Cultuurbeleid in veranderlijk Nederland Over de invloed van gemeentelijke herindeling op lokaal cultuurbeleid

Over de invloed van gemeentelijke herindeling op lokaal cultuurbeleid

Naam: Xander Johan Oosterhaven

Studentnummer: S1775030

Betreft: Master-scriptie Kunsten, Cultuur en Media, Rijksuniversiteit Groningen Studierichting: Ma Kunst, Beleid en Management (Muziek)

Begeleiders: Dr. Q. L. van den Hoogen Dr. P.J.D. Gielen

2 Verklaring Masterscriptie Faculteit der Letteren, Rijksuniversiteit Groningen

Naam student: X.J. Oosterhaven Studentnummer: 1775030

Masteropleiding – programma: Ma Kunst, Beleid en Management (Muziek)

Titel scriptie: Cultuurbeleid in veranderlijk Nederland Naam scriptiebegeleider: Dr. Q. L. van den Hoogen

Hierbij verklaar ik ondubbelzinnig dat de door mij ingeleverde scriptie gebaseerd is op eigen werk en de vrucht is van een onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek. Ik verklaar dat ik geen gebruik heb gemaakt van ideeën en formuleringen van anderen zonder bronvermelding; dat ik geen vertalingen of parafraseringen van tekstgedeelten van anderen als onderdeel van mijn eigen betoog heb ingezet; dat ik de tekst van deze scriptie of een vergelijkbare tekst niet heb ingediend voor opdrachten van andere opleidingsonderdelen.

Datum: 30-1-2014 Plaats: Groningen

Handtekening student:

3

Samenvatting

In deze scriptie wordt onderzocht wat de invloed is van gemeentelijke herindeling (door

samenvoeging) op het cultuurbeleid en de culturele infrastructuur van een gemeente. Speciale focus ligt op de invloed van herindeling in plattelandsgemeenten. Het onderzoek is gedaan door middel van literatuurstudie, deskresearch en het houden van interviews met relevante actoren

(beleidsmedewerkers op het gebied van cultuur, vertegenwoordigers van culturele instellingen, kunstenaars en plattelandsbewoners). Het eerste onderdeel van dit onderzoek betreft de toetsing van een theoretisch model. Consultant en onderzoeker Cor Wijn heeft een handleiding geschreven om de gemeente houvast te geven bij de ontwikkeling van haar cultuurbeleid (Wijn, 2003; 2013). In die publicatie presenteert hij een ringenmodel, waarin hij drie verschillende schaalniveaus

onderscheidt op grond van inwonertal. In dit onderzoek is gebleken dat het model van Wijn geen geschikt houvast biedt voor heringedeelde gemeenten. De vijf factoren die hij als bepalend ziet voor de aard en de omvang van de culturele infrastructuur van een gemeente dienen bovendien te worden aangevuld met een zesde; het ambitieniveau van lokale inwoners.

Uit het empirische deel van dit onderzoek blijkt verder dat een herindeling leidt tot een grotere en professionelere gemeentelijke organisatie op het gebied van cultuur. Respondenten geven aan dat er na een gemeentelijke schaalvergroting meer specialisten, in plaats van generalisten, werkzaam zijn. Verder vormt een herindeling in de meeste gevallen aanleiding tot het schrijven van een

(professionelere) cultuurnota. Beleidsmedewerkers op het gebied van cultuur zijn daarom tevreden over de invloed van de herindeling op het gemeentelijke cultuurbeleid. Zij wijzen op het feit dat ze meer zakelijk en afstandelijk kunnen opereren. De verwachting was dat culturele instellingen en kunstenaars minder enthousiast zouden zijn over de situatie na herindeling. Dit kon echter niet bewezen worden. Grootste bezwaren van de respondenten hadden betrekking op het verlies van korte lijnen met de gemeente en de aanhoudende bezuinigingen. Dit laatste kan begrijpelijkerwijs niet worden gerekend als effect van de herindeling.

Herindeling heeft niet tot gevolg dat voorzieningen in plattelandsgebieden verdwijnen of meer worden gecentraliseerd. De oorzaak hiervan kan wel worden gezocht in verscheidene factoren die invloed hebben op de culturele infrastructuur van Nederland. Denk hierbij aan de bezuinigingen, maar ook aan de veranderende consumptiegewoonten in de samenleving. De bevindingen in dit onderzoeken wijzen er eerder op dat in heringedeelde gemeenten juist meer aandacht wordt besteed aan de spreiding van culturele voorzieningen. Verder onderzoek hiernaar is noodzakelijk, gezien het feit dat er enkel heringedeelde gemeenten zijn onderzocht in deze scriptie.

4

Voorwoord

Nadat ik mijn bachelor Nederlands Recht had behaald aan de Rijksuniversiteit Groningen, werd het me duidelijk dat ik meer wilde gaan doen met mijn passie; kunst en meer in het bijzonder muziek. De keuze viel op Kunst, Cultuur en Media, waar de master Kunst, Beleid en Management werd

aangeboden. Daarmee was de fundering voor mijn afstudeeronderwerp eigenlijk al min of meer gelegd. Het zou een combinatie van juridisch, bestuurlijk en cultureel onderzoek worden met als achterliggende gedachte dat ik daar, gezien mijn studiehistorie, specifiek voor was opgeleid. Als onderwerp koos ik voor gemeentelijke herindeling en de invloed daarvan op gemeentelijk cultuurbeleid. Een keuze die is te verklaren vanuit het feit dat Sneek, mijn geboortestad, in 2011 onderdeel ging uitmaken van een groter geheel. Daarnaast heeft herindeling de laatste jaren veel in de maatschappelijke belangstelling gestaan.

Ik heb met erg veel plezier gewerkt aan deze scriptie, ondanks de gebruikelijke tegenslagen die een bijna iedere student ervaart bij het schrijven van een stuk van deze orde. Grote dank gaat uit naar mijn begeleider, Quirijn van den Hoogen, die me met zijn aanwijzingen enorm heeft geholpen. Ook Pascal Gielen, mijn tweede begeleider, wil ik op deze plaats bedanken voor zijn input en coaching. Mijn familie ben ik erkentelijk voor hun tomeloze interesse in mijn voortgang en hun voortdurende vertrouwen in het eindresultaat. Mijn vriendin Sytske voor haar geduld, haar begrip en haar

5

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 1 – Herindeling in Nederland ... 12

Gemeentelijke herindeling ... 12

Voor- en nadelen herindeling ... 16

Conclusie ... 17

Hoofdstuk 2 – Gemeentelijk cultuurbeleid ... 18

De verdeling van verantwoordelijkheid ... 18

Het ringenmodel van Cor Wijn ... 20

Ringenmodel na herindeling ... 24

Conclusie ... 24

Hoofdstuk 3 - Cultuur op het platteland ... 25

Definitie platteland ... 25

De spreiding van voorzieningen ... 26

Cultuurbeleving op het platteland ... 30

Conclusie ... 33

Empirisch onderzoek ... 34

Methodologie ... 34

Casestudies ... 36

Hoofdstuk 4 – Huidige ontwikkelingen ... 37

Bezuinigingen in de cultuursector ... 37

Digitalisering ... 39

Bibliotheken in Nederland ... 40

Actieve cultuurparticipatie en het Centrum voor de Kunsten ... 44

Conclusie ... 47

Hoofdstuk 5 – Casestudies ... 48

Súdwest-Fryslân ... 48

7

Figuren- en Tabellenlijst

Figuur 1. Het aantal gemeenten in Nederland per 1 januari in de periode 1811-1999. Bron: Ekamper

& Beekink 1999. [online] ... 12

Figuur 2. Vormen van gemeentelijke schaalvergroting. Bron: Van der Kolk, 2011, p. 16... 13

Figuur 3. Ambtelijke fusie. Bron: Van der Kolk, 2011. p. 19. ... 14

Figuur 4. Voorbeeld gemeentelijke herindeling. Bron: Van Der Kolk, 2011, p. 21. ... 15

Figuur 5. Ringenmodel Cor Wijn. Bron: Wijn, 2013, p. 31. ... 23

Figuur 6. Krimp- en anticipeergebieden in Nederland. Bron: www.rijksoverheid.nl ... 27

Figuur 7. Bron: SCP. Steenbekkers et al., 2006, Thuis op het Platteland., p. 292. ... 30

Figuur 8. Bron: Steenbekkers et al., 2006, Thuis op het Platteland., p. 296. ... 31

Figuur 9. Bron: SCP. Steenbekkers et al., 2006, Thuis op het Platteland., p. 302. ... 32

Figuur 10. Aantal vestigingen openbare bibliotheken 1920-2010. Bron: www.siob.nl. ... 41

Figuur 11. Aantal bibliotheekorganisaties 1995-2013. Gegevens 1997 en 1999 ontbreken. Bron: www.siob.nl ... 42

Figuur 12. Batenverdeling bibliotheken 2012. Bron: www.siob.nl ... 43

Figuur 13. Bron: Van den Broek, A., en Van Eijk, K., 2013. Cultuurparticipatie: minder beoefening en consumptie. In: De Staat van Cultuur. Boekman, 97, p. 69. ... 45

Figuur 14. De gemeente Súdwest-Fryslân. ... 48

Figuur 17. Beeldend kunstenaar Dirk Hakze. ... 56

Figuur 16. Bron: Evaluatie Súdwest-Fryslân– Herindeling en Bestuurskracht, 2014. ... 57

Figuur 18. De gemeente Friese Meren ... 59

Figuur 19. De gemeente Friese Meren. ... 70

Figuur 20. De gemeente Stichtse Vecht. ... 72

Figuur 21. De gemeente Stichtse Vecht. ... 74

Figuur 22. De gemeente Oldambt ... 84

Figuur 23. Schetsmatige weergave Groninger gemeenten in 2018. Bron: Grenzeloos Gunnen, 2013, p. 48. ... 85

8

Inleiding

Het kabinet Rutte I (VVD - CDA) staat, na haar beëdiging in 2010, voor de grote uitdaging om de overheidsfinanciën op orde te brengen en tegelijkertijd de economie te versterken (Bestuursakkoord 2011-2015). In dat kader wordt in samenspraak met de gemeenten, provincies en de waterschappen besloten tot hervorming van een deel van ons sociale zekerheidsstelsel. De betrokken partijen komen tot de conclusie dat er een aantal Rijkstaken worden gedecentraliseerd richting de gemeenten. Per 1 januari 2015 zullen zij verantwoordelijk zijn voor de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de arbeidsparticipatie (o.a. Wajong), de jeugdzorg en de zorg aan langdurig zieken en ouderen (o.a. AWBZ). Het idee is dat de decentralisatie maatwerk mogelijk maakt, omdat de gemeente dichter op de burger staat. Bovendien heerst de notie dat gemeenten de uitvoering van de taken beter op elkaar kunnen afstemmen en dat ze zo meer kunnen doen voor minder geld. (Regeerakkoord 2012, p. 40). Van de bestuurlijke, ambtelijke en financiële slagkracht van de lokale overheid wordt zo wel steeds meer gevraagd (Ministerie BZK, 2013). Vooral kleinere gemeenten kunnen de toegenomen taken niet altijd bolwerken. Daarom roept het kabinet-Rutte II (VVD - PvdA) in 2012, in de persoon van Ronald Plasterk (PvdA), op tot een massale herstructurering van het openbaar bestuur. Er wordt gepleit voor meer gemeentelijke herindeling; het samenvoegen van gemeenten door bestuurlijke fusie. Op 29 oktober 2012 verschijnt het nieuwe regeerakkoord getiteld ‘Bruggen Slaan.’ In deze publicatie is de ambitie vastgelegd dat ons land per 2025 uit 100 tot 150 gemeenten bestaat van meer dan 100.000 inwoners1 (Regeerakkoord 2012, p. 40-43). In de periode tot 2017 rekent het kabinet al op een daling van 75 gemeenten (Ibid., p. 46). ‘Een onverwacht radicaal voorstel,’ redeneert Maarten Allers, hoogleraar economie van decentrale overheden aan de Rijksuniversiteit van Groningen (Allers, 2013). Te meer omdat Nederland tegenwoordig nog uit 403 gemeenten2 bestaat (CBS).

De plannen van Plasterk leiden dan ook al snel tot ongeloof en protest bij de gemeenten. Het NRC Handelsblad komt op 9 maart 2013 met een enquête waaruit blijkt dat meer dan 80% van de burgemeesters in Nederland tegen de lange termijnvisie van het kabinet is (NRC, 9 maart 2013). Herindeling dient in Nederland van onderaf te worden geïnitieerd, dus vanuit de gemeenten zelf. De verwachting is daarom dat de herstructurering in de praktijk niet zo’n vaart zal lopen3. Zo fuseren er in de Kop van Holland in 2012 en 2013 meerdere gemeenten tot een bevolkingsaantal van slechts 40 tot 50 duizend inwoners. Plasterk kan uiteindelijk niet veel anders dan inbinden. In maart 2013 zegt hij dat de grens van 100.000 inwoners niet bedoeld is als absoluut getal. ‘Gemeenten van 40.000 tot 60.000 inwoners zijn ook prima, als ze maar in staat zijn hun wettelijke taken goed uit te voeren.’ (NRC, 14 maart 2013). Toch lijken de plannen in sommige delen van het land wel aanleiding te vormen tot onderling overleg over vergaande schaalvergroting. Het beste voorbeeld hiervan is de provincie Groningen die begin 2013 een traject is gestart richting gemeentelijke herindeling van de gehele provincie. De bestaande 23 gemeenten dienen per 1 januari 2018 allen op te gaan in vijf of zes nieuwe gemeenten. En ook op veel andere plekken in het land staat herindeling op de planning, bijvoorbeeld Groesbeek, Millingen en Ubergen in Gelderland (2015), Zeedam en Edam-Volendam in Noord-Holland (2016) en Schijndel, Sint-Oedenrode en Veghel in Noord-Brabant (2018). De

1 _{Ook wordt er in dit regeerakkoord gesproken over het terugbrengen van het aantal provincies in Nederland} van twaalf naar vijf en het samenvoegen van de waterschappen bij de landsdelen (Regeerakkoord 2012, p. 40). 2

Per 1 januari 2014. Inclusief de drie openbare lichamen in de Cariben.

9 kabinetsplannen, de maatschappelijke discussie en deze recente ontwikkelingen kenmerken het belang van nauwkeurig onderzoek naar de voor- en nadelen van herindeling. Om deze redenen is herindeling de laatste jaren geworden tot een hot-topic in de politieke en maatschappelijke discussie. Ook wetenschappelijk is er al het nodige gepubliceerd over de vermeende voor- en nadelen. Hierin wordt echter voornamelijk aandacht besteed aan de economische, bestuurlijke en sociale effecten van een gemeentelijke fusie. Onderzoek naar de invloed van herindeling op

gemeentelijk cultuurbeleid is nog niet eerder gedaan. Dat is de reden dat ik in dit onderzoek de focus wil leggen op cultuur. Aan de hand van vier gemeenten die recentelijk zijn ontstaan door

gemeentelijke herindeling zal ik een antwoord trachten te vinden op mijn hoofdvraag: Wat is de invloed van gemeentelijke herindeling (door samenvoeging) op het cultuurbeleid en de culturele infrastructuur van een gemeente?

Bij het samengaan van gemeenten dienen de verschillende visies op cultuurbeleid met elkaar te worden vergeleken en vaak moeten er nieuwe keuzes worden gemaakt. Gemeenten belanden in een traject van harmonisatie; dit betekent dat de subsidiëring van culturele instellingen, stichtingen en verenigingen op elkaar moet worden afgestemd. Hoe verandert de culturele infrastructuur dan in de nieuwe gemeente? En wat gebeurt er met de ambtelijke organisatie op het gebied van cultuur? Deze vragen zullen worden onderzocht aan de hand van de mening van verschillende actoren uit vier gemeenten die recentelijk door herindeling zijn ontstaan. In deze casestudies zal veel aandacht worden besteed aan lokale vraagstukken. In onderzoek naar gemeentelijk cultuurbeleid wordt cultuur namelijk vaak gezien als een (grote)-stadskenmerk. Dit is, naar mijn mening, geheel onterecht. Door herindeling komt het vaak voor dat kleinere gemeenten opgaan in grotere gemeenten. Het is om die reden dat ik in mijn scriptie ook inga op de cultuurbeleving van

plattelandsbewoners. Wat verandert er door gemeentelijke herindeling in de cultuurbeleving van plattelandsbewoners? Heeft de herindeling effect op de culturele infrastructuur van lokale dorpsgemeenten?

Natuurlijk is cultuur een heel breed begrip. Het woord is afgeleid van het Latijnse begrip ‘cultura’ dat bebouwen, bewerken of versieren betekent. In de meeste brede zin van het woord wordt cultuur vaak afgezet tegenover natuur. Maar het vergt weinig verbeeldingskracht om ook deze dichotomie te doorbreken. Denk bijvoorbeeld eens aan een relatief nieuwe kunstvorm als fotografie. Een foto van een bloem; is dat cultuur of natuur? Een definitie van cultuur zal daarom altijd arbitrair zijn. Daarom sluit ik me aan bij consultant en onderzoeker Cor Wijn, die in Gemeentelijk Cultuurbeleid, een Handleiding (2003) kiest voor het uitgangspunt dat de Wet op specifiek cultuurbeleid ook hanteert. Hierin wordt onder cultuuruitingen verstaan: ‘de cultuuruitingen op de terreinen van de cultuur waarover het beleid van Onze Minister zich uitstrekt.’ (art. 1 lid 1 sub b) Volgens Wijn wordt

hieronder doorgaans begrepen: ‘de podiumkunsten (muziek, theater, dans), de beeldende kunsten, de film, de audiovisuele media, de bibliotheken, het cultureel erfgoed (musea, monumenten,

10

Vraagstelling

Doelstelling

Met dit onderzoek wordt getracht een beeld te geven van de mening van inwoners, kunstenaars, beleidsmedewerkers en culturele instellingen over het cultuurbeleid in een heringedeelde gemeente. Ideaal onderzoek naar de gevolgen van een herindeling wordt gedaan door middel van een meting voor en na de fusie. Daarvoor waren de tijd, het geld en de middelen echter niet voorhanden. Vanwege het feit dat er nog vrijwel geen wetenschappelijke literatuur is verschenen over dit specifieke onderwerp, is dit onderzoek exploratief van aard. Het betreft een kwalitatief onderzoek, waarin vier gemeenten worden onderzocht die recentelijk door gemeentelijke herindeling zijn ontstaan. De resultaten leveren een inleiding in het onderzoeksgebied en vormen mogelijk een opmaat voor vervolgonderzoek.

Van belang is of de tendensen die ik constateer het gevolg zijn van de herindeling of dat er (ook) andere factoren een rol spelen. Denk hierbij aan de bezuinigingen in de cultuursector, maar ook aan de terugloop van het ledental van amateurkunstverenigingen of de daling van het aantal

muziekscholen en bibliotheken in Nederland. Het is immers niet onaannemelijk dat de bovenstaande zaken ook van invloed zijn op het cultuurbeleid in gemeenten. In hoofdstuk 4 zal ik daarom aandacht besteden aan deze trends. Vervolgens zal in de casestudies naar voren komen in hoeverre de

respondenten aangeven dat deze elementen in hun gemeente een rol spelen.

Deelvragen

Zoals uit de inleiding volgt, luidt de hoofdvraag van dit onderzoek:

Wat is de invloed van gemeentelijke herindeling (door samenvoeging) op het cultuurbeleid en de culturele infrastructuur van een gemeente?

Om dit te onderzoeken wordt in hoofdstuk 1 eerst gekeken naar het algemene concept van

herindeling. Wat voor historie kent herindeling in Nederland, wat zijn de juridische implicaties en hoe luiden de voor- en nadelen? De historie van gemeentelijke herindeling wordt beschreven aan de hand van het boek van Van der Meer en Boonstra (2011) en het artikel van Ekamper en Beekink (1999; 2009). Om vervolgens het concept van herindeling te duiden en het te onderscheiden van intergemeentelijke samenwerking zoals ambtelijke fusie, maak ik gebruik van de masterthesis van Joost van der Kolk (2011), het boek van Van de Laar (2010) en een publicatie van de VNG (2005). Hierna zal worden ingegaan op de discussie die in de laatste jaren in de wetenschappelijke literatuur is ontstaan over de voor- en nadelen van herindeling. Ik maak hierbij onder andere gebruik van een rapport afkomstig van de RuG en het adviesbureau Berenschot (Fraanje et al., 2008). Met name met betrekking tot het financiële aspect van herindeling blijken de meningen verdeeld (Allers en

Geertsema, 2008; Finace, 2010; Hiemstra et al., 2013).

In hoofdstuk 2 zal worden ingegaan op het begrip gemeentelijk cultuurbeleid. Aan de hand van teksten van Van den Hoogen en Wijn wordt stilgestaan bij het verschil tussen grote en kleine gemeenten op het gebied van cultuurbeleid. Cor Wijn heeft in 2003 een handleiding geschreven om gemeenten houvast te bieden bij de ontwikkeling van haar cultuurbeleid. In die publicatie

presenteert hij een ringenmodel, waarin hij drie verschillende schaalniveaus onderscheidt. In een meer recentelijk verschenen boek, De Culturele Stad, heeft Wijn dit model aangepast en

11 cultuurbeleid, afhankelijk van het inwonertal van de gemeente. Of dit model, na herindeling, nog altijd een houdbare onderscheiding oplevert, is één van de zaken die ik in deze scriptie zal onderzoeken.

In het derde hoofdstuk zal de betekenis van cultuur voor plattelandsbewoners worden behandeld. Allereerst wordt ingegaan op het begrip platteland en de ontwikkeling van plattelandsgebieden in Nederland. Dit is door een aantal Nederlandse professoren zorgvuldig beschreven (De Haan, 2006; Thissen, 2009). Vervolgens worden de aspecten leefbaarheid, krimp en spreiding besproken. Jan Dirk Gardenier heeft hierover een illustratief onderzoek gepubliceerd in 2012 getiteld ‘Bedreigd Bestaan.’ Daarnaast maak ik gebruik van een rapport over leefbaarheid in Zeeland (Scoop, 2011) en een artikel van Jos Moerkamp in Binnenlands Bestuur (Moerkamp, 2012). Tot slot zal worden ingegaan op het cultuurbezoek van plattelandsbewoners. Over dit onderwerp is helaas nog erg weinig academische literatuur verschenen. De enige relevante bron is een rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) uit 2006 waarin de leefsituatie van plattelandsbewoners in Nederland wordt onderzocht (Steenbekkers et al. 2006). In dit rapport is ook een hoofdstuk opgenomen over de

vrijetijdsbesteding van plattelanders. Dit is relevant omdat in de casestudies zal worden onderzocht wat de mening is van plattelandsbewoners over de situatie sinds de herindeling. Tevens zal worden gekeken naar het cultuurbezoek van plattelandsbewoners nadat gemeenten zijn gefuseerd.

Omdat het volstrekt illusoir is dat een waargenomen verandering in gemeentelijk cultuurbeleid enkel te danken of te wijten is aan gemeentelijke fusie, zal ik in hoofdstuk vier ingaan op een aantal

12

Hoofdstuk 1 – Herindeling in Nederland

Gemeentelijke herindeling

In 1851 ontstaat onder leiding van Johan Rudolph Thorbecke (1798-1872) de Gemeentewet, als voortvloeisel van de Grondwet uit 1848. In deze nieuwe wet wordt de grondslag gelegd voor de hedendaagse gemeentelijke organisatie (Van Der Meer & Boonstra, 2011, p. 11). Het blijkt echter al snel dat gemeentelijke grenzen de neiging hebben om zowel te veranderen als te vervagen. Door grenswijzigingen en gemeentelijke fusies is het aantal gemeenten in Nederland de laatste twee eeuwen meer dan gehalveerd. In 1817 telde ons land (tot 1830 behoorden België en Luxemburg hier tevens aan toe) 1.236 gemeenten op haar grondgebied (Ekamper & Beekink, 2009). In 2014 zijn er nog maar 403 gemeenten in Nederland over (inclusief de drie openbare lichamen in de Cariben).

Figuur 1. Het aantal gemeenten in Nederland per 1 januari in de periode 1811-1999. Bron: Ekamper & Beekink 1999. [online] De laatste decennia heeft dit proces nog eens extra vaart gekregen door de toegenomen

decentralisatie van overheidstaken, zoals de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Dit maakt het voor veel (kleine) gemeenten lastig om nog kwalitatief beleid te voeren. Onze huidige minister van Binnenlandse Zaken en

Koningsrelaties, Ronald Plasterk, formuleert de problematiek in het Beleidskader Gemeentelijke Herindeling als volgt:

13 De heersende gedachte in de politiek is dat veel kleinere gemeenten in Nederland deze toegenomen verantwoordelijkheid niet aankunnen. Dit heeft er toe geleid dat steeds meer gemeenten de

samenwerking zoeken met buurtgemeenten. Wanneer interne ambtelijke reorganisaties of een verbeterde samenwerking met buurtgemeenten geen soelaas bieden, dan is herindeling een mogelijke remedie.

Om het concept van herindeling te begrijpen dienen we het allereerst te onderscheiden van andere vormen van gemeentelijke schaalvergroting, zoals intergemeentelijke samenwerking en ambtelijke fusie. De masterthesis van Joost Van Der Kolk Samen verder, maar hoe? is hiervoor een bruikbare bron. Van der Kolk onderzoekt in deze thesis waarom een gemeente voor samenwerking of een herindeling kiest. Hij heeft de verschillende vormen van gemeentelijke schaalvergroting met een figuur inzichtelijk gemaakt. (zie figuur 1)

Figuur 2. Vormen van gemeentelijke schaalvergroting. Bron: Van der Kolk, 2011, p. 16.

Zoals uit de bovenstaande figuur blijkt is de minst verstrekkende vorm van schaalvergroting de intergemeentelijke samenwerking. Dit proces verloopt via de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), die het sinds 1950 mogelijk maakt voor gemeenten in Nederland om op publiekrechtelijk basis te gaan samenwerken (Van der Kolk, 2011, p. 17). Deze collaboratie kan bij de wet verplicht zijn zoals in het geval van veiligheidsregio’s4, de regionale uitvoeringsdiensten5 en de zogenaamde stadsregio’s (Wgr-plus)6, maar meestal is de samenwerking vrijwillig, bijvoorbeeld op het gebied van

afvalverwerking, sociale dienst en belastingen (VNG raadgever, 2014). Iedere gemeente in Nederland is op deze manier betrokken bij een of meer Wgr-regelingen. Dit geldt zowel voor kleine als grote gemeenten: ‘welke schaal een gemeente ook heeft, samenwerking tussen gemeenten is

4

Veiligheidsregio’s vormen een efficiënte en kwalitatief hoogwaardige organisatie op het gebied van brandweerzorg, geneeskundige hulpverlening, rampenbestrijding en crisisbeheersing in een gebied. (Van der Hoeven & Bodéwes 2010, p. 9)

5

‘In de RUD’s werken gemeenten en provincies samen op het gebied van complexe en bovenlokale milieu

gerelateerde uitvoeringstaken’ (VNG factsheet regionale uitvoeringsdiensten, 2011).

6

14 onontkoombaar en gemeengoed geworden’ (Van de Laar, 2010, p. 11). De meest vergaande vorm van intergemeentelijke samenwerking is ambtelijke fusie (zie figuur 3). In dit scenario wordt actief samengewerkt, maar blijft het college van B&W en de gemeenteraad van iedere betrokken gemeente bestaan. ‘Ambtelijk fuseren resulteert in één uitvoerende organisatie als opdrachtnemer met twee of meerdere gemeenten als opdrachtgever’ (Van der Kolk, 2011, p. 18). Korsten, professor rechtsgeleerdheid en bestuurskunde aan de universiteit van Maastricht, heeft in 2012 de voor- en nadelen van ambtelijke fusie tegen elkaar afgezet (zie: Korsten, 2012). Hij komt daarin tot de conclusie dat de voordelen veel groter zijn dan de eventuele nadelen. Bovendien kan, volgens Korsten, vanuit succesvolle poolvorming7 altijd later nog worden overgegaan op een bestuurlijke fusie van gemeenten. Hij noemt het voorbeeld van de gemeente Molenwaard. Dit is een gemeente in de provincie Zuid-Holland die op 1 januari 2013 is ontstaan door de samenvoeging van Graafstroom, Liesvelt en Nieuw-Lekkerland. Al per 1 juli 2009 zijn de drie ambtelijke organisaties samengevoegd in een werkorganisatie genaamd De Waard. Vanaf dat moment is gewerkt aan de modernisering van de dienstverlening en het klaarmaken van de organisatie voor de bestuurlijke fusie van 2013.

Samenvattend kan worden gesteld dat ambtelijke fusie een middel is dat kan worden aangewend als alternatief voor, of als opstap naar een gemeentelijke herindeling. Het betreft een methode voor gemeenten om de voordelen van opschaling te genieten en tegelijkertijd enige vorm van

zelfstandigheid te behouden.

Figuur 3. Ambtelijke fusie. Bron: Van der Kolk, 2011. p. 19.

Hoewel herindeling in de literatuur vaak wordt aangeduid als bestuurlijke fusie, is het begrip eigenlijk breder dan het enkel fuseren of samenvoegen van gemeenten. Ook grenscorrectie en opsplitsing vallen onder de noemer herindeling. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hanteert de volgende definitie: ‘de opheffing van bestaande en instelling van nieuwe gemeenten, alsmede wijziging van gemeentegrenzen indien deze naar verwachting betrekking heeft op 10% of meer van het inwoneraantal van tenminste één van de betrokken gemeenten’ (VNG, 2005, p. 17). Zo

onderscheidt de VNG vier verschillende varianten van herindeling: samenvoeging, samenvoeging met grenscorrectie, grenscorrectie en opsplitsing (VNG, 2005, p. 18). Er is sprake van samenvoeging wanneer twee of meer gemeenten worden opgeheven om één nieuwe gemeente te vormen. Grenscorrectie betreft het wijzigen van de grenzen van één of meerdere gemeenten en bij

15 opsplitsing gaat het om de splitsing van een grote gemeente in twee of meer kleinere gemeenten (VNG, 2005, p.18). Voor deze scriptie zal ik me concentreren op de eerste variant, samenvoeging (zie figuur 4), omdat er in dit geval een nieuwe gemeente ontstaat en er dus eerder sprake zal zijn van een effect op gemeentelijk cultuurbeleid of de culturele infrastructuur.

De juridische grondslag voor gemeentelijke herindeling is verankerd in artikel 123 van de

Nederlandse Grondwet. Bij de wet kunnen provincies en gemeenten worden opgeheven en nieuwe ingesteld. De verdere richtlijnen met betrekking tot herindeling staan geregeld in de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) van 1984. Hieruit volgt welke bestuursorganen het initiatief tot

herindeling mogen nemen en hoe de procedure verder verloopt. In Nederland is het tegenwoordig zo dat de aanzet tot een herindeling van onderaf tot stand komt. De gemeenten worden dus geacht om zelf het voortouw te nemen in een fusie, niet de provincie of het Rijk.

Figuur 4. Voorbeeld gemeentelijke herindeling. Bron: Van Der Kolk, 2011, p. 21.

Het verschil tussen ambtelijke fusie en gemeentelijke herindeling komt in figuur 3 en 4 duidelijk naar voren. In het eerste geval blijven de verschillende gemeenten bestaan en wordt de gefuseerde ambtelijke organisatie geleid door een algemeen en dagelijks bestuur. In het tweede geval houden de voormalige gemeenten op te bestaan en wordt er één nieuwe gemeenteraad gekozen die vervolgens een nieuw college van B&W samenstelt. De keuze tussen intergemeentelijke

samenwerking of herindeling heeft daarnaast een grote invloed op de mate van autonomie in een gemeente (zie figuur 2). Van Der Kolk omschrijft het als volgt:

‘Bezien vanuit de impact op de lokale autonomie zouden diverse gemeentelijke organisatievormen kunnen worden geplaatst op een continuüm waarbij gemeentelijke herindeling de meest en behoud van zelfstandigheid de minst ingrijpende optie is.’ (Van der Kolk, 2011, p. 7)

16

Voor- en nadelen herindeling

Een van de meest aangehaalde voordelen van gemeentelijke herindeling betreft de

professionalisering van het ambtelijk apparaat (Fraanje et al., 2008, p. 14). In de inleiding van dit onderzoek is reeds gewezen op de toegenomen taken waarmee gemeenten per 1 januari 2015 krijgen te maken. Kleine gemeenten kunnen die toegenomen verantwoordelijkheden niet altijd verwerken. Schaalvergroting is dan een middel om meer professionaliteit in huis te halen. Bovendien wordt het dan mogelijk om meer specialisten in plaats van generalisten in te zetten (Beerepoot et al., 2009, p. 136). Korsten, professor aan de universiteit van Maastricht, wijst in dit kader onder meer op de daling van het aantal eenmansposten na fusie (Korsten, 2012). Dit zijn taken van de gemeentelijke organisatie die slechts door één persoon worden uitgevoerd. Na herindeling neemt de

vervangbaarheid toe en dus is de organisatie in geval van ziekte minder kwetsbaar, volgens Korsten. Een ander motief voor herindeling betreft de bestuurlijke slagkracht van gefuseerde gemeenten. Door gezamenlijk te opereren heeft men ten opzichte van de centrale overheid en de provincie een sterkere rol (Finace, 2010). Volgens hetzelfde rapport kan schaalvergroting ook een voordeel zijn in verband met de ontwikkeling en instandhouding van bepaalde voorzieningen, denk bijvoorbeeld aan een schouwburg of een zwembad (Finace, 2010). Weer een ander voordeel heeft betrekking op het bedrijfsleven: ‘gemeenten [blijken] te fuseren omdat zij gezamenlijk in staat zouden zijn grotere bedrijfsterreinen te ontwikkelen waar grote bedrijven zich zouden kunnen vestigen’ (Finace, 2010, p. 5). Hier staat natuurlijk tegenover dat kleine gemeenten dergelijke terreinen ook kunnen

ontwikkelen wanneer zij samenwerken met buurtgemeenten. Besluitvorming hieromtrent wordt echter eenvoudiger geacht in gefuseerde gemeenten. Tot slot wordt door politici vaak beweerd dat herindeling een kostenbesparing met zich mee brengt. Hoewel dit op het eerste gezicht misschien een plausibel gevolg lijkt, is de vermeende kostenbesparing recentelijk door verscheidene

onderzoeken weerlegd (Allers & Geertsema, 2008; 2010; Finace 2010). Maarten Allers, directeur van het onderzoeksinstituut COELO, verbonden aan de RuG, heeft in 2010 het onderzoek Gemeentelijke Schaalvergroting Levert Geen Geld op gepubliceerd. Samen met Bieuwe Geertsema, econoom werkzaam aan de RuG, toont hij aan dat de uitgaven van een gemeente na herindeling gemiddeld juist significant stijgen. Gemiddeld liggen uitgaven na vier jaar zo’n 10 tot 20 procent hoger dan voor de fusie. Op korte termijn ligt dat aan de tijdelijke aanpassingskosten, maar zelfs na zes of zeven jaar is nog geen besparing te zien. Ook in de publicatie van Finace uit 2010 wordt gesteld dat

schaalvergroting niet noodzakelijk leidt tot lagere kosten. Het bedrijf waarschuwt dat bij grote organisaties het risico bestaat dat ze verbureaucratiseren. Door de verschillende managementlagen wordt het lastig om snel en efficiënt langs informele lijnen een beslissing te nemen. Dit leidt eerder tot een kostenstijging dan tot een besparing (Finace, 2010). Recentelijk is er echter weer een publicatie verschenen van adviesbureau Leeuwendaal waarin wordt gesteld dat gemeentelijke organisaties na herindeling juist aantoonbaar minder kosten maken. Zij achten de conclusies van Allers en Geertsema te voorbarig (Hiemstra et al., 2013). De discussie over de financiële effecten van herindeling is dus nog verre van beslecht.

Hoewel kostenstijging of daling voorlopig dus moeilijk als een voor- of nadeel kan worden

17 voorzieningen in de directe omgeving van de burger verdwijnen. Denk aan een klein (dorps)museum dat na herindeling opgaat in het museum van de nabije stad, maar denk bijvoorbeeld ook aan sportvelden, scholen en zwembaden. Nog een nadeel is het zogeheten dorpisme. Dit verschijnsel houdt in dat raadsleden vooral opkomen voor het belang van hun voormalige gemeente. Een van de conclusies uit het onderzoek van Berenschot is dat dorpisme meer voorkomt na een gemeentelijke fusie (Fraanje et al., 2008). Een laatste argument dat vaak wordt aangevoerd tegen gemeentelijke herindeling betreft de daling van de belangstelling van de burger in de lokale politiek. Doordat de individuele burger minder persoonlijk contact heeft met de wethouder, wordt de relatie steeds zakelijker en neemt de interesse van de burger voor bijvoorbeeld de gemeenteraadsverkiezingen af (Fraanje et al., 2008).

Het voorgaande toont aan dat de beslissing tot herindeling vaak een omstreden besluit is en dat er in de literatuur (nog) geen eenduidig beeld is omtrent de effecten hiervan. Desondanks zien we dat, ook in de toekomst, steeds meer gemeenten samengaan (Ekamper, 2009).8 Kennelijk wordt er in de besluitvorming omtrent herindeling een groot belang gehecht aan de professionalisering van het ambtelijk apparaat. Korsten en zijn collega’s signaleren eenzelfde tendens: ‘Ondanks de

veranderende retoriek in het herindelingsbeleid (…) en de discussie die bedenkingen tegen herindeling aan het licht brengt, is de feitelijke herindeling gestaag voortgezet’ (Korsten et al, 2007, p. 29). Denters, professor aan de universiteit van Enschede, noemt dit ‘het succes van falend beleid’ (Denters, 1996). Deze constatering leidt Korsten ertoe te spreken over een herindelingsparadox (Korsten 2007; 2012). Hoewel er (nog) geen sprake is van overtuigende argumentatie, blijven fusies in Nederland op grote schaal voorkomen.

Conclusie

In dit hoofdstuk is het begrip herindeling besproken. Zoals uit de literatuur blijkt, is het begrip breder dan het enkel samenvoegen of fuseren van gemeenten. Ook grenscorrecties en opsplitsing vallen onder de definitie van de VNG. Voor dit onderzoek is gekozen voor een focus op herindeling door samenvoeging, daar er in deze variant een nieuwe gemeente wordt gevormd en er dus eerder sprake zal zijn van een impact op gemeentelijk cultuurbeleid. Tevens is er in dit hoofdstuk een overzicht gegeven van de argumenten die in de discussie omtrent herindeling een rol spelen. De

professionaliteit van het ambtelijk apparaat blijkt daarin zwaar te wegen. In mijn onderzoek zal ik dit gegeven toespitsen op de cultuursector. In hoeverre is de ambtelijke organisatie op het gebied van cultuur meer professioneel geworden sinds de herindeling? (hypothese 3) Dit wordt in de casestudies onderzocht door het aantal werkzame beleidsmedewerkers voor en na herindeling te tellen en aan de hand van vraaggesprekken met verschillende actoren in de gemeente. In het empirische deel van dit onderzoek wordt tevens gekeken of die gemeentelijke beleidsmedewerkers vinden dat de

herindeling een positieve invloed heeft gehad op het cultuurbeleid en de culturele infrastructuur van hun gemeente (hypothese 4). Deze bevindingen worden afgezet tegen de mening van culturele instellingen en kunstenaars (hypothese 5). Om dit te onderzoeken wordt in hoofdstuk 2 eerst aandacht besteed aan het belang van gemeentelijk cultuurbeleid en de ordeningen die in het Nederlandse bestel waarneembaar zijn.

8

18

Hoofdstuk 2 – Gemeentelijk cultuurbeleid

De verdeling van verantwoordelijkheid

Het is wellicht passend om ook dit onderwerp te beginnen met Thorbecke, de Nederlandse politicus die als grondlegger van ons parlementaire bestel kan worden gezien. Voor de kunst en cultuursector waren de jaren dat Thorbecke aan de macht was een heel magere periode, maar dat betekende niet dat hij geen belangstelling of waardering had voor kunst en wetenschap (Berkel, 2013). Thorbecke vond dat de regering geen inhoudelijk oordeel mocht vellen over de inhoud van kunst en

wetenschap. Klaas van Berkel, hoogleraar geschiedenis aan de RuG, omschrijft het als volgt:

‘Zij [de regering] moet niet voorschrijven welke kunst er wordt gemaakt en welke wetenschap er moet worden beoefend; de regering dient alleen mogelijk te maken dát er kunst wordt gemaakt en dát er wetenschap wordt beoefend.’ (Berkel, 2013, n.p.)

Een andere erfenis van Thorbecke is het systeem van countervailing powers. Het gaat hier om een bestuurlijk mechanisme dat in evenwicht blijft door controle en terugwerkende krachten. Nederland is een decentrale eenheidsstaat en dus heeft de Rijksoverheid niet alle macht in hand. Door

attributie, delegatie en mandaat-verlening hebben ook de lagere overheden en haar ambtenaren verschillende plichten en bevoegdheden. De consultant en onderzoeker Cor Wijn schrijft in Gemeentelijk Cultuurbeleid, een Handleiding het volgende over deze verdeling van macht: ‘Van gemeenten wordt dus tegenwicht verwacht, het leveren van een inspanning die de

centralistische tendens die in ons politieke bestel zit ingebakken enigszins compenseert. Ook en vooral in de cultuur is deze complementaire functie van groot belang.’ (Wijn, 2003, p. 26)

Maar hoe zijn die taken precies verdeeld? Als we naar de wet kijken, dan is de verdeling van

competenties op vrijwel alle politieke terreinen duidelijk geregeld. Maar op het vlak van de cultuur is dit slechts in beperkte mate het geval. Uit artikel 22 lid 3 van de Grondwet blijkt dat de overheid voorwaarden dient te scheppen voor maatschappelijke en culturele ontplooiing. Daarnaast is er de Wet op het specifiek cultuurbeleid uit 1993 waarin het bestaan van de Raad voor Cultuur is

gecodificeerd en het verstrekken van specifieke rijkssubsidies wordt geregeld. Ook kennen we de Monumentenwet, de Archiefwet en de Mediawet waarin enkele dwingende bepalingen staan ten aanzien van die deelgebieden. Maar verder moet de kunstsector het zonder wet- en regelgeving stellen. Met betrekking tot de verdere invulling van het cultuurbeleid in Nederland lijkt er dus grote vrijheid te zijn voor beleidsmakers. Toch is er een ongeschreven taakverdeling:

Het Rijk is verantwoordelijk voor:

- de subsidiëring van grootschalige culturele instellingen met een landelijke betekenis of functie, zoals musea, orkesten en toneel-, opera- en dansgezelschappen;

- het subsidiëren van manifestaties en festivals van (inter-)nationale betekenis; - het verzorgen van de zogeheten indirecte steunfuncties wat inhoudt dat landelijke

instellingen worden bekostigd die kunstenaars en culturele instellingen ondersteunen door middel van met name studie en onderzoek, informatie en documentatie,

deskundigheidsbevordering e.d.;

19 (Bron: Q. L. Van Den Hoogen, 2013. Handboek Cultuurbeleid, Digitaal Handboek voor de Kunst- en Cultuursector.)

De verantwoordelijkheden van de provincie zijn met het Bestuursakkoord van het derde kabinet Balkenende (2007) sterk ingeperkt (Van Den Hoogen, 2013). Er werd toen tussen het Rijk, de provincies en de gemeenten afgesproken dat er op één beleidsterrein maximaal twee overheden actief zouden zijn. Op het gebied van cultuur betekent dit in veel gevallen dat de provincie ‘er tussen uitgaat’ (Ibid.) In 2008 verscheen er een rapport van de commissie Lodders over de toekomst van dit middenbestuur. Er was nog altijd te vaak sprake van bestuurlijke drukte en gedoe tussen overheden (Lodders-Elfferich, 2008, p. 13). De commissie koos ervoor dat cultuur het thema zou worden waarop provincies zich zouden kunnen profileren, maar dan met name op het gebied van erfgoed en

landschapsgeschiedenis. Dit heeft ertoe geleid dat de provincie zich in de toekomst meer bescheiden opstelt ten opzichte van de (podium)kunsten, het bibliotheekwerk en de amateurkunst. Provincies focussen daarentegen op de regionale identiteit. Dit gebeurt door subsidies aan instellingen als de regionale omroep en streekmusea, en door de adequate spreiding van cultuur in haar regio. De gemeenten hebben in deze drieslag de zorg voor:

- het financieren van die voorzieningen die wettelijk verplicht zijn (archieven, lokale

omroepen) of die zij voor de culturele infrastructuur van de gemeente noodzakelijk achten (musea, bibliotheken e.d.);

- het subsidiëren van activiteiten op het gebied van onder meer de beeldende kunst, de amateurkunst en de cultuureducatie;

- het in stand houden en laten bespelen van podiumkunstaccommodaties.

(Bron: Q. L. Van Den Hoogen, 2013. Handboek Cultuurbeleid, Digitaal Handboek voor de Kunst- en Cultuursector.)

Een groot deel van de Nederlandse culturele infrastructuur bestaat dus door de steun van de overheid. Daarin zijn behalve de subsidies van de rijksoverheid en de provincie, vooral de gemeentelijke subsidies relevant. De gemeenten nemen binnen dit gebied namelijk veruit het grootste deel voor hun rekening. In 2002 is er een publicatie van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) verschenen die het cultuurbeleid van de Nederlandse centrale overheid beschrijft. Hieruit blijkt dat 65% van de overheidssteun voor kunst en cultuur wordt gedaan vanuit gemeenten, 30% door het rijk en slechts 5% door provincies. Deze statistiek is aangepast met CBS gegevens in 2010 door Van Den Hoogen in het Handboek Cultuurbeleid. Volgens deze zienswijze bedragen de gemeentelijke bestedingen aan cultuur 45% van alle overheidsuitgaven op dit terrein (het rijk 43% en provincies 12%). Van Den Hoogen benadrukt echter dat zulke gegevens met de nodige voorzichtigheid moeten worden geïnterpreteerd. Omdat er sinds 2002 met

20 Van den Hoogen betoogt in deze publicatie tevens dat met deze cijfers meteen een wijdverbreid misverstand wordt weersproken: gemeenten zijn niet de uitvoerders van cultuurbeleid van de rijksoverheid (Ibid.). Gemeenten zijn nagenoeg vrij in het vormgeven van hun eigen beleid met betrekking tot cultuur, met uitzondering van hetgeen dat staat geregeld in de Monumentenwet, de Archiefwet en de Mediawet.

Maar hoe wordt deze lokale beleidsvrijheid verantwoord? Volgens Cor Wijn heeft de gemeente een unieke positie in de samenleving. Ze staat dichter op de maatschappij dan de rijksoverheid of de provincie en is daarom in staat om het verschuivende behoeftepatroon van de bevolking eerder waar te nemen (Wijn, 2003). Hieruit volgt het beeld dat de gemeente, meer dan de rijksoverheid, oog kan hebben voor verschillende subculturen en culturele ontwikkelingen. Dit sluit aan bij het begrip van pluriformiteit dat Wijn gebruikt. ‘Het zijn bij uitstek de gemeenten die in staat zijn om andere dan de gevestigde subculturen te ondersteunen en andere dan de geijkte bevolkingsgroepen bij de afname van cultuur te betrekken.’ (Wijn, 2003, p. 27) Het gaat hier om voorzieningen die passen bij de plaatselijke bevolking en de grootte van de gemeente. Maar hoe is te bepalen welke culturele voorzieningen passen bij een gemeente? Op basis waarvan kan een gemeente zijn of haar culturele infrastructuur vormgeven?

Het ringenmodel van Cor Wijn

Culturele voorzieningen zijn zowel in grote als in kleine gemeenten te vinden. Cor Wijn heeft in 2003 een handleiding geschreven om de gemeente houvast te geven bij de ontwikkeling van haar

cultuurbeleid. In die publicatie presenteert hij een ringenmodel, waarin hij drie verschillende schaalniveaus onderscheidt. In een meer recentelijk verschenen boek, De Culturele Stad, heeft Wijn dit model geactualiseerd en aangepast (Wijn, 2013). Alvorens in te gaan op deze theorie zal ik het begrip culturele infrastructuur duiden en vijf factoren noemen die volgens Wijn bepalend zijn voor de aard en de omvang van de culturele infrastructuur in een gemeente.

Wanneer beleidsmakers naar culturele infrastructuur verwijzen dan wordt daarmee een heel breed begrip aangeduid. Het kan gaan om onroerende goederen zoals muziekscholen, bibliotheken en musea, maar het kan ook gaan om (terugkerende) evenementen. Denk hierbij aan Noorderslag in de stad Groningen of Appelpop in Tiel. Andere evenementen zoals een serie voorstellingen of een beeldenroute vallen ook onder deze begripsbepaling. Een publicatie van de Erasmus Universiteit in Rotterdam hanteert de volgende (brede) definitie van culturele infrastructuur: ‘Het geheel van makers en bemiddelaars die culturele uitingen voortbrengen, presenteren, openbaar maken, verspreiden, faciliteren en dergelijke, inclusief de accommodaties en media die het publiek in staat stellen kennis te nemen van die uitingen.’ (Hitters et al., 2003, p. 6).

Hoe verschillen grote en kleine gemeenten op het gebied van culturele infrastructuur? Er zijn,

volgens Wijn (2003; 2013), vijf factoren die bepalend zijn voor de aard en de omvang van de culturele infrastructuur van een gemeente:

1. De financiële armslag 2. De beleidshistorie 3. De ligging

4. De heersende geloofsovertuiging

21 De culturele infrastructuur wordt in belangrijke mate beïnvloed door het budget dat in die gemeente aan cultuur wordt besteed. De hoogte van dit bedrag is afhankelijk van de inkomsten van de

gemeente en die kunnen van jaar tot jaar flink verschillen. Vooral in de huidige economische crisis met de forse bezuinigingen die worden doorgevoerd, is dit een actueel probleem (zie hoofdstuk 4). De discussie loopt in hoeverre gemeenten (nog) kunnen bezuinigen op cultuur, zonder daarbij de lokale (basis)voorzieningen aan te tasten. De focus ligt in tijden van crisis dan ook vaak op het in stand houden van de instanties die als meest belangrijk worden gezien. Het voeren van cultuurbeleid gaat echter verder dan het verstrekken van subsidies. Wijn benadrukt in zijn boek dat er ook met weinig geld, (goed) beleid kan worden gevoerd. Een duidelijke lijn in combinatie met ambtelijke vindingrijkheid kan, naar zijn mening, veel tot stand brengen (Wijn, 2013). De financiële armslag van een gemeente is derhalve van belang voor de aard en de omvang van de culturele infrastructuur, maar zij is zeker niet de enige bepalende factor.

Naast de financiële armslag noemt Wijn ook de beleidshistorie van een gemeente. ‘Daar waar vroeger in cultuur is geïnvesteerd […], is er nu een basis om op verder te bouwen’ (Wijn, 2013, p. 27). Als er in een gemeente in het verleden bijvoorbeeld een museum is gebouwd dan is dat, volgens Wijn, van invloed op het beleid van de toekomst. Die gemeenten die reeds een rijke cultuurhistorie kennen, zullen eerder geneigd zijn om een actief cultuurbeleid te voeren.

Ook de ligging van de gemeente is relevant voor de aard en de omvang van de culturele

infrastructuur. Er zullen meer voorzieningen in een gemeente aanwezig zijn, naarmate die gemeente meer een centrumfunctie vervult in de regio. Vooral met betrekking tot gemeentelijke herindeling is dit een interessant punt. Juist het samenvoegen van gemeenten kan zorgen voor veranderingen in de infrastructuur. Er ontstaan nieuwe kerngebieden en dat leidt mogelijk tot de fusie van culturele instellingen. Dit leidt tot de paradoxale vraag of de decentralisatie van overheidsfuncties een centralisatie op lokaal gebied met zich mee brengt. Op deze problematiek wordt in het volgende hoofdstuk en in de casestudies dieper ingegaan.

Heersende geloofsovertuiging heeft Wijn nieuw toegevoegd aan de lijst ten opzichte van zijn boek in 2003. Wijn verwijst hiervoor naar een onderzoek van bureau Raijmakers & Hofmeester in Gelderland en put daarnaast uit zijn eigen ervaringen in het veld: ‘in steden waar de heersende

geloofsovertuiging (streng) christelijk is, is de politieke wil om geld te spenderen aan kunst en cultuur tamelijk klein. (Wijn, 2013, p. 28) In dit onderzoek worden vier casestudies besproken met

gemeenten die niet bekend staan als streng religieus. Daarom zal ik deze factor in mijn onderzoek verder buiten beschouwing laten.

Een laatste factor die van invloed is op de culturele infrastructuur is het ambitieniveau van lokale beleidsmakers. Uiteindelijk kan een gemeente nog zoveel geld en vakkennis bezitten, maar culturele initiatieven beginnen met een idee. Zonder inspiratie en ambitie kan van daadkrachtig cultuurbeleid geen sprake zijn. Een kundige wethouder van cultuur kan zo een bepalende rol spelen in de aard en de omvang van gemeentelijke cultuurbeleid.

22 nieuwere lagen, zo is de culturele infrastructuur van gemeenten ook in diverse niveaus te verdelen, volgens Wijn. Aan de hand van de vijf factoren die hierboven zijn beschreven komt hij tot een indeling van kernachtig, uitgebreid en alomvattend cultuurbeleid.

Hoewel exacte grenzen eigenlijk niet zijn aan te wijzen, heeft Wijn toch getracht distincties te maken op basis van het inwonertal van een gemeente. Wanneer een gemeente minder dan 30.000 inwoners bezit, dan zijn de inspanningen van lokale beleidsmakers doorgaans gericht op een aantal

basisactiviteiten en –voorzieningen die we in vrijwel iedere gemeente terug zien. Behalve culturele festivals zijn dit zorg voor de openbare ruimte, de monumentenzorg, het archiefwerk, de openbare bibliotheek, de lokale omroep, een ruimte voor voorstellingen en/of films, een oudheidkamer, cultuureducatie en het amateurleven (Wijn, 2013). De economische conjunctuur of de lokale ambitie brengt met zich mee dat dit basispakket soms enigszins wordt uitgebreid, maar gemeenten moeten vooral uitgaan van de schaal die bij hen past. ‘In plaats van te streven naar een reproductie van het voorzieningenniveau van de vaak grotere buurgemeenten, is het zinvoller om de aandacht en middelen te concentreren op de kern van het gemeentelijk cultuurbeleid.’ (Wijn, 2013, p. 32) De laatste tijdis echter zelfs deze kern niet langer onaantastbaar. Door de toegenomen bezuinigingen wordt in veel gemeenten noodgedwongen gekort in de culturele (basis)infrastructuur. Dit leidt tot de vorming van zogenaamde cultuurhuizen waarin meerdere cultuurbestemmingen in één gebouw worden samengevoegd. Steeds vakerworden er in deze cultuurhuizen ook niet-cultuurfuncties gerealiseerd. Een mooi voorbeeld is het cultuurhuis De Pléiade in de voormalige gemeente Doorn. Nadat in 2006 gemeentelijke herindeling plaatsvond, ontstond er behoefte aan een grotere raadszaal. De Pléiade werd toen door de nieuwe gemeente (Utrechtse Heuvelrug) gekozen tot nieuwe vergaderruimte.9 Maar ook zonder herindeling komen dit soort combinaties voor. Bijvoorbeeld Cultuurhuis Heerlen waar vergaderingen, symposia en conferenties worden

georganiseerd, of het Kulturhus in Borne dat naar eigen zeggen een smeltkroes is van profit- en non-profitorganisaties onder één dak.10

Gemeenten met een inwonertal tussen de 30.000 en 90.000/100.000 inwoners kenmerken zich door een uitgebreid cultuurbeleid. Naast de zogenaamde basiskern bestaat uitgebreid cultuurbeleid veelal uit een (dependance van een) centrum voor kunsteducatie, een natuur- of cultuurhistorisch

museum, een bioscoop, een multifunctionele podiumkunstaccommodatie en bepaalde

voorzieningen op het terrein van de beeldende kunst (Wijn, 2013). Deze gemeenten hebben dus een soort middelpakket. Wederom geldt dat er meer of minder voorzieningen in zo’n gemeente kunnen zijn, al naar gelang de vijf factoren verschillen. Kampen, Amstelveen en Smallingerland zijn

voorbeelden van een gemeente met uitgebreid cultuurbeleid.

9

De centrale hal van het cultuurhuis in Doorn dreigt momenteel echter een financiële strop te worden voor de gemeente, omdat de bibliotheek de huurprijs niet langer kan betalen. Bron:

http://pebereikbaarkaart.rtvutrecht.nl/nieuws/1158260/dreigende-strop-cultuurhuis-doorn.html 10

23 Figuur 5. Ringenmodel Cor Wijn. Bron: Wijn, 2013, p. 31.

24 schouwburg tot concertzaal. En op het gebied van media zien we niet slechts één lokaal radiostation, maar daarnaast ook lokale televisie. Regio’s met een alomvattend cultuurbeleid zijn aantrekkelijk voor zowel kunstenaars als bedrijven. Grote steden vormen een brede voedingsbodem voor kunst met een grote ’k’ en dit is te herkennen in de subsidiëring van de Rijksoverheid. 85% van de instellingen die het Rijk incidenteel of structureel financiert zijn gevestigd in gemeenten die een alomvattend cultuurbeleid voeren. Voorbeelden zijn Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Groningen en Eindhoven; allen gemeenten die ruim boven de grens van 100.000 inwoners liggen.

Ringenmodel na herindeling

Inmiddels zijn door herindeling meer gemeenten ontstaan in Nederland die qua inwonertal de buitenste ‘grens’ van het ringenmodel van Wijn overschrijden. Hoewel zij theoretisch behoren tot de buitenste ring van het model, kenmerken deze gemeenten zich door een groot aantal kernen, die eerder uitgebreid of kernachtig beleid lijken te voeren. Voorbeelden van deze gemeenten zijn Deventer (2005), Venlo (2001, 2008) en Westland (2004). Van den Hoogen benadrukt in het Handboek Cultuurbeleid dat het voor dergelijke gemeenten weinig zinvol is om een

voorzieningenniveau na te streven uit de ring van het alomvattende beleid. Eerder zou moeten worden gedacht aan een reeks voorzieningen vergelijkbaar met uitgebreid of kernachtig beleid (Van den Hoogen, 2013).

Conclusie

In dit hoofdstuk is aandacht besteed aan de rolverdeling op het gebied van cultuurbeleid in Nederland. Gebleken is dat de sector het, behoudens enkele uitzonderingen, zonder wet- of regelgeving moet stellen. Toch is er een ongeschreven taakverdeling waarneembaar tussen Rijksoverheid, provincie en de gemeente. Dat de laatstgenoemde daarin een belangrijke rol speelt, heeft te maken met de unieke positie die zij heeft in de samenleving. De gemeente staat dichter op de bevolking en kan daardoor het beste inspelen op behoeften die op lokaal gebied spelen.

Vervolgens is in dit hoofdstuk ingegaan op hoe een gemeente haar cultuurbeleid dan het beste kan vormgeven. Aan de hand van de theorie van Wijn (2013) is aangetoond dat er een bepaalde ordeningen zichtbaar zijn in het beleid van Nederlandse gemeenten. Zo onderscheidt Wijn gemeenten met kernachtig, uitgebreid en alomvattend cultuurbeleid, op basis van inwonertal. Daarnaast zijn er, volgens hem, vijf factoren bepalend voor de aard en omvang van de culturele infrastructuur: de financiële armslag, de beleidshistorie, de ligging, de heersende geloofsovertuiging en het ambitieniveau van lokale beleidsmakers.

Wanneer meerdere gemeenten samengaan, dan heeft dat per definitie tot gevolg dat het inwonertal in de nieuwe gemeente hoger komt te liggen dan in de afzonderlijke voormalige gemeenten.

Herindeling heeft daarom invloed op de grenzen van het geschetste ringenmodel van Wijn.

25

Hoofdstuk 3 - Cultuur op het platteland

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van het onderzoek naar de betekenis van cultuur op het platteland in Nederland. Zoals eerder aangegeven, is dit onderwerp onderbelicht in de

wetenschappelijke literatuur, omdat cultuur toch vaak wordt gezien als een stadskenmerk. Een beter inzicht in deze materie leidt tot een nuancering van het model van Wijn zoals dat hierboven staat beschreven. Alvorens hierop wordt ingegaan, zal het begrip platteland worden afgebakend en zal er worden ingaan op haar historie in Nederland.

Definitie platteland

Een veel gehoorde definitie is dat plattelandsgebieden die gebieden zijn die buiten de stad liggen en die dunbevolkt zijn (Steenbekkers et al. 2006). Het begrip wordt dus vaak geduid als een dichotomie waarin het platteland het complement is van de stedelijke gebieden. Dit leidt Huigen en Van der Velden ertoe het platteland te typeren als ‘de achterkant van verstedelijkt Nederland’ (Huigen en Van der Velden, 1989). Het platteland is echter geen eenduidig begrip (Steenbekkers et al. 2006, 2008; Simon et al., 2007; De Haan, 2006). De verklaring hiervoor is tweeledig. Ten eerste heeft ieder individu een persoonlijk beeld van het platteland. In 2005 heeft het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) een onderzoek ingesteld naar recreatie en vrijetijdsbesteding op het platteland. Een van de bevindingen was dat stedelingen het platteland vooral associëren met boerderijen, weilanden en natuur. Jongeren zijn eerder geneigd te denken aan slechte

bereikbaarheid en ouderwets leven. Plattelandsbewoners zelf benoemen karakteristieken als rust, vrijheid en goede woonkwaliteit (LNV Consumentenplatform, 2005, p. 12). Een tweede verklaring voor het feit dat platteland geen eenduidig begrip is, schuilt in de grote diversiteit van landelijke gebieden in Nederland (Steenbekkers et al. 2006). ‘Het Hollandse dicht bij de steden gelegen platteland, met veenwouden, koeien en brede vaarten, is niet te vergelijken met het betrekkelijk besloten platteland in het Achterhoekse coulissenlandschap.’ (Ibid., p. 18) Het Nederlandse platteland kenmerkt zich dus door verscheidenheid in uiterlijk en samenstelling.

Een objectieve, eenduidige definitie van platteland bestaat dus eigenlijk niet. Daar komt bij dat Nederland in sociaal en cultureel opzicht aan voortdurende verandering onderhevig is. De tijd dat het plattelandsleven nog duidelijk was afgescheiden van het leven in de stad, stamt van vóór de

industrialisatie (Ibid., p. 14). Na de Tweede Wereldoorlog nam, onder invloed van de toenemende welvaart en de technologische ontwikkeling, de mobiliteit in Nederland met hoge snelheid toe. Er ontstond meer interactie tussen stad en platteland. ‘Met name in de vrijetijdssfeer kreeg de stad zo zijn aantrekkingskracht voor plattelanders, en omgekeerd het platteland voor stedelingen.’ (Ibid.) Er ontstond, al in de jaren zestig, een proces van mentale verstedelijking. Normen en waarden die eerst vooral in steden werden waargenomen, werden steeds vaker in dorpen aangetroffen. Steenbekkers et al. beschrijven dit als een proces van cultuuroverdracht van stad naar platteland (Ibid.).

26 plattelandsgemeenschappen het dorpse karakter deed verdwijnen.11 De toegenomen mobiliteit van de mens bracht een transitie teweeg van het autonome dorp naar het woondorp. In het woondorp zijn mensen afhankelijk van nabij gelegen steden voor werk, boodschappen en recreatie. Jan Dirk Gardenier deed in 2012 onderzoek naar het platteland van Noord-Groningen. In zijn boek ‘Rijk met Kleine Dorpen’ schrijft hij dat het aantal woondorpen enorm is gestegen en dat het autonome dorp bijna niet meer bestaat (Gardenier, 2012).

Deze verdeling tussen autonome- en woondorpen is echter nog beknopt. Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) heeft in een publicatie van 2008 een sociale typologie geconstrueerd van de verschillende plattelandsgebieden in Nederland (Vermeij en Mollenhorst, 2008). In de publicatie wordt gesproken over vijf verschillende typen; het gesloten platteland, het dorpse platteland, het woonplatteland, het elitaire platteland en het stedelijke platteland. Het gesloten platteland wordt gekenmerkt door kleine, afgelegen dorpen met beperkte voorzieningen. Bewoners hebben een laag inkomens- en opleidingsniveau en ze zijn vooral op het dorp zelf gericht. Het dorpse platteland bestaat uit grotere dorpen die een centrumfunctie hebben. Er zijn veel voorzieningen aanwezig en dat trekt bezoekers van buitenaf. Dan is er het woonplatteland, dat bestaat uit afgelegen agrarische gebieden. Er wonen vooral gezinnen met een bovengemiddeld inkomen en opleidingsniveau. Het woonplatteland is vaak beter bereikbaar dan het gesloten platteland, maar kenmerkt zich door nog minder voorzieningen. Dan is er het elitaire platteland; fraaie natuurgebieden met een ligging in de buurt van de grote stad. De bewoners zijn welgesteld, hoogopgeleid en gericht op voorzieningen in de nabij gelegen steden. Tot slot is er het stedelijke platteland. Dit type bestaat voornamelijk uit woonwijken vlak buiten de stad met relatief goedkope huizen. Lang niet alle bewoners van stedelijk platteland zijn van mening dat zij op het platteland wonen (Vermeij en Mollenhorst, 2008, p. 12). Concluderend kan ik stellen dat het platteland in veel verschillende verschijningsvormen bestaat. Voor toeristen is het een recreatiegebied, voor de landbouw een werkveld, voor politici een beleidsterrein en voor bewoners een thuis. Dit alles maakt het begrip lastig te duiden. Toch zijn er enkele kenmerken die in alle verschillende plattelandsgebieden waarneembaar zijn. Het gebied is dunbevolkt, er is relatief weinig bebouwing en het gebied is (deels) agrarisch. Wanneer ik in mijn onderzoek over het platteland schrijf, dien ik er voor te waken dat ik het als een gelijksoortig gebied beschouw. Plattelandsdorpen dienen, net als steden, van geval tot geval te worden bekeken.

De spreiding van voorzieningen

Leefbaarheid is een thema dat een belangrijke rol speelt met betrekking tot het plattelandsleven in Nederland. ‘Een leefbaar platteland is een platteland waar bewoners naar tevredenheid leven en waar problemen, zorgen en ergernissen beperkt zijn en zich niet steeds opnieuw manifesteren’ (Vermeij en Mollenhorst, 2008, p. 13). Zoals uit deze definitie van het SCP blijkt, is leefbaarheid een uiterst subjectief en diffuus begrip. Toch komt het in talloze onderzoeken en beleidsstukken naar voren als graadmeter van succesvol (overheids-)beleid. Zo heeft het Nationaal Netwerk

Bevolkingsdaling in 2011 een werkgroep aangesteld om onderzoek te doen naar de leefbaarheid en voorzieningen in krimpgebieden. Krimpgebieden zijn die regio’s in Nederland waar de potentiële beroepsbevolking en het aantal huishoudens dalende is. Het verschijnsel heeft twee duidelijke oorzaken: een hoger sterftecijfer in verhouding met het geboortecijfer en binnenlandse migratie; het

27 wegtrekken van grote groepen inwoners naar andere gebieden in Nederland (PBL – dossier Krimp). Hoewel het tegenwoordig zo is dat in heel Nederland de beroepsbevolking daalt (CBS), heeft dit aan de rand van Nederland andere gevolgen dan in het centrale deel van ons land (zie figuur 6). De oorzaak hiervan ligt in het feit dat bevolkingsgroei in de desbetreffende gemeenten is

achtergebleven bij het Nederlandse gemiddelde (PBL – dossier Krimp). Tevens spreekt men pas van een krimpgebied wanneer meerdere buurtgemeenten structureel met demografische krimp te maken hebben (figuur 6 – rood). In het midden van het land zijn er ook krimpgemeenten, maar die liggen vaak naast groeigemeenten, derhalve wordt er daar niet gesproken over een krimpgebied. Wel houdt de rijksoverheid rekening met zogenaamde anticipeerregio’s, dit zijn gebieden waar in de toekomst bevolkingsdaling wordt verwacht (figuur 6 – geel).

Figuur 6. Krimp- en anticipeergebieden in Nederland. Bron: www.rijksoverheid.nl

Leefbaarheid en krimp zijn relevant voor mijn onderzoek omdat deze factoren te maken hebben met het niveau van voorzieningen in plattelandsgebieden. Zoals in het onderzoek van het Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling is te lezen: ‘Minder mensen betekent een kleiner (financieel) draagvlak voor voorzieningen, zodat ook zij op termijn uit de wijk of het dorp verdwijnen’ (Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling, 2011, p. 5). De redenering die hier vaak op volgt is dat als voorzieningen

verdwijnen, dorpen onleefbaar worden en er nog meer bewoners zullen vertrekken. Maar is dit ook daadwerkelijk het geval?

In 1959 werd er door bezorgde lokale bestuurders een onderzoek ingesteld naar de economische, sociale en culturele situatie in Noord-Groningen. Samen met de universiteiten van Wageningen en Groningen onderzocht men de leefbare toekomst van het gebied onder de werktitel: ‘Bedreigd bestaan’. De conclusies waren destijds uiterst somber. Men waarschuwde voor een

28 aanleiding voor Jan Dirk Gardenier, directeur van adviesbureau Centrum voor Arbeid en Beleid (CAB), om vijftig jaar later namens de Stichting Bedreigd Bestaan een nieuw onderzoek in de provincie Groningen te starten. Hij toont aan dat het geschetste toekomstbeeld uit 1959 te negatief is. De werkgelegenheid is inderdaad afgenomen en het aantal voorzieningen in de regio is gedaald, maar toch blijkt de bevolking van Noord-Groningen juist in aantal te zijn toegenomen: ‘Het aantal inwoners in Noord-Groningen is in de periode van 1960 tot 2010 per saldo toegenomen van 88.000 naar

108.000, een stijging van 22%’ (Gardenier, 2012, p. 44). Deze opmerkelijke uitkomst is te verklaren aan de hand van twee factoren. Ten eerste wordt de leefbaarheid, volgens Gardenier, bepaald door mensen en niet door voorzieningen. In het onderzoek wordt bewust niet gevraagd aan bewoners of zij voorzieningen belangrijk vinden voor de leefbaarheid. ‘Het is logisch dat, als mensen iets verliezen (in dit geval dus een voorziening), zij dit als negatief beoordelen’ (Ibid., p. 110). Daarom is in het onderzoek van Gardenier gekeken naar de vraag of inwoners van dorpen met veel voorzieningen vaker tevreden zijn over hun woonomgeving dan inwoners van dorpen met weinig voorzieningen. Dit blijkt niet het geval te zijn. Voorzieningen zijn wel van belang, maar de aanwezigheid daarvan is dus niet bepalend voor de leefbaarheid. Ook andersom is er trouwens nauwelijks sprake van een verband. Uit een rapport van het Ruimtelijk Planbureau uit 2006 blijkt dat demografische krimp niet de oorzaak is van het verdwijnen van voorzieningen (Van Dam et al., 2006). De daling van

voorzieningen in plattelandsgebieden wordt voornamelijk bepaald door het veranderende

consumentengedrag en bedrijfseconomische overwegingen (Ibid., p. 86). Consumenten willen meer keuze en de toegenomen welvaart heeft dit mogelijk gemaakt. ‘De plaatselijke kruidenier is niet in staat om een groot assortiment aan producten te voeren, waardoor plattelandsbewoners voor luxeproducten zijn aangewezen op grotere supermarkten in de omgeving.’ (Gardenier, 2012, p. 168). De tweede verklaring waarom de voorspelling uit 1959 niet is uitgekomen ligt in de toegenomen mobiliteit van de burger (Ibid., p. 173). Nabijheid heeft een andere betekenis gekregen anno 2015, voornamelijk vanwege de toename van het aantal auto’s per huishouden. Mensen kijken voor werk en voorzieningen verder dan de eigen dorpsgrenzen. Dit heeft geleid tot de transitie van autonoom- naar woondorp die in de eerste paragraaf van dit hoofdstuk reeds is beschreven. Thissen en

Loopmans pleiten in dat kader voor een paradigmaverandering: ‘te vaak hebben onderzoek en beleid zich blindgestaard op het verlies van het autonome dorp, waardoor men onvoldoende aandacht had voor een nieuwe sociale werkelijkheid die zich intussen op het platteland ontvouwde.’ (Thissen en Loopmans, 2013, p. 88).

Het Zeeuwse Instituut voor Sociale Culturele Ontwikkeling (Scoop) heeft in 2011 een rapport gepubliceerd over de leefbaarheid in Zeeland en de factoren die daarop van invloed zijn. Zij

29 Dit alles neemt niet weg dat voorzieningen, ook in de toekomst, een belangrijke rol zullen blijven spelen in het discours over leefbaarheid op het platteland. Ten eerste omdat er nog altijd mensen op het platteland wonen die minder mobiel zijn. Dit zijn vooral ouderen en jongeren; 7% van de

plattelandsbewoners in Nederland heeft geen beschikking over een auto (Steenbekkers en Vermeij, 2013, p. 15). Daarnaast speelt er nog een andere kwestie. In een recent onderzoek van het SCP is aangetoond dat de saamhorigheid in de Nederlandse dorpen onder druk staat (Vermeij en Steenbekkers, 2015). Het sociale leven van de meeste plattelandsbewoners speelt zich in steeds grotere mate buiten het dorp af (p.69), terwijl bewoners van 75 jaar of ouder juist steeds minder sociale contacten hebben (p. 95). Een van de belangrijkste conclusies van het rapport van het SCP was dan ook dat 9% van de plattelandsbewoners van 75 jaar of ouder geen dorpsgenoten kent die hij of zij om hulp kan vragen in het geval van nood (p. 65). Die uitkomst is slecht te rijmen met de zogenaamde ‘doe-democratie’ die het huidige kabinet nastreeft; ‘Zonder vrijwilligers geen

participatiesamenleving.’ (NRC, 19 januari 2015). Onderzoeker Vermeij geeft in een interview met NRC Handelsblad aan dat ze de overheid soms tweeslachtig vindt. Aan de ene kant probeert de overheid de lokale identiteit te stimuleren om solidariteit in een dorp te verhogen. Maar aan de andere kant wordt bezuinigd en moeten bewoners van twee dorpen lokale voorzieningen delen. ‘Dat kan op termijn ten koste gaan van de inzet van vrijwilligers.’ (Ibid.). Op deze manier is de

aanwezigheid van voorzieningen dus wel van belang voor datgene wat inwoners daadwerkelijk doen. De voorzieningen fungeren als ontmoetingsplaats en kunnen daarmee een stimulans zijn voor sociale binding12. In een tijd waarin de overheid steeds meer verwacht van de burger zelf lijken (culturele) voorzieningen op het platteland een steeds belangrijker beleidsinstrument te worden.

Ian Hunter, directeur van de Britse kunststichting Littoral, heeft in 2003 een paper gepubliceerd waarin hij een soortgelijke constatering doet. Hij wijst erop dat de voordelen van kunst in stedelijke agglomeraties ook op het platteland kunnen worden gerealiseerd, zoals kunst in relatie tot sociale integratieprogramma’s, kunst in de gezondheidszorg of het bevorderen van etnisch-culturele diversiteit en sociale connectiviteit (Hunter, 2003). ‘This flexibility and diversity of art practices and their demonstrated sensitivity to community issues and social change are transferrable skills, which could also be adapted and re-directed to the benefit rural communities.’ (Ibid., p. 7). Maar niet alleen in Engeland wijst men op de sociale functie van kunst in plattelandsgebieden. In 2011 heeft de Rural Policy Committee in Finland een visie gepubliceerd waarin een toekomstvisie wordt geschetst voor cultuur op het platteland in 2020. ‘Combining cultural services with other services should be commonplace in the future.’ (RPC, 2011, p. 10). Die gedachte komt voort uit het idee dat: ‘Cultural activities strengthen the culturally, socially, economically and ecologically sustainable development of the countryside.’ (Ibid.). Toegepast op Nederland zou dat betekenen dat er een mogelijkheid ligt voor de politiek om de participatiesamenleving op het platteland te stimuleren door te investeren in (of niet te bezuinigen op) maatschappelijke en culturele voorzieningen. In de casestudies van dit onderzoek zal aan bod komen in hoeverre de onderzochte gemeenten hiermee rekening houden. De rol die de overheid heeft, blijft volgens Gardenier beperkt tot: ‘het maken van keuzes over

aanwezigheid en bereikbaarheid van voorzieningen’ (2012, p. 174). De vraag rijst dan in hoeverre een herindeling van invloed is op deze factoren. Het is niet ondenkbaar dat een gemeentelijke

schaalvergroting tot gevolg heeft dat culturele voorzieningen in de nieuwe gemeente worden

12 _{De Volkskrant nam het Noord-Hollandse Slootdorp als voorbeeld onder de illustratieve titel: ‘Hier helpen ze}