‘Uneasy neighbors’
Canadees-Amerikaanse samenwerking op het gebied van
binnenlandse veiligheid na de aanslagen van 9/11, gedurende het
presidentschap van George W. Bush
Masterscriptie
Juni 2014
‘Uneasy neighbors’
Canadees-Amerikaanse samenwerking op het gebied van
binnenlandse veiligheid na de aanslagen van 9/11, gedurende het
Inhoud
Inleiding
5
Hoofdstuk 1 De Canadees-Amerikaanse relatie voorafgaand aan 9/11 7
1.1 Historiografie
7
1.2 De oorsprong in het Britse rijk en de Eerste Wereldoorlog 8 1.3 De Tweede Wereldoorlog 9 1.4 De naoorlogse periode 10 1.5 De jaren ’90 13 1.6 Economische relatie 16
Hoofdstuk 2 Het Canadese contra-terrorismebeleid na
9/11 18 2.1 De aanslagen van 9/11
18
2.2 Canadese identiteit 19
2.3 Definities van terrorisme 20 2.4 Canadese antiterreurwetgeving 22 2.5 Bevoegdheden OM en diensten 25 2.6 Lijsten 26 2.7 Inbreuk op grondrechten 26 2.8 Publieke opinie 28
2.9 Karakter van het Canadese beleid 29
2.10 Nieuwe visie
31
Hoofdstuk 3 Canadees-Amerikaanse samenwerking na
9/11 33
3.1 Historiografie
33
3.2 Chrétien, Martin en Harper 33
3.3 Verschillen in visie 37
3.4 De kwesties rondom Arar, Benatta, Jabarah en Khadr, en de missie in Afghanistan 39 3.5 Irak 42 3.6 Rendition en drones 43 Conclusie 45 Bibliografie 47 Artikelen en boeken 47 Websites 50
Inleiding
“Every nation, in every region, now has a decision to make. Either you are with us, or you are with the terrorists.”1 Met deze woorden kondigde de
Amerikaanse president George W. Bush op 20 september 2001 aan dat de Verenigde Staten van start zou gaan met de War on Terror, om zo terrorisme, dat radicaal en islamitisch van aard is, uit te schakelen. Het moment waarop de twee vliegtuigen zich op 11 september 2001 in de Twin Towers boorden, veranderde de levens van veel Amerikaanse burgers voorgoed. Ook andere landen raakten betrokken bij een westers bondgenootschap dat zich tot missie had gesteld nieuwe terroristische aanslagen tegen te gaan. Het buurland Canada droeg ook bij aan deze missie. Canada had verschillende motieven om de Verenigde Staten te ondersteunen in de War on Terror. Canada was zelf ook geraakt door de aanslagen van 9/11. Er waren 24 Canadese burgers bij om het leven 1 J. C. Boucher, ‘The cost of bandwagoning: Canada-US defence and security relatons after 9/11’ in International Journal, Vol. 67, No. 4, herfst 2012, p. 896.
gekomen. Verder kenden Canada en de Verenigde Staten een geschiedenis van militaire samenwerking die al teruggaat tot de Tweede Wereldoorlog.2
Tenslotte was het, door de lange gemeenschappelijke grens van beide landen, mogelijk dat Canada het volgende doelwit van terroristische aanslagen zou kunnen worden.3
Na de aanslagen van 9/11 werkten Canada en de Verenigde Staten intensief samen om het Noord-Amerikaanse continent tegen nieuwe terroristische aanslagen te beschermen. Canada ondersteunde de Verenigde Staten bij de missie in Afghanistan, maar hield zich afzijdig van de Amerikaanse inval in Irak. Hiermee liet Canada zien dat het in staat is een eigen militair beleid te voeren. Naast militaire samenwerking, spanden beide landen zich in om ook de binnenlandse veiligheid te vergroten. Canada laat echter ook op dit gebied zien dat het niet slechts een marionet is in de hand van de Verenigde Staten.
In de wetenschap is er een debat gaande over de invloed van de samenwerking na 9/11 op de Canadees-Amerikaanse betrekkingen, en met name op Canada’s positie hierin. Sommige auteurs stellen dat de aanslagen van 9/11 het Canadese- en Amerikaanse antiterreurbeleid dichter bij elkaar hebben gebracht. Anderen verdedigen de stelling dat Canada zich na 9/11 juist meer los heeft weten te maken van de Verenigde Staten. In mijn onderzoek wil ik dieper op dit debat ingaan. Het historiografische deel van mijn onderzoek verdeel ik over de verschillende hoofdstukken, en zal ik verder niet uitgebreid in deze inleiding behandelen.
In deze masterscriptie ga ik onderzoeken welke invloed de breuklijn van 9/11 heeft uitgeoefend op de Canadees-Amerikaanse betrekkingen, en hoe de samen-of juist tegenwerking op het gebied van contraterrorisme en binnenlandse veiligheid hierin een rol heeft gespeeld. Ik wil de uitwisseling van informatie tussen de beide landen, en de samen- of juist tegenwerking op het gebied van de binnenlandse veiligheid onder de loep nemen. Ik zal mij niet verder richten op het militaire aspect van contraterrorisme, maar juist op het terrein van de binnenlandse veiligheid en informatie-uitwisseling. In dit onderzoek wil ik ingaan op de samenwerking die er na 9/11 tussen beide landen plaatsvond. Mijn focus ligt echter vooral op Canada’s eigen beleid na 9/11, en op de manier waarop het Canadese beleid, op het gebied van binnenlandse veiligheid, afwijkt van het Amerikaanse. Naast de begindatum van mijn onderzoek, de aanslagen van 9/11, wil ik ook een einddatum aan mijn onderzoek verbinden. Ik richt mij daarom op de Canadees-Amerikaanse betrekkingen, tot het einde van de regering van G. W. Bush. Mijn onderzoeksvraag luidt: Welke invloed hebben de aanslagen van 9/11, en het daarop volgende Canadese-en 2 C. Kirkey, N. Olstroy, ‘Why is Canada in Afghanistan? Explaining Canada’s Military Commitment’ in American Review of Canadian Studies, Vol. 40, No. 2, 2010, p. 202. 3 P. Pigott, Canada in Afghanistan: the war so far (Dundurn 2007), p. 10.
Amerikaanse contra-terrorismebeleid, met name op het gebied van binnenlandse veiligheid, uitgeoefend op de Canadees-Amerikaanse betrekkingen ten tijde van de Bush-regering en met name op de Canadese positie binnen de Amerikaans-Canadese relatie?
Mijn eerste hoofdstuk gaat over de ontwikkeling van de relatie tussen Canada en de Verenigde Staten tot aan de terroristische aanslagen van 11 september 2001. Ook beschrijf ik hoe beide landen tijdens de Tweede Wereldoorlog een militair bondgenootschap sloten en hoe de relatie zich tot de jaren ’90 ontwikkelde. Vervolgens ga ik dieper in op hoe de relatie er tijdens de jaren ’90, en tot aan de aanslagen van 9/11 uitzag. Mijn tweede hoofdstuk gaat over het Canadese contraterrorisme- en binnenlandse veiligheidsbeleid na de aanslagen van 9/11. In dit hoofdstuk onderzoek ik of de Canadese contra-terrorismewetgeving meer overeenkomt met de Britse- of de Amerikaanse wetgeving. Ook ga ik in op het karakter van het Canadese beleid, en over de publieke discussie die sommige nieuwe wetten veroorzaakten. In het derde hoofdstuk richt ik mij op de Amerikaans-Canadese samenwerking op het gebied van binnenlandse veiligheid na 2001. In dit hoofdstuk wil ik ook ingaan op verschillende omstreden kwesties binnen de Amerikaans-Canadese samenwerking, zowel op het gebied van de binnenlandse veiligheid maar ook daarbuiten, die voor spanningen in de Canadees-Amerikaanse betrekkingen zorgden. Onder omstreden kwesties versta ik bijvoorbeeld Guantánamo Bay en het toepassen van ‘extraordinary rendition’, maar ook de kwesties rondom Maher Arar, Benamar Benatta4, Mohammed Mansour
Jabarah.5
Na dit laatste hoofdstuk wil mijn conclusies trekken. Door middel van dit onderzoek wil ik een standpunt innemen in het wetenschappelijke debat, namelijk welke invloed de breuklijn van 9/11 heeft uitgeoefend op de Canadees-Amerikaanse relatie. Ook wil ik dan afwegen op welke manier de samen-of juist tegenwerking op het gebied van contraterrorisme en binnenlandse veiligheid hierin een rol heeft gespeeld.
4 K.W. Roach, ‘Uneasy neighbors: comparative American and Canadian counter-terrorism’ in William Mitchell Law Review, Vol. 38, No. 5, 2012, p. 1730-1731.
1. De Canadees-Amerikaanse relatie voorafgaand
aan 9/11
1.1 Historiografie
De auteurs die zich in dit onderwerp hebben gespecialiseerd zijn het erover eens dat de aanslagen van 9/11 voor een nieuwe impuls van het Canadese militaire- en veiligheidsbeleid hebben gezorgd. Toch verschillen de meningen over het uiteindelijke effect van de aanslagen op de Canadees-Amerikaanse relatie en Canada’s positie binnen deze relatie. Dit wetenschappelijke debat gaat over de vraag, of er na 9/11 ook een echte breuklijn in de Canadees-Amerikaanse relatie kan worden aangewezen. Waar sommige auteurs stellen dat de aanslagen van 9/11 de Canadees-Amerikaanse relatie versterkte en het beleid van de twee landen dichter bij elkaar bracht, verdedigen andere auteurs de stelling dat de aanslagen er juist voor hebben gezorgd dat Canada zich onafhankelijker ten aanzien van de Verenigde Staten op heeft durven stellen. Sommigen stellen zelfs dat er sprake was van een nieuwe vorm van Canadees nationalisme. 6
Boucher geeft in zijn artikel The cost of bandwagoning: Canada-US
defence and security relations after 9/11 uitleg over dit debat. Hij schrijft
dat na 9/117, voor het eerst sinds het aflopen van de Koude Oorlog8, het
zogenaamde Soft-bandwagoning-argument weer opleefde in de wetenschap. De Softbandwagoning-strategie wordt verdedigd door de ‘Continentalist authors’. Zij stellen dat na 9/11 de Softbandwagoning-hypothese nog steeds van kracht was. Zij verdedigen tevens de stelling dat Canada’s economie, veiligheid en status het meest gebaat zijn bij en verbonden zijn met een goede relatie met de Verenigde Staten. Deze auteurs stellen tevens dat Canada zich na de aanslagen van 9/11 nog afhankelijker dan voorheen opstelde ten opzichte van de Verenigde Staten, en dat de Canadees-Amerikaanse banden door de aanslagen werden versterkt. Canada werkte immers intensiever samen met de Verenigde Staten, om eventuele nieuwe dreigingen te voorkomen. Canada heeft in deze optiek zeer weinig bewegingsruimte, omdat de veiligheid en voorspoed van het land zo sterk zijn verbonden met die van de Verenigde Staten.9 Andere auteurs stellen dat doordat Canada op het gebied van
militair- en veiligheidsbeleid vanaf 2001 een nieuw doel voor ogen had, het land zich onafhankelijker op heeft durven stellen en zich niet alleen heeft aangepast aan het beleid van de Verenigde Staten. Deze auteurs benadrukken juist de verschillen tussen het Canadese en het Amerikaanse beleid ten aanzien van contraterrorisme. Boucher stelt dat het Canadese 6 K. Marten, ‘From Kabul to Kandahar: The Canadian Forces and Change’ in American
Review of Canadian Studies, Vol. 40, No. 2, 2010, p. 216.
7 Boucher, ‘The cost of bandwagoning’, p. 900. 8 Ibidem, p. 913.
militaire budget zich vanaf 2001 heeft losgemaakt van Amerikaanse invloed. Gegevens afkomstig uit de periode tussen 2001 en 2010 ondersteunen volgens hem de Softbandwagoning-hypothesis niet: Canadese militaire budgetten zijn daarentegen vanaf die periode beïnvloed door binnenlandse factoren. Boucher is van mening dat de
Softbandwagoning-hypothese vanaf 2001 niet meer op gaat. Na 9/11 zijn
in zijn optiek binnenlandse factoren van grotere invloed op de totstandkoming van de Canadese militaire budgetten, dan druk die vanuit de Verenigde Staten wordt uitgeoefend.10
1.2 De oorsprong in het Britse Rijk en de Eerste
Wereldoorlog
Tussen Canada en de Verenigde Staten bestaat een speciale relatie en culturele verbondenheid die ver teruggaat in de geschiedenis. Beide landen zijn ontstaan vanuit voormalige Britse koloniën en stuitten, in hun trek naar het westen, op veel weerstand. Beide landen ontwikkelden zich van Britse koloniën tot onafhankelijke naties, hoewel Canada verbonden bleef met het Britse imperium.11 De twee Wereldoorlogen laten zien hoe er
zich tussen beide landen een bijzonder bondgenootschap ontwikkelde. Ook laat de geschiedenis van de Canadees-Amerikaanse relatie zien dat de verbintenis met Groot-Brittannië invloed op de relatie heeft uitgeoefend, en dat Canada vaak een eigen koers volgde.
Tijdens de Eerste Wereldoorlog vocht Canada mee als onderdeel van het Britse rijk. De Engelssprekende Canadese bevolking voelde zich dan ook verbonden met het Britse moederland.12 Een groot gedeelte was
echter van Franse komaf en voelde er weinig voor om voor het Britse rijk of voor Frankrijk te vechten. Deze bevolkingsgroep kwam tussen 28 maart en 1 april 1918 in Quebec City in opstand tegen de dienstplicht die vanaf augustus 1917 in was gegaan. De Canadese regering trad hard op tegen de opstand. Meer dan 6000 Engelssprekende Canadese soldaten werden naar de regio gestuurd om orde te herstellen. Ruim 150 mensen kwamen hierbij om het leven.13 Vanaf het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog
vroegen de Franssprekende Canadezen om aandacht van de Canadese regering. Zij uitten hun onvrede over de oorlog,14 en tot eind april 1917
hadden slechts 14.100 van de ruim twee miljoen Franssprekende Canadezen zich aangemeld om mee te vechten.15 Het invoeren van de
10 Ibidem, 912-914.
11 R. Teigrob, ‘Empire and Cultures of Militarism in Canada and the United States’ in
American Review of Canadian Studies, Vol. 43, No. 1, 2013, p. 31.
12 Ibidem, p. 35.
13 M. F. Auger, ‘On the Brink of Civil War: The Canadian Government and the Suppression of the 1918 Quebec Easter Riots’ in The Canadian Historical Review, Vol. 89, No. 4, 2008, p. 503.
14 Ibidem, p. 504-505. 15 Ibidem, p. 507.
dienstplicht werkte als olie op het vuur. Veel Engelssprekende Canadezen hadden kritiek op dit gebrek aan inzet van het Franssprekende gedeelte van de bevolking.16 Het Franssprekende deel van de Canadese bevolking
voelde zich echter ook niet geroepen om voor Frankrijk te vechten. De behoefte om de strijden voor een land ontbrak. Hoewel de Franssprekende Canadezen 30% uitmaakten van de Canadese bevolking, vormden zij slechts 4% van alle Canadese vrijwilligers die zich aanmeldden om mee te vechten.17
De oorlog werd in Canada geportretteerd als een strijd tussen goed en kwaad, als een strijd waarin Canada, als onderdeel van Groot-Brittannië, zich had ingezet om al het goede en beschaafde in de wereld te beschermen.18 Canada moest wel meevechten in de oorlog, omdat het
deel uitmaakte van het Britse rijk. De eensgezindheid in het land was echter ver te zoeken. De Verenigde Staten mengde zich om andere redenen in de Eerste Wereldoorlog. De Verenigde Staten hield zich tot 1917 vanwege de Monroe-doctrine afzijdig van het conflict, maar nam het Duitsland zeer kwalijk wanneer neutrale schepen door Duitse onderzeeboten getroffen werden.19 Begin 1917 riepen de Duitsers de
onbeperkte duikbotenoorlog uit, waardoor Woodrow Wilson zich genoodzaakt zag de diplomatieke betrekkingen met Duitsland te verbreken. De Verenigde Staten was niet langer neutraal maar verklaarde Duitsland de oorlog. 20
Canada richtte op 8 februari 1918 het War Trade Board op. Sinds de Amerikaanse deelname aan de oorlog, was het moeilijk om grondstoffen vanuit de Verenigde Staten in te voeren. Met de oprichting van het Board werd de in- en uitvoer van producten tussen Canada en de Verenigde Staten meer gestructureerd, en economische samenwerking in oorlogstijd tussen beide landen gestimuleerd. Een economisch samenwerkingsverband was ontstaan.21
1.3 De Tweede Wereldoorlog
De Verenigde Staten legden in de Neutrality Acts van 1935-36 vast dat zij in de toekomst geen offers meer zouden brengen voor Europese imperia. In dezelfde periode nam Canada de relatie met het Britse rijk onder de 16 Ibidem, p. 504-505.
17 S. Durflinger, ‘French Canada and Recruitment during the First World War’,
http://www.warmuseum.ca/education/online-educational-resources/dispatches/french-canada-and-recruitment-during-the-first-world-war/,
<18-06-2014>
18 Teigrob, ‘Empire and Cultures of Militarism’, p. 35.
19 V. Horika, ‘Austria-Hungary, Unrestricted Submarine Warfare and the United States’ Entrance into the First World War’ in The International History Review, Vol. 34, No. 2, 2012, p. 247.
20 Ibidem, p. 247.
21 J. Cuff, J. P. Heisler, J. Monet, ‘Organizing for War: Canada and the United States During World War I’ in Historical Papers, Vol. 4, No. 1, 1969, p. 146-147.
loep. Canada vond dat het, door de bijdrage die het land had geleverd tijdens de Eerste Wereldoorlog, recht had op meer autonomie. 22 Het land
bemachtigde een onafhankelijke positie binnen de Volkerenbond en in 1931 gaf het Statuut van Westminster Canada tevens een eigen stem in internationale aangelegenheden.23 Doordat Canada net als de Verenigde
Staten had meegevochten in de Eerste Wereldoorlog, en Canada tegelijkertijd meer loskwam van het Britse rijk, werden de Canadees-Amerikaanse betrekkingen hechter.24 De Amerikaanse president Roosevelt
sprak later de woorden:”Whenever you have to choose between Ottawa and London don’t forget that Ottawa is nearer to us.”25
In 1936 toonde de Verenigde Staten voor het eerst serieuze interesse in Canada als militaire bondgenoot.26 President Roosevelt
kondigde aan de Verenigde Staten en diens neighborhood tegen mogelijke vijanden te beschermen. Twee jaar later kondigde Roosevelt aan dat de bescherming van de Verenigde Staten nu niet langer een nationaal, maar een continentaal belang was geworden.27 In augustus 1940 ondertekenden
Roosevelt en de Canadese minister-president King het Permanent Joint
Board on Defense (PJBD), waarmee de samenwerking op het gebied van
defensie werd gecoördineerd en vastgelegd. In het PJBD, ook wel het
Ogdensburg Agreement genoemd, werd vastgelegd dat de Verenigde
Staten Canada’s militaire bijdrage aan de Amerikaanse defensie erkende. Ook werd er in vastgelegd dat Canada erkende dat de Canadese veiligheid voortdurend verbonden zou zijn met die van de Verenigde Staten.28
Tijdens de Tweede Wereldoorlog werd de Canadees-Amerikaanse relatie steeds hechter.29 In april 1941 kwamen Roosevelt en King wederom
bij elkaar, dit keer om de Hyde Park-overeenkomst, het economische deel van het Ogdenburgs Agreement, te ondertekenen. De Amerikaanse en Canadese economie werden beide ten volle benut en ingezet voor de oorlog. Efficiëntie was het belangrijkst. Zo konden producten uit beide landen gemakkelijk worden uitgewisseld en werd er voorkomen dat beide landen teveel van dezelfde producten produceerden. Ondanks de intensieve economische samenwerking tijdens de oorlog, was de Canadees-Amerikaanse relatie in de ogen van de Canadese regering ingewikkelder van aard geworden. Na de Tweede Wereldoorlog was de
22 Teigrob, ‘Empire and Cultures of Militarism’, p. 36. 23 Ibidem, p. 36.
24 D. Barry, D. Bratt, ‘Defense Against Help: Explaining Canada-US Security Relations’ in
American Review of Canadian Studies, Vol. 38, No. 1, 2008, p. 68-69.
25 F. S. Soward, ‘The Changing Relations of Canada and the United States Since the Second World War’ in Pacific Historical Review, Vol. 22, No. 2, 1953, p. 159.
26 Barry, Bratt, ‘Defense Against Help’, p. 68-69. 27 Ibidem, p. 68-69.
28 Ibidem, p. 68-69.
Verenigde Staten een wereldmacht geworden, en dit beïnvloedde de Canadees-Amerikaanse betrekkingen.30
1.4 De naoorlogse periode
Door de vooruitgang en ontwikkeling van de militaire technologie tijdens en na de Tweede Wereldoorlog, was Canada niet langer in staat om zonder hulp van anderen op dreigingen van buitenaf te reageren. De Canadese strategie was vanaf dat moment gebaseerd op, met name militaire, samenwerking met de Verenigde Staten.31 Door het aangaan van dit
Amerikaans-Canadees samenwerkingsverband was Canada grotendeels afhankelijk geworden van de Verenigde Staten.32 Volgens Hawes was de
verbintenis die er ontstond tussen de Verenigde Staten en Canada er een van “asymmetrical interdependence, or dependency.” Doordat Canada zichzelf een afhankelijke, en haast onderdanige positie ten aanzien van de Verenigde Staten had aangemeten, was het voor het land moeilijk om nog een eigen, onafhankelijke buitenlandse politiek te kunnen ontwikkelen.33
Canada onderscheidde zich tijdens de Tweede Wereldoorlog op militair terrein,34 en door de nauwe Canadees-Amerikaanse samenwerking tijdens
de Tweede Wereldoorlog werd Canada belangrijker voor de Verenigde Staten. De betrekkingen tussen beide landen werden sterker.35 Na de
Tweede Wereldoorlog werd het bondgenootschap tussen beide landen versterkt. Toch was het nooit helemaal koek en ei tussen beide landen.
Hawes geeft het debat weer dat er gaande is over het ontstaan en de ontwikkeling van de speciale relatie tussen de Verenigde Staten en Canada na de Tweede Wereldoorlog. Hij omschrijft de drie verschillende visies binnen het debat. De eerste groep wetenschappers verdedigt het zogenaamde ‘middle power perspective’. Volgens deze theorie was Canada wel degelijk in staat om relatief veel invloed uit te oefenen op het wereldtoneel, hoewel materiële en financiële omstandigheden daar niet direct aanleiding toe gaven. Canada werd een middelgrote macht, en werd onderdeel van diverse internationale organisaties. Ook fungeerde het land dikwijls als bemiddelaar binnen het westerse bondgenootschap. Canada nam de rol op zich van de ‘helper’. Volgens deze theorie nam Canada de rol van vredesstichter op zich. Ook speelde het land een belangrijke rol in de Noord-Atlantische driehoek, waarin de relaties tussen de Verenigde Staten, Canada en het Verenigd Koninkrijk centraal staan. Het aangaan en 30 Ibidem, p. 160.
31 Barry, Bratt, ‘Defense Against Help’, p. 80. 32 Ibidem, p. 69.
33 M. Hawes, ‘Introduction: Managing Canada-U.S. Relations in Difficult Times’ in
American Review of Canadian Studies, Vol. 34, No. 4, 2004, p. 593.
34 A. McKercher, ‘Principles and partnership: Merchant, Heeney, and the craft of Canada-US relations’ in American Review of Canadian Studies, Vol. 42, No. 1, maart 2012, p. 71. 35 Barry, Bratt, ‘Defense Against Help’, p. 70.
onderhouden van multilaterale betrekkingen vormde de kern van het Canadese buitenlandse beleid.36
De tweede groep wetenschappers staat hier tegenover. Zij stellen dat Canada zich ontwikkelde als een satelliet die rondom de Verenigde Staten cirkelde en hier het eigen beleid op afstelde. Zij stellen dat de Canadese economie afhankelijk was van de handel met de Verenigde Staten. Ook was Canada afhankelijk van de Verenigde Staten voor fysieke bescherming tijdens de nucleaire dreigingen van de Koude Oorlog. Ook de opkomst van de Verenigde Staten als wereldmacht, met de daarbij toenemende internationale invloed, was voor Canada een reden om te investeren in een goede relatie met de Verenigde Staten. Aanhangers van het derde standpunt zijn het met beide bovenstaande argumenten niet eens. Zij stellen juist dat Canada zelf een belangrijke internationale rol innam op het wereldtoneel, en dat Canada dit niet deed door achter de Verenigde Staten aan te lopen, maar vanuit eigen belang en vanuit een eigen identiteit. Volgens deze visie nam Canada niet een grote rol op zich als vredesstichter, maar als een land met een eigen identiteit en een eigen visie. Canada was in deze optiek meer dan een onderdeel van diverse internationale organisaties, en meer dan een bemiddelaar op het wereldtoneel. Hawes geeft aan zelf het ‘middle power’ argument het meest steekhoudend te vinden.37
Vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog voelde Canada zich, door de succesvolle bijdrage die het land had geleverd aan het beëindigen van de strijd, geroepen om een grotere rol te blijven spelen in de wereldpolitiek en meer verantwoordelijkheid op zich te nemen. De Verenigde Staten voelde dezelfde verantwoordelijkheid in versterkte mate. De samenwerking die er tussen beide landen tijdens de Tweede Wereldoorlog ontstond zou tijdens de Koude Oorlog worden voortgezet om zo samen de belangen van het westen te kunnen waarborgen.38 In 1947
maakten beide landen een reeks nieuwe afspraken over samenwerking. Die samenwerking, zo benadrukten de regeringsleiders, mocht geen gevolgen hebben voor de soevereiniteit van beide naties. In 1949 bevestigden Canada en de Verenigde Staten hun steun aan Europa door de NAVO op te richten. Canada nam tevens, als lid van de Verenigde Naties, deel aan de Amerikaanse oorlog in Korea. Naarmate de dreiging vanuit de Sovjet Unie gedurende de Koude Oorlog toenam, werd de Canadees-Amerikaanse samenwerking hechter. Zo sloten de twee landen in 1958 een samenwerkingsverdrag, het North American Air Defense
Command (NORAD), om gezamenlijk het luchtruim te kunnen verdedigen. 39
36 Hawes, ‘Introduction: Managing Canada-U.S. Relations’, p. 593-595. 37 Ibidem, p. 593-595.
38 McKercher, ‘Principles and partnership’, p. 71. 39 Barry, Bratt, ‘Defense Against Help’, p. 72-73.
Nadat het NORAD-verdrag in het leven was geroepen, moest Canada aan de verplichtingen van het verdrag voldoen. De Canadese militaire middelen moesten grondig hervormd en verbeterd worden, maar Diefenbaker twijfelde of Canada zich met nucleaire wapens moest inlaten. Canada’s twijfelachtige houding ten aanzien van kernwapens zorgde voor spanningen in de Canadees-Amerikaanse betrekkingen.40 De Canadese
minister-president Pearson, die zijn voorganger Diefenbaker in 1963 was opgevolgd, weigerde het NORAD-verdrag te verlengen voordat Canada’s rol met betrekking tot huisvesting van kernwapens duidelijk was. Uiteindelijk werd het verdrag verlengd toen er een nieuwe bepaling in was opgenomen. In deze bepaling stond aangegeven dat raketten alleen op Amerikaans grondgebied zouden worden geplaatst.41 Dit voorbeeld geeft
echter ook weer dat Canada het Amerikaanse beleid, met name op het gebied van nucleair wapenbezit, niet zomaar opvolgde. De wapenkwestie rondom het NORAD-verdrag was niet de enige reden voor spanningen in de Canadees-Amerikaanse betrekkingen. Ook de Cubacrisis in oktober 1962 zorgde voor spanningen in de relatie. Diefenbaker moest in 1962 de Canadese troepen paraat hebben staan, zodat deze bij de Amerikaanse troepen aan konden sluiten wanneer het nodig was om militair in te grijpen in de Cubacrisis. Dit lukte Diefenbaker echter niet. Ook steunde Canada de Verenigde Staten niet in de Vietnamoorlog, waardoor de betrekkingen enigszins bekoelden.42
Bow schrijft dat tijdens de eerste paar decennia van de Koude Oorlog, het Amerikaanse beleid steeds meer invloed uitoefende op Canada ´s diplomatieke strategieën. Het bureaucratische karakter van de Amerikaanse politiek, maar ook de zogenaamde ‘transgovernmental
strategy’, bepaalden in grote mate Canada’s diplomatie.43 Later, in de
periode van detente gedurende de jaren ’70, richtte Canada zich steeds meer op de bescherming van het Noord-Amerikaanse continent. De Canadese troepen die in Europa waren gestationeerd, werden aan het begin van de detenteperiode, in 1969, door de Canadese minister-president Trudeau gehalveerd. De Verenigde Staten was bezorgd dat dit ten koste zou gaan van Canada’s bijdrage binnen de NAVO. Toen in de late jaren ’70 de Oost-West betrekkingen verslechterden, vormde het nieuwe, door Amerika opgezette Air Defense Master Plan de gelegenheid om de Canadees-Amerikaanse samenwerking op het gebied van luchtbescherming te verbeteren.
40 http://www.usask.ca/diefenbaker/galleries/virtual_exhibit/nuclear_question_in_canada/, <18-06-2014>
41 Barry, Bratt, ‘Defense Against Help’, p. 73. 42 Ibidem, p. 72, 73, 82.
43 B. Bow, ‘Out of ideas? Models and strategies for Canada-US relations’ in International
Barry en Bratt beschrijven dat de nieuwe verdragen en afspraken die werden gesloten om de defensie van het Noord-Amerikaanse continent te moderniseren, bedoeld waren om het zogenaamde ‘commitment-capability gap’, waar de Canadese regering onder leiding van Mulroney mee geconfronteerd werd, te dichten. Canada wilde, door haar positie binnen het NORAD-verdrag en de NAVO te versterken, gedurende de Koude Oorlog laten zien dat het een loyale bondgenoot voor de Verenigde Staten was. Begrotingstekorten en een publieke opinie die tegen grote uitgaven op het gebied van defensie was, gooiden echter roet in het eten.44 Toch weerhield dit de Canadese regering er niet van om na de
Koude Oorlog in 1991 de Verenigde Staten te volgen en te steunen in de Golfoorlog, waarna de Iraakse bezetting van Koeweit werd beëindigd.45
Hoewel de Canadees-Amerikaanse samenwerking vlak voor het begin van- en tijdens de Tweede Wereldoorlog ongecompliceerd verliep, veranderde dit met de dreiging van de Sovjet Unie en met name de Cubacrisis van 1962. Ook de technologische vooruitgang, die de dreigingen nog destructiever maakte, speelde hierin een rol. Beide landen waren zo in een duur samenwerkingsverband terecht gekomen, waarin Canada steeds meer afhankelijk van de Verenigde Staten was geworden.46
Toch volgde Canada, ondanks de afhankelijke positie waarin het land zich bevond, wel degelijk een eigen plan, wat soms voor spanningen in de relatie zorgde.
1.5 De jaren ‘90
Na de strubbelingen tijdens de eerste decennia van de Koude Oorlog, werden gedurende de jaren ´80 en de vroege jaren ´90 de Canadees-Amerikaanse betrekkingen weer hechter. Zo werd in 1989 het U.S.-Canada
Free Trade Agreement gesloten. Vier jaar later sloten Canada, Mexico en
de Verenigde Staten het North American Free Trade Agreement (NAFTA).47
Ook werden er gedurende de jaren ’90 al overeenkomsten gesloten om de veiligheid van de gemeenschappelijke grens te waarborgen. Zo sloten beide landen in 1995 de Our Shared Border overeenkomst. In 1999 werd het Canada-U.S. Partnership Forum (CUSP) opgesteld.48 Het Amerikaanse
beleid van Bill Clinton en het Canadese beleid van Jean Chrétien bepaalden gedurende de jaren ’90 de Canadees-Amerikaanse relatie. De liberale partij won in oktober 1993 onder leiding van Jean Chrétien de Canadese verkiezingen.49 Met het aantreden van Jean Chrétien
44 Barry, Bratt, ‘Defense Against Help’, p. 74-77. 45 Ibidem, p. 77.
46 Ibidem, p. 69.
47 J. Lantis, ‘Leadership Matters: International Treaty Ratification in Canada and the United States’ in American Review of Canadian Studies, Vol. 35, No. 3, 2005, p. 383.
48 I. F. Fergusson, rapport Canada-U.S. Relations, Congressional Research Service, 2 januari 2014, p. 29.
distantieerde Canada zich langzamerhand meer van de Verenigde Staten. Chrétien stelde: “We like each other. I just don’t want Canada to be perceived as being the 51th state of America.”50 Er wordt echter gezegd
dat deze houding alleen bedoeld was om de bevolking tevreden te houden, en dat Chrétien en Clinton ondertussen een zeer goede verstandhouding hadden. De visies van beide staatshoofden kwamen vaak niet overeen. Zo wilde Chrétien in 1993 dat Clinton sommige stukken uit de NAFTA-overeenkomst zou aanpassen, hetgeen Clinton weigerde. Toch richtten beide staatshoofden zich vooral op onderwerpen waarover wel overeenstemming kon worden bereikt, zoals milieubescherming.51
Chrétien zette de bezuinigingen, die zijn voorganger Mulroney was gestart, voort. De Verenigde Staten hield vol dat Canada’s bezuinigingen de militaire prestaties negatief zouden beïnvloeden. Mede door deze Amerikaanse druk droeg Canada bij aan vredesmissies van de Verenigde Naties, zoals die in Haïti en Africa. Ook droeg Canada bij aan de oorlog in Kosovo van 1999 die door de NAVO geleid werd.52 Jean Chrétien, en met
name zijn minister van Buitenlandse Zaken Lloyd Axworthy, stimuleerden het opstellen van multilaterale verdragen. Deze stimulans zorgde er uiteindelijk voor dat de Canadees-Amerikaanse betrekkingen in de eerste paar jaar na de eeuwwisseling enigszins bekoelden. De Canadese visie van multilateralisme botste met de Amerikaanse Republikeinse regering, die liever overeenkomsten en verdragen op eigen voorwaarden voorstelde.53
Richter beschrijft dat de Verenigde Staten vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog juist een voorkeur heeft gehad voor unilateralisme.54
Thompson beschrijft dat de Canadees-Amerikaanse relatie tijdens de acht jaar dat Clinton de Amerikaanse minister-president was, niet zo gemoedelijk was als deze er soms uitzag. De Verenigde Staten bleef bijvoorbeeld volhouden dat Cuba nog steeds een gevaar vormde voor de Noord-Amerikaanse veiligheid. Canada was het hier niet mee eens.55
Thompson beschrijft hoe in 1996 de Helms-Burton wet deze politieke scheidslijn nog eens benadrukte. Eerste bracht de toenmalige Canadese minister van Buitenlandse Zaken, Axworthy, in 1997 een officieel bezoek aan Cuba. Chrétien volgde in 1998, wat voor frustraties aan Amerikaanse zijde zorgde. Met name de punten op Axworthy’s agenda zorgden voor frictie in de relatie. Zo zorgde, naast de onenigheid over Cuba, de
Landmines Treaty uit 1997 ook voor onrust in de Canadees-Amerikaanse
50 Fergusson, rapport Canada-U.S. Relations, p. 1. 51 Ibidem, p. 1.
52 Barry, Bratt, ‘Defense Against Help’, p. 77.
53 A. Richter, ‘From Trusted Ally to Suspicious Neighbor: Canada-U.S. Relations in a Changing Global Environment’ in American Review of Canadian Studies, Vol. 35, No. 3, 2005, p. 474.
54 Ibidem, p. 476.
55 J. H. Thompson, ‘Playing by the New Washington Rules: The U.S.-Canada Relationship, 1994-2003’ in American Review of Canadian Studies, Vol. 33, No. 1, 2003, p. 6.
betrekkingen. Canada maakte zich voorafgaand aan het verdrag hard voor een wereldwijd verbod op landmijnen die specifiek tot doel hadden om mensen uit te schakelen. Hoewel meer dan 100 verschillende landen in Ottawa dit verdrag ondertekenden, hoorden de Verenigde Staten hier niet bij.
Thompson legt in zijn artikel tevens uit waarom de Verenigde Staten zich afzijdig hield van dit verdrag. Het Pentagon was ervan overtuigd dat een algemeen verbod op het toepassen van deze landmijnen de veiligheid in de non-militaire zone tussen Noord- en Zuid Korea in gevaar zou brengen. Chrétien wilde op het gebied van veiligheid meer wereldwijde samenwerking stimuleren. Het vervangen van Axworthy door Anita Neville was een eerste stap in deze richting. De Amerikaanse regering onder George W. Bush maakte deze samenwerking, met name op Noord-Amerikaans gebied, echter niet gemakkelijk. Met name de kwestie rondom het National Missile Defense systeem was pijnlijk voor Canada. Het
National Missile Defense was George W. Bush’ belofte aan het
Amerikaanse volk om het Star Wars programma van voormalig president Reagan onder een andere naam voort te zetten en nieuw leven in te blazen. Canadese radars konden bij dit verdedigingssysteem van raketten goed worden ingezet, omdat zij mogelijke dreigingen al vroeg konden oppikken. Hoewel er, door het NORAD-lidmaatschap, wederom druk op Canada werd uitgeoefend om een bijdrage aan het NMD te leveren, durfde de Canadese Chrétien-regering geen toezeggingen te doen. De Canadese minister van defensie Eggleton liet echter wel aan zijn Amerikaanse Rumsfeld weten dat Canada het Nation Missile Defense project met een open houding benaderde. Ondanks deze geruststellende woorden van de Canadezen, liet Herbert Browne, waarnemend hoofd van het U.S. Space
Command, weten dat, wanneer Canada de beslissing om niet mee te doen
aan het programma niet zou bijstellen, hier wel degelijk consequenties aan verbonden waren.56.
Bow beschrijft hoe er in Canada gedurende de jaren ‘90 veel politici, die werkzaam waren bij het departement van buitenlandse zaken, het vertrouwen verloren in Canada’s mogelijkheden om met de Verenigde Staten samen te werken.57 Hij stelt dat met name de Chrétien-regering
zich afkeerde van ‘intergovernmental, transgovernmental and
transnational approaches’, en dat deze de bilaterale relatie met de
Verenigde Staten liet voor wat het was. Chrétien hield afstand van het Witte Huis, mede om zo de geloofwaardigheid van zijn anti-Amerikaanse benadering in binnenlandse kring te versterken. Bow legt uit dat deze benadering gedurende de jaren ’90 succesvol was, omdat er sprake was
56 Ibidem, p. 7-8.
van economische voorspoed en president Clinton geen specifieke verwachtingen van Canada koesterde.58
Gedurende de jaren ’90 ontstonden er twee dominante denkbeelden, over hoe er vanuit de Verenigde Staten tegen Canada werd aangekeken. De eerste denkwijze wordt door Derek Burney omschreven. Canada krijgt hierin de rol van de wat sullige buurman toegewezen. Burney was tussen 1989 en 2003 de Canadese ambassadeur in de Verenigde Staten. Hij stelde dat veel Amerikanen zich weinig bezighouden met Canada.59
Volgens deze denkwijze zien veel Amerikanen Canada slechts als het land van de wintersporten, huskyhonden en uitgestrekte ijzige landschappen. Canada wordt gezien als een land dat zich qua vitaliteit en individualisme nog niet kan meten met de Verenigde Staten, en op veel gebieden nog achterloopt. Hoewel Canada en Amerika volgens deze visie goede buren van elkaar zijn, zijn de Canadezen meer bedeesd en minder ambitieus dan de Amerikanen.60
Aan de andere kant is er het beeld waarin Canada als een veiligheidsrisico voor de Verenigde Staten wordt gezien. Na 9/11 deden zich in de Canadees-Amerikaanse betrekkingen pijnlijke kwesties voor (zie hoofdstuk 3), maar ook al gedurende de jaren ’90 waren er een aantal voorvallen die voor spanningen in de Canadees-Amerikaanse relatie zorgden.61 De kwestie rondom Ahmed Ressam in 1999 is hier een
voorbeeld van. Amerikaans agenten hielden Ressam aan het einde van 1999 tegen toen hij via Canada de Verenigde Staten binnen wilde trekken.62 Ressam droeg verschillende explosieven bij zich, die hij tijdens
Oudejaarsavond op het vliegveld van Los Angeles af wilde laten gaan. Om deze reden werd hij later bekend als de ‘millennium bomber’.63 Roach
beschrijft dat, onder andere door deze kwestie, het beschermen van de noordelijke grens één van de kernambities binnen de latere Amerikaanse
Patriot Act werd.64 Een andere kwestie deed zich voor in 2000. Een
15-jarige Canadese scholier probeerde toen online aanvallen te plegen op onder andere de websites Yahoo en Amazon, wat deze bedrijven uiteindelijk 7 miljard dollar kostte.65 De 15-jarige hacker, die zich online
voordeed onder de naam ‘MafiaBoy’ maar in het echt Michael Demon Calce heette, gaf toe zich niet bewust te zijn van de gevolgen zijn cyberaanvallen met zich meebrachten.66 Op zijn zesde kreeg Calce een
58 Ibidem, p. 136.
59 P. Gecelovsky, ‘Northern Enigma: American Images of Canada’ in American Review of
Canadian Studies, Vol. 37, No. 4, 2007, p. 517.
60 Ibidem, p. 520. 61 Ibidem, p. 521-522.
62 Roach, ‘Uneasy neighbors’, p. 1702. 63 Gecelovsky, ‘Northern Enigma’, p. 522.
64 Roach, ‘Uneasy neighbors’, p. 1702. 65 Gecelovsky, ‘Northern Enigma’, p. 522.
66 http://www.infosecurity-magazine.com/view/34309/a-qa-with-mafiaboy/, <27-05-2014>
computer van zijn vader, die zag hoe geïsoleerd en eenzaam zijn zoon was geworden na de scheiding van zijn ouders. De computer gaf Calce het gevoel van ultieme controle, en hij had nog maar één doel voor ogen: de beste hacker worden binnen de cyberwereld.67 Calce werd uiteindelijk
schuldig bevonden en bestraft.68 Toch werden deze voorvallen toen gezien
als losstaande incidenten, niet als een aanval op de algemene veiligheid.69
Gecelovsky omschrijft dat de beveiliging van de gemeenschappelijke grens pas na 9/11 een echte prioriteit werd, iets wat in zijn optiek paradoxaal is gezien het feit dat er bij de aanslagen van 9/11 geen enkele persoon met de Canadese nationaliteit betrokken was.70 De
Canadees-Amerikaanse samenwerking na de Tweede Wereldoorlog was van enigszins andere aard dan de samenwerking op het gebied van contraterrorisme zoals die het afgelopen decennium heeft plaatsgevonden. Het lijkt erop dat Canada gedurende de jaren ’90 door de Verenigde Staten niet zozeer als veiligheidspartner werd gezien, maar meer als een buurland dat voortdurend op de Verenigde Staten achterloopt.71 De Verenigde Staten
zag Canada gedurende de jaren ’90 niet als een volwaardige samenwerkingspartner, maar meer als een vervelende en potentieel gevaarlijke bovenbuur, die zich bij lange na niet met de Verenigde Staten kon meten. De noodzaak vanuit de Verenigde Staten om intensief met Canada samen te werken lijkt nog niet zo sterk als na 9/11 aanwezig te zijn. 72
1.6 Economische relatie
Naast de politieke- en militaire betrokkenheid, wil ik het economische aspect van de relatie ook kort benoemen, aangezien dit een belangrijke rol inneemt in de Canadees-Amerikaanse betrekkingen. De handel tussen de twee landen is vanaf de 20e eeuw naar de 21e eeuw alleen maar
toegenomen. Alle Canadese provincies exporteerden in 2008 meer naar de Verenigde Staten dan in 1997. De provincie Ontario liep hierbij op kop. Tussen 1997 en 2008 werden 89.6% van de geëxporteerde goederen naar de Verenigde Staten geëxporteerd. De internationale handel met de Verenigde Staten is van cruciaal belang voor de Canadese economie.73 Ook
voor de Verenigde Staten is de Amerikaans-Canadese handel belangrijk. 67 http://tophackers.wordpress.com/5-mafiaboy/, <27-05-2014> 68 http://www.computerworld.com/s/article/9117000/Mafiaboy_grows_up_A_hacker_seeks_re demption, <27-05-2014>
69 Gecelovsky, ‘Northern Enigma’, p. 522. 70 Ibidem, p. 522.
71 Fergusson, rapport Canada-U.S. Relations, p. 1. 72 Ibidem, p. 1.
73 P. Gecelovsky ; C. J. Kukucha ‘Foreign policy reviews and Canada’s trade policy: 1968-2009’ in American Review of Canadian Studies, Vol. 41, No. 1, maart 2001, p. 40.
Sinds het CUFTA-verdrag dat beide landen in 1989 sloten, is de Amerikaanse export naar Canada verdubbeld. 74
Gecelovsky en Kukucha schrijven dat tussen 1968 en 2009 elke Canadese minister-president zich ervoor heeft ingespannen om de Canadese handel minder afhankelijk te maken van Amerikaanse invloed. Geen van allen is hier echter in geslaagd. De Canadese handel raakte juist steeds meer verbonden met die van de Verenigde Staten.75 Toch
verschillen de meningen over het belang van de handel voor de Canadees-Amerikaanse relatie, en de invloed op de beleidsvorming. E. Fry gaat in zijn artikel ook in op de Canadees-Amerikaanse relatie vanaf 2001. Hij stelt dat hoewel Canada afhankelijk is van een open handel met de Verenigde Staten76, het land zich vanaf 2001 op beleidsniveau juist onafhankelijker
heeft opgesteld. Fry heeft, over de Canadees-Amerikaanse handel, een andere mening dan Gecelovsky en Kukucha. Fry geeft aan dat Canada vanaf 2001 juist in mindere mate afhankelijk is geworden van de export naar de Verenigde Staten en dat het land met meer verschillende handels-en investeringspartners is gaan samhandels-enwerkhandels-en. Dit heeft ervoor gezorgd dat Canada nu met meer dan 50 verschillende landen wereldwijd samenwerkt.77 Er bestaat dus niet alleen discussie over de vraag of er na
9/11 op het gebied van de binnenlandse veiligheid meer of juist minder Canadees-Amerikaanse samenwerking plaatsvond, ook over de invloed op de handel is er een discussie gaande.
74 M. A. Andresen, ‘Canada-United States interregional trade: quasi-points and spatial change’ in The Canadian Geographer, Vol. 54, No. 2, 2010, p. 140.
75 Gecelovsky, Kukucha, ‘Foreign policy reviews’, p. 40.
76 E. Fry, ‘The Canada-US relationship one decade after 9/11’ in International Journal, Vol. 67, No. 4, herfst 2012, p. 886.
2. Het Canadese contra-terrorismebeleid na 9/11
2.1 De aanslagen van 9/11
In dit hoofdstuk richt ik mij vooral op de binnenlandse veiligheid, en niet specifiek op het militaire aspect van het contra-terrorismebeleid. Wel wil ik Canada’s internationale veiligheidsbeleid kort benoemen, omdat het context geeft aan hoe het Canadese contraterrorisme-beleid er na 9/11 uitzag. Ook kan ik zo laten zien dat Canada, in het opstellen van het contraterrorisme-beleid na 9/11, zich een positie bevond waarin het grotendeels afhankelijk was van de Verenigde Staten.
Al vroeg na 9/11 sprak de toenmalige Canadese minister-president Chrétien de woorden: ”Canada will be there to collaborate with the authorities of the United States and do our best so that we can collectively fight this horrible devil that is terrorism.”78 Met deze woorden bevestigde
hij Canada’s steun voor de Amerikaanse missie tegen de Taliban en al-Qaeda in Afghanistan.79 Tussen 11 september en 13 oktober 2001 werd de Anti-terrorism Act opgesteld, die vanaf eind december van kracht was. In
deze nieuwe wet werd het concept terrorisme voor het eerst gedefinieerd.80 De Canadese troepen werden ingezet voor operatie Apollo,
om zo de Amerikaanse troepen te ondersteunen. De Amerikaanse troepen gingen te werk onder codenaam Enduring Freedom. Samen gingen zij de strijd aan in Afghanistan.81
Naast het verlies van Canadese burgers en de goede militaire verstandhouding met de Verenigde Staten die al ver terugging, was het feit dat de aanslagen van 9/11 een nieuwe impuls vormden voor het Canadese militaire- en contraterrorisme beleid, ook een reden om mee te doen in de strijd tegen het terrorisme. De Canadese regering besefte dat 78 Kirkey, Ostroy, ‘Why is Canada in Afghanistan?’, p. 202.
79 K. W. Roach , September 11: Consequences for Canada (McGill-Queen’s Press 2003), p. 6.
80 Ibidem, p. 21.
het land al lange tijd geen belangrijke militaire positie had ingenomen op het wereldtoneel.82 Na de Koude Oorlog was Canada op militair gebied de
vreemde eend in de bijt binnen de NAVO. Het had relatief weinig inspanningen geleverd om het westen tegen de Sovjet-Unie te beschermen.83 Vóór de missie in Afghanistan werd de Canadese
buitenlandse politiek gekenmerkt door het zoeken van een middenpositie tussen grote en kleinere mogendheden. Canada stelde zich hierin vooral op als vredesstichter. Aan het innemen van deze middenpositie, door Murray en Mccoy ook wel omschreven met de term middlepowermanship, kwam met de aanvang van de missie in Afghanistan een einde. Canada besloot op militair gebied niet langer alleen de rol van peacekeeper te willen innemen, maar een actieve rol te willen spelen.84 Ook waren de
Canadese troepen voor de militaire stimulans van 9/11 vooral ‘demoralized’. 9/11 vormde de aanleiding om het Canadese leger als instituut weer nieuw leven in te blazen en van een nieuw doel te voorzien. De missie in Afghanistan, en de operaties geleid door zowel de Verenigde Staten als de NAVO, boden hiervoor de mogelijkheid.85
2.2 Canadese identiteit
De Canadese regering stelde na de aanslagen van 9/11 veel geld beschikbaar voor de nationale veiligheids- en inlichtingendiensten. Vanaf december 2001 besteedde de Canadese regering een bedrag van 7.7 miljard dollar over een periode van vijf jaar, aan contra-terrorisme, de bescherming van infrastructuur en de algemene binnenlandse veiligheid en initiatieven om deze te verbeteren, zoals samenwerking met de Verenigde Staten. Deze uitgaven aan de nationale veiligheid bleven tot en met de Harper-regering, die in 2006 aantrad, een prioriteit.86 Na 9/11
ontwikkelden de Canadese regering een nieuwe beleidsvorm, waarin zowel de Canadese als Amerikaanse behoeften op het gebied van veiligheid aan de orde zouden komen. Canada zou hierin wel een eigen identiteit behouden en deze identiteit zou zoveel mogelijk los staan van de Verenigde Staten.87
82 D.C. Hilton, Shaping commitment: resolving Canada’s strategy gap in Afghanistan and
beyond (juli 2007), 2.
83 J. T. Jockel, J. Sokolsky, ‘Canada and the war in Afghanistan: NATO's odd man out steps forward’ in Journal of Transatlantic Studies, Vol. 6, No. 1, 2008, p. 101.
84 R. Murray, J. Mccoy, ‘From Middle Power to Peacebuilder: The Use of the Canadian Forces in Modern Canadian Foreign Policy’ in American Review of Canadian Studies, Vol. 40, No. 2, 2010, p. 171.
85 Marten, ‘From Kabul to Kandahar’, p. 216.
86 M. Rudner, ‘Canada’s Communication Security Establishment, Signals Intelligence and counter-terrorism’ in Intelligence and National Security, Vol. 22, No. 4, 2007, p. 477. 87 V. Kitchen, K. Sasikumar, ´Canada (En)Counter Terrorism: U.S.-Canada Relations and Counter-terrorism Policy’ in Terrorism and Political Violence, Vol. 21, No. 1, 2009, p. 161.
Door zijn speciale relatie met de Verenigde Staten voelde Canada zich na de aanslagen van 9/11 extra bedreigd. De Canadese regering was ervan overtuigd dat het land een extra groot risico liep ook door een terroristische aanslag te worden getroffen.88 De Canadese regering
omschreef de aanslagen op de Twin Towers als een “unprecedented global threat” en een “offence against the freedom and rights of all civilized nations”.De aanslagen van 9/11 hadden vooral de Verenigde Staten in het hart geraakt. De Canadese overheid zag de aanslagen echter als een aanval die gericht was op de hele westerse wereld. Ieder westers land had de verantwoordelijkheid om op deze dreiging te reageren.89 Samenwerking
was, volgens deze visie, de sleutel tot succes. De wijze waarop Canada omging met de binnenlandse veiligheid, en de invloed die de Verenigde Staten op het beleid uitoefende, is te herleiden op de geschiedenis en cultuur van Canada. Kitchen en Sasikumar schrijven over dit onderwerp, en benadrukken in hun artikel vooral het belang van identiteit voor de wijze waarop Canada omgaat met mogelijke terroristische dreigingen.90
Kitchen en Sasikumar wijzen op vier redenen die de invloed van de Verenigde Staten op het Canadese contraterrorisme beleid kunnen verklaren, namelijk de geografische ligging (nabuurschap), veiligheidsredenen, het belang van de Canadees-Amerikaanse handel voor de Canadese economie en een gedeelde, maar tegelijkertijd ook omstreden, culturele identiteit. Hoewel er tussen Canada en de Verenigde Staten een bijzonder bondgenootschap bestond streefde Canada wel degelijk naar een eigen identiteit en een eigen beleid. Na de aanslagen van 9/11 moest Canada niet alleen reageren op de aanslagen zelf, maar ook op de Amerikaanse reactie op de aanslagen. De Canadese regering was bang dat de Verenigde Staten het Canadese veiligheidsbeleid in eigen hand zou nemen, bijvoorbeeld door Amerikaanse wetgeving op Canadees grondgebied door te voeren. Deze angst wordt ook wel ‘defense against help’ genoemd. Deze term stamt uit 1938, toen de Amerikaanse president Roosevelt door middel van de Kingston Dispensation beloofde Canada in geval van nood bij te staan. In ruil voor deze Amerikaanse steun beloofde de toenmalige Canadese premier Mackenzie King dat Canada niets zou doen wat de bescherming van het Amerikaanse grondgebied zou belemmeren. Canada is, in het opzetten van contra-terrorismebeleid, altijd bezig met het bewaken van de Canadese soevereiniteit. Samenwerking met de Verenigde Staten kan de positie van Canada versterken, maar wanneer de Canadese soevereiniteit erdoor wordt aangetast, deze ook verzwakken.
88 Ibidem, p. 156-158.
89 E. Gibbs-Van Brunschot, A. J. Sherley, ‘Communicating Threat: The Canadian State and Terrorism’ in Sociological Quarterly, Vol. 46, No. 4, 2005, p. 651.
De Canadese identiteit wordt echter mede bepaald door de relatie met de Verenigde Staten, en de manieren waarop de Verenigde Staten van Canada verschilt.91 Canadezen zien zichzelf als inwoners van een land met
eigen tradities, die afwijken van de Verenigde Staten.92 Terwijl Amerikanen
Canadezen zien als inwoners van een land dat nog steeds achterloopt op de Verenigde Staten93, zien Canadezen zichzelf als meer bescheiden dan
de Verenigde Staten. Veel Canadezen vinden zich minder direct, pocherig en op geld gericht dan de inwoners van de Verenigde Staten.94 Dit zijn
natuurlijk stereotypen. Toch benadrukken veel Canadezen dat Canada een heel ander land is dan de Verenigde Staten en dat de inwoners ook verschillen.95 Dit gevoel anders te zijn dan de Verenigde Staten, beïnvloedt
het Canadese veiligheidsbeleid en zorgt er mede voor dat Canada niet schroomt een eigen koers te trekken.96 Opiniepeilingen laten zien dat,
hoewel 88% van de Canadese bevolking ervan overtuigd was dat de Verenigde Staten veel invloed op Canada uitoefent, slechts 22% dit zag als iets positiefs.97 Andere opiniepeilingen uit 2002 en 2003 laten zien dat
minder dan 30% van de Canadese bevolking erop vertrouwde dat de Verenigde Staten ook Canada’s belangen voor ogen hield. In 2007 was dit percentage zelfs gedaald tot 14%.98
2.3 Definities van terrorisme
In het voorgaande hoofdstuk beschreef ik de ontwikkeling van het Canadees-Amerikaanse bondgenootschap, dat ver teruggaat in de geschiedenis. Ook beschreef ik de spanning die zich soms voordeden tussen beide landen, mede door Canada’s verbondenheid met het Britse rijk. Ondanks de Canadees-Amerikaanse samenwerking komt de Canadese definitie van terrorisme en nieuwe terreurwetgeving meer overeen met die van Groot-Brittannië dan met die van de Verenigde Staten.
Alle drie de landen voerden na de aanslagen van 9/11 nieuwe antiterreurwetgeving in, of pasten de oude wetgeving aan. Na de aanslagen van 9/11 voerde de Canadese regering de Anti-Terrorism Act in.99 De Verenigde Staten voerde de Patriot Act in en Groot-Brittannië
breidde de Terrorism Act, afkomstig uit 2000, uit tot de Anti-terrorism, 91 Ibidem, p. 156-158.
92 http://www.canadalifeandliving.com/pages/how_canadians_see_themselves.htm, <03-05-2014>
93 Gecelovsky, ‘Northern Enigma’, p. 520.
94 http://www.canadalifeandliving.com/pages/how_canadians_see_themselves.htm, <03-05-2014>
95 http://www.howtospotacanadian.ca/2008/12/they-define-themselves-as-being-not.html, <03-05-2014>
96 Kitchen, Sasikumar, ´Canada (En)Counter Terrorism’, p. 156-158.
97 http://www.pewglobal.org/2009/07/23/chapter-1-views-of-the-u-s-and-american-foreign-policy-2/,
<15-06-2014> 98 Ibidem, <15-06-2014>
Crime and Security Act.100 Hoewel alle drie de landen nieuwe
contra-terrorismewetgeving invoerden, gaven zij verschillende definities aan het begrip terrorisme. De Canadese wet definieert terrorisme als daden met een politieke, religieuze of ideologische grondslag, die erop gericht zijn schade toe te brengen aan de Canadese bevolking, het Canadese grondgebied of de Canadese economie. De Britse definitie van terrorisme is breder dan de Canadese. Schade aan bezit van de Britse staat valt ook onder terrorisme, maar, en hierin verschilt de Britse definitie van de Canadese, deze schade hoeft noodzakelijk tot schade van een persoon of van de publieke ruimte te leiden om als terrorisme te worden bestempeld. Ook valt het toebrengen van schade aan de Britse economie niet onder terrorisme. Wel hebben Canada en Groot-Brittannië de nadruk op politieke, religieuze en ideologische grondslag gemeen.
De Canadese definitie komt minder overeen met de Amerikaanse. De Amerikaanse definitie van terrorisme verschilt van de Canadese en Britse definitie, in het feit dat er niet specifiek wordt beschreven welke vormen van schade aan Amerika onder terrorisme vallen. Onder de Amerikaanse definitie van terrorisme vallen daden die:
“involve violent acts or acts dangerous to human life that are a violation of the criminal laws of the United States or of any State, or that would be a criminal violation if committed within the jurisdiction of the United State or of any State.”101
In deze definitie ontbreekt de ideologische motivatie die achter de daden moet zitten, hetgeen nog een punt is waarop de Amerikaanse definitie van de Britse en Canadese definitie verschilt. Volgens de Canadese en Britse definitie moet de persoon in kwestie niet alleen met opzet de terroristische aanslag hebben gepland, maar dit ook met een achterliggende politieke, religieuze of ideologische reden hebben gedaan. Het is juist deze ideologische en politieke dimensie die terrorisme anders maakt dan reguliere misdaad.102
De Canadese en Britse contra-terrorismewetgeving vergrootte de bevoegdheid van de overheid om verdachten preventief in detentie te plaatsen. Ook konden verdachten worden gedwongen een verklaring af te leggen. Beide landen voerden nieuwe wetgeving hiervoor in om dit te legitimeren. De risico’s en gevaren van nieuwe terroristische aanslagen zijn volgens Canada en Groot-Brittannië te ernstig om deze bevoegdheid 99 D. Jenkins, ‘In support of Canada’s Anti-Terrorism Act: a comparison of Canadian, British, and American anti-terrorism law’ in Saskatchewan Law Review, Vol. 66, No. 2, 2003, p. 425.
100 Ibidem, p. 425. 101 Ibidem, p. 433-434. 102 Ibidem, p. 433-435.
niet te vergroten. Alle drie de landen creëerden speciale bepalingen om preventieve arrestaties te legitimeren.103 Ze ontwierpen een legaal kader,
dat de bevoegdheid van de staat om terrorisme-verdachten preventief in arrest onder te brengen legitimeert. De Verenigde Staten, die gevangenen onderbracht in Guantánamo Bay, voerde het meest extreme beleid van de drie landen.
Canada en Groot-Brittannië wilden voorkomen dat religieuze en etnische minderheden zich uit wraak tot terrorisme zouden wenden. Beide landen zetten zich bijvoorbeeld in tegen haatdragende leuzen die radicalisering onder de islamitische bevolking zou kunnen stimuleren.104
Groot-Brittannië en Canada probeerden, door de ontwikkeling van wrok bij minderheidsgroepen tegen te gaan, de ontwikkeling van terrorisme bij de wortel aan te pakken. Zowel in de definitie van terrorisme, als in de wetgeving omtrent contra-terrorisme vertoont het Canadese beleid meer gelijkenissen met het Britse beleid, dan met het Amerikaanse beleid. Ondanks de overeenkomsten met de Britse wetgeving, staat de Canadese wetgeving wel op zichzelf. In vergelijking met de Britse en Amerikaanse contra-terrorismewetgeving is de Canadese variant meer gematigd. Canada neemt in vergelijking met de andere twee landen extra voorzorgsmaatregelen om de vrijheid van Canadese burgers te waarborgen. Canada zoekt voortdurend naar een balans tussen effectieve wetgeving en de vrijheid van Canadese staatsburgers.105
2.4 Canadese antiterreurwetgeving
In het najaar van 2001 was er in Canada nog weinig overeenstemming bereikt over hoe de aanpak van mogelijke terroristische dreigingen en nieuwe contra-terrorismewetgeving eruit zou gaan zien. De Canadian
Police Association wilde meer middelen en technieken kunnen inzetten om
het terrorisme op een proactieve manier tegen te gaan. De Canadese mensenrechtenorganisaties kwamen hier tegen in opstand. Zij waren bang dat de Canadese autoriteiten te veel macht over de burgers zouden krijgen, en dat rechten en vrijheden bedreigd zouden worden.106
Ondertussen werkte de Canadese overheid aan nieuwe contra-terrorisme wetgeving, die aan het eind van 2001 gereed was. Op 28 november 2001 werd Bill C-36 door het House of Commons goedgekeurd. Op 18 december keurde de Senaat de nieuwe wet goed en werd de wet in werking gesteld.107 Vanaf 24 december 2001 werd zo de Anti-Terrorism Act van
kracht.108 Deze wet was de eerste belangrijke en nieuwe wetgeving die na
103 Ibidem, p. 447. 104 Ibidem, p. 451-452. 105 Ibidem, p. 454.
106 P. J. Smith, ‘Anti-terrorism and rights in Canada: policy discourse on the ‘delicate balance’’ in Arab Studies Quarterly, Vol. 25, No. 1-2, 2003, p. 151.
107 Ibidem, p. 153.
de aanslagen van 9/11 werd doorgevoerd. Het begrip terrorisme werd opnieuw gedefinieerd.109 Bezittingen van verdachte, mogelijk
terroristische groeperingen mochten onder de nieuwe wetgeving in beslag worden genomen.110 Ook werden aan terrorisme verbonden activiteiten
strafbaar gesteld. Onder terroristische activiteiten werd verstaan:
‘Any act intended to cause death or serious bodily injury to a civilian, or to any other person not taking an active part in the hostilities in an situation of armed conflict, when the purpose of such act, by its nature or context, is to intimidate a population, or to compel a government or an international organization to do or to abstain from doing any act.’111
Wanneer een verdacht persoon lid was van een in Canada verboden organisatie, zoals Boko Haram, werden de financiële transacties tussen de verdachte persoon en de organisatie direct stopgezet.112 De Anti-Terrorism Act vergrootte de mogelijkheden voor de Canadese overheid om
informatie in te winnen, die betrekking had op de nationale veiligheid.113
Waar er voor de Anti-Terrorism Act maximaal 60 dagen informatie van telefoongesprekken mocht worden afgetapt, werd deze periode na invoering van de Anti-Terrorism Act verlengd tot een jaar.114
De Canadese overheid investeerde veel in het verzamelen van informatie over terrorisme. Er werden meer werknemers aangesteld en er kwam meer geld beschikbaar voor onderzoek, waardoor er meer technologie kon worden ontwikkeld waarmee terrorisme kon worden tegengegaan.115 De Anti-Terrorism Act had vier belangrijke doelstellingen.
Ten eerste het voorkomen dat terroristen Canada konden binnentreden. Het beschermen van Canadese burgers tegen terroristische aanslagen viel ook onder deze doelstelling. Ten tweede het ontwikkelen van nieuwe- en het verbeteren van bestaande middelen ter identificatie, vervolging en veroordeling van terroristen.116 De derde doelstelling was gericht op de
bescherming van de Canadees-Amerikaanse grens en deze open te 109 H. Stewart, ‘Public interest immunity after Bill C-36’ in Criminal Law Qarterly, Vol. 47, No. 3, 2003, p. 249.
110 Roach , September 11, p. 8.
111 Rapport ‘Submission on the Three Year Review of the Anti-terrorism Act’, Canadian Bar Association, mei 2005, p. 22.
112 Rapport ‘Building Resilience Against Terrorism. Canada’s Counter-terrorism Strategy’, Government of Canada, 2013, p. 26.
113 F. Iacobucci, ‘Canada’s response to terrorism’ in Review of Constitutional Studies, Vol. 15, No. 2, 2011, p. 193.
114 http://www.justice.gc.ca/eng/cj-jp/ns-sn/act-loi.html, <19-06-2014>
115 I. Hussain, ‘Post 9/11 Canada-US security integration: of the butcher, the baker, and the intelligence-policy maker’, in American Review of American Studies, Vol. 39, No. 1, maart 2009, p. 46.
houden voor de handel die er tussen Canada en Amerika plaatsvond. De vierde en laatste doelstelling was erop gericht de internationale samenwerking op het gebied van de opsporing en aanpak van terroristische netwerken te verbeteren.117
Niet alleen werd de Anti-Terrorism Act ingevoerd, ook bekrachtigde Canada alle 12 internationale verdragen met betrekking tot contra-terrorisme, die door de Verenigde Naties waren opgesteld.118 Ook de Criminal Code, Official Secrets Act, Canada Evidence Act en de National Defence Act werden ingevoerd. 119 De Canada Evidence Act maakte het
mogelijk dat informatie van nationaal belang tijdens rechtzaken niet openbaar hoefde te worden gemaakt. Het doel van de National Defence
Act was het verzamelen van buitenlandse communicatie- en
informatie-uitwisseling.120 Vanaf juni 2002 werd de Immigration and Refugees Protection Act van kracht.121 Deze wetgeving stelt het hebben van bewijs
van politieke of religieuze motieven als noodzakelijk, om een misdrijf als terroristisch te kunnen aanwijzen.122 Door de Immigration and Refugee Protection Act kon personen wegens veiligheidsoverwegingen de toegang
tot Canada worden ontzegd. De persoon tegen wie de Act op dat moment werd ingezet, kon echter niet in zien op basis van welke argumenten deze wetgeving tegen hem of haar werd gebruikt.123
In 2004 richtte de Canadese overheid het Integrated Threat
Assessment Centre (ITAC) op. Dit was een van de initiatieven die uitging
van Canada’s eerste National Security Policy, die vanaf april 2004 in werking ging.124 De Anti-Terrorism Act was toen al bijna 2,5 jaar van kracht.
De National Security Policy maakt een onderscheid tussen vier verschillende vormen van terroristische dreigingen, namelijk: terrorisme dat verbonden is met religieus extremisme, terrorisme dat verbonden is met buitenlandse afscheidingsbewegingen, terrorisme dat door een staat wordt ondersteund en tenslotte terrorisme dat verbonden is met extremistische nationalisten.125 Deze eerste National Security Policy had
tevens drie doelstellingen: het beschermen van Canadees grondgebied en Canadese staatsburgers, ervoor zorgen dat Canada niet wordt gebruikt als
117 Ibidem, p. 149.
118 Gibbs-Van Brunschot, Sherley, ‘Communicating Threat’, p. 646. 119 Iacobucci, ‘Canada’s response to terrorism’, p. 193.
120 Smith, ‘Antiterrorism and rights’, p. 149.
121 T. Oriola, ‘Counter-terrorism and alien justice: the case of security certificates in Canada’ in Critical Studies on Terrorism, Vol. 2, No. 2, 2009, p. 258.
122 K. W. Roach, ‘Ten ways to improve Canadian anti-terrorism law’ in Criminal Law
Quarterly, Vol. 51, No. 1, 2005, p. 104.
123 Iacobucci, ‘Canada’s response to terrorism’, p. 198.
124 Rudner, ‘Canada’s Communication Security Establishment’, p. 485.
125 M. Rudner, ‘Challenge and response: Canada’s intelligence community and the war on terrorism’ in Canadian Foreign Policy Journal, Vol. 11, No. 2, 2004, p. 17.
