Samen op weg naar succesvol OV
Onderzoek naar hoe het proces rondom het opstellen van de nieuwe
OV-visie bij de Provincie Noord-Brabant is verlopen en welke factoren
het eventueel succes van het proces verklaren.
Auteur: Simone Vonken Studentnummer: s2075571 Datum: 26 mei 2019 Opleiding: Master Management van de Publieke Sector, te Den Haag Specialisatie: Strategie, advisering en verandermanagement
Voorwoord
Deze scriptie is geschreven als onderdeel van de Master Management van de Publieke Sec-tor. Eind januari 2019 ben ik gestart met het scriptietraject en heb dit in juni 2019 afgerond. Voor mijn scriptie heb ik het strategisch planningsproces om te komen tot de nieuwe OV-vi-sie, de visie op gedeelde mobiliteit, bestudeerd en heb ik getracht eventuele succesfactoren te herleiden. Als ik terugkijk op het uitvoeren van het onderzoek dan ben ik blij dat alle res-pondenten bereid waren om hun medewerking te verlenen. De weg om te komen tot het eindresultaat was niet gemakkelijk. Vele dagen, maar ook avonden en weekenden heb ik aan mijn scriptie gewerkt. Ik dacht vooraf te weten waar ik aan begon, maar ik de praktijk kostte mij dit toch meer tijd dan ik vooraf had ingeschat. Het afstuderen en het schrijven van een scriptie naast een fulltime baan was wel pittig, maar daardoor ben trots dat deze scriptie nu is opgeleverd. Net zoals Julius Caesar hoop ik straks te kunnen zeggen: ‘Veni, Vidi, Vici’.
Het schrijven van mijn scriptie was niet mogelijk geweest zonder de hulp en medewerking van mijn opdrachtgever drs. John Kuijs en de respondenten. Ik wil hen allen graag bedanken voor de medewerking aan mijn onderzoek. In het bijzonder wil ik John Kuijs bedanken voor de begeleiding en de leuke tijd gedurende mijn afstuderen bij de provincie. Ook wil ik mijn lei-dinggevende drs. Martin Boers bedanken voor de tijd die ik naast mijn fulltime baan heb ge-kregen om aan mijn scriptie te kunnen werken. Daarnaast wil ik prof. dr. Frits van der Meer van de Faculteit Governance and Global Affairs van de Universiteit Leiden bedanken voor de begeleiding en de waardevolle feedback die hij heeft gegeven tijdens het scriptieproces. Tot slot wil ik de tweede lezer dr. Gerrit Dijkstra bedanken voor de waardevolle feedback.
Simone Vonken Budel, 26 mei 2019
Samenvatting
Op 14 december 2018 is de nieuwe visie op openbaar vervoer, genaamd “Gedeelde mobili-teit is maatwerk” door de Provinciale Staten van de provincie Noord-Brabant vastgesteld. Dit onderzoek richt zich op hoe het proces rondom het opstellen van de nieuwe visie is verlo-pen en welke eventuele succesfactoren daaruit te herleiden zijn. Concreet staat in dit onder-zoek de volgende onderonder-zoeksvraag centraal:
“Hoe is het strategische proces rondom het opstellen van de nieuwe OV-visie bij de provincie Noord-Brabant verlopen en welke factoren kunnen het eventueel succes van het strategisch proces verklaren?”
Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden, is op basis van de theorie van het strate-gisch planningsmodel van Bryson (2011) en de theorie over stratestrate-gisch management van Haselhoff (1987) het strategisch proces rondom het opstellen van de OV-visie bij de provin-cie Noord-Brabant geanalyseerd. Het visie proces is getoetst aan de tien stappen die in het strategisch planningsmodel van Bryson (2011) onderscheiden worden. De eventuele succes-factoren zijn afgeleid van de theorie over strategisch management van Haselhoff (1987). In dit onderzoek is gekeken in hoeverre het strategisch proces om te komen tot de nieuwe visie overeenkomt met de tien stappen van Bryson (2011) en welke succesfactoren op basis van de theorie van Haselhoff (1987)te herleiden zijn uit de casus bij de provincie. Om antwoord te kunnen geven op de centrale vraag zijn data verzameld door middel van datatriangulatie. Zo is een documentenstudie uitgevoerd en zijn (elf) semigestructureerde interviews afgeno-men bij diverse stakeholders die allen vanuit een andere invalshoek bij het proces betrokken waren.
Nadat alle informatie was verzameld, is getoetst in hoeverre de theorie uit het theoretisch ka-der overeenkomt met de casus: het proces om te komen tot de nieuwe OV-visie. Uit deze analyse blijkt dat het proces om te komen tot de nieuwe visie bij de provincie Noord-Brabant iteratief is verlopen waarbij zowel de evaluatie als de maatschappelijke dialoog aanleiding vormde om te starten met de herijking van de visie. Gedurende het proces heeft het team Vernieuwing OV, het team dat verantwoordelijk is voor het proces vanuit de provincie Noord-Brabant, meerdere processtappen moeten herhalen om stakeholders mee te nemen in het proces. Deze stap was nodig om draagvlak te creëren.
Uit de analyse bleek ook dat alle drie de succesfactoren volgens de theorie van Haselhoff (1987) te herleiden waren uit de casus. Deze succesfactoren waren ‘consensus’, ‘informatie’ en ‘zingeving’. De respondenten gaven aan dat al deze factoren van toepassing waren gedu-rende het traject waarbij deze factoren door veel respondenten ook als succesfactoren wer-den aangeduid. Responwer-denten stelwer-den “het actief betrekken van mensen in het verhaal” en “het starten vanaf het begin waarbij dilemma’s vragen om keuzes” samen met het creëren van “draagvlak” zijn het succes van het traject. Doordat het team alle stakeholders tussen-tijds goed meegenomen heeft, is draagvlak voor de visie gecreëerd en heeft dit, ondanks dat niet alle respondenten tevreden waren met de procesgang, er voor gezorgd dat alle respon-denten tevreden waren met de uitkomst, namelijk de nieuwe visie “Gedeelde mobiliteit is maatwerk”.
Op basis van de resultaten kan voor dit onderzoek worden gesteld dat de theorie van Haselhoff (1987) en Bryson (2011) uitermate geschikt waren om de casus bij de provincie Noord-Brabant te analyseren. Het advies aan de provincie Noord-Brabant is vooral: houdt deze aanpak vast gedurende de implementatiefase en neem eventuele ‘vergeten’ stakehol-ders nog mee in het vervolgtraject. Hierbij kan gedacht worden aan buurtbuschauffeurs, ver-voerders of de werkgeververeniging VNO-NCW. Communicatie en stakeholdermanagement blijven gedurende het vervolgtraject van cruciaal belang.
Tot slot wordt geadviseerd te starten met het herijken van het provinciaal verkeers- en ver-voersplan zodat de OV-visie onder een integraal mobiliteitsplan komt te hangen. Het huidige provinciale verkeers- en vervoersplan is sterk verouderd en sluit niet meer aan bij onderlig-gende mobiliteitsprogramma’s.
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1 – Inleiding ... 1 1.1. Aanleiding ... 1 1.2. Probleemstelling ... 2 1.3. Relevantie ... 3 1.3.1. Maatschappelijke relevantie ... 3 1.3.2. Wetenschappelijke relevantie ... 3 1.4. Leeswijzer ... 3Hoofstuk 2 – Theoretisch kader ... 4
2.1. Openbaar bestuur en samenleving ... 4
2.1.1. Niveaus van samenwerking ... 4
2.1.2. Van government naar governance ... 5
2.1.3. Netwerkmanagement ... 5
2.2. Het concept strategie ... 6
2.3. Strategisch management ... 7
2.4. Strategische planning ... 9
2.4.1. Strategisch planningsmodel Bryson ... 9
2.4.2. The Strategy Change Cycle ... 10
2.4.3. De definitie van succes ... 16
2.5. Verwachting ... 17 2.6. Conceptueel model ... 17 Hoofdstuk 3 – Methode ... 18 3.1. Onderzoekontwerp ... 18 3.2. Onderzoeksstrategie ... 19 3.3. Selectie onderzoekspopulatie ... 19 3.4. Operationalisatie ... 22 3.5. Data-analyse ... 26 Hoofdstuk 4 - Casus ... 27
4.1. Het visievormingsproces bij de Provincie Noord-Brabant ... 27
4.2. Samenvatting ... 35 Hoofdstuk 5 - Analyse ... 37 5.1. Strategisch planningsproces ... 37 5.2. Het proces ... 48 5.3. Het drieluik ... 49 5.4. Succes ... 52 5.5. Samenvatting ... 53
Hoofstuk 6 - Conclusie en discussie ... 54 6.1. Conclusie ... 54 6.2. Discussie ... 55 6.3. Aanbevelingen ... 58 Bibliografie ... 59 Bijlage 1: Interviewschema ... 63 Bijlage 2: Coderingsschema ... 68
Hoofdstuk 1 – Inleiding
1.1. Aanleiding
“We willen toe naar het slimste en duurzaamste mobiliteitssysteem van Europa, waarin de reiziger centraal staat, met een passend aanbod voor alle reizigers. Dit gaan we samen met onze partners vormgeven” (Christophe van der Maat, gedeputeerde Mobiliteit en Samenwer-king, Provincie Noord-Brabant, 2018).
De samenleving om ons heen verandert en stelt wisselende en nieuwe eisen aan publieke organisaties. Organisaties hebben te maken met diverse complexe uitdagingen op het ge-bied van economie, politiek, technologie, milieu, cultuur en mobiliteit (Bryson, 2017, p.4). Door nieuwe technieken zoals autonoom rijdende auto’s en bussen en de behoefte van reizi-gers aan flexibiliteit verandert de manier van reizen. Door deze veranderingen op gebied van mobiliteit zijn publieke organisaties verplicht zich de vraag te stellen of het openbaar vervoer klaar is om op deze veranderingen in te spelen.
In Nederland is de verantwoordelijkheid voor het stads- en streekvervoer (zoals bus, tram, metro en een aantal regionale spoorlijnen) belegd bij decentrale overheden, de zogenaamde OV-autoriteiten: dit zijn meestal provincies of vervoersregio’s. Deze verantwoordelijkheid is vastgelegd in de Wet Personenvervoer 2000 (WP 2000) en bevat bepalingen over het stads- en streekvervoer. Zo staat in artikel 20 van de Wet Personenvervoer 2000 dat de OV-autori-teiten zijn ‘bevoegd tot het verlenen, wijzigen of intrekken van concessies voor openbaar ver-voer, anders dan openbaar vervoer per trein’. De provincie als OV-autoriteit is dus conces-sieverlener, zij heeft ‘het recht om met uitsluiting van anderen, openbaar vervoer te verrich-ten in een bepaald gebied gedurende een bepaald tijdvak’ (WP 2000, art. 1.).
De provincie Noord-Brabant is als een van de concessieverleners in Nederland verantwoor-delijk voor drie OV-concessies, namelijk de concessie West-Brabant, de concessie Oost-Bra-bant en de concessie Zuidoost-BraOost-Bra-bant. De visie op openbaar vervoer in de Provincie Noord-Brabant ligt ten grondslag aan deze concessies. Deze OV-visie is op 11 augustus 2012 vast-gesteld door de Provinciale Staten Noord-Brabant en heeft betrekking op de periode 2012-2025. In mei 2017 is de OV-visie 2012 geëvalueerd. In deze tussentijdse evaluatie is onder andere aangegeven in hoeverre de huidige concessies in Brabant aansluiten bij de OV-visie. Uit de tussentijdse evaluatie en gesprekken met stakeholders blijkt dat de visie en uitvoering door elkaar heen lopen (Provincie Noord-Brabant, 2018). Dit plaatst de provincie voor een aantal dilemma’s. Het eerste betreft de afweging tussen efficiency en beschikbaarheid van OV. Zodra een vervoerder een OV-concessie in een bepaalde regio heeft gewonnen, ont-staat er een monopolypositie. Waar de provincie aan de vervoerder vraagt de dienstverle-ning zo efficiënt mogelijk in te richten (verantwoord omgaan met maatschappelijke midde-len), kan de focus op efficiëntie ook ongewenste effecten met zich meebrengen. Zo kunnen bijvoorbeeld minder rendabele lijnen onder druk komen te staan. Ten tweede wordt door de provincie aan de vervoerder gevraagd om in te spelen op de snel veranderende wereld van mobiliteit door ruimte te bieden voor innovatie. In de praktijk blijkt echter zodra een concessie gewonnen is, de vervoerder geen intrinsieke behoefte heeft om door te ontwikkelen binnen de concessie zodat innovatie niet van de grond komt. Ten derde ziet de vervoerder de reizi-ger niet als klant, maar de concessieverlener (de provincie).
Naast deze concessie gebonden dilemma’s, dienen zowel vervoerders als concessieverle-ners in te spelen op de snel veranderende omgeving. Zo zorgen maatschappelijke ontwikke-lingen zoals de opkomst van de deeleconomie, technologische ontwikkeontwikke-lingen en de op-komst van een gevarieerd mobiliteitsaanbod (mobility as a service) voor een ander ‘speel-veld’. Uit de tussentijdse evaluatie blijkt dat de huidige OV-visie onvoldoende rekening houdt met deze ontwikkelingen en dillema’s (Provincie Noord-Brabant, 2018). Om deze reden is besloten om de OV-visie uit 2012 te herijken.
1.2. Probleemstelling
Eind 2022 loopt de concessie in West-Brabant af. Ter voorbereiding op de nieuwe OV-concessie heeft de provincie Noord-Brabant, mede naar aanleiding van de tussentijdse eva-luatie van de OV-visie, haar visie op openbaar vervoer herijkt. De speelveldnotitie ‘van klas-siek OV naar mobiliteit als dienst’ is het startpunt geweest voor de herijking van de OV-visie (Provincie Noord-Brabant, 2018). Het gehele traject om te komen tot een gedragen nieuwe visie heeft circa één jaar in beslag genomen. Om zoveel mogelijk invalshoeken mee te ne-men zijn in het voortraject experts en belanghebbenden uit de publieke en private sector be-trokken (Provincie Noord-Brabant, 2018). Op 14 december 2018 is de nieuwe visie op open-baar vervoer genaamd ‘Gedeelde mobiliteit is maatwerk’ door de Provinciale Staten aange-nomen. Deze visie is breder dan openbaar vervoer alleen; het is een visie op gedeelde mobi-liteit. De herijking van de visie is de basis voor een nieuwe concessiestrategie voor alle nieuw af te sluiten concessies in Brabant. De nieuwe aanpak zal als eerste worden toege-past in West-Brabant, omdat de concessie daar als eerste afloopt.
Aan de in december 2018 vastgestelde visie dient in de praktijk nog vorm gegeven te wor-den. Hiervoor dient de provincie met een plan te komen waarbij ze opnieuw in gesprek dient te gaan met alle belanghebbenden uit zowel de publieke als private sector. De provincie wil daarbij opnieuw kijken naar haar bevoegdheden ten aanzien van mobiliteit, haar provinciale rol en de selectie van de stakeholders. Samenwerking met andere overheden, maar vooral met de marktpartijen en de samenleving, is daarbij van cruciaal belang. Door te onderzoeken hoe het proces rondom het opstellen van de nieuwe visie is verlopen, kunnen mogelijk suc-ces -en faalfactoren worden vastgesteld. Deze indicatoren kunnen de provincie helpen bij het inrichten van een ‘formeel’ beleidsproces. Het doel van dit onderzoek is om meer inzicht te verkrijgen in een strategisch planningsproces in een netwerkgovernance situatie rond het openbaar vervoer. In dit onderzoek staat de volgende onderzoeksvraag centraal:
‘Hoe is het strategische proces rondom het opstellen van de nieuwe OV-visie bij de Provincie Noord-Brabant verlopen en welke factoren kunnen het eventueel succes van het strategisch proces verklaren?’
Naast bestudering van de voor deze thesis relevante literatuur over strategie, strategisch management en strategische planning is om bovenstaande vraagstelling te kunnen beant-woorden onderzoek nodig. In dit onderzoek zal worden gekeken naar de hoe het strategisch planningsproces is verlopen en of een of meerdere van de drie stromingen van strategisch management worden herkend. In aansluiting op de theorie zal praktische informatie worden verzameld door middel van een documentenstudie en interviews. Aan de hand hiervan kan worden vastgesteld of het visievormingsproces al dan niet succesvol is geweest en welke factoren dit kunnen verklaren.
1.3. Relevantie
Onderstaand zullen de maatschappelijke en wetenschappelijk relevantie van het onderzoek worden toegelicht.
1.3.1. Maatschappelijke relevantie
Door de sterk veranderende wereld van mobiliteit staat de provincie de komende jaren voor een uitdaging. De provincie heeft de ambitie om Brabant bereikbaar en leefbaar te houden en ervoor te zorgen dat iedereen kan participeren in de samenleving. Zo wil de provincie stu-ren op collectieve waarden als bereikbaarheid, sociale veerkracht, duurzaamheid en toegan-kelijkheid. Deze collectieve waarden zijn verankerd in de nieuwe OV-visie, het is echter de uitdaging om dit ook zichtbaar te maken in de praktijk. Door het proces tot het vaststellen van de nieuwe visie te evalueren en mogelijke succes- en faalfactoren te identificeren, kan dit bij-dragen aan het optimaliseren van toekomstige provinciale (strategische) beleidsprocessen en het vergroten van het maatschappelijk draagvlak.
1.3.2. Wetenschappelijke relevantie
Om actief en tijdig te kunnen anticiperen op vele toekomstige uitdagingen, is strategievming van belang. De belangstelling voor strategievorstrategievming bij managers binnen publieke or-ganisaties is de afgelopen jaren flink toegenomen. Dit komt onder andere tot uiting in de ont-wikkeling van ‘strategische visies’, de instelling van zogenoemde ‘strategiedirecties’ en de aanstelling van ambtenaren met als functie ‘strateeg’ (van Twist, van der Steen & Peeters, 2008). Deze strategische functies moeten bijdragen aan de toekomstbestendigheid van het overheidsbeleid (van Twist, van der Steen & Peeters, 2008). Strategische planning is een hulpmiddel voor organisaties om met maatschappelijke uitdagingen om te gaan en helpt het organisaties om publieke waarde te creëren om te voldoen aan hun mandaten en missie(s) (Bryson, 2017, p.20). Aan de hand van het systematische, determinerende karakter hebben diverse auteurs (Cohen & Eimicke, Montanari & Bracker, Bryson) getracht een stappenplan voor strategische planning te ontwikkelen met als onderliggende veronderstelling: een rigide opvolging van de voorgeschreven stappen is de sleutel tot organisatorische successen (Des-midt & Heene, 2005).
Aan de hand van het strategische planningsmodel van Bryson (2017) wordt getracht het pro-ces rondom de OV-visie te evalueren. Middels het drieluik van Haselhoff (1987) zal worden onderzocht welke stromen van strategisch management te herleiden zijn. Daarnaast zal on-derzocht worden welke factoren van invloed zijn geweest op succes en/of falen. Dit onder-zoek zal voortbouwen op de theorie van Bryson (2017)) over het bereiken van organisatori-sche successen door middel van het strategisch planningsmodel.
1.4. Leeswijzer
Deze scriptie is als volgt opgebouwd: in hoofdstuk 2 wordt het theoretisch kader uiteengezet waarbij nader wordt ingegaan op strategisch management, het strategisch planningsmodel en de voorwaarden voor succes. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 de casus van dit onder-zoek toegelicht en worden de toegepaste onderonder-zoeksmethoden verder beschreven. Hoofd-stuk 4 presenteert de resultaten en wordt getoetst in hoeverre deze overeenkomen met de theorie. Tot slot wordt in hoofdstuk 5 een antwoord geformuleerd op de onderzoeksvraag en worden aanbevelingen gegeven.
Hoofstuk 2 – Theoretisch kader
In dit hoofdstuk zal nader in worden gegaan op theorie over strategievorming. Allereerst zal worden beschreven waarom strategievorming van belang is voor organisaties en welke tran-sities de overheid afgelopen jaren heeft doorgemaakt. Vervolgens zal worden aangegeven hoe alle organisaties, zowel publiek als privaat, van elkaar afhankelijk zijn en op welk schaal-niveau (multi-level governance). Om tijdig en actief te kunnen participeren op de vele toe-komstige ontwikkelingen is het van belang om te kijken naar strategie, strategisch manage-ment en strategische planning. Haselhoff (1987) erkent een drietal stromingen in strategisch management. Deze drie stromingen worden in dit hoofdstuk nader toegelicht. Vervolgens wordt nader ingegaan op strategische planning waarbij het strategisch planningsmodel van Bryson (2017) nader zal worden toegelicht. Dit model is iteratief en bevat 10 stappen. Ook wordt verder ingegaan op wanneer een strategisch proces al dan niet succesvol kan worden beoordeeld.
2.1. Openbaar bestuur en samenleving
2.1.1. Niveaus van samenwerking
Aardema (2003, p.284) stelt dat in het klassieke model van overheidssturing sprake is van een top-downmodel met een piramidale opbouw, een hiërarchische vorm van sturing. Aan de top van de piramide staat een politiek bestuur met een strategische visie, gebaseerd op poli-tieke programma’s, beleidsvisies en beleidsprogramma’s. Een niveau lager bevindt zich het management dat de algemene strategische visies vertaalt naar subplannen, subdoelen en verschillende concretere missies. Op het laagste niveau bevindt zich het afdelingsmanage-ment; de werkvloer. Hier worden de plannen en doelen van het management vertaald naar concrete operationele doelen die vervolgens uitgevoerd worden. In een traditioneel lijnmodel wordt beleid gemaakt van boven (top) naar beneden (down), van algemeen naar specifiek en van beleidsdoelen naar uitvoering (Aardema, 2003, p.293).
Aardema (2003) stelt dat verschillende niveaus van organisatie samenhangen met de ver-schillende niveaus van beleidstaken en dat deze niveaus ook toepasbaar zijn op het open-baar vervoer. Er zin drie niveaus te onderscheiden, namelijk: strategisch niveau, tactisch ni-veau en operationeel nini-veau (Aardema, 2003, p. 293; UITP, 2005). Op het hoogste nini-veau, het strategisch niveau, wordt beleid gemaakt. De Wet Personenvervoer 2000 (WP 2000, Me-morie van Toelichting, par. 4.2.2.) spreekt over de beleidsvoeringfunctie, hierin: ‘worden al-gemene doelstellingen ten aanzien van het verkeer- en vervoerbeleid, de afbakening van concessiegebieden, het doelgroepenbeleid en de gewenste algemene kenmerken van de aangeboden vervoerdiensten geformuleerd’ (WP 2000, M.v.T, par. 4.2.2). Er worden voor-waarden en afwegingen geformuleerd en hierin worden ook keuzes gemaakt. Er wordt ook vooral gekeken naar de lange termijn en dit resultaat wordt verwerkt in plannen zoals regio-nale verkeersplannen en omgevingsvisies. De Wet Personenvervoer 2000 stelt expliciet dat het primaat van deze functie bij de overheid ligt. In Nederland is deze verantwoordelijkheid belegd bij decentrale overheden, de zogenaamde OV-autoriteiten: dit zijn meestal provincies of vervoerregio’s. Een niveau lager, op het tactisch niveau, worden de algemene en ab-stracte doelen van het strategisch niveau vertaald naar meer specifiek beleid. Er worden specifieke doelen opgesteld, duidelijke keuzes gemaakt en er wordt nagedacht over welke middelen kunnen worden ingezet. Ook de periode waarnaar gekeken wordt, is korter; de ko-mende jaren. Concrete onderwerpen zijn bijvoorbeeld het prijsbeleid, het marketingbeleid, benodigde infrastructurele maatregelen, etc. Daarbij verschilt de invulling van het tactische
niveau sterk per OV-autoriteit en concessie. Dit komt omdat de taken en verantwoordelijkhe-den op he tactisch niveau zowel bij de overheid (de OV-autoriteiten) als vervoerders kunnen liggen (WP 2000, M.v.T, par. 4.2.2). Overheden maken hierin keuzes in de fase voorafgaand aan de aanbesteding. Een belangrijk element hierbij is de opbrengstverantwoordelijkheid van een concessie. Veelal is de vervoerder verantwoordelijk voor de inkomsten uit het openbaar vervoer, maar soms nemen de overheden zelf die verantwoordelijkheid en incasseren zij de inkomsten. Het laagste en laatste niveau is het operationele niveau. Op het operationele ni-veau ervoor dat het openbaar vervoer functioneert en wordt uitgevoerd. In de Wet Personen-vervoer 2000 (WP 2000, M.v.T, par. 4.2.2.) staat expliciet gesteld dat deze ‘uitvoerende func-tie’ in de aanbesteding zit en dat de vervoerder verantwoordelijk moet zijn voor deze taken.
2.1.2. Van government naar governance
In de jaren ’80 en ’90 van de vorige eeuw is veel kritiek gekomen op de rol van de overheid en de dominantie van alle overheden in de beleidsvorming en uitvoering. De sterk hiërarchi-sche top-downaansturing was niet bevredigend. De kritiek is fors: de overheid zou niet effici-ënt, niet effectief en te traag, stroperig en bureaucratisch zijn (Osborne & Gaebler, 1992; Hood, 1991). De centrale overheid zou te maken hebben met een te complexe en onbe-kende maatschappelijke omgeving, waardoor overbelasting van besluitvorming ontstaat. Ook Berg (1975) wijst op het probleem van de groeiende centrale overheid en de eisen die gelijk-tijdig aan de kwaliteit van beleid worden gesteld. Binnen de groeiende bureaucratie zal de specialisatie toenemen. Door de toenemende verkokering wordt het steeds lastiger om vol-doende samenhang in beleid te bieden en het proces goed te coördineren (Berg, 1975). Het gevolg hiervan is een verminderde kwaliteit, efficiëntie en effectiviteit van beleid.
Onder invloed van de gedachte om een effectievere en efficiëntere overheid te realiseren, ontstond het New Public Management (NPM) (Pollit, 2003, Klijn en van Twist, 2007). Deze stroming probeert de overheid slanker en kleiner te maken en om meer bedrijfseconomische waarden binnen de overheidsorganisatie te brengen. Een centraal element in deze stroming is de scheiding tussen beleid en uitvoering. De overheid dient zich meer en voornamelijk te richten op het formuleren van beleid terwijl anderen dit beleid uitvoeren. Het uitvoeren wordt op afstand gezet door middel van privatisering, het introduceren van marktwerking, uitbeste-ding of verzelfstandiging. De overheid stelt vooraf duidelijke doelen vast die vertaald worden naar meetbare prestatie-indicatoren. Er is sinds de jaren ’90 echter ook kritiek op New Public Management. De overheid zou te veel afwezig zijn en te veel aan de markt overlaten. Deze kritiek heeft geleid tot de opkomst van een andere bestuurskundige stroming in de jaren ’90, namelijk de netwerkbenadering.
2.1.3. Netwerkmanagement
Met de opkomst van de netwerkbenadering is een verschuiving merkbaar naar een herwaar-dering van verantwoording en rechtsstatelijkheid, met in de jaren 2000 een sterke nadruk op integrale beleidsvorming (Van der Meer, Berg & Dijkstra, 2012, p.9). Aanhangers van de net-werkbenadering stellen dat het aantal actoren en afhankelijkheden waar de overheid mee te maken krijgt, steeds groter wordt. De complexiteit en wederzijdse afhankelijkheid neemt toe. Daarbij zijn sinds de jaren ‘90 bestuurslagen op meerdere niveaus (van lokaal tot mondiaal) met elkaar verweven geraakt en is beleid de uitkomst van (de interactie tussen) processen op elk van die niveaus (Van der Meer, 2009; Raadschelders et al,. 2015). Dit wordt ook wel multi-level governance genoemd (figuur 1).
Figuur 1: Multi‐level governance model (Van der Meer, 2018)
Door de grote onzekerheid en de vele actoren is een horizontale interorganisationele coördi-natie nodig: processturing en netwerksturing in plaats van enkel hiërarchische sturing. De overheid is niet langer het centrale orgaan dat de overheid stuurt, maar is bij het vormen van beleid steeds meer aangewezen op andere actoren (Teisman, 2006). Ook moeten actoren (burgers, organisaties) meer betrokken worden bij het beleid zodat ideeën en gedachten kunnen worden uitgewisseld met als uitkomst een beter beleid (Klijn en van Twist, 2007). De netwerkbenadering stelt dus dat om hedendaagse en toekomstige vraagstukken het hoofd te kunnen bieden, samenwerking tussen alle partijen zowel overheden, marktpartijen als bur-gers, nodig is. Al deze partijen worden ook steeds vaker betrokken bij in het beleidsvor-mingsproces of bij het definiëren van nieuwe strategieën.
2.2. Het concept strategie
Om tijdig en actief te kunnen anticiperen op de vele toekomstige uitdagingen waar publieke- en private organisaties mee te maken krijgen, is strategievorming van belang. Maar wat is strategie? Het begrip ‘strategie’ is afgeleid van het klassiek Griekse woord ‘strategos’ (gene-raal). Eeuwenlang bleef het gebruik van het woord ‘strategie’ beperkt tot de militair-politieke context waarin het zijn oorsprong kent. Discussies over de inhoud van het begrip ‘strategie’ bleven uit (Desmidt & Heene, 2013). Na WO II rukten Von Neumann & Morgenstern (1947) via hun speltheorie het begrip ‘strategie’ echter los van zijn oorspronkelijk context en introdu-ceerden het in de leefwereld van winst gedreven en publieke organisaties. In deze context kent het begrip ‘strategie’ een ongekende (wild)groei. Bracker (1980) is de eerste onderzoe-ker die erin slaagde om enkele gemeenschappelijke componenten van het begrip strategie te definiëren en identificeren. Volgens Bracker (1980) heeft een strategie te maken met de po-sitie die een organisatie inneemt in haar omgeving en de manier waarop de organisatie ge-bruik maakt van haar middelen om zo de organisatiedoelstellingen te kunnen behalen. Mintz-berg (1987) beargumenteert daarnaast dat het begrip strategie zich richt op de toekomst, be-strijkt een lange termijn en richt zich op verschillende facetten van een organisatie. Deze vijf
onderling verbonden facetten staan gekenmerkt wel bekend onder de naam “de 5 P’s” en worden hieronder nader toegelicht:
Strategie is een plan die de bewust gevolgde koers van een organisatie om haar lange termijndoelstellingen te realiseren verduidelijkt.
Strategie is een patroon bestaande uit, al dan niet bewust, consistentie in het gedrag en de acties van de organisatie. Het gaat hier om een vast patroon in de stroom van beslissingen.
Strategie is een positie waarnaar de organisatie streeft binnen zijn omgeving of markt.
Strategie is een perspectief, een geïntegreerde visie op de organisatie en haar om-geving die de activiteiten van de organisatie stuurt.
Strategie is een ploy (een tactische zet), een list om een concurrent of tegenstander te slim af te zijn.
Deze vijf P’s zijn onderling verbonden. Zo kan een plan leiden tot een positie en kan een per-spectief vertaald worden uit een plan (Houthoofd, 2000; 2001). Uit deze verschillende facet-ten blijkt dat het lastig is om het begrip strategie eenduidig te definiëren. Voor dit onderzoek wordt de definitie van Bryson (2017) gehanteerd. Een strategie is “een patroon van doelen, beleid en programma’s, projecten en acties, besluiten of andere middelen die definiëren wat een organisatie doet en waarom de organisatie dat doet” (Bryson, 2017, p.49). Deze definitie omvat ook de belangrijkste elementen die zowel Bracker (1980) als Mintzberg (1987) hante-ren. Daarnaast wijst de praktijk volgens Mintzberg (1987) uit dat de strategie die een organi-satie realiseert in werkelijkheid zelden overeenkomt met de strategie die het management in eerste instantie voor ogen had. Dit maakt het extra belangrijk om stil te staan bij het formule-ren van een strategie voor de organisatie zodat deze uiteindelijk succesvol kan worden ge-ïmplementeerd en in grote lijnen overeenkomt met wat men in eerste instantie aan de teken-tafel had bedacht. Het strategisch management vormt een belangrijke benadering die in de praktijk kan worden gebruikt door een organisatie om een strategie succesvol te formuleren en implementeren.
2.3. Strategisch management
Net zoals voor het begrip strategie (paragraaf 2.2.) bestaat er ook voor strategisch ment geen eenduidig definitie. Er kan op verschillende manieren naar strategisch manage-ment worden gekeken. Een eerste benadering voor hoe naar strategisch managemanage-ment wordt gekeken, houdt verband met de vraag hoe een organisatie haar voortbestaan in haar omge-ving het beste veilig stelt (Haselhoff, 1987). Haselhoff (1987) stelt dat wil een organisatie voortbestaan, ze ervoor dient te zorgen dat er op een duur een positief verschil bestaat tus-sen enerzijds de waarden, die ze in één of andere vorm aan de omgeving afgeeft en ander-zijds de tegenprestatie, die ze daarvoor terug weet te ontvangen. Hierbij lopen de inkomende waardenstromen voor publieke organisaties anders dan voor winstgevende organisaties. Zo zijn publieke organisaties vaak afhankelijk van politieke beslissingen of van charitatieve of andere bijdragen. Naast het beconcurreren van elkaar dienen partijen ook samen te werken om te ‘overleven’ (Haselhoff,1987). De machtsstrijd van concurrentie en samenwerking en dat beslissen in onzekerheid zijn uiteindelijk gericht op het dingen naar de gunsten van de zogenaamde ‘stakeholders’ van de organisatie. Dat zijn de afnemers van producten en dien-sten, maar ook andere belanghebbenden zoals de eigen medewerkers, leveranciers,
aan-deelhouders, financiers, het publiek, de overheden en de pers (Haselhoff, 1987). Bij het for-muleren van een strategie is het daarom van belang om rekening te houden met de beteke-nis die een orgabeteke-nisatie heeft voor al haar belanghebbenden aangezien dit de uiteindelijke be-staansgrond is van elke organisatie. Zo zal de organisatie op een evenwichtige manier reke-ning moeten houden met de stakeholdersbelangen, echter zal ook gelet moeten worden op het meer algemene, maatschappelijke belang. Slechts dan kan het spel om de macht en kunnen de daarbij gemaakte strategische keuzes worden gelegitimeerd. Samengevat is stra-tegisch management volgens Haselhoff (1987) omgaan met macht om te overleven, omgaan met informatie om doelmatig te beslissen en omgaan met waarden en normen om zinvol te handelen. Deze drie aandachtspunten hangen sterk met elkaar samen. Ze kunnen elkaar on-dersteunen, maar ook tegenwerken. Haselhoff (1987) en Haselhoff en Piëst (1992) maken gebruik van deze invalshoeken of aandachtspunten bij het in beeld brengen van strategie. In de literatuur staat dit ook wel bekend als het ‘drieluik van Haselhoff’ (de Leeuw, 1994). Het ‘drieluik’ wordt uiteengezet in een drietal richtingen, namelijk: de synoptische benadering, de politieke benadering en de interpretatieve benadering (Haselhoff, 1987).
Luik 1: De synoptische benadering
De synoptische benadering gaat uit van een systeem dat is gericht op doelmatigheid. Door middel van rationele besluitvorming wil de organisatie haar strategievraag beantwoorden. Hierbij wordt uitgegaan van een planmatige benadering; eerst beslissen en dan actie. In ver-binding met strategie resulteert dat in een definitie als: “strategisch management is omgaan met informatie om doelmatig te beslissen (Haselhoff, 1987)”.
Luik 2: De politieke benadering
De politieke benadering van strategisch management kijkt meer naar hoe er tussen mensen wordt beslist èn gehandeld (Haselhoff, 1987). Deze aanpak gaat ervan uit dat een organisa-tie niet een strak georganiseerde machine is, maar dat er ruimte is voor subjecorganisa-tieve interpre-taties en voor, op vermeend eigenbelang gebaseerd, interpolitiek machtsspel. De organisatie functioneert als open systeem waarin de (machts)positie in en de uitwisselingsrelatie met de omgeving centraal staan. Het criterium is de overleving. Strategisch management wordt dan ook gezien als een manier om omgaan met macht te overleven (Haselhoff, 1987). Daarbij worden de interne machtsprocessen bij strategische besluitvorming centraal gesteld. De poli-tieke benadering wordt ook wel de procesbenadering genoemd.
Luik 3: De interpretatieve benadering
De interpretatieve benadering van Haselhoff (1987) gaat in op de organisatie als sociaal sys-teem gericht op de zingeving van de organisatieleden. Het begrip zingeving verwijst hier niet naar satisfactie, maar het gaat hier om het omgaan met normen en waarden om zinvol te handelen (Haselhoff, 1987). Haselhoff (1987) noemt dit ook wel ‘management of meaning’.
Elk ‘luik’ kijkt vanuit een andere dimensie naar strategisch management. Veelal zijn al deze ‘luiken’ met elkaar verbonden; meerdimensionaal. Een tweede, meer generieke benadering van strategisch management gaat uit van strategisch management als “het centrale manage-mentproces dat alle activiteiten en functies binnen een organisatie groepeert en oriënteert
naar de realisatie van de strategische agenda van de organisatie” (Desmidt en Heene, 2005). Hier heeft strategisch management het doel de langetermijneffecten van de organisa-tie te garanderen waarbij alle managementprocessen worden geïntegreerd zodat een syste-matische, coherente en effectieve benadering ontstaat die de strategische doelstellingen van de organisatie bepalen, realiseren, monitoren en evalueren (Desmidt & Heene, 2005, p.98). Er wordt uitgegaan van een systematische procedure oftewel een planmatige aanpak van strategisch management. Deze planmatige aanpak wordt in de literatuur ook vaak geduid als strategische planning. Strategische planning is één van de meest dominante benaderingen van strategische management. Vanwege het planmatige karakter zou deze methode aanslui-ten bij de synoptische benadering van Haselhoff (1987). Strategische planning wordt gezien als een systematische procedure die het proces van strategisch management kan onder-steunen (Desmidt & Heene, 2005).
2.4. Strategische planning
Zoals in de vorige paragraaf (§2.3) vermeld, is strategische planning een systematische pro-cedure die het proces van strategisch management kan ondersteunen. Johnson (2002) defi-nieert strategische planning als ‘een zeer gesystematiseerde, stapsgewijze, chronologische benadering van strategisch management’. In de praktijk wordt strategische planning vertaald in een duidelijk lineair casemodel waarbij beslissingen worden genomen op het hoogste ni-veau van de organisatie om deze vervolgens te vertalen in programma’s, budgetten en uit-eindelijk ook acties (Houthoofd, 2000).
Aan de hand van het systematische, determineerde karakter hebben diverse auteurs zoals Cohen & Eimicke (1998), Montanari & Bracker (1986) en Bryson (2017) een stappenplan voor strategische planning ontwikkeld met als onderliggende veronderstelling: een rigide op-volging van de voorgeschreven stappen is de sleutel tot organisatorische successen (Des-midt & Heene, 2005).
Bryson (2017) gaat er in afwijking van de meeste lineaire modellen van uit dat het proces ite-ratief is. Dit betekent dat sommige stappen herhaald moeten worden totdat men tevreden is met het besluit of acties ondernomen kunnen worden (Bryson, 1988). Stappen kunnen in de praktijk door elkaar plaatsvinden. Zo stelt Bryson (1988) dat implementatie bijvoorbeeld al kan plaatsvinden voordat de andere stappen genomen zijn. “Strategic thinking and acting are important, and all of the thinking does not have to occur before any actions are taken”
(Bryson, 1988).
2.4.1. Strategisch planningsmodel Bryson
Het stappenplan van Bryson (2017) is een veelgebruikt model dat wordt toegepast in de pu-blieke sector. Dit komt doordat het strategisch planningsmodel van Bryson (2011), in tegen-stelling tot de uiterst competitieve visie van Montanari & Bracker (1986), op een genuan-ceerde manier kijkt naar strategische planning en strategisch management. Het strategisch planningsmodel van Bryson (2011) maakt onderscheid tussen ‘neo-klassieke economische rationaliteit’ en ‘politieke rationaliteit’. Het neoklassieke economische denken gaat ervan uit dat dat publieke organisaties functioneren volgens het rationaliteitsprincipe. Publieke organi-saties bezitten de mogelijkheid om glashelder in haar omgeving alternatieven waar te nemen
en te onderscheiden om zo de nagestreefde maatschappelijke behoeften in te vullen. De or-ganisatie kan objectief, rekening houdend met de te brengen offers, de beste vorm van be-hoeftebevrediging kan kiezen (De Clercq, 1996). Deze gedachtegang sluit aan bij de synopti-sche benadering van Haselhoff (1987), echter geloven zowel Bryson (2017) als Haselhoff (1987) niet in het hanteren van enkel deze benadering. Beide auteurs stellen dat publieke, - non-profit organisaties en communities niet onderhevig zijn aan rationeel-deductieve keuze-processen zoals staat voorgeschreven door het rationaliteitsprincipe, maar dat deze organi-saties onderhevig zijn aan een specifieke politieke rationaliteit (Desmidt & Heene, 2013; Bry-son, 2011). Politieke rationaliteit houdt in dat de voorgestelde oplossing misschien niet de meest economisch rationele oplossing is, maar wel een oplossing die voor de meerderheid van de betrokken of beïnvloede partijen aanvaardbaar is (Desmidt & Heene, 2013). Er wordt gezocht naar oplossingen, gekenmerkt door consensus of op zijn minst een aanvaardbaar niveau van instemming van alle betrokkenen of beïnvloede partijen (Bryson, 2011). De poli-tieke rationaliteitsbenadering sluit aan bij de polipoli-tieke benadering van Haselhoff (1987) aan-gezien hier ook wordt gekeken naar machtsprocessen en het generen van consensus over het te nemen besluit. Gedurende het strategisch planningsproces is het van belang om zeker te weten dat alle betrokken dezelfde visie delen als het strategisch planningsteam. Wanneer dit niet het geval is en stakeholders ergens in het planningsproces of soms pas in de imple-mentatie zicht krijgen op de draagwijdte van de gevolgen, kunnen de stakeholders proberen het proces lam te leggen en alle betrokkenen terug naar de onderhandelingstafel dwingen. Haselhoff (1987) onderkent dit belang en verwoordt dit als ‘zingeving’. Ieder stakeholder in-terpreteert zaken vanuit zijn eigen perspectief (de interpretatieve benadering) (Haselhoff, 1987). Houdt het strategisch planningsteam onvoldoende rekening met de stakeholders en hun verwachtingen dan kan dit leiden tot het falen van het strategisch planningsproces (Bry-son, 2011; Haselhoff, 1987).
2.4.2. The Strategy Change Cycle
Om te voorkomen dat het strategisch planningsproces faalt door bijvoorbeeld onvoldoende rekening te houden met de belangen van de belangrijkste stakeholders, hanteert Bryson (2011) een strategisch tien-stappenmodel oftewel de ‘the Strategy Change Cycle’ genoemd (zie figuur 2). Deze strategische verandercyclus is een algemene ‘reference’ aanpak en geen specifieke strategische planningsproces aanpak. Dit model gaat uit van tien stappen waarbij gedurende het proces participatie wordt bevorderd. Deze tien stappen worden hieronder na-der toegelicht.
Figuur 2: Strategy Change Cycle (Bryson, 2017)
Stap 1. Initieer het proces en zorg voor draagkracht voor het proces binnen en buiten de organisatie
Bij de eerste stap is het van belang dat ‘alle neuzen dezelfde kant op staan’. Hierbij is het van belang om met belangrijkste interne (en mogelijk ook externe) stakeholders overeen-stemming te bereiken over het strategisch planningsproces en de te nemen stappen. Het commitment van de belangrijkste stakeholders is essentieel om het strategisch planningspro-ces te laten slagen. Daarnaast is het voor publieke organisaties ook van belang dat de be-langrijke stakeholders van buiten de organisatie betrokken zijn bij het proces. Dit zeker als bij de implementatie meerdere partijen en organisaties betrokken zijn (Bryson, 2011). Een sta-keholder wordt hier gedefinieerd als “een persoon, groep of organisatie die een vordering op de organisatie haar aandacht, middelen of uitkomsten (output) kan plaatsen of die wordt be-ïnvloed door de uitkomst” (Bryson, 2017).
De persoon of groep die het proces heeft geïnitieerd, moet als eerste vaststellen wie de be-langrijkste besluitvormers zijn. De volgende stap is te identificeren welke personen, groepen, eenheden of organisaties moeten worden betrokken bij het proces. Om dit inzichtelijk te krij-gen wie of welke organisaties betrokken moeten worden en op welke manier, is een sta-keholderanalyse vereist. Doelstelling van de stasta-keholderanalyse is om een consensus te be-reiken over (a) het doel van het proces, (b) de stappen die de voorkeur hebben, (c) de rol, functie, bijdrage van iedereen in het proces, (d) de rol, functie, bijdrage van het strategisch planningsteam en (e) de toewijzing van de middelen die voor het proces nodig zijn.
Fer-nandez & Rainey (2006) en Rainey (2014) stellen dat “voor publieke en non-profit organisa-ties (en communiorganisa-ties) de sleutel tot succes is dat de belangrijkste stakeholders tevreden zijn met het resultaat en het resultaat voldoet aan hun criteria of de criteria die zij kunnen accep-teren”.
Na het maken van een stakeholdersanalyse, is het van belang een strategisch planningsco-mité aan te stellen dat het hele proces zal beheren en managen. Hierna wordt een initiële overeenkomst gedefinieerd en dient te worden gezorgd dat alle belanghebbenden akkoord zijn met de initiële overeenkomst. De initiële overeenkomst omvat de belanghebbende ana-lyse, het doel van de planningsactiviteit, de processtappen en de toewijzing van de nodige middelen.
Stap 2. Identificeer het mandaat van de organisatie
Een mandaat ‘bepaalt de centrale opdracht en het terrein van de organisatie’ (Desmidt en Heene, 2005). In deze fase is het van belang om het formele en informele mandaat van de organisatie te analyseren. Het formele mandaat wordt veelal bepaald door de externe omge-ving en heeft betrekking op zaken waar de organisatie zich verplicht aan moet houden zoals wetgeving, regels en reglementering. Het informele mandaat daarentegen heeft betrekking op bijvoorbeeld specifieke verwachtingen van diverse stakeholders. Denk hierbij bijvoorbeeld aan politieke voorkeuren. In deze stap is het van belang om op voorhand duidelijk te hebben wat verplicht, verboden en niet direct uitgesloten is.
Stap 3. Verduidelijk de missie en waarden van de organisatie
De missie van de organisatie, samen met haar mandaten, vertolkt de organisatie haar be-staansreden. De missie is veelal ontwikkeld vanuit de interne omgeving en staat gelijk aan wat de organisatie doet en voor wie. De waarden van een organisatie ‘verwoorden de ziel van de organisatie’; waar doen we het voor (Desmidt en Heene, 2005). Binnen het domein waar de missie en mandaten samen komen, zoekt de organisatie naar het creëren van pu-blieke waarden. Pupu-blieke organisaties zullen hier met name zoeken naar hoe ze invulling kunnen geven aan sociale (maatschappelijke) als politieke waarden. Om de missie en waar-den van de organisatie te achterhalen, dient de organisatie:
de sociale en/of politieke behoeften waarop de organisatie in speelt te identificeren. de geïdentificeerde behoeften in een eerste versie van de opdrachtverklaring of de
missie van de organisatie te vertalen.
de gegevens van de stakeholderanalyse te gebruiken om in de missie en waarden van de organisatie rekening te houden met (a) wie de stakeholders proces zijn, (b) wat de stakeholders juist verwachten en (c) hoe de stakeholders het functioneren van de organisatie beoordelen. Het is hierbij raadzaam om stakeholders op diverse ni-veaus (zowel op bestuurlijk niveau als administratief niveau) te raadplegen.
Stap 4. Breng de interne en externe omgeving in kaart
Het planningsteam moet de interne en externe omgeving in kaart brengen. Door middel van de externe omgeving, de omgeving buiten de organisatie, kunnen de kansen en bedreigin-gen in kaart worden gebracht. Aan deze ‘externe’ factoren kan de organisatie niets verande-ren. Dit in tegenstelling tot de interne factoverande-ren. Deze interne factoren ook wel sterkten en zwakten genoemd, kan de organisatie wel beheersen en worden in kaart gebracht door mid-del van de interne analyse. Daarbij richten de externe factoren zich veelal op de toekomst en richten de interne factoren zich op het heden. De resultaten van zowel de interne- als ex-terne analyse worden gecombineerd en weergegeven in een matrix; een SWOT-analyse. SWOT staat voor ‘strenghts, weaknesses, opportunity’s en threats; oftewel sterkten, zwak-ten, kansen en bedreigingen.
Naast het kijken naar de interne en externe omgeving is het ook van belang om te kijken naar belangrijke externe stakeholders. In het bijzonder naar stakeholders die invloed kunnen uitoefenen op de middelen van de organisatie. Nadat zowel de interne, externe als stakehol-deranalyse is uitgevoerd, kan de organisatie haar kritische succesfactoren (KSF) definiëren. Deze KSF’s refereren indirect naar de organisatie haar mandaten aangezien de organisatie hierin moet voldoen of aan moet tegemoetkomen in de ogen van de interne en externe sta-keholders.
Stap 5. Identificeer de strategische issues van de organisatie
De eerste vier stappen van het proces helpen om meer informatie te verzamelen over de or-ganisatie en haar plaats in de omgeving. Deze informatie kan de oror-ganisatie helpen om stra-tegische issues inzichtelijk te krijgen. Strastra-tegische issues zijn fundamentele beleidsvragen of kritieke uitdagingen die een enorme impact met zich meebrengen. Deze issues zijn van in-vloed op het mandaat van de organisatie, de missie en waarden van de organisatie, de out-put van de organisatie en/of de kosten, de financiering en het management van de organisa-tie (Bryson, 2017, p. 45). Het identificeren van deze issues bepaalt in grote mate de kwaliteit van de toekomstige beslissingen omtrent de strategische koers van de organisatie (Bryson, 2017). Daarbij kan de organisatie de in stap 4 verzamelde resultaten van de SWOT-analyse en de kritische succesfactoren gebruiken om heldere keuzes te maken.
Bij het omschrijven van een strategisch issue dient de organisatie te focussen op drie ele-menten. Ten eerste dient een beknopte omschrijving van het probleem/ uitdaging gegeven te worden. Als de organisatie niets aan het probleem kan doen dan wordt dit niet als een strate-gisch probleem beschouwd. Ten tweede moet duidelijk worden onderbouwd waarom het hier om een strategisch issue gaat. Specifiek kijkend naar de organisatie haar mandaten, missie, waarden, sterkten, zwakten, kansen en bedreigingen, wat maakt dit een strategisch issue voor de organisatie? Ten derde dient het planningsteam een overzicht te maken van de ge-volgen voor de organisatie als de organisatie het issue onvoldoende aanpakt. Als de organi-satie geen gevolgen zal ondervinden bij het niet aanpakken van het probleem dan is het geen strategisch issue.
Stap 6. Formuleer strategieën om deze issues te managen
Een strategie wordt gedefinieerd als ‘een patroon van doelen, beleid, programma’s, pro-jecten, acties, besluiten of andere middelen die definiëren wat een organisatie doet en waarom de organisatie dat doet’ (Bryson, 2017, p.49). In deze stap gaat de organisatie be-leidsdoelstellingen definiëren die de organisatie op effectieve wijze linken aan de omgeving om zodoende een antwoord te bieden op de voorgestelde strategische issues en daarmee publieke waarde creëren (Bryson, 2017, p.202). Deze strategieën worden ontworpen als re-actie op de strategische issues, maar kunnen ook worden gebruikt om doelen te behalen (Bryson, 2017, p.202). Drie veelgebruikte technieken om strategische issues te managen, zijn: het vijfstaps strategieontwikkelproces, visual strategy mapping en principles-focused strategizing. Het vijfstaps strategieontwikkelproces stelt vijf vragen centraal bij het bepalen van relevante beleidsdoelstellingen (Desmidt en Heene, 2005):
1. Wat zijn de doelmatige opties, visies en dromen die kunnen vooropgesteld worden om tegemoet te komen aan de gerezen issue, de doelstellingen of de centrale visie? 2. Welke barrières hinderen de uitvoering van deze opties, dromen en visies?
3. Welke ideeën zijn er om de geïdentificeerde barrières te overwinnen?
4. Welke middellange termijn acties zijn nodig om deze ideeën concreet te implemente-ren?
5. Welke korte termijn acties zijn nodig om deze ideeën concreet te implementeren?
Kortom een effectieve strategie kan verschillende vormen aannemen, maar moet uiteindelijk voldoen aan meerdere criteria. Het moet technisch uitvoerbaar en administratief haalbaar, politiek aanvaardbaar door meerder stakeholders en resultaatgericht zijn. Ook moet het pas-sen bij de organisatie haar filosofie en kernwaarden en bovendien moet het ethisch, moreel en juridisch zijn waarbij het publieke waarden moet creëren. En tot slot moet het zich richten op het oplossen van het strategisch issue.
Stap 7. Herzie de geformuleerde strategieën en genereer consensus
In deze stap wordt bekeken of alle partijen formeel akkoord gaan met de keuzes die werden gemaakt, ook partijen die misschien geen onderdeel van het planningsteam zijn (bijvoor-beeld belangrijke klanten of belanghebbenden). Waar stap 6 zich met name afspeelt tussen collega’s of binnen het projectteam (informeel), richt stap 7 zich op het formele besluitvor-mingstraject. Concreet betekent dit dat:
De ontwikkelde strategieën kritisch worden nagekeken en afgewogen.
De gereviseerde strategieën worden voorgelegd aan de interne (en externe) organen die over de goedkeuring ervan moeten beslissen.
Pas als er formeel akkoord is op het strategisch plan kan het proces doorgaan.
Gedurende het strategisch planningsproces is het van belang om aandacht te blijven beste-den aan doelen, twijfels en interesses van de belangrijkste interne en externe stakeholders.
Stap 8. Ontwikkel voor de organisatie een visie op het succes
De visie van een organisatie ‘verschaft mentale beelden van de rol die de organisatie in de toekomst wil vervullen. De algemene richting waarin de organisatie wil evolueren staat cen-traal’ (Desmidt en Heene, 2005). De organisatie dient een visie te ontwikkelen die verduide-lijkt hoe de organisatie moet zijn en functioneren als de strategieën die gedefinieerd werden succesvol zijn geïmplementeerd. Deze visie voor succes is van belang voor het implemente-ren van de strategie. De organisatie dient deze visie te communiceimplemente-ren en promoten binnen haar organisatie als basis voor onder andere besluitvorming.
Sommige vragen zich af waarom deze stap niet eerder in het proces komt. Ten eerste wordt de visie op succes in sommige gevallen al eerder in het proces bepaald. Zo beginnen som-mige organisaties met de formulering van een visie voor de start van het strategisch proces, wordt de visie gebruikt om de strategische issues te definiëren, om strategieën te helpen for-muleren of om stakeholders te helpen overtuigen van hun strategie of plan. Ten tweede we-ten sommige organisaties nog niet hoe hun visie op strategie eruit komt te zien. Hiervoor die-nen ze eerst de eerdere stappen te hebben doorlopen. Soms diedie-nen ze deze stappen wel vaker te nemen (herhalen). Daarom vinden de meeste organisaties dat de visie op succes meer dient om te komen tot het moment van strategie implementatie dan strategie formu-lering.
Stap 9. Ontwikkel een effectief implementatieplan
Na het generen van de strategie voor de organisatie dient deze strategie te worden gecon-cretiseerd in een implementatieplan. Allereerst dient de organisatie de noodzakelijke imple-mentatie-acties te bepalen. Door middel van een actie wordt bepaald hoe de organisatie de strategie en/ of specifieke doelstelling wil gaan bereiken. Deze acties worden vertaald in (for-mele) actieplannen die ingaan op (Bryson, 2017, p.273):
Implementatierollen en- verantwoordelijkheden [wie doet wat?].
Specifieke objecten, verwachte resultaten en mijlpalen [wat wil je bereiken en wan-neer?];
Specifieke stappen en relevante details. Tijdsschema’s.
Middelenbehoeften en – bronnen. Een communicatieproces.
Review- en bijsturingsprocedures.
Toerekenbaarheidsprocedures of accountability.
Om een succesvolle implementatie te garanderen, is het van belang om commitment van stakeholders te hebben samen met de juiste en voldoende middelen om de strategie te im-plementeren.
Stap 10. Evalueer strategieën en strategische processen tussentijds en stuur bij Strategische plannen dienen periodiek te worden geëvalueerd en resultaten dienen tussen-tijds worden gemonitord. Dit met als doel om te kijken of de huidige strategie moet worden aangepast, vervangen of dat een andere strategie moet worden gekozen. Hierbij dienen tus-sentijdse resultaten formeel en informeel met bepaalde stakeholders in de organisatie te worden besproken en geëvalueerd. Het formele of informele karakter is afhankelijk van het type wijziging (aanpassen, wijzigen of herzien van de strategie) dat plaatsvindt. Op deze wijze kan de inhoud of het proces van de strategievorming tijdig worden bijgestuurd. Bryson (2017) stelt hierbij dat een strategisch planningsproces een interactief en lopend proces is dat uitgaat van het lerend vermogen van de organisatie.
Samenvattend
Hoewel het proces op een lineaire manier wordt gepresenteerd, verloopt het proces iteratief als groepen continue opnieuw nadenken over verschillende elementen van het proces, ac-ties en leren gedurende hun weg om effectieve strategieën te formuleren (Bryson, 2017, p.65). Vervolgens start het proces niet altijd bij het begin. Vaak worden organisaties gecon-fronteerd met nieuwe mandaten (stap 2), een strategisch issue (stap 5), een falende strate-gie (stap 6 en 9) of moeten het voorgaande proces evalueren (stap 10) en dat leidt ertoe dat de organisatie start met strategische planning (Bryson, 2017, p.59). Daarnaast worden de stappen vaak niet lineair uitgevoerd. Implementatie (stap 9) wordt vaak al gedurende het pro-ces uitgevoerd, mits het strategisch propro-ces niet schaadt. Wel is het van belang dat alle stap-pen op enige wijze gedurende het proces worden doorlostap-pen. Dit is nodig om tijdig overeen-stemming, besluiten of acties te nemen om zo te komen tot een gedragen oftewel succes strategisch planningsproces (Bryson, 2017).
2.4.3. De definitie van succes
Er zijn verschillende manieren om te vast te stellen of een bepaald proces succesvol is ge-weest. Zo erkent het strategisch planningsmodel van Bryson (2017) het belang van het tijdig betrekken van de juiste stakeholders gedurende iedere processtap. Daarbij gaat Bryson (2017) ervanuit dat een strategisch proces succesvol zal zijn als alle stappen worden ge-volgd en dat de belangrijkste stakeholders het eens zijn met het doel dat wordt nagestreefd; alle neuzen staan dezelfde kant op. Het volgen van alle stappen is nodig om tijdig overeen-stemming, besluiten of acties te nemen om zo te komen tot een gedragen proces. Een an-dere methode om te bepalen of een veranderproces succesvol is geweest is door middel van het ‘participant-satisfaction’ model. Het ‘participant-satisfaction model’ erkent de zienswijze van Bryson en gaat ervanuit uit dat een proces succesvol is als alle stakeholders het gevoel hebben dat het aansluit bij hun verwachtingen, hetzelfde doel wordt nagestreefd en iedereen samenwerkt om dat gezamenlijke doel te bereiken (Rainey, 2009, p.159). Dit geldt zowel voor interne als externe stakeholders. In deze methode schuilt echter ook een gevaar en dat is gedurende het traject te veel stakeholders te betrekken of sommige stakeholders te nauw bij het proces te betrekken (Rainey, 2009).
2.5. Verwachting
Op basis van de theorie zou de volgende verwachting kunnen worden uitgesproken:
Het creëren van voldoende draagvlak door middel van toepassing van het strategisch planningsmodel van Bryson en het realiseren van zingeving, informatie en consensus zou moeten leiden tot succes.
In deze scriptie zal worden getoetst hoe het strategisch planningsproces is verlopen en welke stakeholders gedurende welke stap betrokken zijn geweest bij het visievormingspro-ces. Daarbij wordt gekeken welke rol de stakeholders hadden gedurende het provisievormingspro-ces.
2.6. Conceptueel model
In dit hoofdstuk is nader ingegaan op de theorie rondom strategie, strategisch management en strategische planning. Hierbij zijn de belangrijkste theorieën en concepten omtrent deze begrippen uiteengezet. Dit onderzoek richt zich op hoe het strategisch proces rondom het opstellen van de nieuwe OV-visie bij de Provincie Noord-Brabant is verlopen en welke facto-ren het eventuele succes van het strategisch proces kunnen verklafacto-ren. Hierbij is het strate-gisch proces de onafhankelijke variabele en zijn de succesfactoren de afhankelijke variabe-len. In figuur 3 is het conceptueel model van dit onderzoek gevisualiseerd.
Figuur 3: Conceptueel model
In het conceptueel model zijn de onderlinge relaties tussen concepten weergegeven. De wijze waarop het proces is verlopen beïnvloedt het succes van het strategisch planningspro-ces. Het verloop van het proces wordt onderzocht door het visievormingsproces van de Pro-vincie Noord-Brabant te toetsen aan de tien stappen van het strategisch planningsmodel van Bryson (2011). Als alle stappen genomen zijn, zou dit moeten leiden tot succes. Daarbij is het bij alle tien stappen van belang om te kijken of door desbetreffende stap een bijdrage wordt geleverd aan een van de aandachtspunten van strategisch management. De eerste drie aandachtspunten zijn hierbij afgeleid van het drieluik van Haselhoff (1987) en zijn con-sensus, zingeving en informatie. Uiteindelijk zal met dit onderzoek worden gekeken of het verloop van het strategisch proces (door middel van de tien stappen van Bryson (2011)), consensus, zingeving en informatie het eventuele succes van het strategisch planningspro-ces bij de Provincie Noord-Brabant kunnen verklaren.
Stap 1 Proces en draagvlak Stap 2 Mandaat Stap 3 Missie en waarden
Stap 4 Interne en externe omgeving Consensus
Stap 5 Stategische issue's Zingeving Succesvol strategisch planningsproces Stap 6 Strategiëen Informatie
Stap 7 Strategiëen en consensus Stap 8 Visie op succes Stap 9 Implementatie Stap 10 Evaluatie
Hoofdstuk 3 – Methode
3.1. Onderzoekontwerp
Dit onderzoek heeft een deductief karakter aangezien gebruik wordt gemaakt van bestaande theorieën over strategisch management en strategische planningsprocessen zoals bijvoor-beeld het ‘drieluik van Haselhoff (1986) en het strategisch planningsproces van Bryson (2017) en waarbij wordt gezocht naar samenhang tussen de theorieën. Er wordt gerede-neerd vanuit een top-down methode waarbij met behulp van deductief onderzoek theorieën worden getest. Deze theorieën komen voort uit bestudeerde literatuur en bestaand weten-schappelijk onderzoek. Door middel van theorieën over strategisch management en strategi-sche planning wordt getracht de onderzoeksvraag te beantwoorden. Aangezien er sprake is van deductief onderzoek zullen ook hypothesen, op basis van de theorie, worden geformu-leerd en getoetst. De hypothesen zullen door middel van het onderzoek worden bevestigd of ontkracht.
Om inzicht te verkrijgen hoe het strategisch proces rondom het opstellen van de OV-visie bij de Provincie Noord-Brabant is verlopen en welke factoren aan het eventueel succes van het strategisch proces hebben bijgedragen, is kwalitatief onderzoek op zijn plaats. Kwalitatief on-derzoek is een vorm van empirisch onon-derzoek waarbij overwegend gebruik wordt gemaakt van gegevens van kwalitatieve aard en dat als doel heeft onderzoeksproblemen in of van si-tuaties, gebeurtenissen en personen te beschrijven en te interpreteren (Reulink & Lindeman, 2005). Dat kwalitatief onderzoek op zijn plaats is, wordt ook bevestigd doordat vanuit ver-schillende invalshoeken naar het proces wordt gekeken en wordt getracht de eventuele suc-cesfactoren te herleiden op basis van de ervaringen van de stakeholders. Omdat één case – het proces rondom het opstellen van de OV-visie – nader wordt bestudeerd, is er sprake van een enkelvoudige casestudy. Een case study is volgens Yin (2012) een geschikte methode voor 1) hoe en waarom vragen, 2) een beperkte controle van de onderzoeker over de ge-beurtenissen en 3) het onderzoeken van een actueel probleem in een ‘real-life’ context. Een belangrijk kenmerk is het gebruik van verschillende bronnen waardoor datatriangulatie plaatsvindt. Een nadeel van het hanteren van een enkelvoudige casestudy is echter dat de verzamelde gegevens niet noodzakelijkerwijs kunnen worden generaliseerd naar een bre-dere populatie. Het niet kunnen generaliseren van de data komt de externe validiteit niet ten goede, echter zijn de uitkomsten van het onderzoek mogelijk wel bruikbaar voor andere or-ganisatieonderdelen binnen de Provincie Noord-Brabant die zich bezighouden met strategi-sche planning. Dit leidt tot een toename van de externe validiteit.
Yin (2012) maakt onderscheid naar vier type case study designs, namelijk: een enkelvoudige holistische case study, een enkelvoudige ingebedde case study (er zijn meer units van on-derzoek binnen dezelfde case), een meervoudige holistische case study en een meervou-dige ingebedde case study. In dit onderzoek wordt gekeken naar hoe het strategisch proces rondom de OV-visie bij de Provincie Noord-Brabant is verlopen en welke factoren het even-tuele succes verklaren. Het strategisch planningsproces rondom het opstellen van de visie is het te bestuderen object; de case. Er is daarom gekozen voor een holistic single-case design aangezien er maar naar één object binnen een specifieke context wordt gekeken en dus niet naar andere sub-units of andere organisatieonderdelen bij de Provincie Noord-Brabant.
3.2. Onderzoeksstrategie
Zoals in de vorige paragraaf al werd gesteld, is een belangrijk kenmerk van een case study dat er gebruik wordt gemaakt van verschillende bronnen waardoor datatriangulatie plaats-vindt. De data voor dit onderzoek zullen worden verzameld door middel van het uitvoeren van een documentenstudie (het raadplegen van beleidsdocumenten, vergaderstukken, inter-net, intrainter-net, etc.) en het houden van semigestructureerde interviews. Door het raadplegen van diverse beleidsdocumenten wordt getracht informatie te vinden over hoe het strategische proces rondom de visievorming is verlopen, waarom bepaalde keuzes op welk moment zijn gemaakt en wie hierbij betrokken waren. Waar de documenten nog leemtes laten, kan ver-dere informatie worden verzameld door middel van de interviews. Door gebruik te maken van een semigestructureerd interview staan een aantal vragen (veelal gebaseerd op de litera-tuur) vast, maar is er ook nog de mogelijkheid om uit te wijken om meer gedetailleerde infor-matie op te halen. Dit is bij kwalitatief onderzoek vaak het doel. Door verschillende databron-nen, methoden en theorieën te combineren, komt dit de interne validiteit ten goede. Om de interne validiteit te vergroten worden ook de te toetsen variabelen opgenomen in de vragen-lijst van de interviews. Zo wordt mede getracht een relatie aan te tonen tussen de afhanke-lijke en onafhankeafhanke-lijke variabelen. Door gebruik te maken van een meetinstrument (semige-structureerde interviews) dat niet volledig gestandaardiseerd is, wordt de betrouwbaarheid aangetast. Dit omdat er naast de vaste opbouw ruimte is om door te vragen. Hierdoor kun-nen resultaten bij het herhalen van metingen verschillen. Als de vragenlijst een vaste op-bouw zou hanteren, zou dit de betrouwbaarheid ten goede komen. Dit omdat respondenten bij het herhalen van de metingen waarschijnlijk dezelfde antwoorden zouden geven. Aan de hand van de resultaten van zowel de interviews als de documentenstudie kan worden ge-toetst of de antwoorden van de respondenten overeenkomen met de theorie. In bijlage 1 is het interviewschema weergegeven waarbij onderscheid wordt gemaakt naar een vragenlijst voor het planningsteam (“team Vernieuwing OV”) en voor de andere respondenten.
3.3. Selectie onderzoekspopulatie
Om inzicht te verkrijgen in het verloop van het strategische planningsproces rondom de OV-visie en welke factoren hebben bijgedragen aan het eventuele succes, worden verschillende partijen geïnterviewd die bij het visievormingsproces betrokken zijn geweest. Daarnaast wordt er op basis van de documentenstudie en door middel van de interviews ook gekeken of er een essentiële stakeholder ontbreekt in het proces. Omwille van de tijd lukt het niet om alle betrokkenen te interviewen, maar is een stakeholderselectie gemaakt. Door middel van een selecte steekproef, specifiek doelgerichte steekproef, worden de ‘belangrijkste’ stakehol-ders geselecteerd die verschillende doelgroepen vertegenwoordigen. De te interviewen doel-groepen zijn allen op enige wijze betrokken geweest bij het visievormingsproces. Doordat respondenten vanuit verschillende invalshoeken zijn geselecteerd, komt dit de betrouwbaar-heid ten goede. In figuur 4 zijn alle verschillende doelgroepen met bijbehorende stakeholders weergegeven.
Figuur 4: Stakeholderanalyse
Het programmateam Vernieuwing OV is de trekker van de herijkte OV-visie en tevens pro-jectleider om te komen tot de nieuwe OV-concessie in West-Brabant. Dit team stuurde het strategisch planningsproces om te komen tot de herijkte visie en functioneert hier als ‘spin in het web’. Het programmateam is de link tussen alle betrokken stakeholders en probeert hun belangen zo goed mogelijk te behartigen. Naast het programmateam worden ook andere in-terne stakeholders geïnterviewd die vanuit de provincie Noord-Brabant nauw betrokken wa-ren bij het visievormingsproces. Uit de tijdlijn die de Provincie Noord-Brabant heeft opge-steld, blijkt dat er veel stakeholders betrokken zijn bij het proces. Er kunnen vier categorieën stakeholders onderscheiden worden: overheid, marktpartijen, burgers en kennisinstellingen. De meest belangrijke stakeholders uit het segment ‘overheid’ bevinden zich in de ambtelijke en bestuurlijke overleggen met de regio’s en in de werkgroep van de Provinciale Staten. Deze stakeholders zijn gedurende het proces intensief betrokken geweest bij de totstandko-ming van de visie. Ook zijn diverse ‘marktpartijen’ gehoord. Omdat niet alle partijen uit dit segment kunnen worden geïnterviewd, is gekozen om de belangrijkste stakeholder ‘de bus vervoerders’ te interviewen. De bus vervoerders vertegenwoordigen een substantieel financi-eel belang en zijn voor de burgers het meest zichtbaar in het proces. Vanuit het segment ‘burgers’ wordt een vertegenwoordiger van het reizigersoverleg Brabant geïnterviewd. Het reizigersoverleg Brabant is nauw betrokken bij besluiten omtrent het openbaar vervoer en vervult zelfs een adviesfunctie voor zowel bus vervoerders als Provincie Noord-Brabant. Het segment ‘kennisinstellingen’ wordt bij dit onderzoek buiten beschouwing gelaten, omdat deze partijen in dit segment met name zijn geconsulteerd en geen daadwerkelijke invloed hebben op het proces. In tabel 1 worden de te interviewen stakeholders weergegeven.
•Reizigersoverleg Brabant •Brabantpanel PON •Gebruikerspanel Smartwayz •TU Eindhoven •BUAS •Busvervoerders •Regiotaxi •vervoerder (deelauto's, MAAS, etc.)
• Ambtelijke overleggen met regio's • Bestuurlijke overleggen met
regio's
• Provincie Noord-Brabant, programmateams
• Diverse vervoerregio's Nederland • Provinciale Staten
• Ministerie van I&W • De Verkeersonderneming
Overheid Marktpartijen
Burgers Kennisinstellingen
Segment Organisatie Te interviewen Functie
Intern Provincie
Noord-Bra-bant John Kuijs Strateeg OV bij het Team Ver-nieuwing OV Intern Provincie
Noord-Bra-bant
Arwina de Boer Programmaleider Team Ver-nieuwing OV
Intern Provincie Noord-Bra-bant
Bas Scholten Projectleider Experimenten bij het team Vernieuwing OV Intern Provincie
Noord-Bra-bant
Erica Vergroes-sen
Programmaleider Concessie-beheer & Ontwikkeling Intern Provincie
Noord-Bra-bant
Madelon Peelen Procesmanager regionaal OV concessie Zuidoost Brabant, lid van Concessiebeheer & Ontwikkeling
Intern Provincie Noord-Bra-bant
Erik Schoone Bestuursadviseur van de ge-deputeerde Mobiliteit & Sa-menwerking
Extern: overheid
Gemeentelijk Moerdijk Thomas Zwiers Wethouder Moerdijk, economi-sche portefeuille
Extern: overheid
Gemeente Moerdijk Karen van den Ouweland
Beleidsadviseur Mobiliteit & Economische Zaken
Extern: burgers
Reizigers overleg Bra-bant (ROB)
Anne-marie Bos Bureau en concessiemanager bij het ROB
Extern: marktpar-tijen
Arriva (concessiehouder Oost en West-Brabant)
Cees Doeser Ontwikkelmanager Brabant
Extern: marktpar-tijen
Hermes (concessiehou-der Zuidoost-Brabant)
Fred Tilburgs Commercieel Manager
