4. Amsterdams cultuurbeleid
4.9 Reorganisatie van het Amsterdamse bestuurlijke bestel
In De Nederlandse cultuursector is sinds de jaren zeventig tot circa 2000 gedecentraliseerd. Nu is er sprake van een ontwikkeling waarin deze decentralisatie weer voor een deel ongedaan wordt gemaakt (Engbersen 2002: 77). Er wordt weer gedecentraliseerd en er moet een bestuurslaag verdwijnen. Hierdoor is Amsterdam bezig met een reorganisatie en decentralisatie van haar
bestuurlijke structuur. Waar het takenpakket van de decentrale gemeente eerst groeide, wordt deze nu beperkt tot een lijst uitvoeringstaken.
Het Amsterdams cultuurbeleid zit dus midden in een proces van reorganisatie die is begonnen na de verkiezingen van 19 maart 2014. De stadsdeelbesturen houden op te bestaan zoals ze nu doen, deze worden vervangen door bestuurscommissies die binnen duidelijk gekaderde bevoegdheden beleid mogen uitvoeren. Dit heeft als gevolg dat de stadsdelen nauwelijks nog beleid zullen gaan maken en meer een uitvoerende taak krijgen, gericht op de behoeftes in de buurt:
‘Bestuurscommissies houden zich onder andere bezig met de inrichting van straten en pleinen, groen en parken, inzamelen van huishoudelijk afval en welzijnswerk in de buurt. Ze zorgen ervoor dat wat ze doen, past bij de behoeften in hun stadsdeel en bij het beleid voor de hele stad’ (Gemeente
Amsterdam 2013).
De bestuurscommissies gaan dus beleid uitvoeren dat gericht is op het welzijn van de buurt en niet per definitie met een afdeling specifiek voor kunst en cultuur. De commissies gaan uitvoeren wat hen door de wethouder wordt toebedeeld. Waar de stadsdelen eerst eigen beleidsnota’s schreven zullen zij nu slechts inbreng hebben bij het schrijven aan de alomvattende centrale kunst en cultuur nota, het nieuwe kunstenplan, waarin de decentrale ontwikkelingen en belangen vanuit de stadsdelen worden verwerkt. Aangezien de bestuurscommissies op het stadsdeel als geheel gericht zijn en niet meer specifiek op het onderwerp kunst en cultuur, is het de vraag hoeveel aandacht kunst en cultuur in de stadsdelen gaat krijgen. Dit is dus afhankelijk van hoeveel bestuurstaken de
bestuurscommissies op cultureel gebied toebedeeld krijgen:
I: “Ik begreep dat de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling nu centraal een kunstnota op gaat stellen waarin de stadsdelen een paragraaf mogen schrijven?”
R: “Nou dat weet je niet, dat hangt ook weer af van de nieuwe wethouder die komt daar te zitten, van welke partij die komt. Het kan zo zijn dat er een wethouder komt die zegt van de centrale stad blijft gewoon doen wat de centrale stad altijd deed en ik ga aan de
bestuurscommissies vragen of ze het cultuurplan willen opstellen en dan gewoon in de bijlage erbij. Het kan ook zijn dat die nieuwe wethouder zegt van weg met die cultuur in de stadsdelen. Ik wil de regie over de hele stad en vanuit het centrum bepalen hoeveel cultuur er naar de stadsdelen gaat.”
Guikje Roethof, Amsterdamse Kunstraad
De hiervoor beschreven formele invloed, en informele invloed bij het indelen van procedures op beleid lijkt dus grotendeels te verdwijnen. Deze komt nu bij de Dienst maatschappelijke Ontwikkeling te liggen, deze gaat voortaan Resultaat Verantwoordelijke Eenheid heten met een afdeling kunst & cultuur. De relatieve autonomie en discretionaire bevoegdheid die discrepantie binnen
overheidsbeleid door de street-level bureaucrat mogelijk maken verdwijnen dus. De invloed op het cultuurbeleid van de ambtenaren wordt daarmee kleiner en controle op het cultuurbeleid wordt daarmee groter. Er zijn echter nog drie budgetten op het gebied van kunst en cultuur die in de uitvoering geheel bij de stadsdelen worden gelaten: Kunst in de openbare ruimte, buurtgebonden cultuurinitiatieven en cultuureducatie binnen stedelijke kaders.
Binnen het kunstenplan hebben de bestuurscommissies de bevoegdheden voor kunst in de openbare ruimte en buurtgebonden cultuurinitiatieven. De bevoegdheden bij cultuur zijn verder stedelijk. Dit
betreft het kunstenplan, overige kunst en cultuur, media en bibliotheken (Gemeente Amsterdam, 8 mei 2013).
Het betreft hierbij volgens de gemeente:
- uitvoering van stedelijke programma’s voor zover daarin aan de bestuurscommissies een rol wordt toebedeel;,
- beheer en onderhoud van de kunst in de openbare ruimte, registratie, inventarisatie en ontsluiting van de informatie;
- gebiedsgerichte invulling en het signaleren en faciliteren van nieuwe, creatieve ontwikkelingen, nieuw talent en nieuwe doelgroepen’ (Gemeente Amsterdam, 18 maart 2014).
Het gaat vooral over het beheer van de stadsdelen en de inventarisatie van de ontwikkelingen en belangen die daar bestaan. Vervolgens moet dit met het centrale bestuur gecoördineerd worden. Het lijkt er dus op dat de Stadsdelen nog zeer beperkt bevoegdheden gaan krijgen na de
reorganisatie van het beleid, dit is nog niet helemaal duidelijk. In de stadsdelen zelf bestaat hierover nog het beeld dat de werkzaamheden, meer in een uitvoerende vorm, nog op soortgelijke wijze voortgezet worden.
“We zitten in een team dat heel goed weet wat we nu doen, subsidies verstrekken en klein en park programmeren. dat kunnen we ook zonder beleid doen. dat kan je met één zin in de begroting zetten, we programmeren op pleinen en parken en we geven subsidies aan kleine initiatieven. daar hoef je niet een heel boek voor te schrijven, in de beleidsnota is het echt een onderbouwing en een heel gedachtegoed. Nu doen we dat gewoon met één lijntje in de begroting, dus veel korter wordt het allemaal omschreven maar in wezen geven we nog
hetzelfde geld uit. En om geld uit te geven heb je mensen nodig om dat te doen, en dat doen we nog ongeveer hetzelfde.”
Joekenel van der Pijl, Stadsdeel West
De culturele ambtenaren zijn zich bewust van de ontwikkelingen in hun gebied. In sommige stadsdelen zijn er dan ook stukken geschreven waarin ambities voor de toekomst worden geuit betreffende het beleid. Zo heeft Noord een beleidsvisie uitgebracht betreffende doelstellingen voor het beleid tot en met 2020: De Kunst van het Verbinden, waarin een lange termijn visie voor Noord is ontwikkeld (De Kunst van het Ontwikkelen 2013). Ook in Zuid is men zelfstandig bezig met veel eigen initiatieven los van het centrale beleid, zo wordt daar nog een eigen schouwburg gebouwd zonder dat dit vanuit centraal is opgedragen. Dit zijn erg individuele ontwikkelingen die in contrast staan met de centraliseringsontwikkeling. De stadsdelen zijn trots op hun decentrale beleid en willen dit graag
behouden. De invloed van dergelijke beleidsnota’s en visies wordt echter in de gesprekken met de AKr en DMO genuanceerd:
R: “Wat Noord heeft gedaan is een testament van oude bestuurders stadsdeelwethouders die binnenkort stoppen en die hebben soort erfenis achtergelaten een visie waar het heen gaat. Dat is heel waardevol, alleen het is niet meer dan een papieren erfenis van het beleid van wat zij voor staan.”
I: “Formeel gezien misschien, maar het drukt wellicht enige stempel op..”
R: “Als je kijkt naar de praktijk heb je een paar ambtenaren in Noord zitten, die moeten maar even afwachten of ze blijven zitten. Daar wordt ook voor gewaarschuwd, er wordt sterk bezuinigd op de stadsdelen voor een groot bedrag. Het is helemaal niet gezegd dat de mensen die dat uit moeten voeren dat beleid, dat die er over twee jaar nog zitten. We hebben wel gezegd: zorg wel dat er nog mensen blijven zitten want dat is niet gegarandeerd. Maar ik denk niet dat dit tot strijd lijdt, de machtsverhoudingen in de strijd zijn nogal ongelijk.”
Bart Top, Amsterdamse Kunstraad
De scheidslijn tussen het maken van en het uitvoeren van beleid is nog niet helemaal duidelijk. De Amsterdamse Kunstraad heeft op aanvraag van de gemeente Amsterdam voor de reorganisatie een stuk geschreven genaamd ‘Heel de Stad’. Daarin wordt benadrukt dat er in de stadsdelen
ontwikkelingen en initiatieven zijn die beter decentraal uitgevoerd kunnen worden, die niet zo maar bij de centrale stad zijn te leggen (Amsterdamse Kunstraad 2013).
I: “De Stadsdelen bewegen zich dus erg in een bepaalde beleidsvrijheid maar het is wel een invloedrijke beleidsvrijheid naar mijn idee.”
R: “Ik help het je hopen. Dat is ook precies wat wij bepleiten dat er beleidsvrijheid blijft, maar de marges daarvoor worden wel erg krap. Nogmaals, de omvang van de portefeuille neemt toch wel veel af. Dit wordt niet bij elk stadsdeel gelijk omdat bij sommige de portefeuille groter was dan de andere, maar met name de financiële armslag wordt aanzienlijk beperkt. En daarom zal ook de mogelijkheid tot echt eigen beleid te verminderen. Dat hoeft geen probleem te zijn als er een algemeen beleid is wat heel erg rekening houdt met de verschillen en verschillende functies die kunst in stad vervult op allerlei plekken.”
Bart Top, Amsterdamse Kunstraad
In hoeverre de dynamiek in de stadsdelen in tact wordt gelaten is dus afhankelijk van de taken die de bestuurscommissies door de wethouder toebedeeld gaan krijgen.
geheel wordt. Er zal in de geest van één gecoördineerde stad meer sprake zijn van centrale richtlijnen die het decentrale beleid sturen. Zo gaat er dus nog wel enige mogelijkheid bestaan om decentraal op soortgelijke wijze beleid uit te voeren, maar niet meer om de richtlijnen hiervoor zelf in een nota op te schrijven, dit gebeurt dan centraal. In hoeverre centrale richtlijnen nu beter door gaan werken in het decentrale beleid is echter nog niet veel duidelijkheid:
I: “Heb je het idee dat soort centrale richtlijnen beter uitgevoerd kunnen gaan worden na de reorganisatie?”
R: “Dat vind ik lastig. Of die richtlijnen en onze ambities nou echt effect hebben weet ik niet zo goed. Waar ik nu op gericht ben is gewoon het tot stand komen van het kunstenplan zelf, dat je dat van begin af aan met de stadsdelen ontwikkelt is volgens mij gewoon echt een voordeel.” Martine Brinkhuis, Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling
Ze duidt hier op de manier, het proces, waarop het beleid wordt gemaakt. Door de nieuwe situatie wordt er meer gecoördineerd beleid gemaakt. Doordat de stadsdelen meeschrijven aan het centrale kunstenplan en gebeurt dit daardoor volgens meer eenduidige richtlijnen.
Op deze wijze is dus ook nog wel beperkt mogelijk om in de verschillende stadsdelen verschillende ontwikkelingen en speerpunten te hebben, ze kunnen belangrijke ontwikkelingen in het stadsdeel inbrengen in het centrale kunstenplan en zo dus nog wat van hun ‘culturele kleur’ behouden, dit echter wel voor zover dit wordt toegestaan vanuit het centrale beleid. Het zit hem dus nog in kleine informele processen en wijze van uitvoering dat de stadsdelen hun stempel kunnen drukken. De centralisering lijkt een grote impact op de invloed te hebben. Bart Top spreekt hier vrij duidelijke woorden over:
R: “Juridisch gezien is de autonomie van de stadsdelen voorbij, financieel gezien is het voorbij. ze kunnen dus niet meer potjes ergens nog stallen of dingen aangaan van wat er nu nog komt in het stadsdeel, om bijvoorbeeld autonoom beleid te voeren als nog ergens een theater neer te zetten, zoals in Zuid.”
Bart Top, Amsterdamse Kunstraad
De invloed die ik eerder in dit stuk heb beschreven wordt dus flink ingeperkt. In hoeverre de decentrale dynamiek en invloed op beleid wordt gekoesterd door het stadsbestuur zal de toekomst uitwijzen, wanneer het nieuwe college van burgemeester en wethouders in Amsterdam wordt aangesteld.
5. Conclusie
5.1 Bevindingen
In dit onderzoek is geprobeerd om een beeld te scheppen van de werking van het, voornamelijk, decentrale Amsterdamse overheidsbeleid, hoe dit werkt en op welke wijze deze het Amsterdamse cultuurbeleid beïnvloet. Dit vanuit de theoretische verwachting dat decentrale beleidsmakers en uitvoerders centraal beleid op verschillende wijze en door verschillende factoren kunnen
beïnvloeden. De volgende vraag is opgesteld om dit te onderzoeken:
Op welke manier en in welke mate hebben decentrale beleidsmakers en uitvoerders van cultuurbeleid in de stadsdelen van Amsterdam invloed op het cultuurbeleid van de stad?
Hiervoor zijn enkele deelvragen behandeld waarbij eerst het centrale beleid is onderzocht:
Wat zijn speerpunten in het centrale Amsterdamse cultuurbeleid? Er vervolgens een formeel beeld
van de bevoegdheden van de Amsterdamse stadsdelen is geschept: Welke formele bevoegdheden tot
het maken en uitvoeren van cultuurbeleid hebben beleidsmakers en ambtenaren in de Amsterdamse stadsdelen?
En vervolgens is bekeken hoe er invloed op het beleid plaats vindt in het informele gebied van kunst.
In hoeverre en op welke wijze sturen cultuurambtenaren in de Amsterdamse Stadsdelen het cultuurbeleid?
De richtlijnen van het Amsterdamse beleid liggen in lijn met de landelijke speerpunten die een gevolg zijn van de trend van bezuinigingen en de toenemende discussie over de waarde van cultuur:
Ondernemerschap, Cultureel erfgoed, cultuureducatie en Internationalisering. Het gaat hier om speerpunten die niet zwaar aan de stadsdelen worden opgelegd, in het centrale beleid wordt dit ook aan de culturele instellingen niet zwaar opgelegd, er wordt meer verlangd dat vanuit de geest van deze richtlijnen wordt gehandeld. De centrale richtlijnen zijn dan ook vaag geformuleerd, hierdoor zijn deze erg vrij in te vullen en krijgen de stadsdelen meer de mogelijkheid om een eigen beleid te maken. De stadsdelen blijken dan ook weinig volgens deze speerpunten te handelen, het zijn speerpunten waarvan de beleidsmakers zich bewust zijn en die ze in het achterhoofd hebben. De stadsdelen zijn meer op het beleid in het eigen gebied gericht met de beleidsnota’s die ze zelf opstellen. Hierin zijn richtlijnen opgesteld op basis van de doelstellingen gericht op de
ontwikkelingen in het gebied. Formeel gezien hebben zij deze bevoegdheid ook gekregen, de Stadsdelen zijn dus erg vrij in hun beleid, in de situatie zoals deze tot nu is. Ze hebben veel relatieve autonomie gekregen. Dit heeft als gevolg dat ze eigen beoordelingstechnieken en daarbij doelen
hebben ontwikkeld die ze belangrijk vinden. Door deze vrijheid die de stadsdelen hebben gekregen is de beoordeling van cultuur ook minder controleerbaar geworden.
Binnen deze vrijheid hebben de Stadsdelen op verschillende wijze grote invloed op hoe de cultuur in de stad er uit ziet.
Ten eerste door de richtlijnen die zij opstellen, de keuzes voor bepaalde doelstellingen voor cultuur in het stadsdeel, deze bepalen voor een groot deel welke instellingen subsidie ontvangen. Sinds de jaren tachtig is er een ontwikkeling dat cultuur steeds meer voor functionele doeleinden wordt gebruikt. Dit zie je ook terug in de stadsdelen die het veelal combineren met doelen als educatie of cohesie.
Daarnaast is de beoordelingsprocedure van belang. De subsidietermijnen en de procedures die doorlopen moet worden verschillen per stadsdeel, deze bepalen ook waaraan instellingen moeten voldoen en welke vervolgens van subsidie worden voorzien of uitgesloten.
Als derde, en de belangrijkste invloed op het beleid, is de manier waarop de cultuur wordt
beoordeeld. Dit gebeurt bij de Amsterdamse Kunstraad in het proces van de beoordeling van cultuur van instellingen die in het kunstenplan vallen. Bij de stadsdelen wordt dit gedaan volgens formele en informele decentrale richtlijnen van wat belangrijk is voor in de buurt. Dit moment is invloedrijk omdat vanuit de doelstellingen in het stadsdeel oordelen worden gemaakt waarin subjectieve waardes van cultuur bepalen of een instelling gesteund wordt. Het is het moment dat de abstracte waarde van cultuur wordt omgezet in een concreet beleidsproces. De culturele ambtenaren geven een advies die gecontroleerd en veelal overgenomen wordt door het bestuur, de inhoudelijke beoordeling blijft grotendeels bij deze ambtenaren. Ook dit wordt op basis van verschillende overwegingen gedaan waarbij in de stadsdelen een verschillende focus bestaat op welke waarden belangrijk zijn. Waar vroeger meer volgens ‘inspiratiewereld’ argumenten beleid werd gemaakt is dat steeds meer volgens de ‘marktwereld’ en ‘industriële wereld. Het betreft hier het besproken
spanningsveld van de maatschappelijke en de artistiek inhoudelijke waarde van cultuur. Doordat culturele instellingen en artiesten aan meer eisen moeten doen om gesubsidieerd te worden zijn deze steeds afhankelijker van andere velden en wordt kunst voor de kunst bedrijven moeilijker. Zoals Bourdieu dit beschrijft betekent dit dat het culturele veld hierdoor afhankelijker is van het
economische en het machten veld. De stadsdelen maken verschillende beleidskeuzes volgens verschillende van Boltanski en Thévenot’s rechtvaardigingen. Dit toont de invloed aan die de beleidsmakers en uitvoerders in de stadsdelen hebben: per stadsdeel ligt de focus op andere overwegingen. De relatieve autonomie en discretionaire bevoegdheid die ze hebben maakt dit mogelijk. Dit zorgt er wel voor dat er weinig controle is vanuit de gemeente en dat er niet een eenduidig Amsterdams cultuurbeleid is. Er is sprake van een discrepantie tussen het centrale en het
decentrale Amsterdamse cultuurbeleid. Dit lijkt een positieve ontwikkeling te zijn doordat de beleidskeuzes die gemaakt worden in de meeste stadsdelen gericht zijn op de culturele maar ook op maatschappelijke ontwikkelingen die er in de stadsdelen spelen.
De vrijheid die de stadsdelen de afgelopen jaren hebben gehad om beleid te maken en te sturen in de uitvoering wordt nu minder. Deze bevoegdheden die de stadsdelen hadden worden voor een grootdeel vervangen door uitvoerende taken. De reorganisatie en centralisatie van het beleid is nog niet voltooid waardoor het nog niet helemaal duidelijk is hoeveel invloed op het beleid er bij de stadsdelen weggehaald wordt. Wel is duidelijk dat de gemeente het beleid veel meer kan gaan controleren en sturen. De formele invloed lijkt over te zijn aangezien de juridische en financiële bevoegdheden worden gecentraliseerd. In hoeverre de Stadsdelen hun informele invloed behouden is afhankelijk van de hoeveelheid taken die ze krijgen toegedeeld qua ontwikkeling en uitvoering van het beleid. Dit maakt het namelijk mogelijk om accenten en sturing aan het beleid te geven en zo een decentrale wending aan het beleid te geven.
het proces van centralisatie heeft als risico dat de beschreven dynamiek in de stadsdelen verdwijnt, met een kleiner wordende decentrale invloed op het beleid verdwijnt ook de unieke ‘culturele kleur’ die er in de stadsdelen is voor een deel. Het is nu de kunst om een balans te vinden tussen de centrale richtlijnen en de culturele en maatschappelijke ontwikkelingen die er zijn in de stadsdelen. Met de plaatselijke ontwikkelingen moet rekening worden gehouden in een centraler gecoördineerd proces. Het proces van centralisatie laat zien waar de uiteindelijke macht in het beleid ligt, maar benadrukt ook hoe groot de decentrale invloed op het beleid nu is:
Juist de verschillende culturele kleuren in de stadsdelen illustreren de vrijheid die er bestaat in de stadsdelen om invloed te hebben op het cultuurbeleid. Het laat zien welke stempel decentraal overheidsbeleid kan drukken op cultuur in de verschillende gebieden: door deze vrijheid is er een divers gevarieerd cultureel veld ontstaan in Amsterdam.
5.2 Discussie
Deze beleidsanalyse illustreert hoe via decentrale bevoegdheden op formele en informele wijze een stempel kan worden gedrukt op het beleid. De mate van generaliseerbaarheid van dit onderzoek is beperkt gezien de unieke bestuurlijke situatie die er bestaat in Amsterdam. Het is wel een voorbeeld van een spanningsveld in de macht van het beleid, hoe meer bevoegdheden worden toebedeeld om decentraal te werken hoe groter de decentrale invloed op beleid zal zijn, beleid krijgt een meer