Het visievormingsproces bij de Provincie Noord-Brabant

De Provincie Noord-Brabant is gebonden aan de Wet Personenvervoer (WP 2000). In de WP 2000 is de verantwoordelijkheid voor het stads- en streekvervoer (zoals bus, tram, metro en een aantal regionale spoorlijnen) belegd bij zogenaamde OV-autoriteiten. De Provincie Noord-Brabant is een van deze OV-autoriteiten. De Provincie Noord-Brabant is een conces- sieverlener. Dit betekent dat de provincie “het recht heeft, om met uitsluiting van anderen, openbaar vervoer te verrichten in een bepaald gebied gedurende een bepaald tijdvak” (WP 2000, art. 1). De provincie Noord-Brabant is verantwoordelijk voor drie OV-concessies, na- melijk de concessie West-Brabant, de concessie Oost-Brabant en de concessie Zuidoost Brabant. Figuur 5 geeft de drie concessiegebieden in de provincie Noord-Brabant weer.

  Figuur 5: Concessiegebieden Noord‐Brabant

Technologische ontwikkelingen bieden aanleiding tot herijking

De basis voor deze concessies wordt bepaald door de visie op openbaar vervoer (OV-visie). Deze OV-visie is op 11 augustus 2012 vastgesteld door de Provinciale Staten Noord-Brabant voor de periode 2012-2025. Binnen de Provincie Noord-Brabant geldt de afspraak dat vast- gesteld beleid na vier jaar wordt geëvalueerd. De evaluatie van de OV-visie kwam in 2016 voor een aantal medewerkers binnen de provincie op een ongunstig moment aangezien de concessie Zuidoost-Brabant net was gegund en dit de eerste concessie was die op basis van

de visie van 2012 tot stand was gekomen. Een respondent zei daarover het volgende: “We waren net anderhalf jaar bezig en toen moesten we al iets gaan herijken, is dat niet te vroeg”?

Desalniettemin is conform afspraak besloten om de visie te evalueren. De evaluatie van de visie 2012-2025 heeft plaatsgevonden onder verantwoordelijkheid van de afdeling Kennis & Onderzoek in samenwerking met een externe projectleider en een extern adviesbureau.

Maak OV meer toekomstbestendig

In mei 2017 werd het evaluatierapport van de OV-visie 2012-2025 opgeleverd, genaamd “Tussentijdse evaluatie OV-visie 2012-2025” (Panteia, 2017). De evaluatie heeft plaatsge- vonden door middel van interviews en documentenstudie verzamelde informatie over de vi- sie en over hoe de visie in de praktijk tot uiting komt. Uit de resultaten van het onderzoek blijkt onder andere dat de visie en uitvoering door elkaar lopen. Daardoor biedt de visie geen flexibiliteit om mee te bewegen met de steeds sneller veranderende samenleving (Brabant, z.d.). Dit plaatst de provincie voor een aantal dilemma’s. Het eerste dilemma betreft de afwe- ging tussen efficiency en beschikbaarheid van OV. Zodra een vervoerder een OV-concessie in een bepaalde regio heeft gewonnen, ontstaat een monopolypositie. Waar de provincie aan de vervoerder vraagt de dienstverlening zo efficiënt mogelijk in te richten (verantwoord om- gaan met maatschappelijke middelen), kan de focus op efficiëntie ook ongewenste effecten met zich meebrengen. Zo kunnen bijvoorbeeld minder rendabele lijnen onder druk komen te staan. Ten tweede wordt door de provincie aan de vervoerder gevraagd om in te spelen op de snel veranderende wereld van mobiliteit door ruimte te bieden voor innovatie. In de prak- tijk blijkt echter zodra een concessie gewonnen is, de vervoerder geen intrinsieke behoefte heeft om door te ontwikkelen binnen de concessie zodat innovatie niet van de grond komt. Ten derde ziet de vervoerder de reiziger niet als klant, maar de concessieverlener (de pro- vincie).

Naast deze concessie gebonden dilemma’s dienen zowel vervoerders als concessieverle- ners in te spelen op de snel veranderende omgeving. Zo zorgen maatschappelijke ontwikke- lingen zoals de opkomst van de deeleconomie, technologische ontwikkelingen en de op- komst van een gevarieerd mobiliteitsaanbod (mobility as a service) voor een ander ‘speel- veld’. Uit de tussentijdse evaluatie blijkt dat de huidige OV-visie onvoldoende rekening houdt met deze ontwikkelingen en dilemma’s. Dit geeft aanleiding om een traject te starten waarin de huidige visie tegen het licht wordt gehouden.

Maatschappelijke dialoog

Gelijktijdig aan het traject om de visie te evalueren werd ook het traject de ‘Toekomst van Mobiliteit’ gestart. Vanwege technologische, maatschappelijke en economische ontwikkelin- gen, specifiek op het gebied van mobiliteit, vond de gedeputeerde die verantwoordelijk was voor mobiliteit, het van belang te inventariseren hoe burgers tegen innovatie en de toekomst van mobiliteit aan keken. Een respondent stelt dat de gedeputeerde toentertijd geïnspireerd raakte door een prestentatie van een hoogleraar van de Technische Universiteit Eindhoven over de ontwikkelingen op het gebied van mobiliteit. Dit heeft ertoe geleid dat naast de evalu- atie van de visie, het traject de ‘Toekomst van Mobiliteit’ is ingezet. Gedurende één jaar, van

2016 tot 2017, heeft het Team Vernieuwing OV gesprekken gevoerd met inwoners, markt- partijen, kennisinstellingen en andere overheden over hun verwachtingen ten aanzien van de toekomst van mobiliteit en de rol van de provincie daarin. Brabanders die actief wilden mee- denken, konden lid worden van de community ‘de Club van 500’. De leden van deze club gingen met elkaar en met de provincie in gesprek over de toekomst van mobiliteit. Een res- pondent stelt “het gehele traject van de toekomst van mobiliteit was ingezet vanuit de wens van de gedeputeerde om meer draagvlak te krijgen voor het traject om een nieuwe OV-visie te maken”.

Slechts enkele maanden na de presentatie van het evaluatierapport van de OV-visie, werden in september 2017 de resultaten van het traject de ‘Toekomst van Mobiliteit’ gepresenteerd. Deze maatschappelijke dialoog over de toekomst van mobiliteit leverde zes speerpunten op. Eén daarvan is dat de provincie het OV toekomstbestendig dient te maken en voorbereidin- gen moet treffen voor mobiliteit als dienst (Provincie Noord-Brabant, z.d.). Het speerpunt be- staat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel richt zich op het aanscherpen van het hui- dige OV-beleid. ‘Dit start eind 2017 met het inzichtelijk maken van het huidige en toekom- stige speelveld’ (Provincie Noord-Brabant, z.d.). Het tweede onderdeel erkent het belang van experimenteren. ‘De provincie blijft actief experimenteren met mobiliteit als dienst en met nieuwe vervoersconcepten, ook binnen de huidige concessies’ (Provincie Noord-Brabant, z.d.). Dit is het begin van het traject om de visie te herijken.

Van dilemma’s tot keuzes

De speelveldnotitie ‘Van Klassiek OV naar mobiliteit als dienst’ is het startpunt geweest voor de herijking van de OV-visie. De uitkomsten van het traject ‘Toekomst van Mobiliteit’ en de resultaten van de evaluatie van de OV-visie uit 2012 zijn input geweest voor de speelveldno- titie. Deze notitie is in januari 2018 opgeleverd en bakent het speelveld af door inzichtelijk te maken welke publieke waarden een rol spelen in het huidige en toekomstige OV systeem, welke (on)mogelijkheden er zijn in de aansturing en welke dilemma’s om keuzes vragen (Provincie Noord-Brabant, z.d.). Om te komen tot de juiste keuzes is het van belang te weten welke publieke waarden onder het huidige en toekomstige beleid liggen. Hierbij wordt gere- deneerd vanuit vier kwadranten: collectiviteit, publieke waarden, persoonlijk nut en autono- mie (Provincie Noord-Brabant, 2018). Deze waarden kunnen met elkaar conflicteren. Het zijn dilemma’s die vragen om keuzes. Een voorbeeld van z’n dilemma is: ‘OV/ mobiliteit overal versus alleen op grote stromen’. Dit dilemma is hieronder weergegeven.

  Figuur 6: Dilemma OV/ Mobiliteit overal versus alleen op grote stromen (Provincie Noord‐Brabant, 2018)

Aan de hand van deze dilemma’s moeten provincie en gemeenten inzicht krijgen in welke waarden van belang zijn om te komen tot een ‘goed’ OV systeem. Deze dilemma’s kunnen provincies en gemeenten helpen om tot een strategie te komen voor de concessie van West- Brabant aangezien deze concessie als eerste opnieuw aanbesteed dient te worden.

De geconstateerde dilemma’s uit de speelveldnotitie zijn voorgelegd aan diverse stakehol- ders zoals de bestuurlijke kopgroep waarin diverse wethouders van gemeenten uit het ge- bied West-Brabant zitten. Deze bestuurders dienen aan te geven welke waarden zij van be- lang vinden. Zoals een respondent stelt “deze dilemma’s waren met name bedoeld om voor te leggen aan de bestuurlijke kant, want het waren bestuurlijke dilemma’s. Waar kies je nu voor en wat vind je belangrijk”? Een andere respondent geeft ook aan “toen ik de eerste keer de dilemma’s las, dacht ik dit is niet de werkelijkheid. Maar uiteindelijk helpt het wel om keu- zes scherp te krijgen en opent dit de dialoog over de toekomst van het OV”. Uit de sessies met de bestuurders en reizigers kwam bijvoorbeeld naar voren dat de waarden betrouwbaar- heid, toegankelijkheid en betaalbaarheid veel belangrijker waren dan bijvoorbeeld duurzaam- heid.

Naast het inzichtelijk maken van de publieke waarden die van belang zijn voor een goed OV- systeem ging de speelveldnotitie ook in op de aansturingsmodellen en de rol die de provincie als concessieverlener kan vervullen. Om de verschillende aansturingsmodellen goed in beeld te kunnen brengen heeft het Team Vernieuwing OV samen met externe partners INNO-V en Van Dooren Advocaten onderzocht naar wat betekent die Wet Personenvervoer (WP 2000) nu voor de provincie en wat kan wel en niet binnen deze wet. Uit dit onderzoek bleek dat ‘de wet mogelijkheden biedt om concessies anders in te richten en zo bijvoorbeeld ruimte te creëren voor mobiliteitsdiensten uit de markt’ (Provincie Noord-Brabant, 2018). ‘Maar de WP 2000 is niet bedoeld voor vrije markt voor OV en ook niet voorbereid op nieuwe vormen van mobiliteit. Met andere woorden: hoe verder het aansturingsmodel afwijkt van de huidige praktijk, hoe eerder de kans dat de grenzen van de wet in beeld komen’ (Provincie Noord-Brabant, 2018, p. 21). Bij de keuze van het aansturingsmodel is ook gekeken naar de sterktes en de zwaktes van de provincie, welke rollen is de provincie goed in en welke min- der goed. Een respondent zegt hierover “in het direct netwerk heb je een bovenregionale rol en dat kunnen we goed, maar meer in het flex en samen daar zijn misschien anderen die dat beter kunnen invullen en dat willen we nu ook gaan verkennen”.

De speelveldnotitie is op 23 februari 2018 als Statenmededeling ingebracht bij de Provinciale Staten. Nadat de speelveldnotitie in dat gremia was ingebracht, is de speelveldnotitie ook met andere stakeholders gedeeld zoals met de bestuurlijke kopgroep West-Brabant, diverse ambtenaren, het Reizigersoverleg Brabant (ROB), regio’s en marktpartijen. Al deze stakehol- ders hebben vervolgens weer input geleverd op de speelveldnotitie. Door de dilemma’s voor te leggen aan de diverse stakeholders, maar met name bestuurders kon het team Vernieu- wing OV achterhalen welke punten en/of onderwerpen belangrijk waren om te komen tot een (vernieuwde) strategie voor de concessie West-Brabant.

Geen ivoren toren

Voor de start van het traject om de visie te herijken, had het Team Vernieuwing OV al nage- dacht over wie er allemaal bij het proces betrokken moesten worden en wie daar iets van moesten vinden. Een respondent zegt: “als we de dialoog over de toekomst van het OV aan- gingen, moest het breder zijn dan het ivoren toren denken”. Stakeholders die betrokken moesten worden, zijn: gemeenten, regio’s, vervoerders, de reiziger, etc. Deze stakeholders zijn door het team Vernieuwing OV geselecteerd op basis van de contacten die er al lagen of die waren verkregen door de Toekomst van Mobiliteit. Een respondent stelt: “Het is niet zo dat we mensen selecteerden van jij wel en jij niet. In principe kon iedereen die interesse had aanhaken”. Ook wordt door een respondent gesteld: “we vinden iedere stakeholder wel even belangrijk, maar dat zijn ze niet. Zo zijn gemeenten en regio’s het meest belangrijk, omdat je hen ook met name op bestuurlijke vlak mee moet hebben”. Een andere respondent onder- kent dit en stelt: “Van gemeenten heb je anders ook het meeste last”. Daarbij veronderstelt een respondent ook dat “de reiziger zeer belangrijk is, maar de reiziger is niet bepalend voor het traject. Net zoals de vervoerders”. Uiteindelijk zijn van al die stakeholders er maar een paar beslissingsbevoegd, namelijk de Gedeputeerde Staten en de Provinciale Staten. De overige stakeholders zoals gemeenten, regio’s en vervoerders kunnen met name meeden- ken in het proces, maar ze zijn niet leidend. Dit geldt ook voor het Reizigersoverleg Brabant (ROB). Het ROB heeft een adviesfunctie richting provincie en vervoerder. Deze adviesfunctie is vastgelegd in de WP 2000, echter zowel provincie als vervoerders kunnen besluiten om een advies naast zich neer te leggen. Desalniettemin hechten beiden partijen wel veel waarde aan het advies van het ROB.

Alle stakeholders werden, vanaf het moment van oplevering van de speelveldnotitie tot aan het moment van vaststellen van de nieuwe visie, bij het proces betrokken. Er zijn diverse (thema)bijeenkomsten, interviews, overleggen of werkbezoeken georganiseerd om input op te halen over hoe stakeholder aankijken tegen de toekomst van mobiliteit, hun mobiliteitsbe- hoeften en motieven. Middels themabijeenkomsten hoopte het Team Vernieuwing OV ook informatie over een specifiek onderwerp zoals MAAS, regiotaxi’s, maar ook reizigersbehoef- ten op te halen. Daarnaast zijn kennisinstellingen zoals de BUAS en Technische Universiteit Eindhoven geraadpleegd voor advies en/of input. Middels verdiepende interviews of werkbe- zoeken hoopte het team Vernieuwing OV informatie op te halen over wat werkt in de praktijk nu wel en niet goed en wat kunnen we daarvan meenemen in ons traject. Daarbij was er een Statenwerkgroep opgericht wat in dit traject ook redelijk uniek was. Deze werkgroep is opge- richt, omdat OV een politiek gevoelig onderwerp is.

Politiek gevoelig onderwerp

“OV is wel een heilig huisje” stelt een respondent. Een andere respondent onderkent dit: “openbaar vervoer staat zo erg in de spotlights terwijl, maar 2% van de bevolking hier ge- bruik van maakt”. “Hierdoor komen er ook veel vragen vanuit Provinciale Staten”. Dus ieder- een wil erover meepraten en vooral de Provinciale Staten. Om straks een gedragen visie te hebben is het van belang om de Provinciale Staten nauw bij het proces te betrekken. Om deze reden is een Statenwerkgroep opgericht. In deze werkgroep zitten afgevaardigden van de Staten en deze personen kunnen meedenken in het traject om te komen tot de nieuwe visie. Een respondent stelt: “Het is de kunst om mensen zoals de leden van de Statenwerk- groep bewust medeplichtig te maken. Dan kunnen ze het er moeilijk mee oneens zijn”.

Een belangrijk onderwerp waar diverse stakeholders zoals gemeenten, regio’s, provincie, ge- deputeerden en de Provinciale Staten het over eens waren is dat de provincie een belang- rijke rol heeft naar de onderkant van de markt. Ook de mensen in kleine kernen en mensen die afhankelijk zijn van het openbaar vervoer moeten in de toekomst vervoerd kunnen wor- den van a naar b. Er gaat veel aandacht uit naar de onderkant van de markt terwijl juist de onderkant van de markt minder interessant is voor de vervoerders. De onderkant van de markt levert geen winst op, omdat de inzet van de bus gedurende de dag niet genoeg ople- vert. Zo rijden in de daluren bijvoorbeeld bijna lege bussen rond. De vervoerders stellen: “met de goede lijnen, de dikke lijnen, kan je geld verdienen en daarmee kan je de mindere lijnen financieren”. Daarbij wordt door de vervoerder gesteld: “de maatschappelijke verant- woordelijkheid die de provincie voelt, gaat soms wel erg ver. De onderkant van de markt moet goed bediend blijven, maar de aandacht die het krijgt is exceptioneel”. De vervoerder stelt ook: “dat is ook wel een klein beetje het manco dat je in de speelveldnotitie leest. Som- mige dingen wordt verwacht dat de markt oppakt, maar de markt is heel simpel. Die pakt al- leen iets op als er geld aan te verdienen is zowel van reizigers of een bijdrage van bijvoor- beeld de provincie”.

Een tweede onderwerp wat in de spotlights staat, is innovatie. Uit de resultaten de Toekomst van Mobiliteit en de evaluatie van de OV-visie 2012-2025 blijkt dat innovatie nauwelijks van de grond komt terwijl er op korte termijn ingespeeld moet worden op de veranderende omge- ving. Hierbij stellen diverse respondenten dat de provincie ooit wil innoveren om te innove- ren. De respondenten stellen “je moet wel verbeteren en vernieuwen, maar je hoeft niet altijd per se te innoveren”. Zo stelt een respondent ook “experimenteren is goed, maar gooi nog geen oude schoenen weg als je nog geen nieuwe hebt”.

Noodzaak?

Maar is het dan wel noodzakelijk om nu te kiezen voor een andere aanpak? Een respondent stelt: “op korte termijn niet, maar op lange termijn wel”. Een andere respondent stelt: “als we hetzelfde blijven doen, wordt het model onrendabel en krijg je een neerwaartse spiraal: min- der bussen zorgen ervoor dat de bus minder aantrekkelijk wordt en een minder aantrekke- lijke bus leidt tot minder gebruik”. Daarbij stellen respondenten van de provincie ook dat “de oude visie meer restricties met zich meebracht en dat het ook daarom noodzakelijk was om de visie te herzien”.

Experimenten als rode draad door het proces

Onderdeel van het speerpunt om het openbaar vervoer toekomstbestendig te maken, is dat de provincie actief blijft experimenteren met mobiliteit als dienst en met nieuwe vervoerscon- cepten. Ook binnen de huidige concessies (Provincie Noord-Brabant, z.d.). Nadat in het na- jaar van 2017 was besloten om de visie te herijken, is gestart met de ‘experimentenlijn’. Dit programma liep gelijktijdig aan het visievormingstraject. Door te experimenteren met ver- schillende mobiliteitsconcepten wil de provincie ervaring opdoen voor nieuwe concessies zo- als de concessie in West-Brabant (Provincie Noord-Brabant, z.d.). Een respondent van de provincie stelt “experimenten is een manier om veel concreter te zijn en veel beter mee te kunnen praten over wat wel en niet mogelijk is”. Een andere respondent bij de provincie geeft aan “dat de wereld straks uit meerdere mobiliteitsdiensten bestaat en hij graag wil we- ten wat waar werkt. Nou daar kan je alleen achter komen door te doen”.

Het afgelopen jaar heeft de provincie diverse experimenten opgestart in samenwerking met vervoerders en gemeenten. Dit met als doel om ervaring op te doen voor implementatie van de visie in de concessie West-Brabant in 2022 en eventueel daaruit voortvloeiende leerpun- ten mee te nemen in de visie. Een experiment opzetten in de praktijk bleek nog niet altijd even makkelijk. De vervoerder gaf aan dat “vernieuwing naast hun huidige contract staat”. Het is dan ook lastig om te experimenteren als hier geen rekening mee is gehouden in de businesscase. Een respondent bij de provincie stelt ook “vernieuwingsvraagstukken versto- ren het businessmodel van de vervoerder”. Ook stellen de vervoerders dat de rolverdeling niet altijd optimaal is, “want je zit in een markt waarin je opbrengstverantwoordelijk bent, maar waar ook de provincie alles bepaald. Dan kom je als bedrijf in een spagaat”.

Daarbij had het team Vernieuwing OV de filosofie om geen opdrachten op te leggen aan de buitenwereld, maar dit gezamenlijk met gemeenten en regio’s op te pakken. Een respondent geeft aan dat “het in het begin vrij lastig was om experimenten bij gemeenten los te krijgen”. Dit terwijl gemeente Moerdijk, een gemeente die meerdere experimenten heeft lopen, juist aangeeft dat de gemeente alles zelf heeft geïnitieerd waaronder de aanbesteding met de re- giotaxi. De gemeente gaf aan dat provincie nog niet goed wist hoe en welke rol de provincie