5. Hoe nu verder?
5.2 Wat is er nodig om exporteren via de versoepelde
rules of origin aantrekkelijker te maken?
De versoepeling van de rules of origin is bedoeld om investeringen aan te trekken, waardoor arbeidsplaatsen worden gecreëerd. Bovendien mogen de versoepelde rules of origin enkel gebruikt worden bij een werknemersbestand dat voor 15% uit Syrische vluchtelingen bestaat. Het (financieel) aantrekkelijk maken van exporteren via de versoepelde RoO voor bedrijven is van belang, omdat er meer Syrische werknemers moeten worden aangenomen. De vraag hoe exporteren via de versoepelde rules of origin aantrekkelijk is te maken, gaat enerzijds over het aantrekken van Jordaanse bedrijven en anderzijds over buitenlandse investeringen. Buitenlandse investeerders zijn bedrijven die zich aansluiten in zogenaamde waardeketens, doordat de versoepelde
rules of origin ervoor zorgen dat er meer inhoud van het eindproduct uit een
ander land mag komen. Buitenlandse investeringen zijn belangrijk, omdat ze de arbeidsmarkt vergroten, technologische vooruitgang bevorderen, de infrastructuur en instituties verbeteren en kennis verbreden en verspreiden. Het kan tevens sectoren met elkaar verbinden en arbeidstrainingen
faciliteren. Vanuit binnenlandse bedrijven zal er een boost aankomen, 175
omdat sinds december 2018 niet alleen bedrijven in Speciale Economische
174 Hunt, Samman, Mansour-Ille en Max, “The gig economy in complex refugee situations,” 49. 175 Sasi Iamsiraroj en Mehmet Ali Ulubasoglu, “Foreign direct investment and economic growth: A real
relationship or wishful thinking?” Economic Modelling 51 (augustus 2015): 201.
Zones, maar alle bedrijven in Jordanië aanspraak kunnen maken op de versoepelde RoO. In februari 2019 zijn er al 16 aanvragen geweest, waarvan 13 goedgekeurde. Dit betekent dat er met de openstelling al een enorme 176
toename van deelnemers heeft plaatsgevonden, aangezien er in 2016-2018 maar drie bedrijven hebben genoten van de RoO. Er zijn nog geen verdere statistieken bekend over de export en het daadwerkelijke gebruik van de
RoO van deze bedrijven.
Buitenlandse directe investeringen, ofwel BDI, worden over het algemeen geleid door twee vormen van (on)zekerheid: endogene en exogene factoren. Aan de ene kant zijn er endogene factoren, die van binnenuit komen. In Jordanië is het beleid de afgelopen jaren veelvuldig veranderd. Dit zorgt voor een grote beleidsonzekerheid. Aan de andere kant zijn er exogene schokken, factoren van buitenaf. De geografische ligging van Jordanië, tegen Syrië aan, een land in extreme crisis, is een exogene factor die buitenlandse investeerders kan doen beslissen hun investeringen uit- of af te stellen. In Jordanië zijn er veel door de overheid geïnitieerde BDI. Dit zijn buitenlandse investeringen die voortkomen uit stimulansen die door de overheid worden geboden. 177Zo een stimulans is bijvoorbeeld het aanbieden
van een Jordaans paspoort. Buitenlandse investeerders kunnen een paspoort verkrijgen als zij een investering doen die voldoet aan bepaalde voorwaarden. Dit gaat om investeringen tegen lage- of nultarieven aan de Centrale Bank, het kopen van staatsobligaties en investeringen in kleine en middelgrote bedrijven of locaties buiten Amman die minstens 20 banen opleveren. 178
Hoe de BDI er precies voor staan in Jordanië wordt duidelijk in het rapport van The Economist Intelligence Unit, een Brits bedrijf dat
landenanalyses, onderzoeken en economische voorspellingen levert. Zo blijkt hieruit dat de Jordaanse overheid heeft ingezet op meer binnenkomende
176 Agulhas Applied Knowledge, “Independent Monitor’s Assessment Report,” 15
177 Imad A. Moosa, Foreign Direct Investment: Theory, Evidence and Practice (Hampshire en New
York: Palgrave, 2002), 5.
178 “First foreign investor receives Jordanian passport,” The Economist Intelligence Unit Limited,
gepubliceerd 9 april 2018, www.eiu.com.
BDI, omdat het de economie efficiënter maakt, verlichting biedt voor het budget en de werkgelegenheidsverschaffing. De overheid biedt 179
stimulansen voor buitenlandse investeerders, zoals volledig open sectoren, wat wil zeggen dat Jordaanse bedrijven voor 100% mogen bestaan uit buitenlandse investeringen, terwijl dit meestal begrensd is. Jordanië sluit handelsovereenkomsten met het oog op buitenlandse investeringen,
waaronder met de Verenigde Staten, Canada, Singapore en de EU. De SEZ Aqaba trekt buitenlandse investeringen aan in toerisme en sinds kort ook in logistiek en de lichtindustrie. De overheid heeft geprobeerd dit model te verspreiden naar andere zones, onder andere die in Irbid en Mafraq, maar dit heeft nog niet gewerkt. Mafraq ligt op de weg naar Irak en is daardoor wel succesvol als productie- en handelscentrum. Hieruit kan opgemaakt worden dat elke zone behandeld moet worden als zijnde een op zichzelf staande zone. Bij beleid omtrent Speciale Economische Zones is het van belang dat maatwerk geleverd wordt.
BDI hebben de telecomsector nieuwe infrastructuur, verbeterde diensten, lagere consumentenkosten en nieuwe banen opgeleverd. De handelsovereenkomst met de VS heeft de kant-en-klare kledingindustrie een boost gegeven. Zoals eerder besproken heeft dit wel meer export, maar niet veel werkgelegenheid opgeleverd, doordat buitenlandse arbeiders de banen vervullen. Ook zijn de elektriciteits- en watervoorziening geprivatiseerd, wat investeringen heeft aangetrokken. De EIU ziet de versoepeling van RoO door de EU als aanmoediging voor buitenlandse investeerders om naar de
mogelijkheden van de EU-afzetmarkt te kijken. Echter, schrijft het EIU, “vormt het gebrek aan geschoolde Jordanese en Syrische arbeiders een obstakel voor industriële producenten.” Zoals eerder vernoemd, sluiten de 180
vaardigheden van Syrische vluchtelingen niet aan bij de arbeidsposities. De profielen van de werkzoekenden moeten met sectoren en daarna met banen gematcht worden.
179 “Country Forecast: Jordan,” The Economist Intelligence Unit Limited, gepubliceerd augustus 2018,
www.eiu.com, 28.
180 “Country Forecast: Jordan,” The Economist Intelligence Unit Limited, 28.
De EIU heeft positieve verwachtingen van de nieuwe buitenlandse investeringswet die Jordanië heeft doorgevoerd. Verordening nr. 77 uit 2016 niet-Jordaanse investeringen vervangt de oude regeling, nr. 47 uit 2000. De grootste wijzigingen zijn het verwijderen van de minimale kapitaalvereiste van 50.000 Jordaanse Dinar en het uitbreiden van de activiteiten waaraan
buitenlandse investeerders mogen deelnemen. Hierdoor wordt het 181
gemakkelijker en dus ook aantrekkelijker om te investeren in Jordanië. Het bedrijfsleven van Jordanië laat kleine verbeteringen zien op de prognose van de Economist Intelligence Unit over de periode 2018-2022. Er worden marginale verbeteringen verwacht in finance, maar een lichte
achteruitgang in de arbeidsmarkt en belastingen, door de instabiliteit van het belastingbeleid. Ook was er een kleine stijging in industriële actie mid-2018. Vergeleken met andere landen in de regio, komt Jordanië goed uit de
statistieken: het land gaat beter om met de regionale onveiligheid dan andere landen. Toch hebben handel, investeringen en toerisme in Jordanië nog te lijden onder de impact van het conflict in Syrië. Dit is de eerder genoemde 182
beleidsonzekerheid die het investeringsklimaat minder aantrekkelijk maakt voor buitenlandse investeerders. De overheid is zich ervan bewust dat het lastige regionale klimaat vraagt om maatregelen om meer “business-friendly” te zijn, volgens het rapport van de Economist Intelligence Unit. Een
effectiever regelgevingssysteem en een verbeterde infrastructuur staan daarom op de planning, maar de vooruitgang gaat erg langzaam. In 2015 werd dit op de agenda gezet met het plan Vision 2025. Het plan richt zich specifiek op het boosten van investeringen, het creëren van banen en het terugdringen van armoede. Bij het aannemen van de nieuwe investeringswet in 2016, werd het Jordan Investment Fund opgericht om lokale en
buitenlandse investeringsfondsen in projecten omtrent de infrastructuur bij elkaar te brengen. Bovendien zette King Abdullah II de Economic Policies
181 Zeina al-Nabih en Omar Adel Habaybeh, “Recent Updates on Jordan’s Foreign Investment
Regulation,” Al Tamimi & Co., januari 2017,
https://www.tamimi.com/law-update-articles/recent-updates-on-jordans-foreign-investment-regulation/.
182 “Country Forecast: Jordan,” The Economist Intelligence Unit Limited, 10.
Council op in 2016 “om te adviseren over nieuwe maatregelen om het
concurrentievermogen te vergroten”. 183
De binnenlandse bedrijven zijn onder te verdelen in bedrijven die al exporteren in artikelen die nu in aanmerking komen voor de versoepelde
RoO en bedrijven die dat nog niet doen. Een logisch antwoord op de vraag
wat de rules of origin aantrekkelijker maakt voor bedrijven zou zijn: de administratieve kosten om de origin te achterhalen en registeren moeten omlaag. Ook in het rapport van de Wereldhandelsorganisatie worden de hoge kosten van het naleven van de voorwaarden gezien als oorzaak voor het feit dat maar 16% van de wereldhandel (exclusief handel binnen de Europese Unie) preferentiële behandeling ontvangt. De kosten van het naleven van de voorwaarden zijn volgens dit rapport vaak “hoger dan de winst van de onderliggende preferentiële marges”. Uit het onderzoeken 184
van Brunelin, De Melo en Portugal en Keck en Lendle blijkt echter dat het hoogst onwaarschijnlijk is dat de administratieve kosten hoog zijn. Zij leggen uit dat de preferential utilization rate hoog blijft bij kleine hoeveelheden
export. Als de preferentiële voorwaarden evenveel gebruikt worden bij een 185
kleine hoeveelheid export als bij een grote hoeveelheid te exporteren
producten, dan kan aangenomen worden dat er geen hoge vaste lasten zijn verbonden aan het gebruik van de voorwaarden. Het valt Keck en Lendle op, dat de importwaarde grotere invloed heeft op het gebruik van de preferentiële tarieven, dan de kwantiteit van de export. Bovendien lijken de kosten vast te staan, waardoor ‘kleine’ exporteurs een nadeel ondervinden. Toch, zeggen zij net als Brunelin et. al., zijn de administratieve kosten vaak
“verwaarloosbaar”. De vaste kosten hebben bovendien het voordeel dat bedrijven zichzelf kunnen organiseren om van de schaalvoordelen te profiteren: ze kunnen uitbreiden en grotere hoeveelheden verschepen, wetende dat het een direct voordeel oplevert. De oplossing moet eerder
183 “Country Forecast: Jordan,” The Economist Intelligence Unit Limited, 10.
184 “II. The WTO and preferential trade agreements: From co-existence to coherence,”
World Trade
Report 2011, World Trade Organization (2011), 5.
185 Brunelin, De Melo en Portugal-Perez, “How Much Market Access?” 10 / Alexander Keck en Andrea
Lendle, “New evidence on preference utilization,” WTO Staff Working Paper nr. ERSD-2012-12, World Trade Organization (2012), 17-18.
gezocht worden in de bureaucratische voorwaarden. Deze 186
onderzoeksresultaten tezamen genomen, moet de oorzaak voor het uitblijven van grootschalig gebruik van de versoepeling van de RoO liggen bij de
ingewikkelde en intransparante voorwaarden en/of het tijdrovende proces van registreren en controleren van productie en export.
Het huidige investeringsklimaat, bestudeerd aan de hand van het rapport van de Economic Intelligence Unit, maakt duidelijk dat elke SEZ maatwerk vereist. De toeristische sector werk bij de ene SEZ, terwijl productiewerk beter past bij een andere SEZ. Bovendien mag niet onderschat worden hoe belangrijk het is om vaardigheidsprofielen van
Syrische werkzoekenden te matchen met arbeidssectoren, alvorens aan een specifieke baan wordt gekoppeld. De nieuwe investeringswet van 2016 verwijdert een financiële belemmering, waardoor de drempel om te investeren in Jordanië lager wordt. Ten vierde is gebleken dat de
administratieve kosten die gepaard gaan met exporteren via de versoepelde
RoO verwaarloosbaar zijn. De reden waarom er nauwelijks wordt
geëxporteerd via de versoepelde regeling moet eerder gezocht worden bij de intransparantie van de voorwaarden en het tijdrovende proces van registratie en controles.
Nu de externe factoren omtrent de versoepelde rules of origin bekeken zijn, wordt er dieper ingegaan op de technische veranderingen die mogelijk zijn aan de RoO. Er zijn twee manieren van ‘substantiële transformatie’ binnen de
RoO; twee manieren om te zorgen dat een product “van origine” uit Jordanië
komt (in dit geval). De eerste manier om een substantiële transformatie aan te brengen, is de regionale waardetoevoeging (RVC). Hier geldt voor
Jordanië en de EU dat de waardetoevoeging uit een derde land is opgeschroefd van 40% is naar 70%. Er hoeft dus maar weinig waarde
toegevoegd te worden in Jordanië, om het ‘Jordaanse’ product te exporteren volgens de rules of origin naar de EU. De tweede manier om een product te
186 Keck en Lendle, “New evidence on preference utilization,” 17-18.
transformeren om de status van origine te verkrijgen, is een wijziging in de tariefindeling (CTC). Hierbij verandert een toevoeging aan een product de tariefklasse waarin een product valt.
Brunelin, De Melo en Portugal dragen deze opties aan om de markttoegang van Jordanië in de EU te vergroten. Een alternatief om markttoegang te vergroten is om een “uniforme regel voor lage
waardetoevoeging te combineren met een wijziging in de tariefindeling (CTC) bij de subkop (HS6)”. Met “subkop HS6” wordt gerefereerd aan de
textielsectie van de Harmonised System Code. De huidige lage 187
waardetoevoeging zou dus gecombineerd moeten worden met een wijziging in de tariefklasse. Het voordeel van een wijziging van de indeling in de tariefklasse is de flexibiliteit. Brad McDonald, expert van het Internationaal Monetair Fonds, wijst op recent onderzoek dat is gedaan over
handelsopeningen - zoals de versoepelde export van Jordanië naar de EU een handelsopening is, - die worden gevolgd door aanpassingen zowel tussen als in productie-industrieën. Doordat buitenlandse bedrijven druk uitoefenen op de winst, zijn bedrijven soms genoodzaakt plaats te maken voor efficiëntere bedrijven. Maar ook brengt de grotere concurrentie in de handelsketen en tussen handelsketens, nieuwe technologieën en
productvariaties met zich mee. Deze wijziging in tariefindeling maakt dat er 188
flexibeler met productwijzigingen en -verbeteringen omgesprongen kan worden.
Het nadeel van wijzigingen in de tariefindeling is dat het een
“aanmoediging” is om de tariefindeling te manipuleren. Cadot en De Melo noemen in hun onderzoek Why OECD Countries Should Reform Rules of
Origin dat de wijziging van tariefindeling zo moet worden uitgevoerd dat de
minst ontwikkelde landen er geen preferentiële behandeling op na houden. 189
Dit is in lijn met het idee dat Jordanië pas profijt ondervindt van de
187 “Classifying textiles,” Europese Commissie, https://trade.ec.europa.eu/tradehelp/classifying-textiles. 188 Brad McDonald, “International Trade: Commerce among Nations,” Internationaal Monetair Fonds,
laatst bijgewerkt 18 december 2018, https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/basics/trade.htm.
189 Olivier Cadot en Jaime de Melo, “Why OECD Countries Should Reform Rules of Origin,”
The World
Bank Research Observer 23, nr. 1 (voorjaar 2008): 99.
regelingen, als zij een voorsprong hebben op andere landen. Een regelwijziging waar Jordanië voordeel van ondervindt, maar de minst ontwikkelde landen die al profiteren van het generalised system of
preferences (zie hoofdstuk 3.1) niet, heeft om deze reden de voorkeur.
Het andere alternatief dat Brunelin, De Melo en Portugal aandragen in hun onderzoek, is de indeling in tariefklasse (CTC) hetzelfde houden, maar voor de textielsector een lagere regionale waardetoevoeging (RVC). Uit hun onderzoek is gebleken dat de textielsector in het verdrag dat Jordanië met de Verenigde Staten heeft, het meest responsief is. Cadot en De Melo merken 190
op dat hierover zorgen zijn geopenbaard. Het zou machtsmisbruik in de hand kunnen werken; grote bedrijven in de Europese Unie zouden producenten in ontwikkelingslanden onder druk kunnen zetten. Specifiek de textielindustrie 191
ondervindt veel concurrentie uit de minst ontwikkelde landen, waar niet alleen dezelfde regels gelden met betrekking tot de rules of origin, maar ook een uitgebreide cumulatie is toegestaan. Zo zijn landen uit de regio Zuidoost-Azië bijvoorbeeld met elkaar verbonden (Bangladesh, Bhutan, India, Nepal,
Pakistan en Sri Lanka), waardoor zij onderdelen kunnen uitwisselen; het laatste land waarin aan het product is gewerkt, is het land van origin. 192
Een simplificatie van de PanEuroMed Rules of Origin werd in 2016 aangeraden door Brunelin, De Melo en Portugal. Dit houdt in dat double
transformation veranderd in single transformation. Bij de regel van double
transformation die destijds gehanteerd werd, mochten garen van niet-leden
komen, maar kon textiel alleen van PanEuroMed-leden komen. Bij de regel van single transformation kan textiel haar oorsprong hebben in andere landen dan PanEuroMed-landen. Een maand na dit advies werd dit 193
daadwerkelijk doorgevoerd. Van 2015 tot en met 2018 is elk jaar heeft de Europese Unie elk jaar meer textiel geïmporteerd uit Jordanië. Aangenomen kan worden dat deze wijziging dus het gewenste effect heeft.
190 Brunelin, De Melo en Portugal-Perez, “How Much Market Access?” 18.
191 Olivier Cadot en Jaime de Melo, “Why OECD Countries Should Reform Rules of Origin,” 99, 103. 192 “Generalised Scheme of Preferences,” Europese Commissie,
https://trade.ec.europa.eu/tradehelp/rules-origin-generalised-scheme-preferences.
193 Stéphanie Brunelin, Jaime de Melo en Alberto Portugal, “Improving EU Market Access for Jordanian
Exports,” working paper nr. 169, Ferdi (2016): 13.
Technisch gezien kan de regel niet veel kanten meer op. De
waardetoevoeging is al laag; bij een te lage waardetoevoeging worden er niet meer arbeidsplaatsen gecreëerd, omdat Jordanië dan alleen een plaats voor doorvoer van goederen wordt. De wijziging van indeling in de tariefklasse biedt bedrijven meer flexibiliteit, waardoor ook meer ruimte ontstaat om te innoveren. Het nadeel is dat het ook een aanmoediging om de tariefklasse te manipuleren, in de hand werkt. Het is een risicovolle optie, die beter
genomen kan worden in stabielere tijden voor Jordanië.
6. Conclusie
Dit literatuuronderzoek draagt bij aan de langetermijnoplossing voor het verbeteren van de leefomstandigheden van Syrische vluchtelingen in Jordanië, doordat het de huidige Compact Deal met haar beperkingen voorziet van een kritische analyse en aanbevelingen voor verbetering. De
Jordan Compact Deal is een handelsovereenkomst en heeft daarmee tot
doel het bevorderen van handel tussen Jordanië en de Europese Unie. Het middel dat gebruikt wordt om de handel tussen de Europese Unie en Jordanië te bevorderen is het versoepelen van de rules of origin voor
bedrijven binnen Speciale Economische Zones voor export naar de EU. Het doel hiervan is om arbeidsplekken te creëren, zodat Syrische vluchtelingen kunnen integreren op de arbeidsmarkt. Gezien het feit dat er nauwelijks gebruik gemaakt wordt van de versoepelde RoO, kan worden vastgesteld dat de overeenkomst niet volledig geslaagd is. De hoofdvraag van dit onderzoek luidt dan ook: welke stappen moeten worden ondernomen om een
overeenkomst tussen de Europese Unie en Jordanië omtrent de vluchtelingencrisis in het vervolg te laten slagen?
Om tot het antwoord op deze vraag te komen, is bestudeerd hoe een handelsovereenkomst werkt en een casestudie verricht. In de casestudie is gekeken welke elementen uit de eerdere, soortgelijke handelsovereenkomst, het QIZ-programma tussen Israël, Jordanië en de VS, interessant zijn voor de Jordan Compact Deal. De grote successen van het QIZ-programma zijn het creëren van arbeidsplekken en de onderlinge afhankelijkheid bevorderen door onderdeel te worden van een mondiaal productienetwerk. Het grote minpunt van het QIZ-programma is dat de arbeidsplekken zijn ingenomen door arbeidsmigranten. In de Jordan Compact Deal staat het integreren van Syrische vluchtelingen op de arbeidsmarkt centraal, waardoor dit
problematisch is. Dit is echter reeds ondervangen door een quotum vast te stellen voor het aantal Syrische werknemers in een bedrijf dat exporteert via de preferentiële regels. Uit het QIZ-programma kan ook de les worden
getrokken, dat er aandacht moet worden besteed aan de bescherming van arbeids- en mensenrechten. De Sociale Economisch Zones in Jordanië hebben nog niet nodige relaties met de Europese Unie, de
productienetwerken, kennis van wet- en regelgeving en de preferentiële regels zoals zij wel hebben met de VS.
Tevens is dieper ingegaan op de redenen waarom enkel drie
textielbedrijven gebruik hebben gemaakt van de preferentiële exportregels. Dat de drie profiterende bedrijven textielbedrijven zijn, is te verklaren doordat daar veel met halfproducten, componenten en grondstoffen wordt gewerkt. Dat niet meer bedrijven gebruik hebben gemaakt van de versoepelde RoO komt door de onzekerheid die bedrijven ervaren omtrent het snel
veranderende beleid; een gebrek aan bewustzijn van en ervaring met exportproducten op de Europese markt; het gebrek aan één dienst, waar