Wie bereidt cultuurbeleid?
Over de invloed van decentrale beleidsorganen op het Amsterdamse cultuurbeleid.
Jelte van ’t Hul
jeltevthul@hotmail.com 10266429
Bachelorscriptie Sociologie Universiteit van Amsterdam 15-08-2014
1e Begeleider: Marcel van den Haak 2e Begeleider: Thomas Kampen
Voorwoord
Voor u ligt het resultaat waar ik de afgelopen maanden aan heb gewerkt, de bachelorscriptie ter afronding van de studie Sociologie.
Hierbij wil ik graag mijn dank uiten aan de mensen die mij gesteund en begeleid hebben in het proces van schrijven van dit onderzoek. Ten eerste mijn eerste begeleider Marcel van den Haak die mij en de medestudenten binnen onze bachelorgroep prettig in ons proces begeleid heeft en op de vrije doch stimulerende wijze die voor mij nodig was om tot dit resultaat te kunnen komen.
Daarnaast wil ik mijn respondenten, de beleidsmedewerkers in de Amsterdamse stadsdelen, mensen bij de Amsterdamse Kunstraad en bij de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling Amsterdam,
bedanken voor de kostbare tijd die ze hebben vrij gemaakt in hun schema om mij te woord te staan. Die me bovendien erg hebben geholpen bij het in contact komen met de andere respondenten en het aanreiken van documenten en informatie, en zichzelf open stelden voor eventuele nadere vragen.
Ten slotte wil ik mijn broer Leonard van ‘t Hul, studiegenoten, vrienden en tevens huisgenoten bedanken voor hun adviezen, gezelschap en steun bij de, soms lange, dagen die ik thuis en bij de Universiteit aan dit onderzoek heb besteed.
1. Inleiding 5
1.1 Discussie rond de cultuursector 5
1.2 Cultuurbeleid in Amsterdam 7
1.3 Indeling van het onderzoek 9
2. Beschouwing van het culturele veld 11
2.1 Bourdieu’s velden en cultureel beleid 11
2.2 Ontwikkeling van het culturele beleid in Nederland 13
2.3 Werelden van waarde 16
2.4 Lipsky en de straatniveau-bureaucraten 19
3. Methodologie 23
3.1 Casus cultuurbeleid in Amsterdam 23
3.2 Respondenten voor het onderzoek 23
3.3 Bestuderen van beleidsdocumenten 25
3.4 Interviews 25
3.5 Analysemethode 26
4. Amsterdams cultuurbeleid 27
4.1 Speerpunten van de centrale stad 27
4.2 Beleidsnota’s in de stadsdelen 29
4.3 Drie soorten invloed op beleid 30
4.4 Formele invloed op beleid 32
4.5 Verschillende soorten beleidsprocedures 34
4.6 Informele invloed: Invullen van richtlijnen en beoordeling van cultuur 36
4.7 Een eigen culturele kleur 38
4.8 Omgaan met de middelen 27
4.9 Reorganisatie van het Amsterdamse bestuurlijke bestel 42
5. Conclusie 47 5.1 bevindingen 47 5.2 Discussie 49 Bijlage 1 51 Bijlage 2 52 Literatuurlijst 53
1. Inleiding
1.1 Discussie rond de cultuursector
Kunst moet tegenwoordig steeds meer een functie of een bepaalde maatschappelijke waarde hebben. Waar vroeger de culturele waarde van kunst niet begrenst werd, moet deze nu steeds vaker een doel in de maatschappij dienen. In het kader van de bezuinigingen laait de discussie wat het doel van cultuur is en moet zijn op. Over waar het beperkte overheidsbudget voor cultuur aan besteed moet worden bestaan dus verschillende ideeën. De culturele waarde op zichzelf wordt vaak niet meer voldoende gevonden, Culturele activiteiten moeten ook de economie stimuleren of
bijvoorbeeld bijdragen aan sociale cohesie of educatie.
Dat het bestaansrecht van cultuur niet vanzelfsprekend is, is terug te zien in het overheidsbeleid, dat steeds meer gericht is op een financieel zelfstandige kunstwereld. Zo wordt er vanaf 2013 jaarlijks 200 op een totaal van 900 miljoen euro op de cultuursector bezuinigd (Ministerie van OCW 2011: 9, 39). Men zou verwachten dat dit verlangen naar cultuur met een functie wordt meegenomen in de keuze welke instellingen wel en geen subsidie van de overheid ontvangen. Het gevolg is dat de spanning tussen commerciële cultuur en hoge cultuur groter wordt. Bij commerciële kunst is het, door haar grotere publiek, immers makkelijker om inkomsten te verwerven. Deze vorm van cultuur past in tijden van bezuinigingen daardoor makkelijker binnen de doelstellingen van het
overheidsbeleid dan hogere kunst: een zelfstandige culturele sector. Een ideaal als “kunst voor de kunst” is moeilijk na te streven met deze toenemende druk op de kunstsector. Subsidies moeten verantwoord worden volgens maatschappelijke eisen en ook artiesten en kunstenaars moeten zich meer verantwoorden voor wat ze produceren, ze moeten meer rekening houden met wat er verwacht wordt om een subsidie te kunnen ontvangen. Het is dus de vraag in hoeverre de overheid, door middel van subsidie, het de cultuursector mogelijk blijft maken dit soort idealen na te streven. In de politiek, zo zal blijken, is er dus in toenemende mate een visie waarbij cultuur hand in hand gaat met economische en maatschappelijke factoren. Ook wordt in het kader van bezuinigingen steeds meer verwacht dat cultuur in een bepaalde mate commercieel moet zijn, zodat de overheid niet voor alle kosten opdraait. Zo had toenmalig minister Halbe Zijlstra de visie dat kunst iets van de elite is: ‘hoge kunst wordt gewaardeerd door de elite en kan door de elite betaald worden’ (Meijers 2013: 59). Op centraal niveau is er dus een ontwikkeling van bezuinigingen en een trend van veranderende richtlijnen gaande richting een meer financieel zelfstandige en ondernemende kunstsector. De grote klappen van de bezuinigingen lijken bij de grotere instellingen in de kunstsector terecht te komen, dus in mindere mate bij de kleinere instellingen die veelal op decentraal beleidsniveau subsidie ontvangen. Deze instellingen hebben wel te maken met de economische crisis in zijn algemeenheid:
het verminderen van bezoekersaantallen waardoor ze gedwongen worden tot meer zelfstandige financiële inkomsten. Daardoor wordt de financiële afhankelijkheid van de overheid des te groter. Over het algemeen branden centrale beleidsmakers die het cultuurbeleid maken zich niet graag aan de concrete ingrepen op het gebied van aanbod, die gepaard gaan met bezuinigingen op cultuur. Dit wordt liever overgelaten aan deskundigen die verder van de centrale politiek af staan. Dit heeft als voordeel dat inhoudelijke beoordeling niet door bestuurders wordt gedaan en als nadeel dat de beoordeling van deskundige organen in anonimiteit plaatsvindt (D’Ancona 2009: 16). Ook heeft dit als gevolg dat er een situatie ontstaat waarin beleid voor een deel in de uitvoering gevormd wordt. Culturele instellingen hebben daardoor te maken met kunstbeleid dat voor een groot deel gemaakt wordt door uitvoerders van het beleid. In hoeverre deze uitvoerende ambtenaren de centrale richtlijnen overnemen in hun decentrale beleid, en of deze het beleid in die geest uitvoeren is de vraag. De beleidsambtenaren hebben vaak beoordelingsruimte waarin zij los van het algemenere beleid zelf beleidskeuzes kunnen maken in een bepaalde situatie of in een bepaald gebied. Aangezien zij de concrete beleidskeuzes maken hebben zij directe invloed op het beleid, daarmee heeft dat beleid directe consequenties voor de betrokken culturele instellingen, artiesten en kunstenaars. Gezien de recente discussie rond cultuur en cultuurbeleid is het extra relevant om te kijken of er inderdaad een hiaat bestaat tussen hoger overheidsbeleid en het, door de cultuurambtenaren ingevulde, lagere overheidsbeleid. En als dit het geval is, om te kijken waardoor dit komt. Dit is relevant door het gegeven dat overheidsbeleid waarover vaak eindeloze discussies en protesten bestaan, in de praktijk heel anders kan uitwerken door de macht die ambtenaren betreffende concrete situaties kunnen hebben. Door de genoemde beoordelingsruimte is het mogelijk dat het uitgevoerde beleid er anders uit komt te zien dan dat deze van hoger af bedoeld is. Er kunnen mogelijk keuzes gemaakt worden die niet per se consistent zijn met de doelstellingen die de gemeente in haar richtlijnen opstelt met betrekking tot de te voeren beleidsrichting van het cultuurbeleid.
Vaak is dat het idee van beleidsvrijheid en beoordelingsruimte, het delegeren van een bevoegdheid naar een orgaan of ambtenaar die dichter bij de praktijk staat. Dit wordt in Nederland het Thorbecke-principe genoemd, een overheid die op afstand staat en adviseurs inzet. Het gaat om inhoudelijke beslissingen die zo specifiek en inhoudelijk zijn en soms met een politiek geringe betekenis, waardoor advies veelal wordt overgenomen tegenover grotere beslissingen die een groot deel van het budget nemen, die de politiek zelf wil nemen (Adams 2009, 90). Sinds Thorbecke in 1862 verklaarde dat overheidshandelen los moet staan van wetenschap en kunst in de beoordeling ervan, heeft dit idee constant een rol gespeeld in discussies over cultuurbeleid. Het werd veel aangewend om autonomie van de kunst te bevorderen (Pots 2010: 432). Het is interessant om te kijken in hoeverre het
Thorbecke-principe nog in het overheidsbeleid is terug te zien. In dit geval dus in hoeverre de stad haar cultuurinhoudelijke beleid over laat aan beleidsarmen en experts.
1.2 Cultuurbeleid in Amsterdam
Met de discussie over de waarde van kunst in het achterhoofd is het interessant om te kijken hoe deze ontwikkeling effect heeft in de beleidspraktijk, hoe decentrale beleidsmakers en uitvoerders in hun beleid met deze ontwikkeling meegaan. Dus in hoeverre de bezuinigingen en veranderende centrale doelstellingen indirect doorwerken in doelstellingen en uitvoering van het decentrale beleid. Decentraal omdat dit beleid dichter bij de mensen staat en het hier de minder grote culturele
instellingen en projecten betreft. Een casus die dit uitstekend kan illustreren is de stad Amsterdam gezien haar uitgebreide centrale en decentrale beleid. Amsterdam is namelijk opgedeeld geweest in zeven stadsdelen die elk een eigen stadsdeelbestuur en beleid hebben. In Rotterdam bestond eenzelfde constructie waarbij het opgedeeld was in veertien stadsdelen met eigen besturen. Ook in andere gemeentes als bijvoorbeeld Den Haag, Eindhoven en Groningen was sprake van een opdeling in stadsdelen met eigen wijkraden.
Sinds de gemeenteverkiezingen van 19 maart 2014 is er begonnen aan een centralisatie en zal de situatie zoals deze was de komende jaren veranderen. Het beleid in de stadsdelen gaat meer centraal geregeld worden, waar de stadsdelen door eigen stadsdeel besturen werden bestuurd gaat dit nu door bestuurscommissies gebeuren. Deze verandering in de beleidsstructuur maakt het onderwerp van machtsverdeling bij beleid en invloed op beleid actueel . Bovendien kan de reorganisatie extra duidelijk maken hoe de bestaande situatie was en hoe goed deze werkte. Onderzoek naar beleid en invloed van en op beleid focust zich voor een groot deel op probleemgericht sociaal beleid en hierdoor in mindere mate op de cultuursector, waarschijnlijk aangezien deze meer uit verlenen van diensten bestaat en minder probleem gericht is. Ook gezien het subjectieve karakter van de
cultuursector is het interessant om te kijken naar het beleid. Waarop beleidsbeslissingen worden gebaseerd, met welk doelen en op welke gronden. In de kunstsector betreft het abstracte subjectieve waardes waarbij het moeilijk is om kwaliteit te meten en beoordelen met objectieve maatstaven. Daarom worden er voor cultuurbeleid vaak vage normen en richtlijnen opgesteld die door uitvoerende ambtenaren moeten worden ingevuld.
Ik hoop met mijn beleidsanalyse iets te kunnen zeggen over de manier waarop beleid wordt beïnvloed in de cultuursector, hoe beoordeling van subjectieve waarde invloed kan hebben op een concreet beleid. Daarbij wil ik kijken hoe de machtsverdeling van centraal en decentraal beleid goed lijkt te werken, dit door te analyseren hoe deze verdeling was en hoe deze waarschijnlijk gaat worden.
Dit onderzoek richt zich op de overwegingen die beleidsmakers in de Amsterdamse stadsdelen maken en welke richtlijnen zij daarbij aanhouden. Dus op welke waarden de meeste nadruk wordt gelegd in de vorming en uitvoering van decentraal kunstbeleid en hoe deze waarden het
cultuurbeleid beïnvloeden. De volgende onderzoeksvraag staat daarbij centraal:
Op welke manier en in welke mate hebben decentrale beleidsmakers en uitvoerders van cultuurbeleid in de stadsdelen van Amsterdam invloed op het cultuurbeleid van de stad?
Om deze vraag te onderzoeken zijn enkele deelvragen opgesteld. Ten eerste moet worden uitgezocht welk beleid de gemeente Amsterdam voor ogen heeft en welke richtlijnen zij daarvoor opstelt. Dit wordt onderzocht aan de hand van de volgende deelvraag: Wat zijn speerpunten in het centrale
Amsterdamse cultuurbeleid?
Daarnaast is het belangrijk om een duidelijk beeld te scheppen van formele bevoegdheden en taken die het decentrale bestuur, en de decentrale cultuurambtenaren in de stadsdelen toebedeeld hebben gekregen van het centrale bestuur. Deze vormen namelijk de grenzen waarbinnen beleid gemaakt en gestuurd kan worden:
Welke formele bevoegdheden tot het maken en uitvoeren van cultuurbeleid hebben beleidsmakers en ambtenaren in de Amsterdamse stadsdelen?
Naast de formele bevoegdheden zijn er andere processen gaande, zo hebben uitvoerders van beleid meestal een beoordelingsruimte. Deze zal in de cultuursector groot zijn gezien de subjectieve aard van de waarde van cultuur, dit zal meer het geval zijn dan bij andere beleidssectoren aangezien daar vaker objectieve kennis beschikbaar is om keuzes op te baseren. De keuzes van beleidsambtenaren worden met deze vraag onderzocht. Door dit te onderzoeken is ook te zien in hoeverre de
ambtenaren de vrijheid die ze hebben ook daadwerkelijk gebruiken in het beleid. Aangezien op verschillende manieren invloed op beleid kan plaatsvinden de wat breder gestelde deelvraag:
In hoeverre en op welke wijze sturen cultuurambtenaren in de Amsterdamse Stadsdelen het cultuurbeleid?
1.3 Indeling van het onderzoek
In het volgende hoofdstuk zal ik een kader scheppen waarmee de culturele sector en cultureel beleid geanalyseerd kan worden. Daarbij zal ik theorie over beleid aanhalen die het analysekader vormen bij de analyse van het Amsterdamse cultuurbeleid. In Hoofdstuk 3 zal ik ingaan op de methode van mijn onderzoek, hierin zal ik beschrijven wat ik wil onderzoeken, wie ik daarvoor interview en waarom. Daarbij zal de situatie van de Amsterdamse kunstsector en de relevante spelers in het veld voor mijn onderzoek worden uiteengezet. Vervolgens beschrijf ik de wijze waarop de resultaten zijn geanalyseerd en zal ik ook mijn analysemethode toelichtten. In hoofdstuk 4 is de presentatie van de gevonden resultaten van het onderzoek te vinden en mijn uiteenzetting en analyse daarbij. Ten slotte zijn in hoofdstuk 5 mijn bevindingen en conclusies hierover te vinden waarna ik de scriptie afsluit met een discussie.
2. Beschouwing van het culturele veld
2.1 Bourdieu’s velden en cultureel beleid
Culturele ambtenaren zien zich voor de taak om de wereld van economie en cultuur samen te voegen in een concreet beleid. De waarde van cultuur moet gevat worden in een
formeelbeleidsproces waarbij meerdere, bijvoorbeeld functionele en financiële factoren spelen. Verschillende economische en maatschappelijke belangen spelen een grote rol in de discussie rond cultuurbeleid. Het betreft een veld waarin verschillen de ideeën heersen betreft de waarde die cultuur heeft of kan hebben.
De Franse socioloog Pierre Bourdieu (1993) onderscheidt verschillende velden die een eigen logica hebben, en analyseert deze vervolgens onafscheidelijk van elkaar. Met veld bedoelt hij een
hypothetische ruimte waarin individuen zich tot elkaar verhouden. Bourdieu doet zijn analyse door een literair veld, een veld van macht, en een veld van klassenrelaties te onderscheiden. De velden vormen een analysesysteem om de constante spanning zoals bijvoorbeeld eerder beschreven tussen culturele factoren en economische factoren te kunnen analyseren (Bourdieu 1993: 361).
Actoren bevinden zich op een bepaalde plaats in het veld waarin ze een bepaalde culturele, politieke en economische positie innemen ten opzichte van elkaar. Het culturele of artistieke veld plaatst hij in het veld van klassenrelaties. Het ‘veld’ van macht betreft de machtsstrijd binnen de velden die bepaalt waar actoren zich bevinden binnen het veld, door de hoeveelheid van de verschillende vormen kapitaal die ze hebben. In elk van deze velden is sprake van een hiërarchie, Wanneer iemand, of een activiteit of object, hoger in het veld van klassenrelaties geplaatst is heeft dit een positief effect op de machtsverhouding. Vervolgens heeft de positie in het machtenveld weer negatieve invloed op de positie in het culturele veld. De velden zijn dus afhankelijk van elkaar. De positie in het veld wordt bepaald door een bepaalde hoeveelheid kapitaal die een persoon heeft, dit zijn de middelen waarmee succes in het veld kan worden bereikt. Dit kan gaan om economisch, cultureel of sociaal kapitaal. In het veld van klassenrelaties gaat het om een strijd tussen de
verschillende klassen waarbij alle vormen van kapitaal worden ingezet om zich te onderscheiden van de andere klassen. In het veld van macht gaat het voornamelijk om sociaal kapitaal (in hoeverre macht kan worden uitgeoefend in het veld). In het culturele veld draait het voornamelijk om
cultureel kapitaal, bestaande uit dingen als kennis, vaardigheden of opleiding. Binnen de velden is er sprake van een eigen logica, iemand met veel cultureel kapitaal die weinig afhankelijk is van de andere velden verwerft zo vaak een legitieme en dominante positie in het culturele veld, omdat hij voldoet aan de interne logica van het veld. Wanneer deze persoon echter zeer afhankelijk is van het
machtenveld heeft deze minder aanzien in het culturele veld, omdat haar positie minder volgens de eigen logica van het culturele veld bepaald wordt. In een onafhankelijk cultureel veld waarin
producenten van kunst alleen produceren voor andere kunstenaars is zo het meeste culturele kapitaal en aanzien te verwerven (Bourdieu 1993: 363). Een schrijver die erg commercieel te werk gaat en zo erg veel economisch kapitaal verwerft kan mogelijk minder aanzien krijgen in het culturele veld van de literaire elite omdat deze persoon te veel afhankelijk is van de andere velden (Bourdieu 1993: 368). Een persoon die minder afhankelijk is van het machtsveld kan dus domineren in het culturele veld juist omdat hij in de logica van het culturele veld veel aanzien verwerft. De persoon heeft veel macht om te bepalen welke kunst of kunstenaars veel aanzien verdienen. De logica van het culturele veld is anders dan die van het economische veld. Waar economen denken in winst of verlies denken kunstenaars en artiesten bijvoorbeeld in artistieke kwaliteiten van een werk. Het is mogelijk om veel economisch en cultureel kapitaal tegelijk te hebben, toch is het door de spanningen tussen de velden lastiger om zo’n positie in het veld in te nemen en te behouden. Bij lang
commercieel succes is het mogelijk dat je in literaire kringen in aanzien zakt omdat er bijvoorbeeld te veel op massa wordt gericht. Echter is het ook lastig om lang een onafhankelijk literaire positie aan te nemen in het veld met veel cultureel kapitaal wanneer er weinig economische vergoeding tegenover staat (Bourdieu 1993: 363-364).
Culturele beroepen zijn over het algemeen ongeïnstitutionaliseerde beroepen waardoor ze
onderhevig zijn aan een constante strijd in het veld om legitimiteit te verwerven. Ze zijn niet juridisch gegarandeerd, worden niet overgedragen aan volgende generaties en de betekenis die deze
beroepen hebben in de maatschappij kan daardoor constant geherdefinieerd worden vanuit het veld (Bourdieu 1993: 368). Mede hierin heeft de overheid een rol met het subsidiëren van de
cultuursector. Naast een financiële basis bieden de subsidies ook een vorm van legitimiteit, dit wordt vanuit de maatschappij verlangd waardoor subsidies idealiter op beargumenteerde gronden worden verleend. Actoren in de culturele sector zijn constant bezig met zich economisch staande te houden daarnaast proberen ze ook artistiek inhoudelijke kwaliteit af te leveren. Steun van de overheid kan de cultuursector onafhankelijker maken van de andere velden. Tegenover subsidie kunnen echter ook eisen van een bepaalde functionaliteit of prestatie zitten door het verlangen vanuit de
maatschappij voor een legitieme culturele sector. Artiesten en kunstenaars die puur kunst voor de kunst willen maken zullen het ook zonder subsidie van de overheid moeten doen, willen ze in de strikte opvatting van Bourdieu’s culturele veld maximaal cultureel kapitaal en aanzien in het veld hebben. In de realiteit is dit nauwelijks mogelijk en zijn culturele instellingen en artiesten
aangewezen op andere bronnen van inkomsten. Op deze wijze speelt de overheid met het
kunstenaars onafhankelijk zijn van de andere velden en cultuurinhoudelijk hun eigen gang kunnen gaan. Daarnaast kunnen subsidies er ook voor zorgen dat de kunstenaars en artiesten juist gebonden worden aan de andere velden. Dit door de politieke agenda die achter subsidies kan zitten, een maatschappelijk doel die via de gesubsidieerde cultuur bereikt wil worden. Ook hierin moeten beleidsambtenaren een afweging maken, welke doelen er via subsidies bereikt moeten worden. Wanneer de verschillende velden zich mengen ontstaat er een sociaal hybride veld, zoals van Winkel, Gielen en Zwaan dit noemen (van Winkel et al. 2012: 25). Wanneer het schoonheidscriterium van kunst wegvalt en andere criteria zich vervolgens mengen met ideeën over kunst wordt het moeilijker om te bepalen wat kunst is en wat niet. Een afweging die zeer relevant is voor beleidsmakers. Ook zij kunst en cultuur definiëren in hun beleid. Is kunst voor de kunst genoeg? Of moeten er ook andere eisen aan gesteld worden. Later zullen we zien dat er op deze manier erg diverse criteria worden gesteld aan de subsidieafweging die gemaakt wordt door culturele beleidsmakers. Er zijn niet altijd criteria aan cultuur gesteld zoals dat tegenwoordig gebeurt, in het verloop van het culturele beleid is daarin een duidelijke ontwikkeling te zien.
2.2 Ontwikkeling van het culturele beleid in Nederland
In de jaren na de Tweede Wereldoorlog kwam het gemeentelijk cultuurbeleid in een
stroomversnelling. Het totale budget van de gemeentes werd hoger dan dat van de centrale overheid (Pots 2000: 261). Het nationale kunstbeleid van de jaren vijftig tot begin jaren zestig werd
gekenmerkt door geografische cultuurspreiding. In de provincies moest een tekort aan cultureel aanbod worden voorkomen, een toename van decentraal cultuurbeleid in de provincies en gemeenten ging hiermee gepaard (Ibid., 267). In deze jaren vond men dat moest worden gewaakt voor staatscultuur waarbij de overheid te veel invloed op de cultuursector zou uitoefenen. De overheid moest dus vooral een bijspringende rol spelen. Overheidssteun werd echter uitsluitend verleend aan activiteiten met een ‘positief-moreel karakter’. Kunst moest onaangetast blijven behalve wanneer er ethische grenzen werden overschreden, slechts dan mocht de overheid toch uitspraken doen over artistieke kwaliteit (Pots 2000: 258). Dit leidde tot kritiek vanuit vooral links-progressieve kringen, het beleid zou een elitaire burgercultuur behoeden met de daaraan verbonden normen en waarden en autoritair-katholieke moraal, het cultuurbeleid zou een elitebeleid zijn (Pots 2000: 260, 290). In de jaren zestig werd cultuurbeleid in Nederland gezien als onderdeel van
welvaartspolitiek. Het idee bestond dat toegenomen materiële welvaart niet had geleid tot een even grote groei van non-materieel welzijn (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2009: 34). De beleidsambtenaar moest om deze doelstelling beter te vervullen een actievere rol gaan spelen in het hele beleidsproces waar deze voorheen voornamelijk een uitvoerende rol had vervuld (Pots
2009: 265). Dit idee leidde in 1965 tot het splitsen van het Ministerie van Onderwijs, Kunst en Wetenschap tot het Ministerie van Onderwijs en Wetenschap en het Ministerie van Cultuur,
Recreatie en Sociaal werk. De laatste werd in de jaren daarna vaak gezien als een gereedschap om de samenleving te hervormen. Cultuur was synoniem aan creativiteit, verandering en het ontdekken van grenzen, een sociaal lab. Het doel was de kwaliteit van leven verbeteren en de productie van het Ministerie werd veelal geïdentificeerd als innovatief experimenteel en het tegenovergestelde van verkoopbaar (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2009: 34).
Dit veranderde in de jaren zeventig, toen vooral culturele activiteiten die dienden voor ‘verlichting van ontberingen voor bepaalde sociale groepen in de maatschappij’ werden toegejuicht. Er werd meer richting gegeven aan het beleid. Deze activiteiten werden meer met een doel gesubsidieerd: ze voegden toe aan diversiteit of trokken minderheden aan tot cultuur. Soms werd culturele diversiteit zo belangrijk gevonden dat het kwaliteitscriterium uit het oog werd verloren (Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2009: 34-35).
De economische stagnatie in de jaren tachtig dwong de overheid tot het heroverwegen van haar rol in de culturele sector. De politiek was in die tijd niet meer verdeeld over de relevantie van kunst, daarbij bestond de wens tot decentralisatie en ruimte voor culturele vernieuwing. Er ontstond een trend van decentralisatie aan lagere overheden, reorganisaties en privatiseren van nationale museums. Aan criteria als artistieke kwaliteit en professionaliteit werd meer waarde gehecht. De overheid nam met haar subsidiering meer een rol om cultuur van hoge kwaliteit aan te kunnen bieden ook wanneer de publieke interesse ervoor niet erg groot was. Tegelijk moest er bezuinigd worden en werden culturele instellingen meer gestimuleerd om externe fondsen aan te trekken. In 1982 veranderde het Ministerie in het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur waarbij Elco Brinkman aantrad als minister. Onder zijn bewind richtte de overheid zich voornamelijk op wat zij bestempelde als ‘topkunst’ en weigerde alle vormen van kunst te subsidiëren. Zijn beleid maakte voor een groot deel een eind aan het welzijnsbeleid uit de jaren zeventig. De doelstellingen zoals beschreven in zijn cultuurnota verschilden echter weinig van die uit de jaren zeventig: behoud en vernieuwing van culturele waarden, het toegankelijk maken daarvan en het stimuleren van cultuurdeelname van de hele bevolking. Wel vond Brinkman dat niet slechts naar het aanbod van cultuur moest worden gekeken maar ook meer naar de vraag. Het beleid werd vooral vanuit linkse hoek veel bekritiseerd omdat het te veel gebruikt zou worden om de economie en internationale betrekkingen te stimuleren (Pots 2009: 324).
systematiek’ werd geïntroduceerd. Een instrument waarmee de overheid naar eigen zeggen een krachtige centrale en eenduidige regie kon uitoefenen op het cultuurbeleid zonder veel rekening te moeten houden met meebetalende provincies en gemeentes. Na deze ontwikkeling kon centraal cultuurbeleid dan ook zonder veel tegenstand vanuit de provincies en gemeentes worden
doorgevoerd. Vanaf toen werd mediabeleid gecombineerd met beleid van kunst, museums, cultureel erfgoed en archieven in een kunstenplan. In 1994 werd cultuurbeleid losgekoppeld van gezondheid en welvaart, het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur ging Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) heten (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2009: 35). Ook onder minister Aad Nuis bleef de wens tot decentralisatie stand houden. Daarnaast bleef ook de trend van marktwerking, publieksbereik en pluriformiteit uit de jaren tachtig bestaan in de jaren negentig (Pots 2009: 334).
Staatssecretaris Rick van der Ploeg (1998-2002), van oorsprong econoom, wilde meer jongeren en allochtonen betrekken bij cultuur en pleitte voor meer beoordeling op ‘maatschappelijk bereik’, en werd daarom bekritiseerd voor het aantasten van de autonomie van de kunsten. Staatssecretaris Medy van der Laan (2003-2006) was enigszins terughoudender met het geven van opdrachten aan de cultuursector zij zette wel de lijn van het beleid van Van der Ploeg in mildere vorm voort. Minister Ronald Plasterk focuste onder de leus ‘excellentie’ weer meer op de artistieke kwaliteit in de
beoordeling van cultuur, verder zette hij in grote lijnen het reeds ingeslagen beleid voort (Pots 2009: 340)
Er bestond sinds de jaren tachtig een constante wens tot decentralisatie van overheidsbeleid, aan deze trend is met de gemeenteverkiezingen van 19 maart een einde gekomen. Vanaf de jaren tachtig en zeker in de laatste decennia was er daarnaast een toename van kritiek op het cultuurbeleid betreffende een gebrek aan respect voor het ‘adagium van Thorbecke’ te zien: de scheiding van de overheid en de cultuursector. Een steeds meer sturende en verlangende overheid veroorzaakte deze trend. Waar kunstbeleid na de oorlog voornamelijk voor het welzijn en verheffen van de samenleving was kreeg deze steeds meer andere functies binnen educatie, de economie, en internationale
betrekkingen. De namen van de ministeries illustreren dit al, waar welzijn en recreatie eerder werd gecombineerd met cultuur is dat nu onderwijs en wetenschap. Met deze ontwikkeling is er steeds meer vraag geweest naar een legitimering van cultuur die op verschillende manieren zijn grondslag kan hebben.
2.3 Werelden van waarde
Om te analyseren welke waarden aan het cultuurbeleid ten grondslag liggen is de theorie van Boltanski en Thévenot (1991) relevant. Zij onderscheiden zes verschillende werelden van waarde waaraan gerefereerd kan worden om legitimiteit te claimen voor een argument en keuzes te rechtvaardigen. In een discussie rond publieke problemen, projecten of beleid moet worden beargumenteerd waarom een bepaalde keuze gemaakt moet worden. Daarbij wordt impliciet verwezen naar deze werelden van waarde. Er wordt vanuit verschillende benaderingen beargumenteerd waarom een beleidskeuze zou bijdragen aan het algemeen goed (Lamont & Thévenot 2000: 236). Op deze wijze is een argument of handeling in een discussie dus te analyseren aan de hand van de waarde werelden.
Ten eerste bespreken ze de ‘wereld van inspiratie’ waarin de focus ligt op creativiteit, passie, emotie en originaliteit van een individu ten opzichte van een massale samenleving. Het gaat hier bijvoorbeeld om artistieke kwaliteiten. Uniciteit van artiesten die iets vooruitstrevends produceren bijvoorbeeld.
Vervolgens bestaat er de ‘huiselijke waarde wereld’ waar het gaat het om principes die worden gehanteerd in de familie die wordt toegepast op de samenleving: tradities, generaties en hiërarchie zijn belangrijk. Er wordt volgens een traditionele denkwijze naar de wereld gekeken. Lokaliteit en banden met een plaats spelen een rol. Het draait om conventionele denkwijzen van orde bijvoorbeeld superioriteit van de vader in de familie. Rechtvaardiging via deze wereld vindt bijvoorbeeld plaats door te verwijzen naar een ontwikkeling in de geschiedenis die leidt tot een bepaalde keuze. Of te wijzen op een traditie, een manier waarop keuzes eerder zijn gemaakt. Ten derde is er de ‘wereld van opinie’. Het gaat daarbij om bekendheid en aanzien van mensen in de publieke ruimte. Het gaat om communicatie van informatie waarbij succesvolle communicatie het gevolg is van aanzien en de erkenning die mensen hebben in de publieke ruimte. Het gaat er om hoe zaken worden geframed en welk gezag een argument heeft. Er wordt
bijvoorbeeld bekendheid gecreëerd van een project waarbij de publieke opinie gestuurd wordt. Wanneer een project als problematisch wordt geframed krijgt een argument tegen een project zo meer waarde. Wanneer mensen het project als een probleem zien krijgt een argument tegen het project namelijk meer bijval. Hierin gaat het om de factoren die een rol spelen bij het
beargumenteren van een zaak.
In de ‘burgerlijke wereld’ draait het om rechten die alle personen in algemene zin hebben. Het gaat om collectief welzijn. Deze worden bepaald door abstracte principes van waarden en normen in de samenleving die voortbouwen op solidariteit en respect in de welvaartstaat. Argumenten worden bijvoorbeeld gemaakt op basis van gelijke toegang tot voorzieningen en burgerlijke rechten. Het gaat dus om een idee van gelijke behandeling voor iedereen. Een argument
wordt bijvoorbeeld via deze wereld gerechtvaardigd door een beroep te doen op hoe andere mensen in de samenleving behandeld worden of door te verwijzen naar bepaalde normen en waarden die gelden in de maatschappij.
De vijfde wereld is de ‘marktwereld’ waarbij argumenten worden gebruikt die te maken hebben met de prijs en economische waarde van goederen en diensten in de context van een competitieve markt. Deze wereld is gebonden aan de markt en de logica van competitie en
commerciële relaties tussen individuen. Een handeling of keuze wordt bijvoorbeeld gerechtvaardigd door de winst die het gaat opbrengen of een economische stimulans die het gaat geven aan een bepaald gebied.
Ten slotte wordt de ‘industriële wereld’ bepaald door industriële technieken en wetenschappelijke benaderingen. Zaken worden gewaardeerd volgens een industriële logica, professionaliteit, lange termijn investeringen en groei. Het gaat om technische prestatie en
functionaliteit van dingen. Het verschil met de marktwereld is dat het niet gaat om geld maar om de ontwikkelende kracht die een handeling of keuze heeft. Zo zal volgens deze rechtvaardiging
bijvoorbeeld sneller een instelling worden gesubsidieerd die stabiel is en die over langere termijn een positieve invloed op een gebied kan uitoefenen dan een instelling die cultureel inhoudelijk sterke kunst maakt maar minder stabiel is en minder de omgeving stimuleert (Rendtorff 2012: 4-6).
In de argumentatie bij het verdedigen van bijvoorbeeld een politiek standpunt, een beleidskeuze of een handeling in een bedrijf kunnen alle werelden tegelijk voorkomen. Wanneer het idee bestaat dat iemand zich te veel focust op een bepaalde waarde wereld in zijn standpunt en andere onderbelicht laat levert dit vaak kritiek of discussie op. Zo zal wanneer subsidie puur voor cultureel inhoudelijke waarde van een project wordt uitgedeeld, dit de kritiek kunnen opleveren dat er overheidsgeld wordt besteed aan iets waar maar een kleine groep mensen van kan genieten of iets aan heeft. Kritiek op een argument die wordt gelegitimeerd vanuit de ene wereld wordt meestal gedaan op basis van een andere rechtvaardigingswereld (Lamont & Thévenot 2000: 237). In bovenstaand voorbeeld vindt de kritiek op de inspiratiewereld plaats vanuit de marktwereld. De werelden staan dus vaak in spanning met elkaar. Zo kan de wereld van inspiratie vanuit de huiselijke wereld als onconventioneel worden bestempeld, vanuit de burgerlijke wereld als te revolutionair en brekend met de staat, vanuit de marktwereld te weinig economisch en winstgevend en bevat het volgens de industriële waarde wereld te weinig routine en functionaliteit om productief te zijn. En zo zal iemand die in zijn argumenten voornamelijk nadruk legt op de ‘inspiratie wereld’, en minder op bijvoorbeeld de ‘marktwereld’ of ‘industriële wereld’ in een standpunt, bekritiseerd worden voor een gebrek aan marktlogica of efficiëntie in de argumentatie.
Het is ook afhankelijk van de situatie welke werelden gecombineerd kunnen worden in een argument, en wat daarbij als goed of rechtvaardig wordt bestempeld. Zo is het ook mogelijk dat bijvoorbeeld een te rationele industriële benadering tot cynische reacties leidt (Rendtorff 2012: 6). De verschillende waarde werelden hebben eigen codes en begrippenkaders. Wanneer je ze vanuit binaire tegenstellingen analyseert krijg je bij benadering van een kunstproject vanuit de
marktwereld bijvoorbeeld de tegenstelling ‘geld of geen geld’ waard of ‘winst of geen winst’ bij een cultureel evenement. Wanneer je het vanuit de industriële wereld benaderd bijvoorbeeld ‘functie of geen functie’ die een kunstwerk of culturele instelling heeft en vanuit de inspiratiewereld het ‘creatief of niet creatief’ zijn van een project.
Dit soort tegenstellingen kunnen in belang groeien of dalen. Bijvoorbeeld de schoonheidswaarde van kunst. Waar het vroeger belangrijker was of kunst mooi of lelijk was, kan de functionele waarde van kunst nu bijvoorbeeld meer een rol spelen door de druk die er bestaat vanuit de maatschappij op de kunstsector. Wanneer bijvoorbeeld de economische waarde van kunst meer een rol gaat spelen, of de economische rol die een museum in een gebied speelt, zullen marktargumenten belangrijker worden dan inspiratieargumenten.
Boltanski en Thévenot (1991) zien naast spanningen ook compromissen tussen de werelden. Zo kan er bijvoorbeeld sprake zijn van een creatieve markt, qua bekendheid en aanzien kan iemand een cultstatus hebben, en bij technologie kan er sprake zijn van creatieve technologie. Ze
vooronderstellen het bestaan van een algemeen goed om compromissen te kunnen sluiten in de samenleving (Rendtorff 2012: 9).
De overheid zorgt met haar subsidies voor enige decommodificatie van de kunstenaar. Door de subsidies wordt het de kunstenaars makkelijker gemaakt om kunst voor de kunst te bedrijven zonder zich te veel economisch te moeten laten beïnvloeden. Door de bezuinigingen verdwijnt deze faciliteit voor de kunstenaar echter steeds meer en gaat de financiële noodzaak tot commercie meer een rol spelen. In de beleidsbeslissingen zijn meerdere van de genoemde rechtvaardigingen terug te zien. Deze veranderen met de tijd, en zoals eerder was te lezen is er een trend dat de overheid steeds meer functionele eisen aan cultuur stelt. De cultuursector is door deze ontwikkelingen dus meer afhankelijk van de subsidies waartegenover ook meer eisen komen te staan. De beleidskeuzes die gemaakt worden beslissen in grote mate over de positie die culturele instellingen in Bourdieu’s veld kunnen innemen. Dit brengt een grote verantwoordelijkheid met zich mee die een zorgvuldige belangenafweging vereist.
2.4 Lipsky en de straatniveau-bureaucraten
af stelt, Binnen deze doelstellingen bezitten zij vaak aanzienlijke discretionaire macht om concreet in het veld keuzes te maken en een bepaald ideaal na te streven.
Michael Lipsky (1980) beschreef de moeilijkheden waar beleidsmakers in het veld tegen aan kunnen lopen bij het invullen van hun bevoegdheden, en de beleidstechnische concessies die daardoor vaak gemaakt moeten worden. Hij beargumenteert dat beslissingen van ambtenaren op ‘laag niveau’, of zoals hij het noemt de ‘straatniveau-bureaucraten’ (street-level bureaucrats) het overheidsbeleid vormen. Overheidsbeleid wordt daardoor niet slechts gevormd in de hogere overheidswetgeving en administratie maar voor een groot deel ook door de ambtenaren die dagelijks in contact komen met de burger.
De ambtenaren hebben volgens Lipsky op verschillende manieren invloed op het beleid, ten eerste door de discretionaire keuzes die ze kunnen maken in concrete gevallen en ten tweede door de vorming die al deze beslissingen bij elkaar hebben op de richting van het beleid, en de gevolgen die dit beleid voor de cultuursector het gebied hebben. Dit komt door een grote mate van discretionaire bevoegdheid en door een relatieve autonomie van de centraal regulerende overheid (Lipsky 1980: 13). De straatniveau-bureaucraten hebben vaak veel mogelijkheid tot bepalen van soort, mate en kwaliteit van overheidsvoorzieningen.
Discretionaire bevoegdheid
Bij straatniveau-bureaucraten betreft het banen die een grote mate van discretie hebben in keuzes die gemaakt moeten worden. Door de complexiteit van de keuzes die door deze ambtenaren gemaakt moeten worden is het vaak moeilijk om de discretionaire ruimte te verminderen. Dit komt omdat het taken betreft waarbij het niet mogelijk is om de verschillende keuzemogelijkheden te beperken door deze in regels, richtlijnen of instructies vast te leggen. De werknemers krijgen ten eerste te maken met situaties die te complex zijn om in protocollen vast te leggen. Ten tweede omdat ze te maken hebben met menselijke dimensie van situaties. De taken vragen om een
menselijke observatie en oordeel van de situatie, hiervoor is discretionaire ruimte nodig. Tussen een inperking van discretionaire ruimte en de vraag om een professionele afweging van de concrete situatie door een individu is altijd een spanning, in verloop van tijd is dan ook vaak een fluctuatie te zien in de mate van discretionaire ruimte die de straatniveau-bureaucraten hebben (Lipsky 1980: 15).
Autonomie
De relatieve autonomie van werknemers ten opzichte van een organisatie worden gevormd door een discrepantie tussen opdracht en uitvoering. Dit kan volgens Lipsky komen door een gebrekkige communicatie of het oneens zijn van werknemers met de doelen van de organisatie. Dit laatste kan bijvoorbeeld voorkomen wanneer de belangen van de organisatie en uitvoerders verschillen of wanneer de sancties of prikkels die de organisatie heeft om werknemers te stimuleren niet volstrekken (Lipsky 1980: 17).
Het gevolg van deze vrijheid en autonomie is dat er discrepantie tussen beleidsverklaringen en werkelijk beleid kunnen ontstaan. Moderne bureaucratieën verwerven legitimiteit door het hebben van standaarden van eerlijkheid en gelijkheid. De straatniveau-bureaucraten worden echter constant geconfronteerd met de schijnbare oneerlijkheid van het gelijk behandelen van mensen. Per
individuele situatie zijn er verschillende belangen die spelen die soms niet in een bureaucratisch bestel te vatten zijn. Straatniveau-bureaucraten ontwikkelen daarom vaak persoonlijke afwegingen van belangrijke gevallen die bijvoorbeeld meer aandacht of voorzieningen verdienen. Vaak ligt dit niet helemaal in lijn met de opdracht tot gelijke behandeling die de ambtenaar van bovenaf krijgt (Lipsky 1980: 22-23).
Omstandigheden van straatniveau-bureaucraten
De acties van werknemers die op ‘laag niveau’ functioneren vormen de faciliteiten die de overheid biedt. Dit kan op allerlei overheidsgebieden plaatsvinden, het kan gaan om het bieden van
voorzieningen in de zorg of sociale woningen tot het geven van een status aan mensen, bijvoorbeeld iemand crimineel of ziek verklaren. De besluiten van deze werknemers samen vormen de uitvoering van het overheidsbeleid. Deze werknemers bepalen wie er toegang tot de voordelen van
overheidsprogramma’s krijgt of wie er door gesanctioneerd wordt, vaak in de vorm van bijvoorbeeld vergunningen, subsidies of boetes. (Lipsky 1980: 3) Het zijn de mensen met wie burgers te maken krijgen wanneer ze met de overheid te maken krijgen.
Volgens Lipsky hebben straatniveau-bureaucraten rond hun werkzaamheden te maken met de vijf volgende omstandigheden die hun werkomgeving structureren (Lipsky 1980: 27): de ter beschikking gestelde middelen zijn niet in balans met de taken die door de werknemers uitgevoerd moeten worden. De vraag naar de aangeboden service groeit vaak harder dan dat er aan service geboden kan worden; de gestelde doelen van de organisatie zijn vaak dubbelzinnig, conflicteren; het is vaak moeilijk of onmogelijk om de effectiviteit van doelen te meten; en tenslotte noemt hij het probleem dat cliënten vaak onvrijwillig moeten deelnemen aan de geboden service (Lipsky 1971: 393-394).
De eerste omstandigheid gaat over de ter beschikking gestelde middelen die niet in balans zijn met de uit te voeren taken. Het slaat op een groot aantal cases dat door werknemers in een beperkte tijd behandeld moet worden. Dit heeft als gevolg dat er minder tijd kan worden vrijgemaakt per
individuele klant of geval. Daarnaast gaat het hier over de beschikbare middelen om aan de vraag te voldoen. Ten tweede is volgens Lipsky de vraag naar de aangeboden service groter dan dat er aangeboden kan worden. In de meeste organisaties waarbij straatniveau-bureaucraten werken is de vraag groter dan het aanbod. Wanneer het aanbod wordt vergroot, of de prijs ervan wordt verlaagd, gaan er meer mensen gebruik maken van het aanbod waardoor de vraag wederom stijgt (Lipsky 1980: 34-35).
Als derde omstandigheid beschrijft Lipsky de doelen die vanuit de top van de organisatie worden gesteld (Lipsky 1980: 40). Hoe duidelijker deze doelen zijn omschreven en hoe beter deze kunnen worden gecontroleerd, hoe beter afgestemd de service die aangeboden kan worden. Wanneer doelen vaag zijn gesteld zijn ze moeilijk te bereiken en te controleren. In de publieke dienstverlening worden vaak vage normen genomen als goede gezondheid, gelijke rechten of educatie. Deze
vaagheid komt vaak mede door politieke conflicten die bestaan tijdens opstellen van
beleidsprogramma’s of het samenvoegen van verschillende beleidsprogramma’s. Ook kunnen
doelstellingen conflicteren, ze worden dan soms niet nader gespecificeerd omdat de discussie binnen de doelstellingen niet op te lossen is en partijen zich dus bij het vage concept neerleggen. Daarnaast kunnen concepten vaag worden gelaten in nota’s omdat niet duidelijk is hoe een doelstelling het beste bereikt kan worden. De doelstellingen kunnen dan nog ingevuld worden waarbij technieken worden gevonden om ze te bereiken. Het bestaan van vage en conflicterende doelstellingen draagt bij aan de invloed die straatniveau-bureaucraten hebben op uitvoering van beleid. Doelen van werknemers gericht op hun klanten en werk kunnen conflicteren met de sociale en algemene doelen van de organisatie.
Ten vierde is er het probleem van meetbaarheid van prestaties in street-level bureaucratieën. Een bureaucratie kan moeilijk worden gewaardeerd op markttransacties en winst of verlies, dat is een van de grote verschillen tussen bedrijven en de overheid. Dit is in het bijzonder het geval bij werkzaamheden van street-level bureaucraten. Het is extra moeilijk om prestaties te controleren wanneer het gaat om diensten waarbij discretionaire beslissingen gemaakt worden over de kwaliteit van zaken of een afweging van meerdere factoren gemaakt wordt (Lipsky 1980: 49). Dit hangt ook samen met de derde genoemde omstandigheid, wanneer doelen van de centrale organisatie vaag zijn geformuleerd, omdat deze bijvoorbeeld nader moeten worden ingevuld door de ambtenaren, is het moeilijk om prestatie in de uitvoering te meten. Doelen als bevorderen van educatie, of
de uitvoering doelen te meten wanneer er, zoals ook bij het derde punt genoemd, conflicterende doelen zijn, of er geen overeenstemming is in de politieke discussie wat de doelen moeten zijn. Daarnaast spelen er vaak te veel factoren om tot echt effectieve evaluatie te komen. Bovendien is het moeilijk om te peilen wat er zonder inbreng van de ambtenaren gebeurt zou zijn. Ook het feit dat de autonomie en professionaliteit van straatniveau-bureaucraten in het algemeen geaccepteerd wordt zorgt voor minder controle op hun werk. Er is wel controle mogelijk via instructieprogramma’s of cijfers van resultaten. Hoe de resultaten precies bereikt zijn en wat deze betekenen qua
ontwikkeling is echter vaak niet traceerbaar. Zo is in de cultuursector te kijken naar inkomsten van instellingen of bezoekersaantallen, maar is wat deze hebben veroorzaakt nooit precies te bepalen (Lipsky 1980: 53).
De laatste omstandigheid is dat participanten van de aangeboden dienst vaak onvrijwillig gebruik maken van de dienst. Het gaat vaak om een service die niet ergens anders te krijgen is. Zo zouden kunstinstellingen geen subsidie vragen als er goede alternatieven of grotere inkomsten waren, veel culturele instellingen of kunstenaars kunnen zonder de subsidie niet voortbestaan. Het feit dat participanten van de dienst onvrijwillig zijn zorgt er voor dat ze de dienst minder disciplineren. Volgens Lipsky zorgt daarbij de grote vraag naar dit soort diensten ervoor dat er bij de straatniveau-bureaucraten onverschilligheid kan ontstaan. Wanneer klanten ontevreden zijn over de dienst of over de service kan de plek zo worden overgenomen door een andere klant. De verhouding tussen serviceverlener en klant is onevenwichtig. Mensen houden wanneer ze iets willen van iemand de relatie aan zolang de kosten lager zijn dan de baten. Maar wanneer iemand onvrijwillig een dienst nodig heeft van een ander zijn de kosten die gemaakt kunnen worden voor de noodzakelijke diensten een stuk hoger. De dienstverlener kan daardoor duidelijk maken wat die wil en hoe de relatie gestructureerd is. De besluiten van de straatniveau-bureaucraten zijn gelegitimeerd en worden eerder geaccepteerd vanuit het veld door de onevenwichtige relatie waarin klanten zich bevinden. Deze legitimiteit is belangrijk voor straatniveau-bureaucraten omdat ze op het gedrag en de prestaties van klanten in het veld geëvalueerd worden (Lipsky 1980: 56-57).
In de analyse zal aan de hand van Lipsky gekeken waar en in hoeverre decentrale
overheidsambtenaren invloed hebben op het cultuurbeleid. Daarbij zal met de theorie van Boltanski en Thévenot (1991) gekeken worden op welke gronden keuzes gemaakt worden en welke impliciete argumenten daarbij gemaakt worden. Vervolgens wordt gekeken welke invloed dit heeft voor het culturele veld zoals Bourdieu deze uiteen heeft gezet.
3. Methodologie
3.1 Casus cultuurbeleid in Amsterdam
Om een beleidsanalyse te maken is de stad Amsterdam gekozen. Ten eerste omdat zij een centraal bestuur en daarnaast decentrale besturen heeft in de stadsdelen. Ten tweede omdat er sprake is van een reorganisatie die aantoont hoe de machtsverdeling van beleid invloed kan hebben op beleid. Dit onderzoek is een case study, daarbij wordt een casus gedetailleerd beschouwd en uiteengezet. Het nadeel hiervan is dat de representativiteit van het onderzoek vaak niet verder valt te generaliseren dan de onderzochte casus (Bryman 2008: 53-56). In dit geval had alleen Rotterdam dezelfde structuur met stadsdelen als Amsterdam, verder zijn er veel steden ook ingedeeld in wijken met wijkraden. Vaak kan een case study echter toch inzichten bieden in processen en onderliggende mechanismen en nadruk leggen op belangrijke aspecten binnen het onderwerp. In dit geval laat het zien hoe een bepaalde verdeling van bestuur kan functioneren. Ik heb er voor gekozen om me te focussen op de stadsdelen in vergelijking tot centraal Amsterdams beleid aangezien daar het meest decentrale beleid wordt gemaakt en uitgevoerd. Decentraler dan bijvoorbeeld de Amsterdamse Kunstraad die met haar inhoudelijke adviezen ook een decentraal orgaan is ten opzichte van het centrale bestuur van Amsterdam. Voordeel van deze casus is dat Amsterdams cultuurbeleid en decentraal cultuurbeleid duidelijk afgebakend zijn in juridische zin en dat het hierdoor een duidelijk onderzoeksveld betreft. Met de bestuursstructuur van Amsterdam kunnen mechanismen worden aangetoond over de wisselwerking van centraal en decentraal bestuur die ook toepasbaar zijn op soortgelijke bestuursstructuren.
3.2 Respondenten voor het onderzoek
In de stadsdelen bestond de bevoegdheid tot het schrijven van beleidsnota’s en bestaan er enkele uitvoeringstaken. Op het moment is er een proces gaande van reorganisatie en centralisatie van de Amsterdamse overheid die in 2017 zal worden afgerond. In dit onderzoek wordt voornamelijk over de huidige situatie gesproken, en zal dit later vanuit het perspectief van deze reorganisatie bezien worden. Dit wordt mede gedaan vanuit de gedachtes die de respondenten hierover hebben, ook omdat het nog onduidelijk is hoe het culturele beleid er na de reorganisatie precies uit gaat zien. In Amsterdam zijn er na een reorganisatie in 2010 nog zeven stadsdelen: Noord, West, Nieuw-West, Centrum, Zuid, Zuid-Oost en Oost. In vijf van deze stadsdelen heb ik met 6 cultuurambtenaren gesproken die beleid hebben geschreven en dit beleid nu nog uitvoeren tot er met de reorganisatie een nieuwe beleidsnota komt. In eerste instantie was het lastig om de gegevens van de
respondenten te vinden aangezien deze niet direct op internet te vinden zijn. Ik kreeg toegang tot de cultuurmedewerkers via mijn eerste respondenten in Stadsdeel Oost die de poortwachters tot mijn
onderzoeksgroep waren: Gijs Hendrix en Nienke de Bruin. Zij verwezen mij door naar de andere cultuurambtenaren die soortgelijke werkzaamheden verrichten in de andere stadsdelen. Helaas heb ik de cultuurambtenaren in stadsdeel Noord en Zuid-Oost niet kunnen spreken aangezien deze niet (tijdig) hebben gereageerd op mijn benadering. Aangezien de gesprekken met de andere stadsdelen die ik heb gesproken een volledig en divers beeld van de bestuurlijks situatie is dit niet problematisch geweest voor de conclusie. Ik heb wel gesproken met de mensen in de andere stadsdelen: Peña Espeleta (Zuid), Martijn de Graaf (Nieuw-West), Joekenel van der Pijl (West) en Rini Scheffers (Centrum).
Voor een algemener beeld van het Amsterdamse cultuurbeleid en om inzicht te krijgen in het centrale Amsterdamse cultuurbeleid heb ik mensen bij de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling en de Amsterdamse Kunstraad gesproken. De Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling is een orgaan van de centrale Amsterdamse overheid die de richtlijnen van het cultuurbeleid schrijft en uitbrengt in het Kunstenplan. In het Kunstenplan en de Verkenningen voor de kunstenplannen wordt om de 4 jaar het beleid vastgelegd. Hierin wordt ook de ‘basisinfrastructuur’ kunst en cultuur neergelegd, waarbij de grote culturele instellingen van Amsterdam subsidie ontvangen. De Amsterdamse Kunstraad adviseert inhoudelijk bij het verlenen van deze subsidies, na goedkeuring van de gemeenteraad wordt dit vervolgens vastgelegd in het Kunstenplan. De Kunstraad adviseert ook gevraagd of ongevraagd over het cultuurbeleid in Amsterdam in zijn algemeenheid. Het bestuur van de AKr bestaat uit 7 leden. De leden van deze raad zijn voorzitter van de op dit moment 9 bestaande preadviescommissies die elk weer uit 5 leden bestaan (Amsterdamse Kunstraad 2010). Deze commissies zijn ieder gespecialiseerd in het beleidsterrein waarover advies wordt gegeven. Bij de Kunstraad heb ik gesproken met bestuurslid Bart Top en de secretaris Guikje Roethof. Bij de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling heb ik gesproken met Martine Brinkhuis, medewerker bij de afdeling Kunst en Cultuur.
Om een beeld te kunnen scheppen van hoe er invloed op beleid wordt uitgeoefend, en wat waarden zijn die daarbij spelen in de stadsdelen zijn er negen interviews van gemiddeld een uur afgenomen. Aangezien het beleid betreft is een groot gedeelte van bevoegdheden en taken van de stadsdelen in beleidsnota’s vastgelegd. Dit dekt echter niet het begrip invloed, wanneer je beseft dat er in beleid op verschillende wijze invloed uitgeoefend kan worden ook op informele wijze en bij de invulling van dit soort algemene richtlijnen.
3.3 Bestuderen van beleidsdocumenten
Speerpunten van de centrale Amsterdamse overheid betreffende kunst en cultuur worden beknopt en algemeen vastgelegd in de Nota Richtlijnen Kunst en Cultuur. Door middel van analyse van deze documenten is een algemeen beeld te scheppen van de richting van het beleid. Ook in de decentrale beleidsnota’s van de stadsdelen staan algemene richtlijnen en ambities aangegeven over de richting van het te voeren beleid. Uit de nota ’s en bestuurlijke verordeningen valt ook te halen wat formele bevoegdheden en taken van de stadsdelen zijn, waarbinnen de ambtenaren mogen bewegen.
3.4 Interviews
Via de beleidsnota´s krijg je slechts een vaag idee van de bevoegdheden die er zijn en wat deze inhouden. Daarom heb ik besloten interviews te houden gezien deze een beter beeld geven van wat deze bevoegdheden concreet inhouden, hoe vrij deze zijn geformuleerd, en wat dit voor het beleid betekent. Naast het formele beeld is het bovendien ook belangrijk om te kijken naar informele invloed. Deze kan bijvoorbeeld bestaan in hoe formele begrippen uit nota’s worden ingevuld, of vanuit welke beleidsdoelstellingen dingen worden bekeken. Aangezien er rond kunst abstracte subjectieve waardes hangen is het moeilijk met objectieve maatstaven te beoordelen en te meten, dit wordt daarom vaak gedaan met vagere richtlijnen die in meer of mindere mate aanwezig zijn bij een kunstwerk of bij culturele instellingen. Om meer inzicht te krijgen in welke waardes waarom en wanneer belangrijk zijn in beoordeling van kunst bieden interviews daarom een toegevoegde waarde naast slechts bestuderen van beleidsdocumenten. Door meerdere onderzoeksmethodes te
gebruiken kan zijn de resultaten te verifiëren met andere onderzoeksbronnen in een proces van triangulatie. In dit onderzoek betekende dat, dat ik informatie uit de interviews kon controleren met beleidsnota’s en dat ik vertelde informatie in latere interviews kon controleren. Hierdoor wordt de validiteit van het onderzoek groter (Bryman: 376-379).
Ik heb er voor gekozen om open interviews te houden waarvoor ik enkele onderwerpen heb vastgelegd die ik wilde bespreken, deze heb ik naar mate ik meer kwam te weten over het
cultuurbeleid telkens aangepast. De interviews verliepen semigestructureerd (Bryman 2008: 439), en gingen door tot alle onderwerpen waar ik het over wilde hebben waren besproken. Ik heb er voor gekozen om niet per se een volgorde van onderwerpen aan te houden om te zien welke
onderwerpen als eerste door de respondenten aangedragen werden. Vaak vroeg ik later, eventueel nogmaals, terug naar de onderwerpen die voor mij het belangrijkst waren, betreffende speerpunten van het centrale Amsterdamse bestuur en van het stadsdeel, bewegen in bevoegdheden, of zaken die relateerden aan het beïnvloeden van beleid. Ook de reorganisatie kwam veel ter sprake, hierbij heb ik veel gevraagd naar de nieuwe machtsverdeling en welke gevolgen dit kan hebben. Dit heb ik
veelal geprobeerd te relateren aan en vergelijken met de huidige situatie. In de bijlage 1 en 2 staan 2 interviewlijsten met respectievelijk vragen voor de cultuur ambtenaren en de DMO, het eerste en het laatste interview. Na elk interview zijn de vragen aangepast aan wat was verteld en wat ik nog wilde weten. Te zien is dat de vragen veranderden met de kennis die ik van het onderwerp had, waardoor ik directer naar bepaalde zaken kon vragen en het niet meer nodig was om over bepaalde
onderwerpen te vragen gezien de data die ik al had.
Gezien de feitelijke aard van de informatie waar het over ging had ik weinig last van interview effecten. Ik heb geprobeerd in eerste instantie niet te direct naar invloed op beleid te vragen maar respondenten hier zelf over te laten beginnen, vaak heb ik later directere vragen gesteld over invloed, of relatie van het stadsdeel tot de stad.
De interviews vonden plaats op de stadsdeelkantoren en in het kantoor van de Amsterdamse Kunstraad. Over het algemeen duurden de interviews een uur.
3.5 Analysemethode
De beleidsdocumenten heb ik eerst verzameld en geselecteerd op relevantie voor mijn onderwerp. De relevante stukken over bevoegdheden heb ik vervolgens geselecteerd en toegepast in mijn verhaal.
De interviews heb ik opgenomen en getranscribeerd met het programma Express Scribe. Vervolgens heb ik deze in het programma Atlas.Ti enkele malen doorgelezen. Bij het lezen heb ik codes
aangemaakt om uitspraken te linken aan de onderwerpen van mijn onderzoek. Het betrof hier bijvoorbeeld codes als ‘vrijheid beleid’, ‘inhoudelijke beoordeling’ of ‘in lijn met centraal beleid’. Daarna heb ik bij nadere analyse de passages die voor mijn onderzoek relevant zijn geselecteerd op enkele onderwerpen door een aantal algemene codes aan de tekst te koppelen, dit bood een overzicht van uitspraken over zelfde onderwerpen in verschillende stadsdelen. Dit waren de volgende onderwerpen: ‘doelstellingen gemeente’, ‘doelstellingen Stadsdeel’, ‘invloed van stadsdelen’, ‘reorganisatie’, ‘uitleg organen en procedures’ en ‘beoordeling’. Enkele van deze onderwerpen heb ik voor het overzicht opgedeeld in subcategorieën.
Vervolgens heb ik uit deze selectie een volgende selectie gemaakt van de meest kenmerkende citaten, de meest illustrerende heb ik vervolgens in de tekst geplaatst.
4. Amsterdams cultuurbeleid
4.1 Speerpunten van de centrale stad
In 2012 zijn in een rapport van het wetenschappelijke bureau van de VVD, de Teldersstichting, doelstellingen voor de huidige culturele sector opgesteld. Hierin wordt een economische toon gevoerd met als conclusie dat producenten van kunst hun werk grotendeels zonder subsidie van de overheid moeten uitvoeren. Het gaat dus om de doelstelling van een financieel zelfstandige culturele sector. Wel moet nog geïnvesteerd worden in cultuureducatie en cultureel erfgoed. Bestaande kunst vaak al de status van legitieme kunst verworven en staat daardoor minder ter discussie als moderne, nieuwe kunst. Cultuureducatie zorgt voor een blijvende verbeelding in de samenleving wordt in het rapport benadrukt. Bovendien stimuleert cultureel erfgoed volgens dit rapport zelfontplooiing en gemeenschapsvorming, het Nederlands cultureel erfgoed moet dan ook via de cultuureducatie gestimuleerd worden (Meijers 2013, 59-60).
Deze centrale speerpunten lijken grotendeels overgenomen te zijn door de gemeente Amsterdam. In de kunstnota hoofdlijnen kunst en cultuur 2013-2016, ‘Voor de stad en de kunst’ genaamd (Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling 2011), worden cultureel ondernemerschap, internationalisering en talentontwikkeling, oftewel cultuureducatie, als belangrijke speerpunten genoemd. De stad wil dat kunst en cultuur een rol speelt in het onderwijs ter kennismaking van jeugd met cultuur. Met de internationalisering wil Amsterdam zich profileren als wereldstad en meer internationale banden en samenwerkingen aangaan. Het culturele ondernemerschap is in deze nota terug te zien in het opzicht dat de komende jaren in toenemende mate geld uit eigen inkomsten moet worden gehaald door culturele instellingen, met als hoogtepunt in 2016 een verhouding van 50% subsidie gelden en 50% eigen inkomsten (Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling 2011: 1-2). Cultureel ondernemerschap, internationalisering en talentontwikkeling zijn dus de belangrijkste richtlijnen zoals die in Amsterdam worden uitgezet in de nota. De mate waarin deze daadwerkelijk echt worden opgelegd lijkt echter te verschillen per speerpunt, het primaat lijkt te liggen op talentontwikkeling en internationalisering:
“Dat is afhankelijk van de politiek, het college heeft daar een hele belangrijke stem in. Voor dit kunstenplan hebben we echt twee belangrijke speerpunten: talentontwikkeling en internationalisering. Daarnaast zijn er een aantal onderwerpen die we heel belangrijk vinden, dat is diversiteit en cultureel ondernemerschap. Dat heeft er mee te maken dat een aantal instellingen te veel leunen op de subsidie en te weinig eigen inkomsten genereren. En dus iets ondernemender moeten denken en daarmee minder afhankelijk moeten worden van overheidssubsidie. We willen dat ondernemerschap niet heel erg
opleggen met richtlijnen, maar we willen dat er aan gedacht wordt, dat de sector zelf dat ontwikkeld.”
Martine Brinkhuis, Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling
Cultureel ondernemerschap lijkt dus iets te zijn wat instellingen vooral zelf zullen moeten regelen. Zij zijn ook genoodzaakt dit te doen door het korten op de subsidies, hierdoor bestaat er weinig andere keuze dan een andere financiële bron te vinden. Van een indirecte stimulans is dus wel sprake. Dit zegt wel iets over de mate waarin het beleid sturend wordt toegepast door de DMO. Dat valt in dit geval dus mee. In de nota wordt wel gesproken van een gemeentelijke rol hierin, maar die vindt meer indirect plaats door bijvoorbeeld hotelbeleid en citymarketing om toeristen aan te trekken om zo het publiek en daarmee de inkomsten te vergroten en bovendien Internationaal bezig te zijn. (Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling 2011: 10). Deze ontwikkeling heeft als gevolg dat culturele instellingen meer afhankelijk worden van geldschieters of commerciële inkomsten. Dit betekent ook dat bepaalde instellingen meer op de vraag moeten gaan letten om bijvoorbeeld inkomsten via kaartverkoop te verkrijgen. Vanuit Bourdieu’s theorie beschouwd komt het er op neer dat instellingen die veel van overheidssubsidies afhankelijk zijn meer afhankelijk zijn van het
machtenveld en het economische veld. Het machtenveld aangezien vanuit de politiek bepaald wordt dat ze een percentage aan eigen inkomsten moeten hebben. Het economische veld omdat de instellingen meer afhankelijk worden van de marktwerking om te overleven. Dit heeft als mogelijk gevolg dat culturele instellingen aan aanzien verliezen in het culturele veld, omdat zij bijvoorbeeld te commerciële voorstellingen produceren in de ogen van het culturele veld.
Het proces van vaststellen van de subsidies door de gemeenteraad begint bij de gemeentelijke verkenning van de culturele infrastructuur. Daarin wordt bekeken hoe de cultuursector in Amsterdam er bij staat, en welke kant deze op moet. Vervolgens worden deze richtlijnen opgeschreven in de hoofdlijnennota voor het nieuwe kunstenplan (Dienst Maatschappelijke
Ontwikkeling 2011). Er wordt een kader beschreven waarop kunstinstellingen hun aanvraag kunnen indienen waarbij enkele criteria worden gegeven van beoordeling. Hierin worden de belangrijkste functies die cultuur moet hebben vastgelegd. Vervolgens worden de aanvragen inhoudelijk beoordeeld door de Amsterdamse Kunstraad die de expertise bezit om dit te doen. Voor de beoordeling stelt de Amsterdamse Kunstraad commissies in gespecialiseerd per kunstgebied, deze worden met oog op deskundigheid gevormd door mensen uit de kunstsector, vaak kunstkenners of kunstenaars. Deze gaan bij kunstinstellingen, kunstenaars en voorstellingen kijken om inhoudelijke beslissingen te nemen. Vervolgens wordt het Kunstenplan, vaak grotendeels in lijn met het advies van de Kunstraad, vastgesteld mede omdat de gemeenteraad niet inhoudelijk over de artistieke
waarde van kunst wil oordelen. Het college kan nog wijzigingen in het kunstenplan aanvoeren. Deze wijzigingen hebben vaak een meer politiek gekleurde grondslag waar een lobby aan vooraf kan gaan, de raad stelt dit plan uiteindelijk definitief vast. Door de grote discretionaire inbreng die raadsleden van de Amsterdamse Kunstraad hebben in het concrete gevoerde beleid en het feit dat het
vastgestelde beleid hiermee grotendeels in lijn ligt geeft aan dat leden van de Kunstraad een soortgelijke invloed op het beleid als de door Lipsky beschreven ambtenaar, zij hebben geen beleid makende macht maar wel invloed op het beleid door de adviezen die zij schrijven. In hun adviezen beoordelen zij of de aanvragen die culturele instellingen schrijven passen in de richtlijnen die de gemeente aan wil houden:
“Wat we vorige keer gedaan hebben is dat we twee kunstschouwen hebben aangesteld, mensen echt van buiten, die gekeken hebben naar de situatie in Amsterdam als het gaat over cultuur, dat gaan we waarschijnlijk weer doen. De belangrijkste stap daarna zijn de hoofdlijnen van het kunstenplan en daar wordt eigenlijk het beleid in gemaakt, en op basis daarvan gaan instellingen hun aanvraag indienen. Die zien dan dit zijn ambities van de stad bij kunst en cultuur en mijn instelling kan daar een bijdrage aan geven met dit en dit programma. En die aanvraag wordt beoordeeld door de kunstraad. Het advies van de kunstraad over de aanvraag komt dan bij het college en de gemeenteraad besluit uiteindelijk over de toekenning van de kunstenplan gelden.”
Martine Brinkhuis, Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling 4.2 Beleidsnota’s in de stadsdelen
Naast dit centrale beleid bestaan er ook richtlijnen voor het decentrale beleid. De hoofdlijnnota en het kunstenplan richten zich vooral op grote instellingen en daarmee de culturele infrastructuur in algemene zin. Voor de stadsdelen worden voor het stadsdeel specifieke beleid echter weinig richtlijnen gegeven vanuit de centrale stad. Er zijn dan ook taken die los staan van deze centrale richtlijnen:
“De buurtgebonden cultuurinitiatieven is gewoon echt iets van de stadsdelen en wat wij daar verder voor richtlijnen aan verbinden, ja dat moeten de bestuurscommissies zelf weten.”
I: “Jullie verlangen ook niet dat ze centrale doelstellingen in gedachte hebben?” “Nee”
“Ja, daar mogen ze echt hun eigen invulling aangeven. Wat we wel doen en meer gaan doen is afstemmen tussen de centrale stad en de stadsdelen, meer gebiedsgericht werken.”
Martine Brinkhuis, Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling
Deze cultuurbudgetten die voor de stadsdelen zijn gereserveerd zijn vrije bevoegdheden van de stadsdelen. De stadsdeelbesturen hebben vrije bevoegdheid om buurtgericht besluiten te nemen. De richtlijnen zijn dus voornamelijk bedoelt voor de grotere instellingen en in die zin zeer algemeen voor de richting die het Amsterdamse cultuurbeleid heeft. Er is dus sprake van een grote formele
beleidsvrijheid en zoals Lipsky het noemt sprake van een grote mate van relatieve autonomie. Er is weinig communicatie betreffende het te voeren beleid, de stadsdelen mogen dit zelf besluiten. Deze vrijheid zorgt voor een mogelijkheid tot eigen beleid van de cultuurambtenaren die minder in lijn kan liggen met de algemenere doelstellingen van het centrale beleid. In de context van Lipsky zijn de centraal Amsterdamse richtlijnen te interpreteren als vage normen zoals in de derde omstandigheid eerder beschreven. De richtlijnen in de centrale nota’s worden vaag gelaten zodat deze in de decentrale nota’s kunnen worden ingevuld en de culturele ambtenaren deze in hun keuzes kunnen invullen. Dit betekent ook dat de stadsdelen zelf technieken mogen bedenken om het
buurtgebonden beleid uit te voeren, dit betekent dus ook een grotere invloed op het beleid. De stadsdelen mogen in het kader van buurtgericht werken de beleidsnota’s schrijven om gericht aan de belangen die er in de stadsdelen zijn en culturele ontwikkelingen die daar ontstaan te kunnen
voorzien. De beleidsnota’s verschillen dan ook van elkaar, aangezien deze ontwikkelingen logischer wijs verschillen per buurt. Na de reorganisatie worden deze budgetten weggehaald en zullen deze voortaan door de centrale stad verdeeld worden. Er zullen nog 3 budgetten overblijven, waarin de stadsdelen dan nog steeds binnen gestelde kaders bevoegdheden hebben. Hierover later meer in hoofdstuk 4.9.
4.3 Drie soorten invloed op beleid
De stadsdelen hebben op meerdere wijze invloed op hoe het beleid er in het stadsdeel uitziet. Ten eerste mochten de stadsdelen zoals net besproken, in de situatie zoals deze tot nu toe is, zelf
beleidsnota’s schrijven. Hierin konden zij zelf speerpunten in het stadsdeelbeleid bepalen, criteria ter beoordeling van cultuur opstellen en ook organisatorisch bepalen hoe de uitvoering in zijn werk zou gaan. Het gevolg hiervan is dat stadsdelen los van elkaar beleid ontwikkelden met een eigen
beleidsfocus. De nadruk op wat belangrijke speerpunten of cultuurvormen zijn verschilt per stadsdeel. Als gevolg hiervan heeft elk stadsdeel zijn eigen ontwikkeling gekend en zijn eigen culturele ‘kleur’ gekregen. Zo wordt bijvoorbeeld in Stadsdeel Zuid gefocust op de artistiek
inhoudelijke waarde van kunst, wordt in Nieuw-West gefocust op ontwikkeling en educatie waarbij kunst veelal naast de kunstintrinsieke waarde ook een andere functie vervult en wordt in Noord veel gefocust op nieuwe media met instellingen als het EYE en het NDSM gebied. In de huidige situatie voeren de stadsdelen het beleid wat zij in hun eigen nota’s hebben geschreven nog uit, totdat het nieuwe centrale beleidsplan er ligt.
Naast het opstellen van beleid voeren de ambtenaren in de stadsdelen dit ten tweede ook uit. Ook hierbij zijn er factoren die het beleid kunnen beïnvloeden. Door de vrijheid om subsidies te
verstrekken binnen eigen opgestelde richtlijnen verschillen de procedures waarop subsidies worden verleend. Dit is te vergelijken met de technieken straatniveau-bureaucraten volgens Lipsky
ontwikkelen om hun werk te doen naar hun inzicht. Vaak hebben de stadsdelen verschillende subsidie regelingen voor verschillende soorten en grootte projecten. Zo heeft Stadsdeel Zuid een vierjarige subsidiecyclus net als het centrale kunstenplan en kennen de meeste stadsdelen een éénjarige subsidieregeling voor grotere instellingen in het stadsdeel. Ook bestaan er in de beoordeling meerdere technieken, waarbij sommige stadsdelen adviescommissies hebben en sommige de beoordeling zelf doen. Daarnaast zijn veelal budgetten beschikbaar voor kleinere of eenmalige projecten of om te anticiperen op ad hoc kunstinitiatieven. Dit subsidieproces heeft invloed op hoe instellingen subsidies kunnen aanvragen, binnen welke doelstellingen een cultureel project moet vallen, en aan welke vereisten ze moeten voldoen, dit kan sturend zijn voor het soort en de hoeveelheid cultuur in de buurt.
Ten derde is de wijze waarop de cultuur wordt beoordeeld bepalend voor welke cultuur
gesubsidieerd wordt en dus welke culturele instellingen of activiteiten de kleur van de cultuur in het stadsdeel bepalen. Stadsdelen kunnen verschillende waarde hechten aan verschillende gronden om een aanvraag te honoreren of af te wijzen. De focus kan bijvoorbeeld liggen op het cultuur
inhoudelijke ideaal als kunst voor de kunst of op bijvoorbeeld de functie die een cultureel project heeft voor de wijk, bijvoorbeeld het bevorderen van sociale cohesie van verschillende
bevolkingsgroepen. De drie genoemde vormen van invloed zal ik nu toepassen op de gevonden resultaten.
