Eerder zijn er QIZs geopend in Jordanië en Egypte. Het zijn industriële terreinen, waaruit goederen geëxporteerd kunnen worden onder het vrijhandelsverdrag van de VS en Israël. Egypte heeft vijftien en Jordanië dertien QIZs. QIZs zijn anders dan vrijhandelszones, omdat het om meer dan twee partners gaat: bedrijven in Jordanië en Israël voeren uit onder toezicht vanuit de Verenigde Staten, waar alle producten ook naartoe gaan. QIZs zijn bedacht door Omar Salah, een Jordaanse zakenman van Palestijnse
afkomst. Hij wilde een manier vinden om het vrijhandelsverdrag tussen de VS en Israël in het voordeel te laten werken voor Jordanië. De overeenkomst is getekend in 1996 door President Bill Clinton. Voorwaarden zijn dat tenminste 35% van het materiaal waarmee het product gemaakt is uit Jordanië, Israël of de Palestijnse gebieden komt. Van die 35% moet in ieder geval 8% uit Israël komen. Israël had door het QIZ-programma voor het eerst een
handelsovereenkomst met een Arabische buur, die ook nog eens veel lagere arbeidskosten heeft, en Jordanië kreeg toegang tot de Amerikaanse
consumentenmarkt. De doelen van dit programma zijn het vredesproces in 89 het Midden-Oosten bevorderen en de werkgelegenheid in Jordanië en Egypte vergroten. 90
88 “European Union, Trade in goods with Jordan,” Europese Commissie, gepubliceerd 19 maart 2019,
https://webgate.ec.europa.eu/isdb_results/factsheets/country/details_jordan_en.pdf, 3.
89 Oren Kessler, “Trading Peace in Egypt and Israel: How QIZs Could Save the Middle East,” Foreign
Affairs, 23 augustus 2015,
https://www.foreignaffairs.com/articles/israel/2015-08-23/trading-peace-egypt-and-israel.
90 Mary Jane Bolle, Alfred B. Prados en Jeremy M. Sharp, “Qualifying Industrial Zones in Jordan and
Egypt,” (Report for Congress, Congressional Research Service, 2006), 1.
Het is interessant om de QIZ-overeenkomst te vergelijken met de
Jordan Compact Deal, omdat eerstgenoemde geslaagd lijkt. De eerste acht
jaar van het QIZ-programma was er namelijk een forse stijging in de export naar de Verenigde Staten. Anders dan de SEZs, hadden de QIZs geen 91 quota voor bepaalde werknemers. Dit had tot voordeel dat al snel veel
getrainde en relatief goedkope arbeidskrachten uit Aziatische landen aan het werk konden gaan. De samenwerking met Israël kwam Jordanië ook ten goede, omdat Israël al relaties had met de Verenigde Staten, waar Jordanië van profiteerde. Tijdens het QIZ-programma werden de quota omzeild, die 92 waren opgelegd door de MFA/ATC. De Verenigde Staten verlenen veel minder steun aan ontwikkelingslanden, zoals de Europese Unie dat
bijvoorbeeld doet in de vorm van het GSP-systeem. Hierdoor was er minder competitie van andere landen die genoten van dezelfde voordelen. De Verenigde Staten hanteerden bij QIZs absoluut lage, maar ook relatief lage tarieven. Dat wil zeggen dat het verschil tussen Jordanië en andere landen 93 veel groter was, waardoor Jordanië meer profijt had van de getroffen
overeenkomst.
Anderzijds kwamen door een gebrek aan quota voor Jordaanse werknemers nauwelijks Jordaanse inwoners aan het werk. De QIZs
creëerden weinig werkgelegenheid voor Jordaniërs, aangezien meer dan de helft van de banen werd vervuld door relatief goedkope Aziatische
gastarbeiders. Jordanië is sinds 2016 door de Wereldbank geclassificeerd 94 als lager middeninkomensland. De classificatie gebeurt aan de hand van het gemiddelde inkomen per inwoner, dat is vastgesteld op 3920 dollar per jaar. 95
Arbeiders uit landen in de lagere inkomensklasse zijn dus relatief goedkoop. Omdat het scheppen van arbeidsplaatsen in het QIZ-programma eerder een fijne bijkomstigheid was dan het hoofddoel, is het QIZ-programma hierdoor niet minder geslaagd.
91 Temprano Arroyo, “Promoting labour market integration of refugees with trade preferences,” 17. 92 Temprano Arroyo, “Promoting labour market integration of refugees with trade preferences,” 17. 93 Temprano Arroyo, “Promoting labour market integration of refugees with trade preferences,” 17. 94 Ghoneim and Awd (2010) gecit. door Temprano Arroyo, 18.
95 “Jordan Country Reclassification - Question and Answers, The World Bank, 6 juli 2017,
”https://www.worldbank.org/en/country/jordan/brief/qa-jordan-country-reclassification.
Alhoewel er veel Aziatische gastarbeiders werken in de QIZs, kwamen ook een groot aantal Jordaanse vrouwen van het platteland in de QIZs aan een baan. De traditionele maatschappij in Jordanië belemmert vrouwen om aan het werk te gaan, waardoor de meeste vrouwen, vooral op het platteland, het huishouden verzorgen. Het Ministerie van Arbeid heeft transport naar, voedsel op en slaapgelegenheden in de buurt van QIZs gesubsidieerd, om een groot aantal van de obstakels die worden ervaren bij het nemen van een baan in de QIZs door vooral, maar niet alleen, vrouwelijke werkzoekenden. 96
Naast het gebrek aan banencreatie voor Jordaanse burgers, werden er ook nog arbeidsregels geschrapt om buitenlandse investeringen aan te trekken. Dit had tot gevolg dat de arbeidsomstandigheden in de QIZs niet aansluiten bij de ILO-standaarden en mensenrechtenverdragen die Jordanië heeft geratificeerd. 97
Een ander minpunt aan het QIZ-programma is dat er geen positieve spillover-effecten waren voor de rest van de economie. Volgens Temprano Arroyo was er voornamelijk sprake van “tariff-jumping” en “quota-hopping” door Aziatische producenten. Jordanië werd een tussenstop voor Aziatische 98 producenten die preferentiële toegang tot de VS wilden. Dit wordt
bekrachtigd door het feit dat export daalde toen de ATC verliep. De ATC, ofwel de Agreement on Textiles and Clothing, is een overeenkomst waarin quota vastgesteld zijn voor export van bepaalde producten naar
ontwikkelingslanden. In 2005 is de ATC verwijderd en wordt de sector volledig geïntegreerd volgens de GATT-regels van de
Wereldhandelsorganisatie. Bij het wegvallen van de voordelen die 99 Aziatische producenten genoten door de ATC, waren de QIZs niet langer aantrekkelijk.
Het QIZ-programma draait om economische onderlinge
afhankelijkheid om het vredesproces in het Midden-Oosten aan te moedigen,
96 Bolle, Prados en Sharp, “Qualifying Industrial Zones in Jordan and Egypt,” 5-6. 97 National Labor Committee 2006 gecit. door Temprano Arroyo, 19.
98 Temprano Arroyo, “Promoting labour market integration of refugees with trade preferences,” 19. 99 “Textiles Monitoring Body (TMB) The Agreement on Textiles and Clothing,” World Trade
Organization, world tradehttps://www.wto.org/english/tratop_e/texti_e/texintro_e.htm.
door economische integratie van Israël en haar Arabische buurlanden Jordanië en Egypte. Bovendien waren de QIZs een manier om Jordanië in het mondiale productienetwerk van de Verenigde Staten te krijgen. Een
Global Production Network, ofwel mondiaal productienetwerk, wordt gevormd
door handelsbeleid en preferentiële voorwaarden, onderstreept Shamel Azmeh, hoogleraar Internationale ontwikkeling en internationale politieke economie aan de Universiteit van Bath. Azmeh legt uit de handelsvoordelen voor bedrijven door leveranciers en kopers lange tijd voorzichtig zijn
benaderd, omdat de langetermijngevolgen van de overeenkomst onvoorspelbaar waren. In Jordanië was meer flexibiliteit, doordat de arbeidsregelgeving flexibeler was dan in Egypte. Hierdoor kon een nieuw productienetwerk ontstaan, waarin mobiele arbeiders en mobiele
werklocaties werden verbonden. 100
Onderdeel worden van een mondiaal productienetwerk is een groot voordeel voor de Jordaanse economie. Jordanië is een klein land, en bij de aanvang van het QIZ-programma was de productiesector erg klein. De economie was afhankelijk van diensten en toerisme. Jordaanse export is geconcentreerd in een beperkt aantal sectoren, zoals textiel, fosfaten, chemicaliën, machines en transportmiddelen. De export van 101
kledingstukken naar de Verenigde Staten en Europa was klein. Door de enorme influx van Aziatische leveranciers, schoot de export van
kledingstukken omhoog en kwam Jordanië terecht in de Aziatische
productienetwerken. Deelname aan nieuwe mondiale productienetwerken 102 leverde grote getalen Aziatische gastarbeiders op, maar ook nieuwe
investeringen en infrastructuur.
De SEZs werden door de Jordan Compact Deal aantrekkelijker
gemaakt, om werkgelegenheid te verschaffen voor Syrische vluchtelingen in Jordanië. De SEZs kunnen op een soortgelijke manier werkgelegenheid
100 Shamel Azmeh, “Trade regimes and global production networks: The case of the Qualifying
Industrial Zones (QIZs) in Egypt and Jordan,” Geoforum 57 (2014): 65.
101 “EU-Jordan: towards a stronger partnership,” European Commission, gepubliceerd 20 juli 2016,
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-2570_en.htm.
102 Shamel Azmeh, “Labour in global production networks: workers in the qualifying industrial zones
(QIZs) of Egypt and Jordan,” Global Networks 14, nr. 4 (2014): 499.
creëren zoals de QIZs een grote hoeveelheid banen hebben gecreëerd. Er moet nog getackeld worden hoe specifiek Syrische werknemers terecht kunnen komen op die werkplekken. Er zijn quota ingesteld voor een minimaal aantal Syrische werknemers, voordat er kan worden geëxporteerd via de versoepelde RoO. Helaas is deelname van bedrijven aan de versoepelde
RoO minimaal, evenals arbeidsparticipatie van Syrische vluchtelingen in de
SEZs. De problemen zijn veelzijdig, zoals in hoofdstuk vijf wordt
beargumenteerd. Bedrijven trekken geen Syrische werknemers aan en
Syrische werknemers vinden geen werkgevers in de SEZs. Daarnaast had er een les getrokken moeten worden uit de QIZs en de erbarmelijke
arbeidsomstandigheden. Barbelet et al. haalden al aan dat “het Compact niet kijkt naar het bredere kwesties van vluchtelingenopvang, zoals
mensenrechten, vrijheid van beweging en non-refoulement”. De 103 Jordan
Compact Deal had een nexus moeten worden tussen
vluchtelingenbescherming en ontwikkelingshulp. Het samenvoegen van humanitaire hulp en ontwikkelingshulp wordt door de literatuur aangewezen als hetgeen de overeenkomst uitzonderlijk maakt. Eerdere analyses wijzen uit dat de overeenkomst weinig ontwikkelingshulp en amper
vluchtelingenbescherming heeft geboden. De onmiddellijke groei van export, de toename van werkgelegenheid, het integreren van een sector in mondiale productienetwerken tijdens het QIZ-programma wijzen op de mogelijke successen van industriële zones in Jordanië. Wat de QIZ-overeenkomst in Jordanië aantoont, is dat export enorm omhoog kan schieten door een nieuwe handelsovereenkomst, terwijl de (blijvende) economische ontwikkeling stagneert. De preferentiële regels hebben een grote 104
aantrekkingskracht op buitenlandse investeringen, maar zolang
spillovereffecten uitblijven profiteert de Jordaanse economie enkel in geringe mate van de handelsovereenkomst. De spillovereffecten - creatie van banen,
103 Barbelet, Hagen-Zanker en Mansour-Ille, “The Jordan Compact.”
104 Shamel Azmeh en Khalid Nadvi, “‘Greater Chinese’ Global Production Networks in the Middle East:
The Rise of the Jordanian Garment Industry,” Development and Change 44, nr. 604 (november 2013): 1335.
bescherming van arbeids- en mensenrechten, staan daarom centraal in de beoogde, verbeterde voortzetting van het Compact.
4. De stakeholders
Er is veel geschreven over de Speciale Economische Zones in het algemeen, maar de SEZs in Jordanië blijven onderbelicht. Om tot een antwoord te
komen op de hoofdvraag, is het noodzakelijk om te weten wie de stakeholders zijn in de mogelijke export naar de Europese Unie via de versoepelde Rules of Origin. Bovendien onderstreept dit hoofdstuk de mogelijke redenen voor het uitblijven van veelvuldige toepassing van de versoepelde rules of origin door exporterende bedrijven. Dit gebeurt door dieper in te gaan op de toegang tot de VS en de bureaucratische stappen die moeten worden ondernomen door een bedrijf dat aanspraak wil maken op de versoepelde exportregeling.