'Wie betaalt, bepaalt?' : een interdisciplinair onderzoek naar subsidiaire afhankelijkheidsrelaties in het Nederlandse maatschappelijk middenveld

‘Wie betaalt, bepaalt?’

Een interdisciplinair onderzoek naar subsidiaire afhankelijkheidsrelaties in het Nederlandse maatschappelijk middenveld

Student : Alex Peters

Studentnummer : 10245960

Domein : Arbeid & Organisatie

Begeleider : Hylke de Vries

Tweede lezer : Ottilie Kranenburg

Inhoudsopgave

3.2 Functies van het maatschappelijk middenveld p.12

3.2.1 Service delivery p.12

3.2.2 Advocacy p.13

3.2.3 Community Building p.14

3.3 Subsidie als beleidsinstrument p.14

3.3.1 Beleidsproblemen en –instrumenten p.15 3.3.2 Definitie van subsidie en beleidsinstrumenten p.16

3.3.3 Doel van subsidie p.17

3.4 Effecten van subsidieverlening p.17

3.4.1 RDT & OCBT p.17 3.4.2 Onderzoeksresultaten p.19 3.5 Accountability Measures p.20 3.6 Interdisciplinariteit p.21 3.7 Conclusie p.21 4. Probleemstelling p.22 4.1 Doelstelling p.24 4.2 Vraagstelling p.24 4.3 Maatschappelijke relevantie p.26 4.4 Wetenschappelijke relevantie p.26 5. Methode p.28 5.1 Onderzoekstrategie p.28 5.2 Onderzoeksdesign p.28 5.3 Onderzoeksmethoden p.29 5.4 Operationalisering p.29

5.6 Dataverwerking & -analyse p.31 5.7 Ethische verantwoording p.31 6. Resultaten p.32 6.1 Onderzoeksproces p.32 6.2 Respondentengroep p.33 6.3 Subsidie p.35 6.3.1 Algemene kenmerken p.35

6.3.2 Realiseren maatschappelijke doelen p.36

6.3.3 Verlies autonomie p.38

6.3.4 Accommoderen p.40

6.3.5 Professionalisering p.42

6.3.6 Gemakzucht & ondernemerschap p.43

6.3.7 Deelconclusie p.45

6.4 Verantwoording p.46

6.4.1 Algemene kenmerken p.46

6.4.2 Output vs. outcome p.48

6.4.3 Discrepantie tussen doelen & realisatie p.51

6.4.4 Interne controle p.52

6.4.5 Houding & introspectie p.52

6.4.6 Deelconclusie p.53

7. Conclusie p.55

8. Discussie & aanbevelingen p.58

9. Reflectie p.59

10. Literatuurlijst p.60

11. Bijlagen p.63

Bijlage 1: Topiclist semigestructureerde interviews p.63

H1

Samenvatting

Dit onderzoek richt zich op de vraag in hoeverre er door organisaties in het maatschappelijk middenveld een invloed wordt ervaren door het ontvangen subsidie en het afleggen van verantwoording over deze subsidie, in relatie tot het uitoefenen van hun maatschappelijke functie. De achtergrond bij dit vraagstuk is de tendens dat publieke taken door de overheid worden overgedragen aan maatschappelijke organisaties en actieve burgers, ook wel aangeduid als ‘vermaatschappelijking’. Hierbij wordt gebruikt gemaakt van subsidie als beleids- en sturingsinstrument. Uit een twaalftal semigestructureerde interviews met professionals uit het maatschappelijk middenveld blijkt inderdaad dat een invloed wordt ervaren van subsidie en verantwoording.

Enerzijds ervaren de respondenten een positieve invloed van subsidie omdat het inspanningen bestendigd en het mogelijk maakt om maatschappelijke activiteiten te ondernemen. Anderzijds merken respondenten op dat in zekere mate geldt dat ‘de betaler, bepaalt’. Het gaat hierbij niet zozeer om de inhoud van de activiteiten, maar meer om de richting hiervan. Ook ‘accommoderen’ organisaties zich aan opgelegde beleidsdoelstelling. Verder kan de inrichting van subsidieregelingen kan leiden tot gemakzucht en een

verminderde mate van ondernemerschap. Geen verschillen worden ervaren tussen verschillende subsidievormen.

Minder invloed wordt ervaren als het gaat om het afleggen van verantwoording over subsidie. Ondanks dat respondenten aangegeven dat het proces van verantwoording

tijdrovend is en enige mate van bureaucratie en professionalisering vergt, is er begrip voor de noodzaak van verantwoording. Daarnaast wordt gesteld dat verantwoording ook kan worden gezien als moment van introspectie. Een minder grote invloed is ook aanwezig omdat organisaties, met het oog op reputatie en kwaliteitscontrole, interne controlemechanismen hanteren. Verder blijkt wel dat het zwaartepunt met name ligt bij de meetbare resultaten (output) in plaats van bij de daadwerkelijke impact (outcome).

H2

Inleiding

Ondanks dat de koning de term ‘participatiesamenleving’ in 2013 opwierp lijkt de besproken omslag reeds in 2010 met de samenstelling van kabinet-Rutte I te zijn ingezet. Zo riep Rutte I in haar regeerakkoord op tot het creëren van een compacte overheid met een open bestuur en minder ambtenaren en bestuurders, met als gevolg lagere kosten en minder regels. Een belangrijke ambitie van dit kabinet was dan ook om meer taken en verantwoordelijkheden te verschuiven naar de samenleving (Rob, 2012). Bij de val van Rutte-I en de formatie van Rutte-II werd de ingezette ambitie, al dan niet in een andere bewoording, kracht bij gezet. Zo valt in het Regeerakkoord van 2012 te lezen dat het kabinet een overheid wil “die mensen niet in de eerste plaats als consument ziet, maar als burgers die de ene keer zelfstandig, de andere keer samen, de toekomst van Nederland vormgeven” (Regeerakkoord, 2012).

De genoemde verschuiving wordt door voormalig minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) Spies in haar adviesaanvraag aan de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) ook wel ‘vermaatschappelijking’ genoemd. De minister ziet in haar

adviesaanvraag verschillende maatschappelijke uitdagingen opdoemen. Naast vragen over het betrekken van burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven, de overdracht van

publieke taken en manieren waarop de burgers geactiveerd kunnen worden, stelt de minister ook de vraag welke sturingsmogelijkheden de overheid tot haar beschikking heeft om bepaalde maatschappelijke effecten na te streven (Rob, 2012). De Rob (2012) merkt bij die laatste vraag op dat het gaat om een merkwaardige paradox: enerzijds wil de overheid maatschappelijke spelers meer ruimte bieden en taken overdragen, anderzijds insinueert het gebruik van ‘sturingsmogelijkheden’ dat de overheid nog steeds actief richting wil geven aan de overgedragen taken.

De vraag rijst dan ook in hoeverre er daadwerkelijk sprake is van organisaties die op een autonome manier hun maatschappelijke functie kunnen uitoefenen op het moment dat de overheid deze organisaties toch wil sturen. Een belangrijk sturingsmechanisme is hierbij volgens Van den Heuvel (2014) het gebruik van subsidie. In de praktijk wordt er ook veel gebruik gemaakt van dit beleidsinstrument, niet alleen in directe zin, als het bijvoorbeeld gaat om een vermogensoverdracht, maar ook indirect door het gebruik van (gunstige) fiscale regelgeving.

De verschuiving van overheidstaken naar decentrale organisaties klinkt in eerste instantie aantrekkelijk. Op het moment dat overheidstaken dichter bij de burgers komen te

beleidsvorming. Aan de andere kant kan er ook veel kritiek op deze verschuiving worden gegeven. Zo noemt de Rob (2012) het ingezette proces vooral een bezuiniging. Het is volgens de Rob dan ook noodzaak om een samenwerking te creëren in plaats van een delegatie van overheidstaken.

De eerder gestelde vraag of er sprake is van maatschappelijke organisaties die autonoom hun maatschappelijke functie kunnen uitoefenen, staat in dit onderzoek centraal. Hierbij is hoofdzakelijk gekeken naar subsidies als een direct sturingsmechanisme van overheidsbeleid, zodoende is dit onderzoek gericht op organisaties in het maatschappelijk middenveld die subsidie ontvangen. Door de ervaren invloed van overheidssubsidies te analyseren kan er worden beoordeeld of er daadwerkelijk sprake is van autonoom handelende organisaties in het maatschappelijk middenveld.

In dit onderzoek zal in het derde hoofdstuk een theoretisch perspectief op het onderwerp worden geboden. In het vierde hoofdstuk zullen er aan de hand van de geboden theorieën en perspectieven, onderzoeksvragen worden geformuleerd. Nadat in het vijfde hoofdstuk de methoden van het onderzoek worden gepresenteerd, worden in het zesde hoofdstuk de resultaten uiteengezet. Deze resultaten worden vervolgens gebruikt om de deelvragen te beantwoorden. In de conclusie zullen de antwoorden op de deelvragen worden gebruikt om de hoofdvraag van dit onderzoek te beantwoorden. Hierbij wordt ook een koppeling gemaakt met het theoretisch kader. In het achtste hoofdstuk volgt een discussie en aanbevelingen voor vervolgonderzoek. Ten slotte zal in het negende hoofdstuk een reflectie op het onderzoek worden geboden.

H3

Theoretisch kader

Zoals uit de inleiding naar voren is gekomen, is dit onderzoek gericht op organisaties in het maatschappelijk middenveld die subsidie ontvangen en verantwoording over deze subsidie moeten afleggen. Om het onderwerp te verkennen zullen in dit theoretisch kader

verschillende theorieën uit verschillende wetenschappelijke disciplines met betrekking tot het maatschappelijke middenveld, haar functies, subsidie, verantwoording en de mogelijk

effecten van subsidie en verantwoording worden behandeld. Met deze interdisciplinaire benadering wordt een basis gelegd voor het stellen van de hoofd- en deelvragen en daarmee ook de rest van het onderzoek.

In dit theoretisch kader zullen allereerst een aantal theoretische perspectieven op het maatschappelijk middenveld worden behandeld. Door middel van deze perspectieven kan een hanteerbare internationale definitie worden geformuleerd voor deze in beginsel Nederlandse term. Deze definitie biedt daarbij kaders voor de beschrijving van de doelgroep en de selectie van respondenten. Nadat een hanteerbare definitie is gevonden, zal vervolgens worden gekeken wat de staat van het Nederlands maatschappelijk middenveld is en zal er nader worden ingegaan op de ‘vermaatschappelijking’ van publieke taken. Verder zal er worden gekeken naar een drietal functies die organisaties in het maatschappelijk middenveld vervullen. Om deze functies te stimuleren wordt veelal gebruik gemaakt van subsidie als beleidsinstrument. Wat subsidie precies inhoudt en welke soorten er zijn wordt in de derde paragraaf behandeld. In de vierde paragraaf zullen verschillende theoretische perspectieven en onderzoeken naar de effecten van het ontvangen van subsidie worden behandeld.

Verantwoording is inherent verbonden aan subsidie, vandaar dat ook deze verantwoording nader zal worden bestudeerd. Ten slotte wordt er ook gereflecteerd op de interdisciplinariteit van dit onderzoek en zal er een samenvattende conclusie worden gegeven.

3.1 Maatschappelijk middenveld

In het werk ‘het middenveld in comparatief perspectief: non-profitsector en civil society’ stellen Dekker & Burger (2001) dat het (maatschappelijk) middenveld een typische

Nederlandse aangelegenheid is. De Raad voor Openbaar bestuur (Rob) stelt dan ook dat het maatschappelijke middenveld in Nederland traditioneel een sterke en markante positie heeft. Dit komt met name doordat maatschappelijke organisaties, gedefinieerd als sociale verbanden waarbinnen groepen van burgers zich organiseren, al decennialang tal van publieke taken

al. (2008, p. 84) massamobilisaties in het kader van de verzuiling en de

emancipatiebewegingen van groepen burgers in de tweede helft van de negentiende eeuw. Ondanks het belang van het maatschappelijk middenveld wordt er in de

wetenschappelijke literatuur geen eenduidige definitie gehanteerd. Zo omschrijft de Knottnerus (2012) het maatschappelijk middenveld als: ‘Het speelveld waar de

niet-geformaliseerde burger betrokkenheid zich afspeelt, van oudsher het werkterrein van de civil society’. En hanteert het in empirische zin de definitie: ‘de diversiteit van instellingen, organisaties en sociale bewegingen waarbinnen burgers maatschappijgerichte activiteiten ondernemen’ (p.29). Verder stelt de WRR dat het maatschappelijke middenveld “het midden houdt tussen het privéterrein van de burger en het publieke domein van de overheid, als een intermediaire sfeer tussen individu en collectiviteit. De betrokkenheid van burgers aan dit maatschappelijke middenveld verloopt niet altijd via een formeel lidmaatschap, maar kan ook betekenen dat zij met die organisaties sympathiseren, de acties ervan volgen en hun opinies en gedrag erdoor laten beïnvloeden.” (Knottnerus et al., 2012, p.29). Van den Berg et al. (2008) hanteren een vergelijkbare definitie van het maatschappelijk middenveld. Zij stellen dat het maatschappelijk middenveld de sfeer is die ligt tussen enerzijds het privédomein van burgers en anderzijds de markt en de politiek.

Een bijkomend probleem van het concept ‘maatschappelijk middenveld’ is dat het zich als zodanig niet naar het buitenland laat vertalen. Zo stellen Dekker & Berger (2001) dat het maatschappelijk middenveld in internationale zin termen bestaat uit zowel bestaat uit het middenveld als ‘civil society’, als het middenveld als uit een ‘non-profit sector’. In de Engelstalige literatuur zijn er een tal van organisaties die onder het Nederlandse concept ‘maatschappelijk middenveld’ behoren, zoals: ‘nonprofits’, ‘not-for-profits’, ‘voluntary organizations’, ‘NGO’s’ en ‘intermediary organizations’. Geen van deze Engelse

benamingen vat daarentegen een samenhangende sector of maatschappelijke sfeer. Vandaar ook dat zij voor een internationale vergelijking uitgaan van deze tweeledige definitie van het maatschappelijk middenveld.

3.1.1 Civil society

Voor een begrip van deze tweeledige definitie is het van belang om zowel te kijken naar de ‘civil society’ als naar de ‘non-profitsector’. Dekker & Burger (2001) omschrijven hierbij de civil society als ‘een model van maatschappelijke ordening’ of ‘als een maatschappelijke

afgezet tegen de gemeenschap, de markt en de staat als concurrerende modellen. Het leidende principe van de civil society is hierbij vrijwilligheid, met een vereniging als typerende

organisatievorm. In Nederland zouden bijvoorbeeld sportverenigingen, ledenorganisaties met ideële doelen en studie- en studentenverenigingen onder deze definitie vallen.

De huidige staat van de civil society in Nederland is ambigue. Zo telde het SCP-rapport ‘Verenigd in verandering’ in totaal 31,4 miljoen lid- en donateurschappen bij grote maatschappelijke organisaties (Posthumus et al., 2014). Wel blijkt dat de leden-/donateurs aantallen over de afgelopen 5 jaar gemiddeld gezien licht zijn gedaald, het steeds moeilijker wordt om vrijwilligers te vinden en dat de opbrengsten van goede doelen sinds de financiële crisis dalen. Met name de traditioneel grote maatschappelijke organisaties - de politieke partijen, vakbonden en kerken - hebben het moeilijk. Zo is tussen 1981 en 2012 het ledenaantal van politieke partijen gedeeld van 449.286 tot 311.311 (2,5% van de

kiesgerechtigde bevolking). Ook bij vakbonden daalt de organisatiegraad met name door ondervertegenwoordiging van jongeren, vrouwen en werknemers met flexibele contracten.

3.1.2 Non-profitsector

In tegenstelling tot de ‘civil society’ wordt de non-profitsector vooral gezien als een economische aanduiding van een onderdeel van het maatschappelijk middenveld. Hierbij merken Dekker & Burger (2001) op dat er bij deze sector in Nederland niet zozeer sprake is van een sector met een eigen identiteit. Als we het hebben over sectoren waarin non-profit organisaties domineren wordt er eerder in Nederland eerder gesproken over de ‘collectieve sector’ - gekeken naar belastingen en sociale premies als de belangrijkste

financieringsbronnen - en de ‘quartaire sector’ - als het gaat om de activiteiten als niet-commerciële dienstverlening.

Organisaties die binnen de non-profit sector vallen moeten volgens Dekker & Burger (2001) voldoen aan een vijftal eisen. Allereerst moet er sprake zijn van een (formele)

organisatie die niet tijdelijk van aard is. Daarnaast moet de organisatie formeel geen deel uitmaken van de overheid en een privaat karakter hebben. Ten derde mag de organisatie geen winst verdelen, dat wil zeggen dat eventuele winsten die worden gemaakt niet verdeeld mogen worden onder de eigenaren, leden, oprichters of het bestuur van de organisatie. De winst moet dus ten bate komen van de organisatie. Ten vierde moet de organisatie

zelfbesturend zijn. Aan dit criterium wordt voldaan op het moment dat een organisatie in aanzienlijke mate zelf het beheer voert over haar activiteiten, haar eigen interne bestuurlijke

hierin tweeledig. Enerzijds moet het gebruik vrijwillig zijn, anderzijds moet er in zeker mate ook vrijwilligheid zijn in het bestuur. Een aantal voorbeelden van organisaties die in het algemeen aan deze voorwaarden voldoen zijn onder andere belangen- en milieuorganisatie en musea.

Een andere groep organisaties die tot de non-profit sector behoren zijn

‘maatschappelijke ondernemingen’. Minderman (2008, p.40) ziet deze maatschappelijke ondernemingen als ‘private organisaties van wie de (bijdrage aan de) maatschappelijke dienstverlening gelegitimeerd wordt door verankering met externe (professionele) stakeholders’. Er is in dit verband sprake van organisaties die hybride zijn doordat ze enerzijds non-profit zijn en als kerntaak het uitvoeren van publieke taken hebben, en anderzijds werken met bedrijfsmatige en markt gerelateerde mechanismen, waaronder competitie met andere ‘bedrijven’ en ook grotendeels afhankelijk zijn van de markt om hun eigen inkomsten te verwerven (Minderman, 2008). Voorbeelden hiervan zijn

woningbouwcorporaties, zorginstellingen en onderwijsorganisaties.

Net zoals bij de beschrijven van de staat van de civil society is de huidige staat van de Nederlandse non-profitsector ambigue. Enerzijds wordt de laatste jaren veel bezuinigd in de non-profitsector. Anderzijds is de Nederlandse non-profit sector nog steeds de grootste ter wereld. Zo wordt ruim 12% van de totale betaalde arbeid van de Nederlandse

beroepsbevolking in de non-profitsector verricht (Dekker & Burger, 2001; Brandsen & Pape, 2015). Brandsen & Pape (2015) stellen hierbij dat dit aanzienlijke percentage met name toe te rekenen is aan het feit dat de overheidsuitgaven voor sociale huisvesting, onderwijs en de gezondheidszorg via de non-profitsector worden uitgevoerd.

3.1.3 Vermaatschappelijking

Zoals in de inleiding reeds naar voren is gekomen is het de bedoeling dat maatschappelijk middenveld steeds meer wordt betrokken bij de uitvoer van publieke taken. Over de tendens van het ‘vermaatschappelijken’ van publieke taken schrijft onder andere de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) in haar onderzoek ‘Loslaten in Vertrouwen’ als reactie op de adviesaanvraag van toenmalig minister Spies. Er is volgens de Rob (2012, p.16) sprake van ‘vermaatschappelijking’ op het moment dat ‘de overheid publieke taken en de daarbij behorende verantwoordelijkheden en bevoegdheden overlaat aan burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven’.

aan de beleidsinstrumenten die de overheid heeft om dit proces sturen. De onderzoekers van de Rob (2012) concluderen daarbij dat moet worden voorkomen dat vermaatschappelijking leidt tot de afwenteling van verantwoordelijkheden van de overheid en wordt gezien als bezuiniging in plaats van een mechanisme om overheidsbeleid beter te laten functioneren (Rob, 2012, p.9). Een belangrijke conclusie van het onderzoeksrapport van het Rob (2012) is dat de overheid randvoorwaarden moet scheppen waarbij de samenleving zelf de zorg draagt voor de invulling en uitvoeren van belangen die gedeeld zijn. De nadruk ligt hierbij veel meer op samenwerking tussen de overheid en het maatschappelijke middenveld. Hierbij moet worden opgelet dat burgers en organisaties uit het maatschappelijk middenveld niet worden overbelast door regels en procedures (Rob, 2012, p.10).

Onderzoekers die in lijn met het geformuleerde aandachtspunt van de Rob (2012) kritische kanttekeningen zetten bij het gebruik van het maatschappelijk middenveld zijn Brandsen et al. (2014). Deze auteurs stellen juist dat, ondanks de civil society wordt gebruikt als ‘buzzword’ in het publieke debat, de samenwerking tussen de organisaties in de civil society en de overheid ervoor heeft gezorgd dat deze maatschappelijke organisaties aan legitimiteit hebben verloren. Zij stellen dan ook dat ‘the civil society should be raised back to life, revitalised, reinvented’ (Brandsen et al. 2014, p.1). Hierbij beschrijven ze het proces dat volgens hen in vele moderne welvaartsstaten aan de gang is: overheden proberen

burgerparticipatie, coproductie en zelforganisatie te stimuleren omdat dit onvoldoende aanwezig is.

Bij de inspanningen van verschillende overheden benoemen Brandsen et al. (2014) een aantal complicaties. Allereerst stellen zij dat overheden niet onafhankelijk van de gehele samenleving kunnen worden gezien. Daarbij stellen zij dat ‘governance instruments that rely on authority, hierarchy, and bureaucracy increasingly suffer from the lack of effectiveness and legitimacy’ (Brandsen et al. 2014, p.6). Een resultaat hiervan is dat overheden nieuwe manieren proberen te vinden om hun beleidsinstrumenten in te zetten. Een voorbeeld hiervan is het betrekken van burgers in het beleid. Dit zorgt volgens de auteurs voor een paradoxale situatie: de overheid probeert haar beleid te verbeteren door het gebruik van de civil society, waarbij deze civil society volgens de auteurs op haar beurt niet functioneert en is ook niet is gelegitimeerd. Een tweede complicatie is dat het maar de vraag is in hoeverre bottom-up organisatie top-down geconstrueerd kunnen worden. Dit proces noemt Trommel (2009) ook wel ‘greedy governance’, het proberen te creëren van een publieke sfeer door publieke

volgens Brandsen et al. (2014) het creëren van burgerinitiatief wat haaks staat op de waarden van de overheid. Ook blijven paradigma’s, zoals het New Public Management, nog steeds bestaan. Dit kan ervoor zorgen dat er een te grote focus is op de prestaties en het management van maatschappelijke organisaties. Het risico hiervan is dat management indicatoren uit het bedrijfsleven gebruikt gaan worden om de maatschappelijke prestaties van civil society organisaties te beoordelen (Brandsen et al., 2014). Dit proces wordt door deze auteurs ook wel ‘manufactured civil society’ genoemd.

3.2

Functies van het maatschappelijk middenveld

Zoals duidelijk is gemaakt beslaat het maatschappelijk middenveld zowel de civil society als de non-profitsector. Uit de gegeven voorbeelden blijkt verder ook dat organisaties in het maatschappelijk middenveld een divers karakter hebben. Zo zijn er aanzienlijke verschillen tussen organisaties die actief zijn in dit middenveld, bijvoorbeeld als het gaat

professionalisering of organisatiegraad. Een belangrijke overeenkomst tussen de op

verschillende manieren georganiseerde organisaties is dat zij geen van allen opereren vanuit een winstoogmerk. Daarbij blijkt ook dat door het ‘vermaatschappelijken’ van publieke taken de taakstelling van deze organisaties verschuift. De vraag die dit oproept is wat eigenlijk wordt gezien als de taken van het maatschappelijk middenveld. Neumayr et al. (2007) stellen dat de taakstelling van het maatschappelijk middenveld, uitgaande van de tweeledige

definitie, theoretisch grofweg in te delen is een drietal functies, namelijk: service delivery, advocacy en community building. Door deze drie concepten te behandelen wordt diepgang gegeven aan de ‘maatschappelijke functie’ die organisaties in het maatschappelijk

middenveld kunnen vervullen. Daarbij is het interessant om in het vervolg van dit onderzoek deze verschillende maatschappelijke functies de relateren aan de mogelijke effecten van subsidie en –verantwoording.

3.2.1 Service Delivery

De dienstverlenende functie van het maatschappelijk middenveld richt zich volgens Kendall (2003) op: “production in spheres of economic activity where markets and governments ‘fail’. Deels gaat het hierbij om de productie van publieke goederen. Dit zijn volgens De Kam (2015) goederen die niet-rivaliserend en niet-uitsluitbaar zijn. Het niet-rivaliserend zijn van goederen doelt er hierbij op dat het gebruik van een goed er niet voor zorgt dat een andere

dat personen die niet betalen voor het goed, niet uitgesloten kunnen worden. Voorbeelden zijn hierbij bijvoorbeeld wegen en dijken.

Verder gaat het volgens Kendall (2003) ook om het aanbieden van diensten die cruciaal zijn voor een samenleving, maar wanneer deze volledig worden overgelaten aan de markt, niet betaalbaar zijn voor een gedeelte van de samenleving. Salamon et al. (2000, p.5) stellen hierbij dat het gaat om diensten die: “available to everyone regardless of whether they have been paid for or because those in need of them lack resources; or because the services require some special element of trust”. Het gaat hierbij zowel om materiële tastbare diensten, zoals bijvoorbeeld het uitdelen van soep of schone naalden, maar ook om immateriële

diensten zoals het aanbieden van hulpverlening, cursussen, ondersteuning en trainingen.

3.2.2 Advocacy

Zoals eerder beschreven blijkt dat het maatschappelijk middenveld steeds meer extern georiënteerd is (SCP, 2008). Hierbij houden deze organisaties zich onder andere bezig met het beïnvloeden van de politiek, het bestuur en het publieke debat. Een term die hiervoor in de literatuur over nonprofits wordt gebruikt is ‘advocacy’. Er zijn verschillende benaderingen over wat de term ‘advocacy’ precies omvat. Zo omschrijft Hudson (2002, p.404) ‘advocacy’ als “..involving efforts to change institutions’ policies in ways that are expected to favor the poor and marginalized.” (Hudson, 2002, p. 404). Een bredere definitie wordt gegeven door Keck & Sikkink (1998). Hierbij stellen zij dat advocacy ook het nastreven van idealen, normen en principiële ideeën is, waarbij het vaak onmogelijk is een rationele link te leggen tussen de nagestreefde verandering en de belangen van de individuen die ze nastreven. Het gaat hierbij niet alleen om het bereiken van een verandering in beleid maar ook de

voorwaarden en de aard van het debat te vormen.

De veelheid van definiëringen wordt gevat door Jenkins (2006). Hij stelt als algeheel doel van advocacy: “to correct imbalanced political representation by ensuring that a broader set of interests are voiced”. Het algehele doel is volgens Jenkins (2006) drieledig: “To influence government decisions; to shape the policies of private institutions and corporations; or to encourage community and political participation”. Bijbehorende

activiteiten zijn onder andere het praten met de overheid, het monitoren van overheidsbeleid, juridische bijstand, het oproepen tot boycots en protestacties en het opstellen van petities. Hierbij is het volgens Salamon et al. (2000) van belang dat nonprofits onafhankelijk van de overheid zijn, met name als het gaat om de ‘voice’ functie voor burgers die zelf deze stem

3.2.3 Community Building

De derde mogelijke functie van maatschappelijke organisaties is naast dienstverlening en belangenbehartiging, ‘community building’ ofwel gemeenschapsvorming (Neumayr et al, 2007). Zo stellen Van den Berg et al. (2008) dat maatschappelijke organisaties burgers met elkaar verbinden. Dit lijkt volgens verschillende auteurs zoals De Tocqueville & Putnam (in Van den Berg et al., 2008, p. 1) tot: “individuele leereffecten, zoals onderling vertrouwen, de neiging tot samenwerking, solidariteit, en andere houdingen die sociale samenhang en verbondenheid tussen burgers helpen bevorderen.” Hierbij verbinden maatschappelijke organisaties ook burgers met de politiek en de overheid. Zo kunnen ze bijdragen aan het creëren van gemeenschapsgevoel in de samenleving en politieke integratie.

Veronderstellingen bij bovenstaande beweringen zijn daarbij dat in het

verenigingsleven en het daaraan gekoppelde middenveld mensen elkaar leren kennen. Volgens Van den Berg et al. (2008, p. 71): “leren ze elkaar samenwerkend vertrouwen, ze ontwikkelen hun sociale vaardigheden en een gemeenschappelijke oriëntatie op collectieve belangen, ze weten het nastreven van persoonlijke belangen te temperen, en gaan zich interesseren voor politieke en bestuurlijke aangelegenheden.” Daarbij worden er volgens Van den Berg et al. (2008) doorgaans ook significante statistische verbanden aangetroffen indicatoren van sociale cohesie - bijvoorbeeld steun voor solidariteit, wederzijds vertrouwen en betrokkenheid bij politiek - en de omvang van de aanhang van maatschappelijke

organisatie.

3.3 Subsidie als beleidsinstrument

Volgens Salamon et al. (2000) is onafhankelijkheid van belang bij het uitoefenen van de taken van een maatschappelijke organisatie. Het gaat hierbij volgens verschillende auteurs niet alleen om organisationele onafhankelijkheid, maar ook om financiële onafhankelijkheid (Neumayr et al., 2015; Pfeffer & Salancik, 2003). Hiertegenover staat wel dat, ook in

Nederland, veelvuldig gebruik wordt gemaakt van overheidssubsidies om het

maatschappelijk middenveld te ondersteunen/sturen. Voorbeelden hiervan zijn in het maatschappelijk middenveld bijvoorbeeld bijdragen aan NGO’s en woningcorporaties maar ook aan kunst, cultuur en sportverenigingen. Ook stimuleert de overheid bepaalde

(ANBI’s) fiscaal aftrekbaar te maken. Duidelijk moge zijn dat er de overheid een variëteit van (financiële) beleidsinstrumenten tot haar beschikking heeft. Om de positie van subsidie als beleidsinstrument te verduidelijken zal in onderstaande paragraaf de achtergrond van beleidsproblemen en -instrumenten worden behandeld. Ook zal hierbij worden ingegaan op het doel en de verschillende verschijningsvormen van subsidie. Van de verschillende verschijningsvormen van subsidie wordt in de rest van het onderzoek gebruik worden gemaakt bij de classificatie van de respondenten, alsmede bij het bepalen of alle soorten subsidie op eenzelfde wijze invloed wordt ervaren.

3.3.1 Beleidsproblemen en -instrumenten

Vanuit de beleidswetenschappen wordt gesteld dat overheidsbeleid op talloze doelstellingen gericht kan zijn. Volgens Van den Heuvel (2014) gaat het hierbij vooral om het oplossen, verminderen en voorkomen van maatschappelijke problemen. Hierbij zijn maatschappelijke problemen: “...de discrepantie die bestaat tussen een maatstaf, een norm of een beginsel en een maatschappelijke situatie, de oorzaken daarvan of de verwachte ontwikkeling daarin” (Hoogerwerf, 1993, p.38). Met de maatstaf wordt een subjectieve norm of ideaal bedoeld. Een maatschappelijke situatie kan daarbij onderwerp van beleid worden als de samenleving de desbetreffende maatschappelijke situatie als ongewenst ervaart en daardoor op de publieke agenda belandt (Van den Heuvel, 2014). De overheid moet bij de oplossing hiervan bepalen welke instrumenten worden ingezet (operationeel), op welke manier (strategisch) en in welk tijdsperspectief de gewenste eindsituatie kan of moet worden bereikt. De beleidsvisie bestaat daarbij uit de formulering van de doelen die voor de oplossing van een bepaald

beleidsprobleem worden nagestreefd met de inzet van de daarvoor benodigde instrumenten. Deze keuze voor een beleidsinstrument is hierbij niet eenduidig, zo kan de overheid bij verschillende situatie verschillende beleidsinstrumenten inzetten. Van den Heuvel (2014, p.23) gebruikt hierbij als definitie dat een beleidsinstrument: een middel is dat een

beleidsactor aanwendt om een bepaalde sturingsprestatie (goederen of diensten) of een beoogd sturingseffect (gedrag bij de doelgroep) te bereiken”. Hierbij zijn er volgens Van den Heuvel (2014) een drietal categorieën waarin beleidsinstrumenten kunnen worden ingedeeld: het juridische, financiële en het communicatieve beleidsinstrumentarium. Onder het

financiële beleidsinstrumentarium worden subsidies, kredieten, garanties, uitkeringen en heffingen geschaard. Van den Heuvel (2014) hierbij een aantal grondvormen, dit zijn: een bepaald bedrag ineens, een vast of genormeerde bedrag per prestatie of activiteit,

een procentuele bijdrage in de kosten of bepaalde kostensoorten, een procentuele aanvulling op de inkomsten en een dekking van (een gedeelte van) het tekortsaldo.

3.3.2 Definitie van subsidie en subsidievormen

Als het gaat om het financiële beleidsinstrumentarium is een veelvuldig gebruikt beleidsinstrument subsidie. Artikel 4:21, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht verstaat onder subsidie: “de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor een het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.” Door Van den Heuvel (2014, p.76) wordt subsidie daarentegen gedefinieerd als: “een geldelijke of op geld waardeerbare

uitkering vanwege de overheid aan particuliere instellingen ten behoeve van bepaalde activiteiten die de overheid in het algemeen belang oordeelt maar die zij om verschillende redenen niet zelf ter hand neemt”.

In deze definitie van Van den Heuvel (2014) vallen een tweetal zaken op. Allereerst wordt er gesproken over ‘op geld waardeerbare uitkeringen’. Hiermee doelt de auteur op wat hij noemt ‘versluierde subsidie’. Voorbeelden hiervan zijn garantiestellingen, een lagere rente of het, al dan niet gratis, beschikbaar stellen van ruimten. Verder spreekt de definitie ook over het ‘algemeen belang’. Dit betekent dat de overheid waarde hecht aan een activiteit, zonder dat zij zich per se achter de inhoud van deze activiteit hoeft te scharen.

Het ministerie van Financiën maakt daarbij een onderscheid tussen drietal typen subsidie, namelijk: project-, exploitatie- en programmasubsidie (Ministerie van Financiën, 2009). Hierbij zijn projectsubsidies incidenteel van aard en specifiek bedoeld om een specifiek project te realiseren met een duidelijke looptijd en een in tijd en qua aard en omvang begrensde activiteiten. (Ministerie van Financiën, 2009, p.33). In tegenstelling tot een projectsubsidie is een programmasubsidie gericht op het (structureel) stimuleren van activiteiten, die qua aard en omvang afgebakend zijn in de vorm van een programma. De looptijd van een dergelijk programma is in beginsel langer dan dat van een project. De derde subsidievorm is de exploitatiesubsidie. Het kenmerk van deze subsidie is dat deze:

“structureel voorziet in of bijdraagt aan de instandhouding van een of meer organisaties, met het doel de activiteiten van deze organisatie mogelijk te maken.” (Ministerie van Financiën, 2009, p.31).

3.3.3 Doel van subsidie

Als het gaat om het financiële beleidsinstrumentarium stellen Van den Heuvel (2014) en Schwarts & Clements (1999) dat deze vooral toe dienen om leden van een doelgroep aan te zetten tot het volgen van voorgeschreven gedragsnormen door een positieve of negatieve financiële prikkel te bieden. Door Van den Heuvel (2014) wordt dit uitgesplitst tot

verschillende sub-motieven, namelijk: het kosten-, ontwikkelings-, externe-effecten- en het paternalistische motief. Het kostenmotief geldt als door een financiële bijdrage de kosten van een gesubsidieerde overheidsbijdrage worden verlaagd. Deze kostenverlagende bijdrage zorgt ervoor dat er mogelijkerwijs meer van de gesubsidieerde voorziening gebruikt wordt gemaakt (Van den Heuvel, 2014). Het ontwikkelingsmotief geldt op het moment dat een bepaalde activiteit of dienst door middel van een subsidie voor het eerst wordt geïntroduceerd. Het paternalistische motief geldt als de overheid uit een oogpunt van het algemene belang haar geroepen voelt om een dienst of goed te subsidiëren. Ten slotte geldt het externe-effecten motief als de subsidie meer teweegbrengt dan alleen de gesubsidieerde activiteit (Van den Heuvel, 2014).

3.4

Effecten van subsidieverlening

Na het behandelen van het maatschappelijke middenveld, de functies van dit middenveld en de functie, definitie en verschillende verschijningsvormen van subsidie is het van belang om te kijken in hoeverre subsidie invloed heeft op maatschappelijke organisaties en wat de mogelijke effecten dan zijn. Eerder werd in ieder geval duidelijk dat Brandsen et al. (2014) stellen dat ‘governance instruments that rely on authority, hierarchy, and bureaucracy increasingly suffer from the lack of effectiveness and legitimacy’. Ook is besproken dat de Rob (2012) subsidie ziet als sturingsinstrument, waarbij het de vraag is of er daadwerkelijk sprake is van autonoom handelen. Door een tweetal theoretische perspectieven en empirische bevindingen van Neumayr et al. (2015) te behandelen kan dieper worden ingegaan op de mogelijke effecten van subsidieverlening.

3.4.1 Resource Dependency Theory (RDT) & Organization Capacity Building (OCB)

Volgens Salamon et al. (2000) is het van cruciaal belang dat nonprofits in het nastreven van hun maatschappelijke doelen onafhankelijk van de overheid zijn, met name als het gaat als het gaat om het bekritiseren van overheidsbeleid en het opkomen voor de rechten van gemarginaliseerde groepen. Hierbij gaat het ook om financiële onafhankelijkheid. Als het

gaat over publieke financiering, in de vorm van subsidie, en advocacy zijn er in de literatuur twee visies op deze afhankelijkheid te onderkennen: de resource-dependency theory en de organizational capacity building (Neumayr et al., 2015).

De centrale gedachte in de resource-dependency theory is dat organisaties niet autonoom zijn, maar worden ingeperkt door een ‘network of interdependencies with other organization’ (Pfeffer, 1987: p.26). Deze interdependentie van acties van andere organisaties zorgt voor een situatie waarin: “interdependence, when coupled with uncertainty about what the actions will be of those with which the organizations interdependent, leads to a situation in which survival and continued success are uncertain” (Hillman et al., 2009, p.1405). Doordat organisaties deze interdependentie proberen te managen ontstaan er nieuwe patronen van afhankelijkheid, waarbij “these patterns of dependence produce interorganizational as well as intraorganizational power, where such power has some effect on organizational behavior” (Hillman et al., 2009, p.1405).

De toepassing van deze theorie op NPO’s zorgt voor de aanname dat NPO’s die worden gesubsidieerd bereid zullen zijn zich te conformeren aan de behoeften en eisen van belangrijke subsidieverstrekkers om toegang te houden tot de subsidie. Als gevolg hiervan wordt verwacht dat NPO’s de toon van hun advocacy activiteiten zullen aanpassen, of zelfs minder van deze activiteiten zal ondernemen, uit angst om hun subsidie te verliezen

(Neumayr et al., 2015). Het gaat hierbij niet alleen om de angst de subsidie te verliezen, ook mogelijk andere negatieve sancties, zoals het uitgesloten worden van vergaderingen, kan hierbij meespelen (Neumayr et al. 2015).

De tweede theoretische visie beargumenteert precies het omgekeerde effect. Hierbij wordt onder andere door Bass et al. (2011) gesteld dat NPO’s die worden gesubsidieerd juist meer advocacy activiteiten ondernemen. De redenering hiervoor is dat: “public funding enables such organizations to build capacity, to professionalize and thus enhance their ability to engage in advocacy’ (Neumayr et al., 2015, p. 305). Ook zijn NPO’s die subsidie ontvangen in regelmatig contact met de publieke organisaties en meer betrokken bij politieke issues. Doordat zij expertise op deze politieke issues kunnen opbouwen zullen zij ook sneller worden betrokken en gehoord bij het maken van beleid. Salamon (2002) noemt dit ook wel ‘paradigm of partnership’. Hierbij worden organisaties die publieke gefinancierd zijn, en dus meer expertise hebben, vaker betrokken bij politieke besluitvorming.

3.4.2 Onderzoeksresultaten

Neumayr et al. (2015) stellen dat reeds door verschillende onderzoekers (in totaal 20,

waarvan 17 kwantitatief en 3 kwalitatief) is gekeken naar de relatie tussen overheidssubsidie en advocacy. Het merendeel van deze empirische studies - meestal in de vorm van

regressieanalyses met cross-sectionele data - suggereert dat er een positief effect is tussen subsidie en advocacy. Hierbij gaat het zowel om het absolute aantal ‘advocacy’ activiteiten - zoals het aantal informatiecampagnes - als de verhouding van advocacy activiteiten in de totale uitgaven van een organisatie (Neumayr et al., 2015). Andere auteurs stellen dat

subsidie negatief gecorreleerd is met advocacy. Zo stelt Sandfort (2005) in haar onderzoek bij een opvangcentrum voor mishandelde vrouwen dat hoewel de individuele dienstverlening door subsidie toenam, de advocacy activiteiten afnamen. Neumayr et al. (2015) hebben ook studies gevonden waarin er geen enkele correlatie is gevonden.

Als wetenschappelijke relevantie voor hun onderzoek stellen Neumayr et al. (2015) dat er belangrijke tekortkomingen zijn in bovengenoemde onderzoeken/resultaten. Allereerst is het de vraag in hoeverre bovenstaande onderzoeken relevant zijn voor de Europese - en dus ook Nederlandse - context. Alle onderzoeken zijn namelijk uitgevoerd bij Amerikaanse non-profit organisaties. De onderzoekers stellen dat de Europese en Amerikaanse situatie als het gaat om nonprofit organisaties van elkaar afwijken als het gaat om de verwevenheid van de overheid en maatschappelijke organisaties. Deze is namelijk in de Europese context veel sterker.

Meer betekenisvol is het onderzoek wat Neumayr et al. (2015) onder 250 Oostenrijkse non-profits hebben uitgevoerd. Hierbij bevat de sample organisaties in de sociale

dienstverlening, gezondheidszorg, onderwijs, milieuorganisaties en (internationale) belangenorganisaties. De onderzoekers stellen hierbij dat: “there is no significant relationship between advocacy and the receipt of public funding or the proportion of an organization’s total revenue coming from public funding” (Neumayr et al., 2015). Wel vonden zij een licht geografisch effect op advocacy. Dat wil zeggen dat organisaties die landelijk actief zijn, besteden meer arbeidsuren aan advocacy dan organisaties die lokaal of regionaal actief zijn.

3.5

Accountability Measures

Zoals eerder genoemd kan subsidie niet worden losgekoppeld van verantwoording. In hun artikel ‘The Netherlands: The Paradox of Government-Non Profit Partnerships’ stellen Brandsen & Pape (2015) dat een opkomend probleem in de non-profitsector het effect van ‘accountability measures’ is. Het concept ‘accountability’ is hierbij niet eenduidig. Zo stellen Schillemans & Bovens (2010) dat er in wetenschappelijk debat zowel sprake kan zijn van ‘actieve’ als van een ‘passieve’ interpretatie van accountability. Hierbij wordt bij de actieve, meer normatieve, interpretatie van accountability gezien als: “as a personal or

organizational virtue” (Schillemans & Bovens, 2010: 5), terwijl in de passieve, meer

descriptieve, interpretatie accountability wordt gezien als “…an arrangement or mechanism” (Schillemans & Bovens, 2010: 5).

Bij laatstgenoemde interpretatie wordt gesproken over verantwoording als: “... er sprake is van een relatie tussen een actor en een forum, waarbij de actor zich verplicht voelt om informatie en uitleg te geven over zijn optreden, het forum nadere vragen kan stellen, een oordeel uit kan spreken en dit oordeel consequenties kan hebben voor een actor” (Bovens & Schillemans, 2009, p. 20). Hierbij kan volgens Bovens & Schillemans (2009) de actor een organisatie of een individu zijn. Het forum, ook wel diegene aan wie verantwoording wordt afgelegd, zal hierbij over het algemeen een specifieke institutie zijn. Daarnaast kan de verplichting die een actor voelt zowel formeel als informeel van aard zijn.

Het is niet per definitie zo dat er aan één enkel forum verantwoording hoeft te worden afgelegd. Zo kan er sprake zijn van verschillende fora waar op verschillende manieren

verantwoording moet worden afgelegd. Zo stelt Koppel (2005) dat accountability een vijftal dimensies kent die vaak worden verward, zijnde: transparantie, aansprakelijkheid,

controleerbaarheid, verantwoordelijkheid en responsiviteit. De twee belangrijkste dimensies zijn hierbij volgens Koppel (2005) transparantie - het idee dat een organisatie zijn alle feiten over zijn acties moet vrijgeven - en aansprakelijkheid - het verbinden van consequenties (positief en/of negatief) aan acties. Controleerbaarheid ziet toe op de vraag of is voldaan aan een gegeven opdracht/bevel van een opdrachtgever/principaal. Verantwoordelijkheid gaat over de vraag in hoeverre binnen wetten, regels en normen wordt gebleven. De laatste vorm van verantwoording is responsiviteit. Deze vorm kijkt in hoeverre er wordt voldaan aan de demand/needs van cliënten of kiezers. Ter verduidelijking van deze 5 dimensies biedt Koppel (2005) het volgende schema:

Naast verwarring over wat het concept ‘accountability’ precies inhoudt stellen Schillemans & Bovens (2011) dat in complexe organisatiestructuren er zich ook

verantwoordingsproblemen kunnen voordoen. Een veelvoorkomend probleem zijn transactie- en opportuniteitskosten. Zowel bij het forum, als bij de actor, moeten middelen vrijgemaakt worden om verantwoording af te leggen, bijvoorbeeld als het gaat om het opstellen van rapportages. Doordat arbeidsuren slechts eenmaal kunnen worden ingezet ontstaan naast directe transactiekosten ook opportuniteitskosten, zijnde middelen die ook anders ingezet hadden kunnen worden.

Brandsen & Pape (2015) stellen in het verlengde hiervan dat met name NPO’s door ‘accountability measures’ steeds bureaucratischer worden en te lijden hebben onder het doen van meer papierwerk. Het gaat bij dit laatste met name om het groeiend aantal

administratieve procedures, benchmarking, peer reviews en online verslaglegging. Van den Heuvel (2014) stelt dat verantwoording van subsidies steeds vaker aan kengetallen wordt gekoppeld. Deze kengetallen hebben tot doel meetbaar te maken in hoeverre de doelstelling van het gesubsidieerde beleid zijn behaald.

Een ander effect is volgens Brandsen & Pape (2015) dat NPO’s aan autonomie verliezen. Daarbij gaan de auteurs zo ver zij stellen dat accountability measures

mogelijkerwijs de formele autonomie van organisaties hebben afgebroken, waarmee zij meer afhankelijk zijn dan dat zij lijken. Hierbij merken zij op dat: “it has even been noted that, by co-opting the nonprofit sector into its policy agenda, the state may be effectively colonizing key spheres of social life and creating a “manufactured civil society” (Bode & Brandsen, 2014, p. 1058)

3.6

Interdisciplinariteit

Zoals is gebleken is het gekozen onderwerp vanuit verschillende theoretische invalshoeken en wetenschappelijke disciplines te benaderen. De kennis vanuit de bestuurskunde over het beleidsinstrumentarium en het onderzoek van de Raad voor het Openbaar Bestuur (Rob) constateren hierbij hoe van actoren in het maatschappelijk middenveld gebruik wordt gemaakt om publieke taken te vervullen. Ook worden er vanuit bestuurskundig perspectief mogelijke valkuilen geconstateerd.

Vanuit de organisatiesociologie is verder waardevol als het gaat over hoe organisaties reageren op externe middelen. Ook biedt de sociologie meer inzicht over wat de doelgroep, het maatschappelijk middenveld, inhoudt en welke maatschappelijke taken er te

onderscheiden zijn. Als het gaat om ‘accountability’ bieden Koppel (2005) - vanuit een meer economische invalshoek - en Bovens & Schillemans (2011) vanuit de bestuurskunde - interessante perspectieven op mogelijk effecten van verantwoording en verschillende dimensies van dit concept.

3.7 Conclusie

Uit het theoretisch kader is gebleken dat het maatschappelijk middenveld een drietal functies heeft en dat de overheid steeds meer publieke taken ‘vermaatschappelijkt’. Het doel hierbij is om beleid doelmatiger en efficiënter te maken. Beleidsinstrumenten die hierbij gebruikt worden zijn onder andere verschillende vormen van subsidie. De Raad voor het Openbaar Bestuur (Rob) merkt in haar onderzoek ‘Loslaten in Vertrouwen’ wel op dat wel moet worden voorkomen dat vermaatschappelijking leidt tot de afwentelingen van

verantwoordelijkheden van de overheid en bezuinigingen, in plaats van een mechanisme om overheidsbeleid beter te laten functioneren. Er ontstaat volgens hen een paradoxale situatie waarin de overheid maatschappelijke organisaties taken wilt overdragen en ruimte wilt bieden, maar wel blijft sturen door het geven van subsidie en het afleggen van

verantwoording over deze subsidie. Ook Trommel (2009) en Brandsen & Pape (2015) merken op dat er zich complicaties kunnen voordoen. Verder is gebleken dat er een tweetal conflicterende theoretische stromingen zijn die mogelijke effecten van subsidie beschrijven. Enerzijds stelt de resource-dependency theory (RDT) dat organisaties door het ontvangen verstrikt raken in een net van afhankelijkheid en minder effectief zijn. Anderzijds terwijl de ‘organizational capacity building theory’ (OCBT) juist stelt dat organisaties doordat zij

subsidie krijgen meer middelen hebben en daardoor ook effectiever hun maatschappelijke functie kunnen uitoefenen.

Verder is gebleken dat subsidie niet komt zonder verantwoording. Hierbij gaat het volgens Schillemans & Bovens (2011) om de relatie tussen een actor en een forum, waarbij de actor verantwoording moet afleggen aan een forum. Koppel (2005) onderschrijft daarbij dat er verschillende dimensies zijn in deze verantwoording, ook wel accountability. Daarbij kunnen zich problemen voordoen doe de effectiviteit van een organisatie aantasten.

Voorbeelden hiervan zijn volgens Schillemans & Bovens (2011) bijvoorbeeld transactie- en opportuniteitskosten. In het verlengde hiervan spreken Brandsen & Pape (2015) over mogelijke effecten in de vorm van een afbraak van autonomie en toenemende

H4

Probleemstelling

4.1 Doelstelling

Het is de vraag of het eerder besproken wetenschappelijk onderzoek meer duidelijkheid biedt over de geschetste paradoxale situatie tussen het effectief gebruik maken van organisaties in het maatschappelijk middenveld voor de uitvoering van publieke taken en het gebruik van subsidie als sturings-/beleidsinstrument. Deze paradox is gestoeld op het creëren van een zekere afhankelijkheidsrelatie tussen subsidieverstrekker en -ontvanger, waarbij volgens de Rob (2012) mogelijkerwijs de autonomie van het maatschappelijk middenveld in gevaar komt. Op het gebied van advocacy, een van de drie mogelijke functies in het maatschappelijk middenveld, merken Neumayr et al. (2015) daarentegen op dat de resultaten van met name Amerikaanse kwantitatief onderzoek wisselend zijn. De perspectieven die de RDT en OCB-theoretici bieden kunnen daarbij ook worden toegepast op de andere twee functies van organisaties in het maatschappelijk middenveld, zijnde dienstverlening en

gemeenschapsvorming.

De vraag die rijst is in hoeverre bovenstaande theoretische perspectieven en

onderzoeksresultaten gelden voor het Nederlands maatschappelijk middenveld. Het doel van dit onderzoek is dan ook om in kaart te brengen of dit het geval is. Het gaat hierbij concreet om hoe het ontvangen van subsidie en de bijbehorende verantwoording over deze subsidie door organisaties in het maatschappelijk middenveld wordt ervaren. In het verlengde hiervan ligt de vraag of het ontvangen en verantwoorden van subsidie ook invloed heeft op het uitoefenen van hun maatschappelijke functie. Bij bovenstaande vragen gaat het met name om het perspectief van de subsidieontvanger. Als het gaat om het afleggen van verantwoording over de ontvangen subsidie wordt er daarbij gekeken naar de financiële verantwoording van de actor, naar een enkel forum, zijnde de subsidieverstrekker.

4.2 Vraagstelling

Zoals besproken is de doelstelling van dit onderzoek om erachter te komen of subsidie en de verantwoording van subsidie invloed hebben op het functioneren van maatschappelijke organisaties. Dit naar aanleiding van de beschreven tendens dat steeds meer publieke taken worden ‘vermaatschappelijkt’ en hiervoor het maatschappelijk middenveld wordt gebruikt.

het maatschappelijk middenveld een invloed ervaren tussen het ontvangen van subsidie, het afleggen van verantwoording over deze subsidie en het uitoefenen van hun maatschappelijke functie?’.

De hoofdvraag van dit onderzoek kan worden beantwoord door een antwoord te formuleren op een aantal deelvragen. Net zoals bij de hoofdvraag richten alle deelvragen zich op de manier waarop invloed wordt ervaren door respondenten uit het maatschappelijk middenveld. De eerste deelvraag die hierbij kan worden gesteld is: “In hoeverre is het ontvangen van subsidie van invloed op het uitoefenen van de maatschappelijke functie van organisaties in het maatschappelijk middenveld?”. Vanuit het theoretisch kader kan deze vraag niet met zekerheid worden beantwoord. De RDT en OCB suggereren dat subsidie wel degelijk een invloed heeft op het uitvoeren van publieke taken. Toch zijn er tegengestelde ideeën over of, en zo ja, op welke manier deze subsidie invloed zal hebben.

De tweede deelvraag richt zich op de verschillende soorten subsidie. Met de vraag: “Zijn verschillende soorten subsidie op eenzelfde manier van invloed op het uitoefenen van de maatschappelijke functie van organisaties in het maatschappelijk middenveld”, zal worden gekeken of de verschillende verschijningsvormen van subsidie op dezelfde manier van invloed zijn op het uitoefenen van hun maatschappelijke functie. Vanuit de theorie wordt slechts gekeken naar de effecten van het concept ‘subsidie’. Dit terwijl in de praktijk - zoals ook het Ministerie van Financiën (2013) beschrijft - er verschillende verschijningsvormen van deze subsidie zijn. Een interessante vraag is dan ook of de verschillende

verschijningsvormen op eenzelfde manier als van invloed worden ervaren.

De derde deelvraag richt zich op het afleggen van verantwoording. Met de vraag: “In hoeverre is het afleggen van verantwoording van invloed op het uitoefenen van de

maatschappelijke functie van organisaties in het maatschappelijk middenveld?” zal er worden gekeken naar mogelijke effecten van verantwoording zoals door Van den Heuvel (2014), Brandsen & Pape (2015) en Neumayr et al. (2015) beschreven. De effecten zoals door deze auteurs beschreven richten zich wel met name op de verantwoording van een actor, de subsidieontvanger, aan een enkel forum, de subsidieontvanger. Ook hier is het van belang om te erkennen dat er verschillende verschijningsvormen van subsidie zijn waar

mogelijkerwijs op een andere manier verantwoording wordt afgelegd. Om hier specifieker naar te kijken is de vierde deelvraag: “In hoeverre worden er verschillen ervaren in de verantwoording van de verscheidene subsidievormen?

vijfde en laatste deelvraag te stellen: “Zijn de verschillende dimensies van verantwoording op eenzelfde manier van invloed op de verschillende maatschappelijke functies van organisaties in het maatschappelijk middenveld?”. Uit het beantwoorden van de beschreven deelvragen volgt logischerwijs ook een beantwoording op de hoofdvraag.

4.3

Maatschappelijke relevantie

Duidelijk is geworden dat het maatschappelijk middenveld een typisch Nederlandse aangelegenheid is, waarbij maatschappelijke organisaties al decennialang publieke taken uitvoeren. Niet voor niets wordt een substantieel deel van de totale betaalde arbeid Brandsen & Pape (2015) stellen 12% - in de non-profitsector verricht en kent Nederland 31,4 miljoen lid- en donateurschappen bij grote maatschappelijke organisaties (Posthumus et al., 2014). Daarbij is er sprake van een tendens waarbij publieke taken worden

‘vermaatschappelijkt’ en dus ook deels bij maatschappelijke organisaties terecht komen. Subsidie is hierbij een belangrijk beleidsinstrument

Het moge duidelijk zijn dat het maatschappelijk middenveld belangrijke functies vervult. De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek zit niet alleen in het verkrijgen van een beter begrip van de werking van dit maatschappelijk middenveld. Ook het

‘vermaatschappelijken’ van publieke taken heeft maatschappelijke gevolgen. Dit geldt voor zowel door burgers die werkzaam zijn bij een maatschappelijke organisatie alsook personen die lid zijn van een maatschappelijke organisatie. Verder kan deze tendens ook implicaties hebben voor burgers die gebruik maken van de diensten of vertegenwoordigd worden door maatschappelijke organisaties. Niet voor niets waarschuwt de Raad voor het Openbaar Bestuur (Rob) voor een verkapte bezuiniging, in plaats van het efficiënter gebruik van overheidsmiddelen.

4.4 Wetenschappelijke relevantie

De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek is meerledig. Allereerst is uit het theoretisch kader gebleken dat als het gaat om de relatie tussen overheidssubsidie en ‘advocacy’ met name Amerikaans, kwantitatief onderzoek is gedaan. Weliswaar hebben Neumayr et al. (2015) vanuit deze constatering een groot onderzoek in Oostenrijk uitgevoerd, maar nog steeds is er een gat in de Europese en ook Nederlandse literatuur. Dit onderzoek tracht dit gat te verkleinen door vanuit een kwalitatief perspectief een analyse te geven op het

Niet alleen is er sprake van een lacune in de literatuur over de relatie tussen

‘advocacy’ en subsidie, ook als het gaat om de relatie tussen subsidie en het uitvoeren van andere publieke taken - Neumayr et al. (2007) hebben het hier naast ‘advocacy’ over

dienstverlening en ‘community building’ - is er met name in Nederlandse context nauwelijks onderzoek gedaan. Verder is reeds een aantal keer opgemerkt dat subsidie niet los kan worden gezien van verantwoording. Op dit gebied is er te weinig aandacht geweest op de verschillende dimensies van verantwoording als het gaat om de actor-forum relatie tussen de subsidieverlener en subsidieontvanger.

H5

Methoden

Om de opzet van het onderzoek duidelijk te maken zullen in dit hoofdstuk de

onderzoeksstrategie, -design en de -methoden worden besproken. Ook zullen de belangrijkste concepten worden geoperationaliseerd en zal er verder worden ingegaan op de verwerving en verwerking van de data. Gezien de mogelijke gevoeligheid van dit onderwerp zal ook de ethische verantwoording worden besproken.

5.1 Onderzoeksstrategie

In dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van een kwalitatieve onderzoeksstrategie om te kijken naar de invloed van overheidssubsidie op een organisatie. De reden hiervoor is dat het met name gaat om de manier waarop professionals uit het maatschappelijk middenveld ervaren dat subsidie de maatschappelijke functie van een organisatie beïnvloedt. Een kwalitatieve onderzoeksstrategie is het meest geschikt om deze ervaring te onderzoeken omdat deze onderzoeksstrategie de nadruk legt op de beleving van de respondenten zelf (Bryman, 2012).

De epistemologie passende bij dit onderzoek is interpretivistisch. Dit omdat er in dit onderzoek wordt gekeken naar de subjectieve ervaring en de beleving van de respondenten op het gebied van de invloed van overheidssubsidie op de betreffende organisatie.

Aansluitend hierop is er sprake van een constructivistische ontologie. De reden hiervoor is dat er door onderzoek wordt uitgegaan van een betekenis die individuen geven aan een sociaal verschijnsel (Bryman, 2012).

5.2 Onderzoeksdesign

In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van een ‘case study´ (Bryman, 2012). Er is voor dit onderzoeksdesign gekozen omdat in dit onderzoek professionals worden geïnterviewd die allen ervaringen hebben bij een vergelijkbare case, namelijk organisaties in het

maatschappelijk middenveld. Deze professionals bieden allen vanuit hun eigen ervaring, organisatie en achtergrond een perspectief op de geschetste problematiek. Door de

verschillende ervaringen met elkaar te vergelijken kunnen uitspraken worden gedaan om de theorie beter te begrijpen alsmede te verrijken.

5.3

Onderzoeksmethoden

Om de geformuleerde hoofdvraag te beantwoorden zullen hoofdzakelijk semigestructureerde interviews met personen in de doelgroep, professionals werkzaam bij maatschappelijke organisaties worden afgenomen. De doelstelling is om dit soort interviews af te nemen met respondenten afkomstig uit organisaties van verschillende groottes en uit verschillende sectoren. Hierbinnen wordt ook geprobeerd om zowel respondenten uit de civil society als uit de non-profitsector te spreken. Voor semigestructureerde interviews is gekozen omdat deze onderzoeksmethode zorgt voor sturing van de antwoorden richting de gekozen

onderzoekstopics. De topiclijst is te vinden in bijlage 1.

Op deze manier kan er op een effectieve manier informatie worden verzameld om de hoofd- en deelvragen te beantwoorden. Anderzijds zorgen semigestructureerde interviews ervoor dat er ruimte wordt gelaten aan de onderzoeker om door te vragen op interessante aspecten die wellicht niet als zodanig in de vragen naar voren komen, maar wel interessant gezien het onderwerp.

5.4

Operationalisering

Zoals ook uit de vraagstelling blijkt kent dit onderzoek een drietal concepten, namelijk: subsidie, verantwoording en functies van het maatschappelijk middenveld. Als het gaat om subsidie wordt de definitie van Van den Heuvel (2014, p. 76) aangehouden, zijnde: “Een geldelijke of op geld waardeerbare uitkering vanwege de overheid aan particuliere instellingen ten behoeve van bepaalde activiteiten die de overheid in het algemeen belang oordeelt maar die zij om verschillende redenen niet zelf ter hand neemt”. Zoals beschreven door het ministerie van Financiën (2009) kent het concept subsidie een drietal dimensies, namelijk de 3 soorten: de exploitatie-, de project- en de programmasubsidie. De indicatoren hierbij zijn vervolgens de grondvormen van subsidieregelingen, beschreven door Van den Heuvel (2014). Dit zijn: een bepaald bedrag ineens, een vast of genormeerde bedrag per prestatie of activiteit, een procentuele bijdrage in de kosten of bepaalde kostensoorten, een procentuele aanvulling op de inkomsten en een dekking van (een gedeelte van) het tekortsaldo.

Het tweede concept waar in dit onderzoek naar zal worden gekeken is

verantwoording, ofwel accountability. Er is volgens Bovens & Schillemans (2009, p. 20) sprake van verantwoording : ..wanneer er een relatie is tussen een actor en een forum, waarbij de actor zich verplicht voelt om informatie en uitleg te geven over zijn optreden, het

forum nadere vragen kan stellen, een oordeel uit kan spreken en dit oordeel consequenties kan hebben voor een actor’. Zoals Koppel (2005) heeft beschreven kent het concept ‘accountability’ verschillende dimensies: transparantie, aansprakelijkheid,

controleerbaarheid, verantwoordelijkheid en responsiviteit. De bijbehorende indicatoren zijn volgens Koppel (2005) respectievelijk: het vrijgeven van feiten over het functioneren, het ondergaan van consequenties voor het functioneren, voldaan aan de eisen van het forum, het volgen van de regels en het voldoen aan verwachtingen van de externe omgeving.

Het derde en laatste concept is de functie van maatschappelijke organisaties. De functie is volgens Neumayr et al. (2007) drieledig. Een organisatie kan een dienstverlenende, belangenbehartigende of een gemeenschapsvormende functie hebben. Belangrijk hierbij is dat de functies van een maatschappelijke organisatie ook (deels) kunnen overlappen. Indicatoren voor dit drietal dimensies zijn de werkelijke activiteiten van een organisatie.

5.5

Populatie en sampling

Zoals eerder genoemd worden er in dit onderzoek professionals geïnterviewd die werkzaam zijn in het maatschappelijk middenveld. Uit het theoretisch kader blijkt dat er discussies zijn over wat dit middenveld precies behelst. Om dit toch onderzoekbaar te maken wordt de definitie uit het onderzoek ‘Vertrouwen in Burgers’ van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) gebruikt. Het maatschappelijk middenveld wordt in dit onderzoek gezien als “het midden tussen het privéterrein van de burger en het publieke domein van de overheid, als een intermediaire sfeer tussen individu en collectiviteit.” (Knottnerus, 2012, p.29). Van deze definitie wordt gebruik gemaakt omdat deze ruimte biedt om de besproken zienswijzen op het concept ‘maatschappelijk middenveld’ bij elkaar te voegen. Uit het theoretisch kader komt verder naar voren dat het bij het maatschappelijk middenveld zowel gaat om de non-profitsector, als ook om de ‘civil society’.

Om deze respondenten te benaderen zal er allereerst gebruik worden gemaakt van convenience sampling. Dit omdat de onderzoeker verschillende contacten heeft bij sociaal-culturele instellingen die actief zijn in het maatschappelijke middenveld. Ook zal er gebruik worden gemaakt van snowball-sampling. Er zal dus, naast de respondenten die voorhanden zijn, contact worden gezocht met respondenten waarna vervolgens aan deze respondenten wordt gevraagd om de onderzoeker door te verwijzen naar hun contacten.

gelijkmatige spreiding te hebben van respondenten binnen de non-profitsector en de civil society. Ook zal er rekening worden gehouden met de grootte van de maatschappelijke organisaties. Ondanks dat generalisatie van de onderzoeksresultaten lastig zal worden gezien het beperkte aantal respondenten, zal toch worden geprobeerd om bruikbare resultaten te formuleren die voor de betreffende sectoren interessant kunnen zijn.

5.6 Dataverwerking en -analyse

Na het afnemen van de interviews zullen deze worden getranscribeerd en verwerkt in het programma ATLAS.ti. Om deze data te analyseren zal worden gebruik gemaakt van een thematische analyse. Volgens Bryman (2012, p. 580) kan hierbij een thema worden gezien als “a category identified by the analyst through his/her data; that relates to his research focus; that builds on codes identified in transcripts and provides the researcher with the basis for a theoretical understanding of his or her data.”. Bij deze methode wordt gebruikt gemaakt van een analyse van terugkerende thema’s in de interviews. Centraal hierbij staan niet zozeer de mogelijke thema’s die reeds geïdentificeerd kunnen worden in het theoretisch kader, maar juist de ervaren effecten van in dit geval subsidie en verantwoording.

5.7

Ethische verantwoording

Zoals uit het theoretisch kader en de probleemstelling blijkt zijn subsidies door de wellicht aanwezige afhankelijkheidsrelatie mogelijkerwijs een gevoelig onderwerp. Vooral bij maatschappelijke organisaties die voor een groot deel afhankelijk zijn van subsidies zal de angst om de subsidie te verliezen vermoedelijk aanwezig zijn. Vandaar ook dat het van belang om reeds bij het benaderen van de respondenten aan te geven dat anonimiteit wordt gegarandeerd. Daarbij zal dit ook voor aanvang van het interview nogmaals worden

benadrukt. Verder zullen de interviews worden gestart met een aantal niet-gevoelige vragen, bijvoorbeeld over de organisatiestructuur, om de respondenten op hun gemak te laten voelen. Ook zal worden aangegeven dat de opnames en de transcripties van de interviews niet

openbaar worden gemaakt en slechts worden gebruikt voor een gestructureerde analyse van de onderzoeksresultaten.

Verder is in dit onderzoek bewust gekozen om een aantal kenmerken van de respondenten niet te vermelden. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de kenmerken geslacht, leeftijd en werkervaring. Ook worden de namen van de respondenten en die organisaties waar zij actief zijn niet vermeld. Om toch enige conclusies uit de analyse te kunnen trekken

H6

Resultaten

In dit hoofdstuk zullen de resultaten van de afgenomen interviews worden behandeld. Voordat er specifiek wordt gekeken naar de resultaten zal allereerst het algemene onderzoeksproces worden beschreven. Hierna zal er dieper worden ingegaan op de verschillende kenmerken van de respondentengroep. Vervolgens zullen de concrete onderzoeksresultaten worden behandeld. Om te zorgen voor een overzichtelijke weergave van deze resultaten is ervoor gekozen om de resultaten te structureren op basis van de twee centrale onderwerpen uit dit onderzoek, namelijk: subsidie en verantwoording.

6.1 Onderzoeksproces

In totaal zijn er 12 respondenten bereid gevonden om aan dit onderzoek deel te nemen. Een drietal respondenten zijn afkomstig uit het netwerk van de onderzoeker. Twee van de drie waren direct bereid om aan het onderzoek deel te nemen. De derde respondent is niet bewust benaderd maar nadat tijdens een informeel gesprek bleek dat zij tot de doelgroep behoorde, toch aan het onderzoek toegevoegd. Dit is gelijk ook het enige interview dat niet is

opgenomen en getranscribeerd. Wel zijn na afloop van het gesprek aantekeningen gemaakt die in de analyse zijn gebruikt.

Verder is ook een shortlist gemaakt van twaalf bij de onderzoeker bekende

organisaties. Voor het opstellen van deze shortlist is verder gebruik gemaakt van openbare gegevens van websites, jaarrekeningen en jaarverslagen. Hierdoor werd duidelijk of de betreffende organisatie tot de doelgroep behoorde, subsidie ontving, in welke vorm deze subsidie werd ontvangen en hoeveel de subsidie precies bedroeg. Van de gemaakte shortlist van twaalf zijn uiteindelijk een achttal respondenten via het eigen netwerk benaderd. Hierbij is aan bekenden in het netwerk gevraagd om de contactgegevens van de beoogde

respondenten. Uiteindelijk hebben negen van de twaalf benaderde respondenten van de shortlist meegedaan.

In totaal hebben dan ook vijftien benaderde respondenten er twaalf aan dit onderzoek meegedaan. Los van het drietal afwijzingen kan dan ook worden gesteld dat de werving van respondenten vrij gemakkelijk ging. De twaalf afgenomen semigestructureerde interviews zijn wel lager dan het gestreefde aantal van vijftien. Doordat de twaalf interviews relatief lang duurden – gemiddeld 50 minuten – en rijk aan informatie waren is toch besloten niet meer respondenten te benaderen.