Samenvatting

Na vier jaar wordt de OV-visie 2012-2025 geëvalueerd. Gelijktijdig aan het traject van het evalueren loopt het traject de toekomst van mobiliteit. Door middel van de toekomst van mo- biliteit gaat de provincie in maatschappelijk dialoog. Deze dialoog levert 6 speerpunten op. Eén van deze speerpunten is dat het openbaar vervoer toekomst bestendig moet worden ge- maakt waarbij de provincie haar huidige en toekomstige speelveld in kaart moet brengen. Daarnaast zal de provincie ook actief moeten experimenteren om ervaring op te doen voor de nieuwe concessie. Naast de resultaten van dit trajecten, blijkt ook uit de evaluatie van de OV-visie 2012-2025 dat de provincie voor een aantal dilemma’s komt te staan en dat de hui- dige visie niet genoeg ruimte biedt om te anticiperen op toekomstige ontwikkelingen. Naar aanleiding van de resultaten van beide trajecten blijkt dat de OV-visie moet worden herijkt. Een eerste start wordt gemaakt met de speelveldnotitie. De speelveldnotitie schetst de be- langrijkste keuzen en dilemma’s waar de provincie voor komt te staan. En legt deze di- lemma’s voor aan verschillende stakeholders. Na het opleveren van de speelveldnotitie start de provincie met het ophalen van input bij verschillende stakeholders over hoe deze sta- keholders aankijken tegen de toekomst van mobiliteit. Deze informatie wordt opgehaald uit vergaderingen, bijeenkomsten, interviews en werkbezoeken. Daarnaast doet de provincie ook al ervaring op met de experimenten. Op basis van de experimenten kan de provincie al ervaring opdoen van wat wel en niet werkt in de visie, maar ook voor het volgtraject. Nadat al deze informatie is verzameld, wordt deze informatie gebundeld in de visie. De visie is op 14 december unaniem aangenomen door de Provinciale Staten.

In figuur 7 zijn alle gebeurtenissen die hebben geleid om te komen tot de visie in tijd uiteen- gezet.

Hoofdstuk 5 - Analyse

In dit hoofdstuk wordt getoetst of de theorie overeenkomt met de praktijk. Concreet betekent dit dat getoetst wordt in hoeverre de 10-stappen van het strategische planningsproces van Bryson (2011) zijn gevolgd. Ook wordt gekeken in hoeverre de drie benaderingen van strate- gische management volgens Haselhoff (1987) terug te zijn herleiden tot de casus. Daarnaast zal worden vastgesteld of het strategisch planningsproces al dan niet succesvol is geweest en waaruit dat eventuele succes dan blijkt. Tot slot zal ook de hypothese in dit onderzoek worden beantwoord.

5.1. Strategisch planningsproces

In deze paragraaf zal per stap worden geanalyseerd hoe de desbetreffende stap uit het stra- tegisch planningsproces van Bryson (2011) al dan niet overeenkomt gevolgde stappen in de casus bij de provincie Noord-Brabant. Deze analyse is hieronder nader uitgewerkt.

Stap 1. Initieer het proces en zorg voor draagkracht voor het proces binnen en buiten de organisatie

Binnen de provincie Noord-Brabant geldt de afspraak dat beleid na een periode van vier jaar wordt geëvalueerd. In 2016 is de afdeling Kennis & Onderzoek van de provincie Noord-Bra- bant samen met een externe adviseur en een extern adviesbureau gestart met het evalueren van de huidige OV-visie 2012-2025. Omdat dit een formele afspraak binnen de provincie is, is hierover dus geen besluitvorming meer nodig. Uit de tussenevaluatie bleek onder andere dat de visie en uitvoering door elkaar lopen (Panteia, 2017) waardoor de visie geen flexibili- teit biedt om mee te bewegen met de toekomst. Daarnaast wordt de provincie voor een aan- tal concessie gebonden dilemma’s geplaatst, bijvoorbeeld het dilemma efficiency versus be- schikbaarheid van OV (Provincie Noord-Brabant, 2018). Ook zorgen maatschappelijke en technologische ontwikkelingen voor een ander ‘speelveld’. Uit de tussentijdse evaluatie blijkt dat de huidige OV-visie onvoldoende rekening houdt met deze ontwikkelingen en dilemma’s.

Dat de toekomst van mobiliteit verandert, blijkt ook uit het traject Toekomst van mobiliteit. De gedeputeerde heeft een maatschappelijk dialoog geïnitieerd om erachter te komen hoe de Brabanders tegen de toekomst van mobiliteit aankijken en welke rol zij voor de provincie hierin weggelegd zien. Deze maatschappelijke dialoog over de toekomst van mobiliteit levert uiteindelijk zes speerpunten op. Eén van deze speerpunten richt zich op het toekomstbesten- dig maken van het openbaar vervoer. De uitkomsten van de maatschappelijk dialoog creëer- den draagvlak om te starten met het herijken van de visie. Een respondent stelt “het gehele traject van de toekomst van mobiliteit was ingezet vanuit de wens van de gedeputeerde om meer draagvlak te krijgen voor het traject om een nieuwe OV-visie te maken”.

Zowel vanuit de tussentijdse evaluatie als vanuit het traject toekomst van mobiliteit kan ge- constateerd worden dat de huidige OV-visie onvoldoende rekening houdt met ontwikkelingen en dilemma’s. De uitkomsten van beide rapporten gaven aanleiding om te starten met het traject om de visie te herijken. De gedeputeerde Mobiliteit en Samenwerking heeft deze op- dracht neergelegd bij het Team Vernieuwing OV. Het team Vernieuwing OV dient uiteindelijk verantwoording af te afleggen aan de besluitvormers. Dit zijn de Gedeputeerde Staten en

Provinciale Staten. Vanaf het moment dat de opdracht bekend was, heeft het Team Vernieu- wing OV goed nagedacht over wie op welk moment betrokken moest worden. Een respon- dent geeft daarover het volgende aan: “als we het dialoog over de toekomst van het OV aan- gingen, moest het breder zijn dan het ivoren toren denken”. De geselecteerde stakeholders die betrokken moesten worden, zijn: gemeenten, regio’s, vervoerders, de reiziger, etc.

Toen bekend werd dat de provincie de visie wou gaan herijken, zagen niet alle medewerkers hier de noodzaak van in. Een respondent zegt daarover het volgende: “We waren net ander- half jaar bezig en toen moesten we al iets gaan herijken, is dat niet te vroeg”?

Desalniettemin was het voor vele stakeholders wel logisch dat de visie werd herijkt. Het me- rendeel van de respondenten denkt dat dit komt door “technologische ontwikkelingen”. Vele respondenten dachten ook dat het beeld van hoe de nieuwe visie eruit moest komen te zien ook al grotendeels op voorhand duidelijk was. Respondenten zeggen hierover: “wel helder, maar niet concreet” of “de richting was al duidelijk”. Op basis van de theorie van Bryson (2011) kan derhalve worden gesteld dat stap 1, het initiëren van het proces en zorgen voor draagkracht binnen en buiten de organisatie, is genomen.

Stap 2. Identificeer het mandaat van de organisatie

Het formele en informele mandaat van de provincie wordt duidelijk uiteengezet in de speel- veldnotitie ‘Van klassiek OV naar mobiliteit als dienst’. Dit document is tevens het startpunt geweest voor het herijken van de OV-visie waarbij de resultaten van de tussenevaluatie en de uitkomsten van het traject de toekomst van mobiliteit als input hebben gediend. De speel- veldnotitie is in januari 2018 opgeleverd en bakent het speelveld af door inzichtelijk te maken welke publieke waarden een rol spelen in het huidige en toekomstige OV-systeem, welke (on)mogelijkheden er zijn in de aansturing en welke dilemma’s om keuzes vragen (Provincie Noord-Brabant, z.d.). Met betrekking tot de aansturingsmodellen en de rol die de provincie als concessieverlener kan vervullen, heeft de provincie allereerst haar formele mandaten in beeld moeten brengen. De provincie is als concessieverlener gebonden aan de Wet Perso- nenvervoer 2000 (WP 2000). Om de verschillende aansturingsmodellen goed in beeld te brengen heeft het Team Vernieuwing OV samen met externe partners INNO-V en Van Doo- ren Advocaten onderzocht naar wat de Wet Personenvervoer (WP 2000) nu betekent voor de provincie en wat de (on)mogelijkheden zijn binnen deze wet. Uit dit onderzoek bleek dat ‘de wet mogelijkheden biedt om concessies anders in te richten en zo bijvoorbeeld ruimte te creëren voor mobiliteitsdiensten uit de markt’ (Provincie Noord-Brabant, 2018). ‘Maar de WP 2000 is niet bedoeld voor vrije markt voor OV en ook niet voorbereid op nieuwe vormen van mobiliteit. Met andere woorden: hoe verder het aansturingsmodel afwijkt van de huidige praktijk, hoe eerder de kans dat de grenzen van de wet in beeld komen’ (Provincie Noord- Brabant, 2018, p. 21). Bij de keuze van het aansturingsmodel is ook gekeken naar de sterk- tes en de zwaktes van de provincie, welke rollen is de provincie goed in en welke minder goed. Een respondent zegt hierover “in het direct netwerk heb je een bovenregionale rol en dat kunnen we goed, maar meer in het flex en samen daar zijn misschien anderen die dat beter kunnen invullen en dat willen we nu ook gaan verkennen”.

Ook het informele mandaat van de provincie is in kaart gebracht, want hoe kijken de diverse stakeholders nu aan tegen de rol van de provincie als concessieverlener en vindt men dat de

provincie deze taak goed uitvoert? Respondenten vanuit diverse overheden vinden dat de provincie haar taak goed uitvoert. Vervoerders daarentegen stellen dat de rolverdeling tus- sen provincie en vervoerder niet altijd optimaal is, “want je zit in een markt waarin je op- brengstverantwoordelijk bent, maar waar ook de provincie alles bepaald. Dan kom je als be- drijf in een spagaat”. Ook wordt door meerdere respondenten aangegeven dat de rolverde- ling bij de provincie en met name tussen het Team Vernieuwing OV en het team Concessie- beheer & Ontwikkeling niet altijd optimaal is. Een respondent stelt daarover het volgende: “de twee sporen vernieuwing en de huidige concessie zijn verwarrend (met name voor ge- meenten), want zowel het team Vernieuwing als het team Concessiebeheer doet een oproep aan ons”. Daarnaast stellen diverse respondenten ook dat de verkokering van de provincie lastig is, “want onder welk overkoepelend mobiliteitsprogramma hangt OV nu?”, “ik mis een dwarsdoorsnede door de mobiliteitsprogramma’s” of “hoe hangt de OV-visie samen met de OV-visie 2040 op Spoor en HOV?”

De provincie is zich bewust van deze aandachtspunten en wil dit in de toekomst ook inte- graal naar mobiliteit kijken. Het eerste punt waarin de rolverdeling tussen de provincie en vervoerder aan de kaak wordt gesteld, wordt ook opnieuw bekeken middels de aansturings- modellen in de speelveldnotitie. En het tweede aandachtspunt is benoemd als één van de zes speerpunten van de toekomst van mobiliteit: ‘de provincie gaat nog meer opereren als één overheid, samen met partners’ (provincie Noord-Brabant, z.d.). Op basis van boven- staande informatie kan worden gesteld dat stap 2 uit het proces van Bryson (2011), waarin het mandaat van de organisatie geïdentificeerd wordt, is genomen.

Stap 3. Verduidelijk de missie en waarden van de organisatie

Met het opstellen van de speelveldnotitie ‘Van klassiek OV naar mobiliteit als dienst’ heeft de provincie ook gekeken naar haar waarden en basisprincipes. Om te komen tot de juiste di- lemma’s en keuzes is het van belang te weten welke publieke waarden onder het huidige en toekomstige beleid liggen (Provincie Noord-Brabant, 2018, p.12). In de OV-visie 2012-2025 stonden drie basisprincipes centraal, namelijk ‘vraaggericht’, ‘verbindend’ en ‘(maatschappe- lijk) verantwoord’. Deze drie principes staan niet ter discussie bij het opstellen van de nieuwe visie, maar wel hoe invulling wordt gegeven aan deze principes. Hiervoor wordt opnieuw ge- keken naar de publieke waarden van het OV waarbij wordt geredeneerd vanuit vier kwadran- ten (Provincie Noord-Brabant, 2018, p.13):

 Collectiviteit: op welke manier draagt het initiatief bij aan het algemene belang?  Publieke waarden: wat is de bijdrage aan de waarden die we als samenleving be-

langrijk vinden.

 Persoonlijk nut: wat draagt het initiatief bij aan het ‘what’s in it for me’ voor burgers en gebruikers?

 Autonomie: wat draagt het bij aan het ‘in control’ zijn van burgers en gebruikers?

Al deze vier waarden zijn van belang en moeten tot op zekere hoogte gerealiseerd worden. Door deze waarden voor te leggen aan diverse stakeholders waaronder de bestuurlijke kop- groep waarin diverse wethouders zitting nemen, kan worden getoetst welke waarden een zwaardere rol spelen in relatie tot OV. Daarbij zijn de waarden van het huidige OV (vraagge- richt, verbindend en (maatschappelijk) verantwoord)) en de vertaling hiervan in de huidige concessie en de tussentijdse evaluatie van de OV-visie uiteengezet in figuur 8.

  Figuur 8: Individuele en collectieve waarden (provincie Noord‐Brabant, 2018)

Om te komen van de huidige situatie naar de gewenste situatie waarbij mobiliteit als dienst wordt gezien, dienen de publieke waarden meer met elkaar in balans te zijn. Om dit te reali- seren, dient de provincie bijvoorbeeld burgers meer te betrekken bij de totstandkoming van beleidskeuzes (Provincie Noord-Brabant, 2018, p.15). Als de provincie dan uiteindelijk kijkt naar belangrijke waarden die nodig zijn voor toekomstbestendig OV, komt zij uit op een drie- tal waarden (Provincie Noord-Brabant, 2018, p.17):

 Reiziger (autonomie en persoonlijk nut): hier gaat het om waarden die belangrijk zijn voor het individu. Hier ligt een link met vraaggericht OV.

 Samenleving (collectiviteit en publieke waarden): het gaat hier om waarden die be- langrijk zijn voor het collectief. Hier ligt een link met verbindend en verantwoord in de OV-visie.

 Systeem: het gaat hier om keuzes binnen het systeem.

Deze waarden kunnen met elkaar conflicteren. Het zijn dilemma’s die vragen om keuzes en ze hebben invloed op hoe de herijkte OV-visie eruit komt te zien. In de speelveldnotitie wor- den zeven dilemma’s benoemd. Een voorbeeld van zo’n dilemma is: ‘OV/ mobiliteit overal versus alleen op grote stromen’. Dit dilemma is hieronder weergegeven.

  Figuur 9: Dilemma OV/ mobiliteit overal versus alleen op grote stromen (provincie Noord‐Brabant, 2018)

Aan de hand van deze dilemma’s moeten provincie en gemeenten inzicht krijgen in welke waarden van belang zijn om te komen tot een ‘goed’ OV-systeem. Deze dilemma’s kunnen provincies en gemeenten helpen om tot een strategie te komen voor de concessie van West- Brabant aangezien deze concessie als eerste opnieuw aanbesteed dient te worden. De ge- constateerde dilemma’s uit de speelveldnotitie zijn voorgelegd aan diverse stakeholders zo- als de bestuurlijke kopgroep waarin diverse wethouders van gemeenten uit het gebied West- Brabant zitten. Deze bestuurders dienen aan te geven welke waarden zij van belang vinden. Zoals een respondent stelt “deze dilemma’s waren met name bedoeld om voor te leggen aan de bestuurlijke kant, want het waren bestuurlijke dilemma’s. Waar kies je nu voor en wat vind je belangrijk”? Een andere respondent geeft ook aan “toen ik de eerste keer de dilemma’s las, dacht ik dit is niet de werkelijkheid. Maar uiteindelijk helpt het wel om keuzes scherp te krijgen en opent dit de dialoog over de toekomst van het OV”. Uit de sessies met de bestuur- ders en reizigers kwam bijvoorbeeld naar voren dat de waarden betrouwbaarheid, toeganke- lijkheid en betaalbaarheid veel belangrijker waren dan bijvoorbeeld duurzaamheid.

Ook de politiek wil graag meebeslissen over openbaar vervoer en welke (publieke) waarden daar van belang zijn. Openbaar vervoer is een politiek gevoelig onderwerp dat blijkt ook uit de reactie van diverse respondenten: “OV is wel een heilig huisje” of “openbaar vervoer staat zo erg in de spotlights terwijl, maar 2% van de bevolking hier gebruik van maakt”. “Hierdoor komen er ook veel vragen vanuit Provinciale Staten”.

Omdat het onderwerp zo gevoelig ligt en iedereen erover mee wil praten, zijn de Provinciale Staten vanaf het begin nauw betrokken bij het proces. Om deze reden is een Statenwerk- groep opgericht. In deze werkgroep zitten afgevaardigden van de Staten en deze kunnen meedenken in het traject om te komen tot de nieuwe visie. Doel hiervan is draagvlak voor de visie te generen onder de Statenleden. Een respondent stelt hierover het volgende: “Het is de kunst om mensen zoals de leden van de Statenwerkgroep bewust medeplichtig te maken. Dan kunnen ze het er moeilijk mee oneens zijn”.

Diverse stakeholders zoals gemeenten, regio’s, provincie, gedeputeerden en de Provinciale Staten zijn het over eens dat de provincie een belangrijke rol heeft naar de onderkant van de markt. Ook de mensen in kleine kernen en mensen die afhankelijk zijn van het openbaar ver- voer moeten in de toekomst vervoerd kunnen worden van a naar b. Een tweede onderwerp wat in de spotlights staat, is innovatie. Uit de resultaten de Toekomst van Mobiliteit en de

evaluatie van de OV-visie 2012-2025 blijkt dat innovatie nauwelijks van de grond komt terwijl er op korte termijn ingespeeld moet worden op de veranderende omgeving. Hierbij stellen diverse respondenten dat de provincie ooit wil innoveren om te innoveren. De respondenten stellen “je moet wel verbeteren en vernieuwen, maar je hoeft niet altijd per se te innoveren”. Zo stelt een respondent ook “experimenteren is goed, maar gooi nog geen oude schoenen weg als je nog geen nieuwe hebt”.

Samengevat kan worden gesteld dat de provincie Noord-Brabant haar publieke waarden voor nu en in de toekomst goed in kaart heeft gebracht. Daarbij heeft de provincie ook geke- ken naar de belangen vanuit de politiek (politieke waarden) en heeft de provincie diverse sta- keholders betrokken om mee te beslissen over welke waarden zijn nu en in de toekomst van belang voor ‘goed’ OV. Op basis hiervan kan worden gesteld dat deze stap uit het model van Bryson (2011) is genomen.

Stap 4. Breng de interne en externe omgeving in kaart

In deze stap wordt de interne en externe omgeving van de provincie Noord-Brabant in kaart gebracht. In de speelveldnotitie en zoals in de stappen 1, 2 en 3 beschreven, heeft de pro- vincie Noord-Brabant haar interne omgeving gedeeltelijk in kaart gebracht. Zo heeft de pro- vincie gekeken naar waar zij goed in is en wat er voor nodig is om van de huidige naar de gewenste situatie te komen. Ook zijn enkele aandachtspunten naar boven gekomen uit de tussentijdse evaluatie en aan de hand van het traject Toekomst van mobiliteit, echter zijn de sterkten en zwakten van de provincie niet expliciet uitgewerkt en gebundeld in een SWOT- analyse. Dit geldt ook voor de kansen en bedreigingen uit de externe omgeving. De provincie heeft heel goed in beeld, voor zover dat mogelijk is, welke toekomstige ontwikkelingen in- vloed hebben op het openbaar vervoer. Sterker nog, externe ontwikkelingen gaven mede de aanleiding tot het herijken van de OV-visie. Zoals een respondent stelt: “de gedeputeerde Mobiliteit en Samenwerking raakte eind 2015 geïnspireerd door een presentatie van een hoogleraar van de Technische Universiteit over de ontwikkelingen op gebied van mobiliteit”. Daarnaast werd duidelijk dat komende jaren zoveel staat te veranderen op gebied van tech- nologie zoals de opkomst van een gevarieerd mobiliteitsaanbod (mobility as a service), op gebied van maatschappij zoals de opkomst van de deeleconomie, maar ook op gebieden van economie en specifiek op gebied van mobiliteit. Deze ontwikkelingen zorgen voor een ander ‘speelveld’. Dit gaf voor de gedeputeerde ook aanleiding om te starten met het traject de Toekomst van Mobiliteit met als doel te polsen hoe de Brabander tegen de toekomst van mobiliteit aankijkt. Gedurende één jaar, van 2016 tot 2017, heeft het Team Vernieuwing OV gesprekken gevoerd met inwoners, marktpartijen, kennisinstellingen en andere overheden over hun verwachtingen ten aanzien van de toekomst van mobiliteit en de rol van de provin- cie daarin. Een respondent stelt “het gehele traject van de toekomst van mobiliteit was inge- zet vanuit de wens van de gedeputeerde om meer draagvlak te krijgen voor het traject om