN de status ‘minst ontwikkeld land’ krijgen, profiteren van soortgelijke handelsvoordelen via het Generalised System of Preferences,
Everything but Arms, van de Europese Unie. Momenteel zijn dit 49 landen,
die voornamelijk gesitueerd zijn in Afrika en Centraal-Azië. 31
Met de Jordan Compact Deal zijn haalbare doelen gesteld en financiële middelen verkregen om Syrische vluchtelingen in Jordanië te assisteren in hun zoektocht naar een leefbaar bestaan. Toch lijkt het
Compact weinig resultaten te hebben geleverd. Bij het uitrollen van de
London Compact Agreements werden de overeenkomsten gezien als een
doorbraak in het managen van vluchtelingencrises en het samenbrengen van humanitaire- en ontwikkelingshulp. Dit onderzoek beargumenteert dat het 32
29 Bellamy geciteerd door Barbelet en Wake, “Livelihoods in Displacement: From refugee perspectives
to aid agency response,” 6-7.
30 Gideon Maltz en Cindy Huang, “EU had a plan for Jordan - now it’s time to make it work,” laatst
bewerkt 25 april 2018, https://euobserver.com/opinion/141669.
31 “Verordeningen (EU) Nr. 978/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012,”
Publicatieblad van de Europese Unie, gepubliceerd 31 oktober 2012, 303/28.
32 Marion Panizzon, “Trade-for-Refugee Employment: Nexing for Deterrence or Development in the
EU-Jordan Compact?” EU External Migration Policies in an Era of Global Mobilities: Intersecting Policy Universes. / Barbelet, Hagen-Zanker en Mansour-Ille, “The Jordan Compact: Lessons learnt and
Compact beschouwd moet worden als een handelsovereenkomst met
potentie. De arbeidsparticipatiegraad van Syrische vluchtelingen in Jordanië moet stijgen en de export via de versoepelde rules of origin moet
aantrekkelijker worden voor zowel binnenlandse als buitenlandse bedrijven. Daarom zal de hoofdvraag van dit onderzoek luiden: welke stappen moeten worden ondernomen om een overeenkomst tussen de Europese Unie en Jordanië omtrent de vluchtelingencrisis in het vervolg te laten slagen? Om tot een antwoord te komen worden de volgende deelvragen beantwoord: wie zijn de stakeholders en wat moeten zij doen om bij te dragen aan het slagen van het Compact? Wat is er nodig om de participatiegraad van Syrische
vluchtelingen te doen stijgen? En wat is er nodig om exporteren via de versoepelde rules of origin aantrekkelijk te maken?
In dit onderzoek wordt door middel van literatuuranalyse gezocht naar nieuwe inzichten. Een overzicht van de beschikbare literatuur over de Jordan
Compact Deal is een eerste stap richting nieuwe oplossingen en
aanbevelingen om een dergelijke overeenkomst in het vervolg te laten
slagen. Bestaande analyses van de Jordan Compact Deal worden daarom in het volgende hoofdstuk uiteengezet en kritisch bestudeerd. In het derde hoofdstuk wordt gekeken naar de handelsovereenkomst, en de voorwaarden voor het slagen ervan. De overeenkomst zal worden vergeleken met de handelsovereenkomst tussen de VS, Israël en Jordanië, waarbij de
Qualifying Industrial Zones grote overeenkomsten vertonen met de Speciale
Economische Zones van het Jordan Compact. Beide handelsverdragen zijn ingezet om andere doelen te dienen dan enkel handelsbevordering. In het vierde hoofdstuk staan de stakeholders centraal. Er wordt onderzocht wie profiteren van het Compact en waarom maar zo weinig bedrijven gebruik maken van de versoepelde rules of origin. Het vijfde hoofdstuk werpt een blik op de toekomst: hoe worden de doelen van het Compact nagestreefd na het aflopen van de eerste termijn in 2018? Er zal in bredere zin gekeken worden
implications for future refugee compacts,” 3. / Erica Harper, “Unpacking (and Re-packing) the Refugees Compact Experiment: Lessons from Jordan Two Years on,” West Asia-North Africa Institute, februari 2018, 2.
naar de voortzetting van de samenwerking met de Europese Unie en de internationale gemeenschap, om de opvang van Syrische vluchtelingen in Syrië te verbeteren. Er wordt antwoord gegeven op de vraag ‘wat is er nodig om de participatie van Syrische vluchtelingen op de Jordaanse arbeidsmarkt te vergroten?’. Bovendien wordt in dit hoofdstuk de vraag behandeld: ‘wat is er nodig om exporteren via de versoepelde rules of origin aantrekkelijker te maken?’ Het antwoord is tweeledig uiteengezet: enerzijds zijn er Jordaanse bedrijven, anderzijds zijn er buitenlandse investeerders. Beide hebben te maken met beleidsonzekerheid, concurrentie en bureaucratie. Tot slot worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan om de voortzetting van de overeenkomst te verbeteren. De verlenging van het Compact staat hierbij centraal. Huidige verbeteringen zijn besproken in hoofdstuk vijf, waardoor de conclusie een overstijgend advies geeft dat een aanvulling vormt op reeds bestaande kennis. Dit onderzoek heeft als doel bij te dragen aan het bieden van een langetermijnoplossing voor dit regionale
vluchtelingenvraagstuk.
2. Literatuuroverzicht
Het Compact is te plaatsen binnen het grotere kader van het Comprehensive
Refugee Response Framework. In 2016 hebben 193 leden van de Verenigde
Naties The New York Declaration for Refugees and Migrants aangenomen. Met het aannemen van deze declaratie beloven de staten de mensenrechten van vluchtelingen en migranten te respecteren en de landen die vluchtelingen of migranten opvangen te ondersteunen. Dr. Erica Harper is uitvoerend 33 directeur van het West-Azië Noord-Afrika instituut, een denktank
gestationeerd in Jordanië, die onderzoek doet naar ontwikkelings- en
humanitaire uitdagingen in West-Azië en Noord-Afrika. Volgens Harper is het van belang het Jordan Compact niet neer te zetten als mislukking, omdat het daardoor lastiger is om in kansen te denken. Kansen om koers te wijzigen, waardoor Jordanië kan profiteren van de afspraken die zijn gemaakt; om minder menselijk kapitaal te verliezen ter ondersteuning van het toekomstige post-conflict Syrië; en om het beter in te zetten voor het Comprehensive
Refugee Response Framework. 34
Harper beargumenteert dat de gedane beleidsveranderingen dusdanig voor verbetering kunnen zorgen om het “orthodoxe
vluchtelingenhulpparadigma” te kunnen veranderen. Bovendien legt zij uit dat er misinterpretaties van bewijs en data hebben plaatsgevonden die het
bedrijfsleven hebben beïnvloed. Ze legt uit hoe te weinig vertrouwen, risicoaversie en geopolitiek de ontwikkelings- en humanitaire sectoren
belemmeringen opleggen voor het verbeteren en hervormen om efficiënter te worden.
Verschillende studies hebben geschreven over de verbeteringen en beperkingen van het Compact omtrent educatie en de arbeidsmarkt. Zo bemerken Veronique Barbelet, Jessica Hagen-Zanker en Dina Mansour-Ille,
33 “Comprehensive Refugee Response Framework,” UNHCR,
https://www.unhcr.org/comprehensive-refugee-response-framework-crrf.html.
34 Erica Harper, “Unpacking (and Re-packing) the Refugees Compact Experiment,” 2.
onderzoekers van de onafhankelijke denktank Overseas Development
Institute, dat het Compact aantoont dat binnen afzienbare tijd een restrictieve
beleidsomgeving opengesteld kan worden en grote financiële middelen beschikbaar gesteld kunnen worden. Dit Compact is anders dan voorgaande afspraken, omdat het de humanitaire- en ontwikkelingssector bij elkaar brengt. Door deze sectoren bij elkaar te brengen, is er meer financiering en liggen de plannen in lijn met de agenda van het IMF en de Wereldbank. Daarnaast kan deze vorm van financiering nieuwe stimulansen brengen, zoals het sluiten van handelsovereenkomsten. 35
Ook Harper schrijft over de uitzonderlijkheid van het Compact. Het
Compact is uitzonderlijk, omdat humanitaire hulp en ontwikkelingshulp
worden samengevoegd. Volgens Harper is het positief dat er eindelijk innovatie in de humanitaire- en ontwikkelingssector plaatsvindt. Deze
sectoren zijn van nature risicoavers, omdat de beschikbare bronnen beperkt, tijdelijk en afhankelijk van buitenlandse actoren zijn en omdat een kwetsbare doelgroep ethische kwesties en veiligheidsrisico’s oproept. De “humanitaire infrastructuur” zit vol met klaarblijkelijke tegenstrijdigheden. Er zijn namelijk geen regels gemaakt over de lastenverdeling om het beginsel van
non-refoulement na te leven. Het beginsel van non-refoulement geeft aan dat een gastland vluchtelingen moet accepteren en vluchtelingen niet mag
terugsturen naar het land van herkomst. De niet-gastlanden worden daarbij niet verplicht om de kosten daarvoor te delen. De Compact Agreements zorgen dat wel alle actoren verantwoordelijk gehouden worden. Bovendien is verlenging van het verdrag de norm, waar eerder juist snel geminderd werd in het verlenen van hulp. Daarnaast zijn de politieke overwegingen om de 36 overeenkomst te sluiten dit keer anders. De Europese Unie ervaarde een toestroom van Syrische vluchtelingen. Om de vluchtelingenstroom naar de lidstaten te stoppen, is het van belang om de situatie in omringende landen te verbeteren. Het Compact is innovatief, omdat veel van de partners het beleid
35Barbelet, Hagen-Zanker en Mansour-Ille, “The Jordan Compact: Lessons learnt and implications for
future refugee compacts,” 3.
36 Harper, “Unpacking (and Re-packing) the Refugees Compact Experiment,” 4.
met 180 graden hebben moeten draaien. Jordaanse beleidsmakers stonden heel ferm tegenover het “geven van banen” aan Syrische vluchtelingen, en ook de Europese lidstaten dachten dat het nooit legitiem zou worden om de vluchtelingensituatie in te zetten om markttoegang te vergroten. De
markttoegang werd vergroot door het versoepelen van de rules of origin voor Jordaanse export.
De mogelijke redenen waarom het verdrag niet veel succes heeft geboekt, worden door het onderzoek van Harper onderstreept. Er is ten eerste een ontoereikende vraag naar Syrische werknemers. Er zijn interviews afgenomen door de VN-Vluchtelingenorganisatie alvorens het beleid is
gemaakt. Tijdens die interviews heeft het grote deel van de respondenten bestaande uit Syrische vluchtelingen geantwoord een legale baan te willen. De werkgevers hebben geantwoord Syrische vluchtelingen aan te willen nemen in legale arbeidsposities. Echter bij invoering blijkt, dat er obstakels zijn waardoor de antwoorden niet zo zeer onwaar, maar wel ontoereikend zijn. Dit was een manier voor Syrische vluchtelingen om aan te geven dat ze bereid zijn tot arbeidsparticipatie en dat zij materiële ondersteuning kunnen gebruiken. Als de optie zich zou voordoen, zou een legale baan niet per se prioriteit krijgen boven een illegale baan. Evenredig hieraan zijn Syrische vluchtelingen aantrekkelijk voor werkgevers, doordat zij bereid zijn illegaal te werken. Werkgevers hoeven zo geen premies te betalen over de Syrische werknemers. Als werkgevers de kans hebben om hen illegaal in dienst te nemen, doen zij dat dus liever. 37
Barbelet et. al. schrijven ook over het formaliseren van arbeid. Op het gebied van arbeid heeft het Compact gezorgd voor een legale manier om geld te verdienen, meer banen in de Speciale Economische Zones en meer vergunningen in specifieke sectoren. Echter, Syrische vluchtelingen worden nog steeds voornamelijk aangenomen in sectoren die voor het grootste deel informeel zijn. Dit is overigens niet anders voor Jordaanse werknemers. Volgens Barbelet et. al. ligt het lage percentage van arbeiders met formele
37 Harper, “Unpacking (and Re-packing) the Refugees Compact Experiment,” 7.
banen vooral aan een ingewikkeld bureaucratisch systeem, hoge kosten, onvoldoende kennis over en wantrouwen in de officiële organisaties. Maar ook hebben werkgevers niet genoeg redenen om het werk te legaliseren; het brengt enkel kosten met zich mee. Bovendien sluiten de sectoren waartoe werkvergunningen zijn beperkt, niet of nauwelijks aan bij de
vaardigheidsprofielen van Syrische vluchtelingen. 38
Naast de ontoereikende vraag naar werknemers en de obstakels van formalisatie, was er een misinterpretatie van de data over Syrische
vluchtelingen die maakt dat het verdrag niet het gewenste resultaat heeft geboekt. Het doel om 200.000 werkvergunningen te verstrekken is eigenlijk onrealistisch. “Volgens de VN-Vluchtelingenorganisatie waren er in mei 2016 649.563 Syrische vluchtelingen in Jordanië” schrijft Harper. Hiervan zijn 291.610 volwassenen, waarvan 138.540 mannen. Volgens data van het WANA Instituut en het IPSOS, een marktonderzoeksbureau, bestaat het deel van de bevolking dat deelneemt aan het arbeidsproces in 2016 uit 163.050 mannen en vrouwen. Zelfs als iedereen die wil en kan werken een baan vindt, is het doel van 200.000 arbeidsvergunningen nog onhaalbaar. 39
Daar bovenop komt dat de Jordaanse banenmarkt er niet klaar voor was. Er waren simpelweg niet zoveel banen beschikbaar. Het creëren van banen was een integraal onderdeel van het verdrag: leningen en
investeringen moesten hier de stimulansen voor vormen. Het formaliseren van arbeid was niet aantrekkelijk voor zowel werkgevers als werkzoekenden. Bovendien werd de private sector niet aangetrokken tot investeringen,
doordat Jordanië niet strategisch is gelegen, namelijk niet naast de zee en dichtbij conflictgebied Syrië. H40 et land wordt niet gezien als
‘business-friendly’, blijkt uit onderzoek van Barbelet et. al. Dat wil zeggen dat de Speciale Economische Zones enerzijds weinig banen opleveren door een gebrek aan buitenlandse investeringen, en anderzijds niet aantrekkelijk zijn voor Syrische vluchtelingen. De SEZs zijn slecht bereikbaar, gesitueerd in
38 Barbelet, Hagen-Zanker en Mansour-Ille, “The Jordan Compact,” 4-5.
39 WANA, IPSOS en UNHCR geciteerd door Harper, “Unpacking (and Re-packing) the refugees
Compact Experiment,” 8.
40 Harper, “Unpacking (and Re-packing) the Refugees Compact Experiment,” 10-12.
afgelegen gebieden, de lonen zijn er relatief laag en de arbeidsomstandigheden slecht. 41
Het advies dat Harper geeft, is het sterke narratief te gebruiken dat de Europese Unie gebruikt: vluchtelingen zijn een verantwoordelijkheid voor de hele wereld. Rijke staten willen die verantwoordelijkheid liever verdelen in kosten, dan in het opvangen. Onder de streep heeft Jordanië “een
onbetaalde rekening die moet worden genoemd”, doordat zij zowel de opvang hebben verzorgd als de kosten hebben betaald. Ten tweede 42 moeten er institutionele hervormingen plaatsvinden, zegt Harper. Jordanië moet interessanter worden gemaakt voor buitenlandse investeerders. Tot slot is er verbetering nodig aan beroepsopleidingen in Jordanië, zodat de
doorstroom naar specifieke sectoren soepeler zal verlopen. Momenteel is beroepseducatie in een vicieuze cirkel beland, waarin niet genoeg vraag is en enkel verouderd en pover aanbod. 43
Het kwalitatieve onderzoek van Barbelet et. al. laat zien, dat veiligheid, zelfvoorziening en een betere toekomst voor hun kinderen, de grootste
zorgen zijn voor vluchtelingen. Het Compact reflecteert de behoeften van vluchtelingen met het openen van arbeid en educatie. Toch zouden, volgens deze wetenschappers, de overwegingen en perspectieven van de
vluchtelingen beter overwogen moeten worden om iets van de Compact Deal te maken. Het Compact is erop gericht verschillende perspectieven en
expertises bij elkaar te brengen. Maar de overeenkomst is gesloten tussen overheid, de Europese lidstaten en ontwikkelingspartners, waardoor niet genoeg ruimte is voor NGOs en vluchtelingenperspectieven. De manieren om de impact van het Compact te meten, zijn daarom gericht op overheid en instellingen. Volgens Barbelet et. al. zouden de socio-economische factoren zwaarder moeten wegen en beter gemeten moeten worden. Nieuwe
monitoringmechanismen moeten socio-economische factoren meten, die van invloed zijn op het dagelijkse leven van Syrische vluchtelingen in Jordanië. 44
41 Barbelet, Hagen-Zanker en Mansour-Ille, “The Jordan Compact,” 5.
42 Harper, “Unpacking (and Re-packing) the Refugees Compact Experiment,” 10-12. 43 Harper, “Unpacking (and Re-packing) the Refugees Compact Experiment,” 10-12. 44 Barbelet, Hagen-Zanker en Mansour-Ille, “The Jordan Compact,” 5.
In het rapport van het International Rescue Committee, een NGO die zich bezighoudt met humanitaire- en ontwikkelingshulp, vertelt Lauren Post over de uitkomsten van de Jordan Compact Deal tot nu toe. Hierbij wordt duidelijk gemaakt dat nog niet te zeggen is of Syrische vluchtelingen en Jordaniërs beter af zijn na het sluiten van het akkoord dan ervoor, maar dat er zeker belangrijke beleidsbeslissingen zijn genomen die het voor betere uitkomsten in de toekomst zullen of kunnen zorgen. Lauren Post benadrukt dat een lange termijnplan tijd nodig heeft om het te implementeren. Ook in dit rapport wordt duidelijk gemaakt dat er nog niet voldoende is gekeken naar de behoeften van Syrische vluchtelingen. Het Compact sluit tevens niet aan bij de ervaringen van vluchtelingen op het gebied van werkvergunningen, formalisatie van het bedrijfsleven en de moeilijkheden die vluchtelingen, en vrouwen in het bijzonder, ervaren in de zoektocht naar werk. 45
Het International Rescue Committee rapporteert ook enkele
noemenswaardige verbeteringen. Werkvergunningen staan centraal in het
Compact, omdat het gezien wordt als een veilige manier voor vluchtelingen
om aan werk te komen. Toch bleek het niet zo ‘veilig’, omdat vluchtelingen door de benodigde werkvergunning vast konden komen te zitten, onder andere bij een baan met arbeidsvoorwaarden die de vluchtelingen uitbuiten. Het IRC zag dat het probleem van de werkvergunning lag bij het feit dat het bij één werkgever moet zijn, terwijl veel vluchtelingen verschillende banen nodig hebben. In 2017 haalde de overheid het verkrijgen van een
werkvergunning los van één werkgever in constructie en agricultuur, zodat vluchtelingen een dergelijke ‘onveilige baan’ kunnen verlaten zonder gelijk de werkvergunning te verliezen. Het Ministerie van Arbeid maakte het mogelijk om een kamp te verlaten voor één maand om te werken in een stad.
Bovendien voerde de Jordaanse overheid nieuwe legale opties in maart 2018 door, om als vluchteling te verblijven buiten de vluchtelingenkampen in
Jordanië. Vluchtelingen die niet ingeschreven staan bij de
45 Post, “Still in Search of Work: Creating Jobs for Syrian Refugees,” 6.
VN-Vluchtelingenorganisatie mogen een Ministry of Interior card aanvragen voor legaal verblijf. 46
Zoals Barbelet et. al. aanhaalden, schrijft Post in het rapport van IRC ook dat er een hoop obstakels zijn. Er werden voor het Compact nieuwe arbeidsplekken in constructie en agricultuur gecreëerd, terwijl de sectoren waarin Syriërs geschoold zijn - onder andere educatie, medicijnen en businessmanagement - gesloten blijven voor niet-Jordaniërs. De gedane uitbreidingen zijn vooral voor on- en laaggeschoolden, waardoor
hoogopgeleiden werkloos blijven. 47
Daarnaast leveren de investeringen in Speciale Economische Zones nog niet veel op, omdat slechts vier bedrijven in aanmerking komen voor de verzachte rules of origin. De betreffende bedrijven in de SEZs zijn bovendien te ver van de verblijfplaatsen van vluchtelingen vandaan, waardoor kosten en veiligheid van reis en kinderopvang te hoog zijn. Een belangrijke factor 48 daarnaast is dat de drijfveren voor investeringen te zwak zijn, schrijft Post. De
rules of origin-overeenkomst geldt voor het bereik van dit onderzoek, vanaf
de start van de overeenkomst in 2016 tot en met eind 2018, enkel voor SEZs. Het Compact is verlengd voor een volgende tweejarige periode van 2019 tot en met 2020 en de versoepelde rules of origin gelden inmiddels ook voor alle bedrijven in Jordanië buiten de SEZs. 49
Het IRC reikt de gig-economie en business process outsourcing aan als mogelijke oplossingen voor de vluchtelingen die in de huidige situatie niet aan een passende baan kunnen komen. Een gig-economie is een vrije
markteconomie waarin kortlopende projecten en tijdelijk werk normaal zijn.
Business process outsourcing is het uitbesteden van een kennisintensief
proces aan derden. Dit past ook binnen het plaatje van de gig-economie, doordat tijdelijke klussen normaal zijn. Bij deze tijdelijke of kortlopende
projecten en uitbestedingen kan er vanuit huis worden gewerkt en in sectoren
46 Post, “Still in Search of Work: Creating Jobs for Syrian Refugees,” 9. 47 Post, “Still in Search of Work: Creating Jobs for Syrian Refugees,” 9. 48 Post, “Still in Search of Work: Creating Jobs for Syrian Refugees,” 9.
49 “Besluit Nr. 1/2018 van de Associatieraad EU-Jordanië van … tot goedkeuring van de verlenging met
twee jaar van de partnerschapsprioriteiten EU-Jordanië,” Publicatieblad van de Europese Unie, gepubliceerd 10 januari 2019.
als uiterlijke verzorging, catering en huishoudelijk werk. Hiervoor moet het beleid worden aangepast en moet er gelet worden op
arbeidsomstandigheden, digitale connectiviteit en kennis omtrent wetgeving. De Jordaanse overheid nam al een stap in deze richting door thuiswerk en andere banen te formaliseren. Helaas tonen de onderzoeksresultaten van het IRC dat Syriërs toch nog banen geweigerd worden, om veiligheidsredenen en zorgen om competitie met jordanese bedrijven. Een eigen bedrijf 50
beheren is voor vluchtelingen in Jordanië bijna onmogelijk door de restricties die er zijn bij het registreren en beheren. De financiële diensten zijn vaak niet toegankelijk, omdat vluchtelingen niet kunnen voldoen aan de eisen die worden gesteld. Bedrijven aan huis zijn nu zelfs officieel illegaal, waardoor 51 eigenaren gearresteerd kunnen worden of een flinke boete krijgen. 52
De lokale politiek en de Syrische vluchtelingencrisis werd door
Alexander Betts, Ali Ali en Fulya Memisoglu onderzocht door middel van een ‘levels of analysis’-benadering. Deze wetenschappers verrichten dit
onderzoek vanuit het Refugee Studies Centre, het departement voor
internationale ontwikkelingen van de Universiteit van Oxford. In dit onderzoek wordt gekeken naar top-downbeleidsvoering en hoe het internationale beleid het nationale en daarna het sub-nationale beleid beïnvloedt. Hierbij worden Turkije, Libanon en Jordanië als casestudies genomen. Deze landen hebben de meeste Syrische vluchtelingen opgenomen en hadden daarbij alledrie een andere insteek bij aanvang van de vluchtelingencrisis. Er wordt gekeken 53 naar verschillende tribes, omdat deze een grote rol spelen in de lokale
besturen. Met de casestudie naar Jordanië wordt beargumenteerd dat er veel wordt gedaan om de banen van de eigen bevolking te beschermen. Het openstellen van banen voor Syrische vluchtelingen, terwijl de Jordaanse bevolking een hoog werkloosheidspercentage kent, is niet wenselijk. “Het is daarom niet constructief om dit telkens te adviseren,” werd onder andere
50 Post, “Still in Search of Work: Creating Jobs for Syrian Refugees” 10. 51 Post, “Still in Search of Work: Creating Jobs for Syrian Refugees,” 11. 52 Post, “Still in Search of Work: Creating Jobs for Syrian Refugees,” 11.
53 Alexander Betts, Ali Ali en Fulya Memisoglu, “Local Politics and the Syrian Refugee Crisis: Exploring
Responses in Turkey, Lebanon, and Jordan,” Refugee Studies Centre, 24 november 2017.
gezegd in een van de interviews die zijn afgenomen door Betts, Ali en Memisoglu. 54
In de analyse van de implementatie van het Jordan Compact zoals uitgevoerd door Katharina Lenner, postdoc aan de Universiteit van Bath, en Lewis Turner, phd-kandidaat aan SOAS Universiteit van Londen, in
samenwerking met de VN-Vluchtelingenorganisatie, komen drie lessen naar voren. Om te beginnen, er is meer nodig dan het akkoord van de overheid, al is dat erg belangrijk bij het maken van een beleidsverandering. Echte
verandering kan pas gegenereerd worden als de beweegredenen van andere betrokken partijen in acht worden genomen. Lenner en Turner leggen uit, dat de Jordaanse overheid focus legde op de kledingindustrie als aangewezen werkplek voor Syrische vluchtelingen. De reden voor de overheid om juist deze industrie aan te wijzen, was dat de kledingindustrie erg arbeidsintensief is en het dus meer werknemers zou kunnen absorberen. Bovendien zijn werknemers in de kledingindustrie voor het overgrote deel arbeidsmigranten. Hierdoor zullen de nieuwe Syrische werknemers geen arbeidsplekken van Jordaanse staatsburgers innemen. Werkgevers bleken de Syrische
vluchtelingen, zoals eerder genoemd, niet te werven. “De lage lonen, lange werkdagen en reistijden en het gebrek aan kinderopvang” waren volgens de werkgevers niet geschikt voor Syriërs. Deze focus op een industrie waar Syriërs niet aan het werk bleken te kunnen komen, had voorkomen kunnen worden, volgens Lenner en Turner. Er had meer aandacht moeten worden besteed aan de behoeften van de Syrische vluchtelingen. 55
Ten tweede, volgens Lenner en Turner, werd er te weinig gebruik gemaakt van bestaande expertise tijdens het opstellen van het Compact. Hierdoor werd de Compact Deal een “gegeneraliseerde blauwdruk”, die geen rekening houdt met de Jordaanse politieke economie en arbeidsmarkt.
Speciale Economische Zones genieten nu versoepelde rules of origin in ruil voor een personeelsbestand dat grotendeels uit Syriërs bestaat. Ook hier
54 Betts, Ali en Memisoglu, “Local Politics and the Syrian Refugee Crisis,” 9. 55 Katharina Lenner en Lewis Turner, “Learning from the Jordan Compact,”
Forced Migration Review 57 (februari 2018): 49.
halen Lenner en Turner aan dat werkgevers liever werknemers hebben die “makkelijker zijn uit te buiten”. Specifiek in Jordanië, blijven SEZs
onaantrekkelijk door de relatief hoge transport- en productiekosten.
Bovendien zijn de afzetmarkten meestal gelegen in de regio (Irak en Syrië), waardoor de bedrijven weinig tot geen ervaring hebben met de
EU-standaarden voor im- en export. 56
De derde les die Lenner en Turner trekken is dat de Compact Deal werd gepresenteerd als een instrument om de arbeidsrechten en condities voor Syriërs te verbeteren, terwijl ook Jordaniërs ervan kunnen profiteren. In de praktijk echter, kijken organisaties die de overeenkomst implementeren eerder naar formele doelen die behaald moeten worden, waarbij de
achterliggende reden voor die doelen uit het ogen verloren wordt. Zo was het formaliseren van de arbeidsmarkt een doel om de positie van Syrische
vluchtelingen te verbeteren. Wanneer gekeken wordt naar de huidige situatie van de arbeidsmarkt in Jordanië, valt op dat grote delen van de economie informeel of semi-informeel zijn. De betrokkenen houden die informele en semi-informele werkomgevingen ook graag zo, omdat het voor zowel werkgevers als werknemers voordelen heeft. Zo betalen werkgevers geen ziektekostenpremie en werkvergunningen en genieten werknemers meer flexibiliteit, dan met de eenjarige contracten die gebruikelijk zijn. Een van de voorwaarden voor de financiële middelen van de Wereldbank is het
verschaffen van een grote hoeveelheid werkvergunningen. Om deze reden is het mogelijk gemaakt om een werkvergunning te verkrijgen in sectoren waar veel seizoenswerk is en veel gewisseld wordt tussen werkgevers. Daarmee verbetert er niets aan de arbeidsvoorwaarden. Bovendien worden de kosten van de werkvergunning, die officieel voor de werkgever zijn, vaak door de Syrische werknemers gedragen. Het hogere doel, de positie van Syrische 57 vluchtelingen op de arbeidsmarkt verbeteren, wordt niet behaald.
In de literatuur is een verschuiving te zien van het
vluchtelingensysteem. De focus moet verschuiven van hulp naar
56 Lenner en Turner, “Learning from the Jordan Compact,” 49-50. 57 Lenner en Turner, “Learning from the Jordan Compact,” 50-51.
ontwikkeling, en van een socio-economisch probleem naar economische kansen. Alexander Betts, professor gedwongen migratie en internationale zaken, en Paul Collier, hoogleraar economie, hebben meerdere artikelen geschreven over een ontwikkelingsmodel dat prioriteit stelt aan economische zelfredzaamheid en integratie van vluchtelingen in het land waar het eerste asiel is aangevraagd (red. country of first asylum). In hun artikel Help
Refugees Help Themselves: Let Displaced Syrians Join the Labor Market
stellen zij voor om internationale bedrijven die nu niet kunnen functioneren in Syrië naar Jordanië te verplaatsen. De nieuwe werkgelegenheid die hierdoor wordt gecreëerd, biedt banen voor Syrische vluchtelingen in Jordanië. Ze stellen dat Jordanië al langere tijd de transitie wil maken naar een
manufacturing economy. Dit lukt niet doordat Jordanië niet op kan tegen
lagelonenlanden en niet kan meekomen met technologische innovaties. Daarnaast is er de Europese Unie die zich zou schamen voor de vele fouten bij migratiestromen en tevens regionale stabiliteit wil blijven promoten. Ook 58 Heliodoro Temprano Arroyo, EU-fellow bij het Robert Schuman Centre for Advanced Studies of the European University Institute, schrijft in zijn onderzoek Promoting labour market integration of refugees with trade
preferences: Beyond the EU-Jordan compact, dat vluchtelingen in het huidige
systeem afhankelijk zijn van humanitaire assistentie en vluchtelingenkampen gerund door de VN-Vluchtelingenorganisatie. Gastlanden bieden weinig ondersteuning, doordat zij juridische beperkingen opleggen die het vinden van een legale baan en het verkrijgen van een verblijfsvergunning
bemoeilijken of zelfs onmogelijk maken. Dit ‘systeem’ heeft tot gevolg dat de vluchtelingen sociaal en economisch niet kunnen integreren in het gastland en het gastland niet kan profiteren van de vaardigheden en kennis die de vluchtelingen met zich mee brengen. Ook het ontwikkelen en/of behouden
58
Alexander Betts en Paul Collier, "Help Refugees Help Themselves: Let Displaced Syrians Join the Labor Market," Foreign Affairs 94, nr. 6 (december 2015): 84-87.
van vaardigheden is niet mogelijk, terwijl die nodig zijn voor de wederopbouw van het land van herkomst na het conflict. 59
De literatuur omtrent de Jordan Compact Deal is vrij beperkt. Het
Compact lijkt een uitloper te zijn van het academische debat waarin Betts en
Collier de overhand voerden. Zij beargumenteren dat vluchtelingen niet als last, maar als economische ontwikkelingskans moeten worden gezien. Vluchtelingen hoeven in economische zones niet te integreren of banen van de lokale bevolking in te nemen; zij kunnen werken en bestaan naast de lokale economie. Waar het uitgangspunt van het Compact is om de
leefomstandigheden van Syrische vluchtelingen te verbeteren, stijgt dit naar een ethisch debat waarin gediscussieerd kan worden of dit wenselijk is. Dit ligt buiten het bereik van dit onderzoek. Critici wezen Betts en Collier erop dat er geen beleid is dat werkt op elke situatie in elk land; Speciale
Economische Zones werken goed voor de ene economie, maar onder andere omstandigheden gelden andere uitwerkingen. Specifiek over het Compact hebben meerdere academici geschreven.
Enerzijds wordt opgemerkt door academici zoals Barbelet et. al., Harper en Post, dat er veel beleidsveranderingen in korte tijd zijn
doorgevoerd. Deze hebben tijd nodig om impact te leveren, maar tonen in ieder geval dat er veel verandering mogelijk is. Door de ontwikkelings- en humanitaire sectoren bij elkaar te brengen, is er meer financiering en liggen de plannen in lijn met agenda’s van overkoepelende organisaties als het IMF en de Wereldbank.
Anderzijds is door diezelfde academici toegelicht op welke problemen de uitvoering van het Compact stuit. De hoeveelheid beleidsveranderingen heeft eraan bijgedragen dat Jordanië geen aantrekkelijk investeringsklimaat heeft. Buitenlandse investeringen en de beoogde werkgelegenheidscreatie blijven uit. Bovendien blijft deelname van Jordaanse bedrijven binnen Speciale Economische Zones aan export via de versoepelde rules of origin
59 Heliodoro Temprano Arroyo, “Promoting labour market integration of refugees with trade preferences:
Beyond the EU-Jordan compact,” working paper nr. 2108, Kiel Institute for the World Economy (2018): 4-5.
beperkt. Daarnaast is het formaliseren van arbeid overschat gebleken: de Jordaanse economie kent veel informele werkloosheid. Het Compact kan niet de hele economie formaliseren en moet dat nu wel doen. Bovendien zijn werkvergunningen een meetbaar instrument, maar in dit geval niet het juiste om te meten of de arbeidsparticipatie en de arbeidsvoorwaarden van
vluchtelingen vooruit gaan.
De lacune die dit onderzoek opvult, is daar waar het huidige
onderzoek naar de Jordan Compact Deal en haar beperkingen ophoudt. Uit de literatuur blijkt dat de huidige Jordan Compact Deal (2016-2018) niet is geslaagd, maar wel degelijk potentie heeft. De potentie van deze
overeenkomst moet worden benut en de onderliggende problemen moeten worden aangepakt. Het is noodzakelijk om buitenlandse investeringen aan te trekken en te zorgen dat Jordaanse bedrijven gebruik maken van de
preferentiële voorwaarden voor export naar de Europese Unie. Werkgevers en potentiële Syrische werknemers moeten elkaar kunnen vinden, opdat dit momenteel niet gebeurt. Dit onderzoek zal concrete aanbevelingen leveren om de voortzetting van de Jordan Compact Deal te verbeteren.
3. Handelsovereenkomst
Het belangrijkste en meest innovatieve van de Jordan Compact Deal is de versoepeling van de rules of origin voor de SEZs in Jordanië. Om tot een accurate analyse van het Jordan Compact te komen, is het van belang om zowel de positieve als de negatieve impact mee te wegen van de rules of origin die specifiek gelden voor SEZs in Jordanië. Er is veel onderzoek gedaan naar Speciale Economische Zones in de vorm van casestudies. Deze onderzoeken focussen voornamelijk op de behaalde successen en de eigenschappen die SEZs succesvol maken in andere landen. 60Alexander Betts en Paul Collier zijn bijvoorbeeld heel optimistisch over Speciale Economische Zones. Eerdere SEZs in Griekenland, West-Uganda en Yucutan Peninsula hebben een positieve uitwerking op de lokale economie. Er wordt opgemerkt door de academici dat dit meer agriculturele dan
industriële zones zijn, dus daarom niet volledig te vergelijken met de Jordaanse casus. 61Het innovatieve beleid wordt aangemoedigd door de
Compact Deal. Toch varieert de context bij iedere SEZ dusdanig, dat
succesverhalen van SEZs op andere locaties niet afdoende zijn om de SEZ-strategie als een succesvol idee te beschouwen. Het literatuuroverzicht betreft de Jordan Compact Deal hierboven, laat zien dat die onderzoeken voornamelijk gaan over de niet-behaalde doelen en de gebreken van de
Compact Deal. Dit hoofdstuk focust daarom op de verschillen met een van de
succesverhalen die zich ook in Jordanië bevindt, namelijk het
QIZ-programma met de Verenigde Staten en Israël, om te achterhalen welke eigenschappen behouden moeten blijven, worden toegevoegd of veranderd, voor een geslaagde handelsovereenkomst.
60 “Special Economic Zones: An Operational Review of Their Impacts,” The World Bank Group:
Washington, DC, 2017, 115.
61Betts en Collier, "Help Refugees Help Themselves: Let Displaced Syrians Join the Labor Market," 91.
3.1 Wat is er nodig voor een geslaagde
handelsovereenkomst?
De handelsovereenkomst tussen Jordanië en de Europese Unie is innovatief, maar niet nieuw. Deze handelsovereenkomst, het Compact, is in context te plaatsen van de vrijhandelszone die al eerder is ontstaan. Sinds 2002 is er een Free Trade Area tussen de Europese Unie en Jordanië, doordat handel tussen beide partijen vanaf dat moment geregeld wordt via het Association
Agreement. Een Free Trade Area is een regio waarin meerdere landen 62
vrijhandelsovereenkomsten hebben getekend, waardoor bilaterale handel geliberaliseerd is. Tussen de EU en Jordanië zijn er ontheffingen voor invoerrechten, kwantitatieve restricties, kwalitatieve standaarden, het recht om bedrijven en diensten te vestigen in het gebied van de ander, lopende betalingen en kapitaalstromen, en gezamenlijke regels omtrent concurrentie en intellectueel eigendom. Onder deze regeling was er al vrijstelling voor 63
importtarieven als er werd voldaan aan een minimum van lokale inhoud in de productie van exportgoederen. Het Association Agreement omvat de
juridische basis voor de samenwerking tussen de Europese Unie en
Jordanië. Deze FTA tussen de EU en Jordanië is verder uitgebreid in 2007 64
en 2011 door de beslechting van geschillen omtrent handelsbepalingen. In 65 2016 komen daar de EU-Jordan Partnership Priorities en het aangehecht
Compact bij. Het eerste is een framework voor gezamenlijke prioriteiten die
de komende jaar moeten worden bewerkstelligd. Het Compact is de
overeenkomst: financiële middelen en versoepelde exportregels in ruil voor arbeidsplaatsen en werkvergunningen voor Syrische vluchtelingen in Jordanië.
62 “Jordan,” Europese Commissie. 63 “Jordan,” Europese Commissie. 64
“European Neighbourhood Policy And Enlargement Negotiations,” Europese Commissie, laatst bijgewerkt 18 december 2018,
https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/neighbourhood/countries/jordan_en.
65 “Besluit van de Raad van 13 mei 2011,” Publicatieblad van de Europese Unie, gepubliceerd 6 juli
2011, 177/1.
Jordanië is ook onderdeel van het Euro-Mediterrane partnerschap, een van de belangrijkste initiatieven vanuit de European Neighbourhood
Policy (het beleid richting buurlanden sinds 2003), waarbij een netwerk is
gecreëerd van meerdere FTAs. Door dit partnerschap wordt gewerkt aan “gedeelde waarden, zoals democratie en mensenrechten, de rechtsstaat,
good governance, een markteconomie en duurzame ontwikkeling”. De 66
Pan-Euro-Mediterrane conventie is getekend op 26 februari 2013. Deze conventie verbindt de Free Trade Agreements tussen de EU, de
EFTA-landen, Turkije, landen die de Barcelona Verklaring hebben getekend, de Westerse Balkanlanden en de Faeröer. Deze conventie maakt dat al deze landen identieke rules of origin-protocollen kennen en diagonale cumulatie kunnen toepassen. Het PEM cumulatiesysteem van 67 origin is opgericht in
2005 en ondersteunt regionale integratie. Het zorgt voor een simplificatie en 68
effectievere handel, waardoor sneller kan worden gereageerd op
economische veranderingen. Diagonale cumulatie maakt een uitwisseling van grondstoffen of componenten van producten mogelijk. De producten waar de grondstoffen of componenten in worden verwerkt, kunnen worden beschouwd als ‘originating’ van een van de andere landen met preferentiële regels. Vooral in de textiel- en kledingindustrie worden veel grondstoffen, 69
componenten en halfproducten gebruikt in het productieproces. De diagonale cumulatie binnen de Pan-Euro-Med-zone zorgt voor grotere flexibiliteit en een stimulans om materialen binnen deze zone te verkrijgen. De zone biedt daarmee dus voordelen voor bedrijven die competitie ervaren van export uit ontwikkelingslanden. 70
66 “Jordan,” Europese Commissie, geraadpleegd 22 januari 2019,
http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/jordan/.
67 “The pan-Euro-Mediterranean cumulation and the PEM Convention,” Europese Commissie,
https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/calculation-customs-duties/rules-origin/general-aspect s-preferential-origin/arrangements-list/paneuromediterranean-cumulation-pem-convention_en.
68 “Jordan,” Europese Commissie.
69 “Rules of Origin - Handbook,” World Customs Organization,
http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/origin/overview/origin-handbook/rules-of-or igin-handbook.pdf.
70 Anna Jerzewska, “Brexit and the European cumulation of origin: The case of the textile industry,”
International Centre for Trade and Sustainable Development, gepubliceerd 2 maart 2017,
In 2016, naar aanleiding van de bijeenkomst in Londen omtrent de opvang van Syrische vluchtelingen in de regio, kwam daar het Jordan
Compact bij. Het Besluit tot wijziging van Protocol nr. 3 bij de
Euro-Mediterrane Overeenkomst is daar een onderdeel van. Het zorgt ervoor dat de rules of origin voor Jordanië zijn versoepeld voor een duur van 10 jaar.
Deze rules of origin bepalen of een product beschouwd kan worden als
71
gemaakt in Jordanië. De rules of origin worden versoepeld van 40 naar 70 procent, voor exportbedrijven in een van de 18 Speciale Ontwikkelingszones en Industriële Gebieden, waarvan in de eerste twee jaar (2016 en 2017) minimaal 15% van de werknemers Syrisch vluchteling is, en daarna minimaal 25%. De versoepeling van de 72 RoO houdt in dat het percentage
geïmporteerde inhoud dat wordt gebruikt voor een product hoger mag zijn en dat, specifiek in de textielindustrie, slechts één in plaats van twee delen van het productieproces in Jordanië moet plaatsvinden. Onder het Association
Agreement was er de regel van double transformation, specifiek voor de
textielindustrie. Double transformation houdt in dat twee van de drie
productieprocessen in Jordanië plaatsvinden: van geweven garen naar stof en van stof naar kledingstuk. Onder het 73 Jordan Compact Agreement is er
de single transformation-voorwaarde, die stelt dat enkel één van de drie productieprocessen plaats moet vinden in Jordanië. Geïmporteerde stof kan 74 dus gebruikt worden in het maken van een kledingstuk. Er hoeft maar één transformatie plaats te vinden om een ‘origin’-status te verkrijgen. De regels 75
gelden voor 52 geselecteerde producten, kenbaar gemaakt in de Harmonized
System Code, door de World Custom Organization: “de onafhankelijke,
intergouvernementele organisatie die tot doel heeft de effectiviteit en
https://www.ictsd.org/opinion/brexit-and-the-european-cumulation-of-origin-the-case-of-the-textile-indus try.
71“Besluit Nr. 1/2016 van het Associatiecomité EU-Jordanië,” Publicatieblad van de Europese Unie,
gepubliceerd 30 augustus 2016, 233/7.
72 Temprano Arroyo, “Promoting labour market integration of refugees with trade preferences,” 8. 73 “The EU’s and the US’s Preferential Arrangements- a Comparison: The Impact of Rules of Origin on
Trade,” Kommerskollegium National Board of Trade, 2012, 1.
74 Temprano Arroyo, “Promoting labour market integration of refugees with trade preferences,” 9. 75 “The EU’s and the US’s Preferential Arrangements- a Comparison: The Impact of Rules of Origin on
Trade,” 1.
efficiënte van de douaneadministratie te verbeteren”. De 76 Harmonized
System Code is het internationale systeem waarin alle producten worden
gecategoriseerd. Waar exportproducten eerder onder het 77 Association
Agreement voor 40% mochten bestaan uit geïmporteerde inhoud, mogen zij
nu voor 70% van de exportwaarde zijn samengesteld uit buitenlandse waren. Jordanië kan zichzelf daardoor competitiever op de Europese markt bewegen met het eindproduct, omdat de kosten aanzienlijk kunnen dalen door arbeid gedeeltelijk in lagelonenlanden te laten plaatsvinden.
Het grootste doel van de versoepeling van de rules of origin, die 10 jaar geldt, is het aanmoedigen van de integratie van Syrische vluchtelingen op de Jordaanse arbeidsmarkt om hun leefomstandigheden te verbeteren. De versoepeling van de RoO is daarom een groot onderdeel van het
Compact. Bijkomende doelen zijn het faciliteren van de terugkeer naar Syrië,
wanneer de politieke situatie het toelaat, en de Jordaanse economie een boost te geven en te diversifiëren. Jordanië kan hierbij profiteren van de industriële zones die voordelen ondervinden van schaalvoordelen (als
productie op grotere schaal zorgt voor relatieve vermindering van de kosten), de versoepelde rules of origin en de aanwezige Syrische arbeiders. Om de 78 versoepelde rules of origin te verlengen en uit te breiden naar industrieën buiten de specifieke zones, moet de toezegging van de Jordaanse overheid zijn behaald: namelijk het verschaffen van 200.000 formele
werkvergunningen aan Syrische vluchtelingen. De toegezegde 200.000 79
werkvergunningen stonden gepland voor 2018, maar formeel hoeft er pas na tien jaar een nieuwe beslissing door de Europese Unie en Jordanië te
worden gemaakt over de versoepelde RoO.
76 “WCO in Brief,” World Customs Organization,
http://www.wcoomd.org/en/about-us/what-is-the-wco.aspx.
77 “What is the Harmonized System?” World Customs Organization,
http://www.wcoomd.org/en/topics/nomenclature/overview/what-is-the-harmonized-system.aspx.
78 Temprano Arroyo, “Promoting labour market integration of refugees with trade preferences,” 10. 79 “Jordan and EU ratify new rules of origin,” The Economist Intelligence Unit, laatst bijgewerkt 25 juli
2016,
http://country.eiu.com/article.aspx?articleid=274441211&Country=Jordan&topic=Politics&subtopic=For ecast&subsubtopic=International+relations&u=1&pid=1151788699&oid=1151788699.
De criteria voor een succesvolle bilaterale handelsovereenkomst zijn per overeenkomst verschillend. Alle handelsovereenkomsten hebben in ieder geval een triviaal doel: de handel tussen leden van de overeenkomst
bevorderen. De effectiviteit van preferentiële regels, zo schrijft Vincent 80
Vicard, econoom bij CEPII, het onderzoekscentrum voor wereldeconomie, “hangt af van andere landen waar deze preferenties aan gegeven zijn.” Een 81
handelsovereenkomst bevat echter wel altijd dezelfde specifieke kenmerken die uiteengezet zijn door de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Ten eerste, een most-favoured-nation-clausule en nationale behandeling. De
most-favoured-nation-clausule maakt dat er geen discriminatie van andere
handelspartners mogelijk is. Als Jordanië een speciaal recht krijgt, moeten andere landen dat recht ook krijgen omdat zij anders gediscrimineerd worden. Er zijn wel uitzonderingen, zoals een regel die alleen geldt voor goederen die binnen de groep worden verhandeld bijvoorbeeld. Nationale behandeling houdt in dat geïmporteerde producten en lokaal-geproduceerde producten gelijk behandeld moeten worden. Het tweede beginsel van een handelsovereenkomst is het verlagen van handelsbarrières, omdat dit handel aanmoedigt. Voorspelbaarheid is het derde beginsel. Met stabiliteit en
zekerheid worden investeringen aangemoedigd en banen gecreëerd. Als bedrijven een voordeel krijgen, horen ze zeker te weten dat er geen nadeel volgt. 82
De most-favoured-nation-clausule is bedoeld tegen discriminatie. Maar preferentiële regels zijn wel ontwikkeld om Jordanië een voordeel te bieden ten opzichte van andere landen. Voordat Jordanië de versoepelde regels kreeg, waren er al grote concurrenten die soortgelijke voordelen genieten onder het Generalised Scheme of Preferences (GSP), GSP+ en GSP-EBA. 83 Het GSP is een programma van de Europese Unie dat importtarieven schrapt
80 Vincent Vicard, “Determinants of Successful Regional Trade Agreements,” Economic Letters 111
(februari 2011): 188.
81 Vicard, “Determinants of Successful Regional Trade Agreements,” 188. 82 Principles of the Trading System, World Trade Organization,
https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/fact2_e.htm.
83 “Verordeningen (EU) Nr. 978/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012,”
303/28.
