Figuur 14. De gemeente Súdwest-Fryslân.
In januari 2011 zijn de gemeente Sneek, Nijefurd, Bolsward, Wonseradeel en Wymbritseradeel32 gefuseerd tot de overkoepelende gemeente Súdwest-Fryslân (hierna: SWF). Dit gebied beslaat zes van de Friese elf steden en heeft in totaal negenenzestig kernen. Daarmee is SWF de grootste gemeente van Nederland, gemeten naar haar oppervlakte. In een interview met de VNG stelt Hayo Apotheker, de huidige burgemeester van SWF, dat dit gebied altijd al een samenwerkingsgebied is geweest, al sinds de jaren vijftig. Zo werden er al langer Zuidwest-Friese projecten gedaan,
bijvoorbeeld op het gebied van bibliotheekwezen, ouderenzorg en woningbouwprogramma’s. Dat heeft gezorgd voor belangrijke gemeenschappelijke regelingen. Volgens Apotheker lag op deze manier de redenering om alles uiteindelijk door één gemeente te laten regelen zeer voor de hand.33
Het ringenmodel van Súdwest-Fryslân Onderzoek naar hypothese 1 en 2:
-Door gemeentelijke herindeling vervagen de grenzen van het ringenmodel van Cor Wijn.
- In een regio waar voorheen vooral kernachtig of uitgebreid cultuurbeleid werd gevoerd, zal niet direct worden overgestapt op uitgebreid of alomvattend beleid wanneer het inwonertal, na herindeling, hiertoe noopt.
Denkt men aan SWF dan denkt men al snel aan water. De grootste stad Sneek is als handelsstad al eeuwenlang sterk verbonden met het water. Behalve tijdens de jaarlijkse Sneekweek, dat geldt als het grootste Europese zeilevenement op binnenwater, is er ook in de rest van het zomerseizoen veel aandacht voor watersport en toerisme in de regio. In 2004 rekende de BBC Sneek zelfs tot de tien
32
De laatste twee staan officieel onder hun Friese naam bekend: Wûnseradiel en Wymbritseradiel. Omwille van de leesbaarheid heb ik gekozen voor de Nederlandse variant.
33 Volledig interview is te vinden op YouTube:
49 beste bestemmingen in de wereld als het gaat om waterrecreatie (Volkskrant, 24 januari 2004; Volkskrant, 26 januari 2004). Toch wil Sneek niet enkel bekend staan als waterstad. In de cultuurvisie van de voormalige gemeente Sneek, die is opgesteld in 2009, is aangegeven dat Sneek de ambitie heeft om de cultuurstad te zijn voor heel de Zuidwesthoek (Cultuurvisie gemeente Sneek, 2009, p. 16). Waar vooral op wordt ingezet is de amateurkunst en kunsteducatie. In diezelfde cultuurvisie wordt ook ingegaan op het ringenmodel van Cor Wijn. ‘Volgens dit model behoort Sneek tot de gemeenten met een zogeheten uitgebreid cultuurbeleid. In enkele opzichten stijgt ze daar zelfs bovenuit. Dat is logisch, want Sneek vervult een centrumfunctie in de Zuidwesthoek.’ (Ibid., p. 14). Met haar 33.427 inwoners (per 1 januari 2010) was Sneek veruit de grootste gemeente van de vijf. Dat de stad een uitgebreid cultuurbeleid hanteerde valt dan ook niet te verbazen. Maar hoe was dit in de andere vier gemeenten voor de herindeling van 2011?
De gemeente Wonseradeel telde 11.833 inwoners per 1 januari 2010 (CBS). Wonseradeel was een echte plattelandsgemeente met als hoofdplaats het dorp Witmarsum en als grootste plaats Makkum. Klaas Smit, bewoner van Witmarsum, zegt daarover het volgende: ‘Ik heb niet het gevoel dat er zo heel veel aan cultuurbeleid was hier in het dorp. (…) En wat er dan was, dat werd toch vooral door vrijwilligers georganiseerd.’ De gemeente Wymbritseradeel lag in de vorm van een hoefijzer om de gemeente Sneek. De gemeente telde 16.151 inwoners per 1 januari 2010 (CBS) en de hoofdplaats was IJlst. In de dorpen zoals Scharnegoutum, Blauwhuis en Woudsend werd voornamelijk ingezet op de amateurkunst. In al deze dorpen leefde de koor- en hafabra-cultuur34 enorm. Vooral vanwege de kenmerkende ligging waren inwoners van Wymbritseradeel voor overige culturele voorzieningen al snel aangewezen op de stad Sneek. De gemeente Nijefurd is uniek omdat de gemeente drie van de Friese elf steden bevatte (Stavoren, Hindelopen en Workum). Met bijna 11.000 inwoners op
ongeveer 95 km² landoppervlakte is het een van de dunbevolktste gebieden in SWF (CBS). Het gebied telt enkele musea en tal van rijksmonumenten. Tot slot is er nog de gemeente Bolsward, qua
oppervlakte veruit de kleinste van de vijf samengevoegde gemeenten. De gemeente telde per 1 januari 2010 9.916 inwoners (CBS). Toch is de stad Bolsward de tweede stad van SWF en is ze rijk aan cultuurhistorie. Kenmerkend is het oude gemeentehuis dat uit de vroege 17e eeuw stamt.
Er zijn niet veel schriftelijke bronnen beschikbaar die informatie verschaffen over de stand van het cultuurbeleid ten tijde voor de herindeling. Per 12 juni 2013 is er een nieuwe kadernota cultuur verschenen voor de gemeente SWF. Daarin staat dat alleen Sneek en Nijefurd een cultuurnota hadden voor de herindeling. Wymbritseradeel, Wonseradeel en Bolsward hadden geen visie
vastgesteld. Zij hadden hun beleid op andere manier vormgegeven; ‘(…) middels structurele subsidies, door het beschikbaar stellen van gemeentelijke gebouwen tegen een lage vergoeding, assistentie bij evenementen (…) etc.’ (Kadernota Cultuur, 2013, p. 6). In gesprek verzekert beleidsmedewerker Wim Beckers mij er echter van dat alle gemeenten, behalve Sneek, een kernachtig cultuurbeleid voerden voor herindeling. ‘Kijk, Sneek had een gigantische pot voor nieuwe initiatieven en de andere
gemeenten hadden dat niet. Dus toen we het eerste jaar alles bij elkaar voegden was dat voor ons een enorme rijkdom. We waren helemaal niet gewend dat we überhaupt iets doen konden voor incidentele subsidies.’ Voor de gemeentelijke herindeling voerde enkel Sneek dus een uitgebreid cultuurbeleid.
34 Hafabra is een verzamelnaam voor verschillende types blaasorkesten. Het staat voor harmonie, fanfare en brassband.
50 Bij bestudering van de kadernota cultuur van de gemeente SWF uit 2013 valt op dat deze nota sterke gelijkenissen vertoont met de cultuurvisie van de gemeente Sneek uit 2009. Ook in deze nieuwe kadernota wordt het model van Cor Wijn als leidraad genomen: ‘Samenvattend kan worden gezegd dat de gemeente Súdwest-Fryslân op onderdelen een uitgebreid cultuurbeleid voert, met hier en daar elementen van een alomvattend beleid.’ (Kadernota Cultuur, 2013, p. 13). De gemeente blinkt uit op het gebied van de amateurkunst, kunsteducatie, podiumkunst, musea en archieven. Op het gebied van film en de beeldende kunst loopt het gemeentelijk cultuurbeleid echter nog achter. ‘Om een evenwichtig cultuurbeleid te voeren, zou de komende jaren gezocht moeten worden naar de
mogelijkheden om kansen te benutten voor deze beide secties.’ (Ibid.) Maar niet enkel het inwonertal is een goede indicator om tot een passend cultuurbeleid te komen, zo luidt de kadernota, andere factoren kunnen eveneens van invloed zijn. Hierbij worden drie van de vijf factoren genoemd die Cor Wijn ook in zijn publicaties noemt: het ambitieniveau van lokale beleidsmakers, de ligging en de beleidshistorie. Daarnaast wordt in de nota nog een extra punt aangedragen: de fysieke spreiding van inwoners over het grote aantal kernen. ‘Om de voorzieningen toegankelijk te houden is het niet voldoende alles in de grootste kern(en) te concentreren. Kwetsbare groepen zoals ouders en jongeren kunnen niet altijd zelfstandig naar de grotere kernen reizen.’ (Ibid.) Dorpshuizen, bibliotheken en multifunctionele centra spelen dus een belangrijke rol in het cultuurbeleid van de nieuwe gemeente. Er kan worden geconcludeerd dat de herindeling van SWF de grenzen van het ringenmodel van Wijn niet echt heeft doen vervagen. Dit is met name het geval omdat het inwonertal van de nieuwe gemeente niet boven de grens van uitgebreid naar alomvattend beleid (90.000-100.000) is uitgekomen. Door de herindeling heeft SWF nu 84.356 inwoners per 1 mei 2014 (CBS). In de
voormalige gemeente Sneek (33.427 inwoners in 2010) werd al uitgebreid cultuurbeleid gevoerd met uitschieters naar alomvattend beleid. Voor de Snekers is de transitie dan ook niet heel groot
geweest. Voor de andere gemeenten is er echter wel het een en ander veranderd. Ze zijn van kernachtig naar uitgebreid cultuurbeleid gegaan, bovendien is er nu meer budget voor incidentele subsidieverlening. Nijefurd, Bolsward, Wonseradeel en Wymbritseradeel voerden alle vier kernachtig cultuurbeleid voor de herindeling. Nu ze meedoen in de fusiegemeente is de spreiding van
voorzieningen van groot belang geworden. Daarop ga ik onder het kopje ‘centralisatie?’ dieper in.
Ambtelijke organisatie op het gebied van cultuur Onderzoek naar hypothese 3:
- Herindeling leidt tot een grotere en meer professionele ambtelijke organisatie op het gebied van cultuur in een gemeente.
In de voormalige gemeente Sneek waren vier mensen actief in de ambtelijke organisatie op het gebied van cultuur, maar in de andere gemeenten is het lastiger om een duidelijk beeld te krijgen. Wim Beckers: ‘Echt specifiek cultuurbeleid had je vaak niet eens, want dan werd het welzijn
genoemd. Maar ik denk dat als je het per gemeente op een halve beleidsmedewerker houdt dan is dat een heleboel. (…) Bolsward had 0,2 dat was echt ver beneden peil.’ In het huidige ambtelijke apparaat van SWF werken vijf mensen op het gebied van cultuur. Er is één beleidsmedewerker A, er zijn twee beleidsmedewerkers B en twee beleidsmedewerkers C. Deze gradaties hebben vooral betrekking op de bezoldiging en niet zozeer op de werkverdeling, aldus Beckers. Daarnaast is er ook nog een administratief medewerker. Er kan dus worden gesteld dat de herindeling heeft geleid tot een
51 grotere ambtelijke organisatie op het gebied van cultuur. Maar hoe zit het met de professionaliteit van die organisatie?
Far Wevers, schilder en galeriehouder in Oosthem, is hierover positief. Toch heeft het volgens hem wel even geduurd voordat die professionaliseringsslag was gemaakt. ‘(…) in het begin [vlak na de herindeling] ben ik wel een paar keer naar de gemeente geweest en dan krijg je een onbekend iemand die jou ook niet kent. Die treedt dan wat aarzelend op omdat hij bang is dat hij meer beloofd dan dat hij daadwerkelijk waar kan maken.’ Kunstenaar Dirk Hakze beschrijft een soortgelijk
sentiment: ‘Vroeger kwam ik regelmatig op het stadhuis en dan vroegen ze wel eens: Dirk wat is dit, of wat is dat? Nou dan gaf ik mijn mening omdat ik veel ervaring heb. Dat is nu niet meer
voorgekomen.’ Hakze denkt niet dat de ambtelijke organisatie professioneler is geworden sinds de herindeling. Plattelandsbewoner Klaas Smit uit Witmarsum is echter van mening dat verbetering van het ambtelijk apparaat een noodzakelijk gevolg is van de herindeling. Hij wijst op de toenemende hoeveelheid regels die ambtenaren tegenwoordig moeten kunnen toepassen. ‘Het is zo complex geworden. En nu kunnen ze gewoon echt specialiseren, de zaken over mensen verdelen. En dat is wel beter. Daar wordt het wel sneller van ook. Iemand hoeft niet te denken van: ‘dit heb ik een half jaar niet gedaan, hoe zat het ook alweer.’ Nee het is nu gewoon zijn dagelijks werk.’ De
beleidsmedewerker van de gemeente wijst tevens op het voordeel van specialisatie sinds de
herindeling: ‘Het grootste verschil is dat we nu werken met specialisten. Dat waren allemaal stuk voor stuk generalisten. En als je naar het personeel kijkt, dan moet je gewoon vaststellen dat het personeel veel meer mogelijkheden heeft dan bij een kleine gemeente.’
Concluderend kan ik stellen dat de vorming van SWF heeft geleid tot een grotere ambtelijke
organisatie op het gebied van cultuur. Voor de gemeente Sneek is er niet veel veranderd, maar voor de omliggende gemeenten des te meer. In plaats van de vier mensen die in Sneek werkten en de beleidsmedewerkers in de overige gemeenten die cultuur als een onderdeel van hun omvangrijke takenpakket hadden, zijn er nu vijf mensen werkzaam op het gebied van cultuur voor de hele gemeente. Over de professionaliteit van die nieuwe organisatie zijn de meningen verdeeld. Drie van de vier personen die ik heb geïnterviewd, menen dat de professionaliteit van ambtenaren is
verbeterd sinds de herindeling. Een van de respondenten heeft daarover zijn twijfels. Hypothese 3 kan daarom niet geheel voor waar worden aangenomen met betrekking tot de gemeente SWF.
Invloed op cultuurbeleid?
Onderzoek naar hypothese 4 en 5:
- Gemeentelijke beleidsmedewerkers vinden dat gemeentelijke herindeling een positieve invloed heeft gehad op het cultuurbeleid en de culturele infrastructuur binnen hun gemeente.
-Kunstenaars en culturele instellingen vinden dat gemeentelijke herindeling een minder positieve invloed heeft gehad op het cultuurbeleid en de culturele infrastructuur binnen de gemeente.
De gemeentelijke beleidsmedewerkers in SWF zijn van mening dat de herindeling een positieve invloed heeft gehad op het cultuurbeleid in de gemeente. Volgens Wim Beckers ligt dit met name aan het feit dat het cultuuraanbod in de gemeente is verbreed. ‘De mogelijkheden, even los van de bezuinigingen, zijn (…) breder.’ Daarnaast noemt hij als voordeel dat veel kwesties sinds de
herindeling meer afstandelijk en zakelijk kunnen worden behandeld. Een illustratief voorbeeld daarvan is de botsing tussen SWF en de stichting Bolsward op Podium (BOP) in het najaar van 2013. In Bolsward wordt al sinds dertien jaar het OlieBop festival, een avond met livemuziek door
52 amateurmuzikanten, georganiseerd in de lokale sporthal. In de oude gemeente Bolsward kon de organisatie van het festival altijd gratis gebruik maken van de sporthal. Maar na de herindeling wil de gefuseerde gemeente het evenement niet langer van een cultureel label voorzien. Op 13 december 2013 verschijnt in de Leeuwarder Courant het artikel ‘Einde Oliebop Bolsward dreigt door hoge kosten’ (zie bijlage 2). Het festival wordt beschouwd als commercieel en de huurprijs van de sporthal wordt teruggezet naar haar normale tarief (€100,- per uur). Gezien de zesdaagse voorbereiding die gepaard gaat met het festival is dit een onhaalbare kaart voor de organisatie. Wim Beckers reageert hierop: ‘Ik wil naar een situatie toe groeien dat de voor- en nadelen voor iedereen gelijk zijn. Dus dat soort dingen probeer ik er zoveel mogelijk uit te halen. Maar dat wordt je dus niet altijd in dank afgenomen.’ Beckers noemt deze harmonisering van beleid de grootste uitdaging in een gemeente die recentelijk is heringedeeld. De eerste tweeëneenhalf jaar na herindeling moest er extra personeel worden ingehuurd om hierbij te assisteren: ‘als je alle korpsen bij elkaar hebt, dan ben je er nog niet. Want dan moet je gaan bedenken waarom het korps in Sneek tien keer zoveel subsidie krijgt als het korps in Witmarsum.’ Door deze harmonisatie zijn er nu tal van verenigingen die flink zijn gekort in hun subsidierelatie met de gemeente. Bij mogelijke conflicten komt die toename in afstandelijkheid en zakelijkheid goed van pas volgens Beckers. Er zijn duidelijke regels en iedereen is beter
geïnstrueerd. ‘Gesjoemel is dus niet meer aan de orde.’
Kunstenaar Dirk Hakze heeft gemengde gevoelens over de herindeling. Hij vindt de ontwikkeling op zich niet slecht, maar hij maakt zich zorgen over de toekomst van de beeldende kunst in de
gemeente. ‘Qua beeldende kunst is er bijna niks gebeurd [sinds de herindeling]. In die zin laat men dingen liggen.’ Hij vindt dat de stad Sneek heeft ingeleverd ten opzichte van de andere gebieden in de regio. Als reden noemt hij het identiteitsverlies dat optreedt bij een herindeling. ‘Je hebt natuurlijk een echte Sneker identiteit. Net zoals Bolsward dat heeft.’ Na een herindeling treden er
verschuivingen op in de ambtelijke organisatie. ‘Dus dan ben je die oude invloeden ook kwijt.’ Over bureaucratie en transparantie hebben Hakze en Wevers niet veel te melden. Behalve dat ze, zoals eerder beschreven, beide aanvankelijk moeite ondervonden met het benaderen van de juiste personen. Met een organisatie van krap achthonderd medewerkers is dat misschien ook niet echt verwonderlijk. De beleidsmedewerker cultuur denkt dat de toegankelijkheid van de gemeentelijke organisatie altijd voor verbetering vatbaar is. ‘Als mensen verstandig zijn, dan noteren ze je naam als ze je aan de telefoon hebben. Of ze noteren je rechtstreekse nummer. Dat is de manier, want anders heb ik mijn twijfels of het wel goed komt.’ En ook over de transparantie van de gemeentelijke
organisatie heeft hij zijn bedenkingen. Het is naar zijn mening wel duidelijk hoe bepaalde beslissingen worden genomen. Maar of inwoners altijd weten wie die beslissing heeft genomen, is volgens hem nog een schemergebied.
Uit deze reacties kan ik concluderen dat de gemeente zelf tevreden is met het gevoerde
cultuurbeleid sinds de herindeling. De opschaling heeft tot gevolg gehad dat de gemeente meer zakelijk en afstandelijk kan opereren. Dit is, in de ogen van de beleidsmedewerkers, een groot
voordeel. Daarnaast heeft de gemeentelijke fusie tot gevolg gehad dat er meer mogelijkheden zijn op het gebied van cultuur binnen de gemeente. Vooral Nijefurd, Bolsward, Wonseradeel en
Wymbritseradeel hebben hier profijt van. Sneek had, als cultuurstad, al een uitgebreide culturele infrastructuur en daarom zijn de reacties van Snekers over de herindeling gemengd. Hierop ga ik in de volgende paragraaf dieper in. Hypothese vier kan, in het geval van SWF, positief worden beantwoord. Dan rest de vraag in hoeverre kunstenaars en culturele instellingen vinden dat de
53 herindeling een positieve invloed heeft gehad op het cultuurbeleid en de culturele infrastructuur van de gemeente. Uit de gesprekken die ik heb gevoerd, vloeit een gemêleerd beeld voort. Alle
respondenten hebben aangegeven dat ze de noodzaak en het nut van de gemeentelijke fusie wel inzien. Toch zijn ze, wanneer het aankomt op de stand van cultuur, teleurgesteld in de keuzes die de nieuwe gemeente heeft gemaakt. Vooral op het gebied van de beeldende kunst zijn er bijna geen nieuwe initiatieven meer door de gemeente gesteund sinds de herindeling. Naar mijn mening moet in dit licht wel worden gewezen op de invloed van de bezuinigingen en de heldere keuzes en toekomstplannen die voortvloeien uit de cultuurnota van SWF. Ten eerste werpen de bezuinigingen een grote schaduw over de beweringen van beide kunstenaars. Was er meer geld, dan hadden zij wellicht meer opdrachten gekregen en dan waren zij hoogstwaarschijnlijk positiever geweest in hun uitlatingen. Ten tweede is de gemeente SWF zich terdege bewust van het feit dat er (te) weinig aandacht wordt besteed aan beeldende kunst (zie cultuurnota). Het is een nadrukkelijke
beleidskeuze geweest in het verleden (beleidshistorie: een van de vijf factoren uit de theorie van Wijn). Een van de vijf beleidslijnen voor de volgende jaren is dan ook om te streven naar een meer volledig cultuuraanbod, waarbij de kansen worden benut op het gebied van beeldende kunst en filmhuizen. Met het oog op deze twee ontwikkelingen zijn de opmerkingen van de kunstenaar en de culturele instelling wellicht tijdsgebonden. Feit blijft dat zij vinden dat de herindeling een minder positieve invloed heeft gehad op het cultuurbeleid binnen de gemeente. Hypothese 5 blijkt in dit geval dus waar.
Centralisatie?
Onderzoek naar hypothese 6 en 7:
- Gemeentelijke herindeling brengt centralisatie van culturele instellingen op lokaal gebied met zich mee.
- Na herindeling verdwijnen steeds meer culturele voorzieningen uit plattelandsgebieden.
Al vanaf de oprichting van de gemeente is het kernenbeleid een belangrijk politiek aandachtspunt. Een van de eerste wapenfeiten van de nieuwe coalitie (CDA, PvdA en VVD) is dan ook het oprichten van een fonds ten behoeve van de leefbaarheid in de dorpen en wijken (Friesch Dagblad, 31
december 2010). Na een startbedrag van 250.000 euro, heeft de gemeente zich verplicht om jaarlijks een half miljoen aan het fonds toe te voegen. (ibid.) Maar waarom besteedt de kersverse gemeente zoveel aandacht aan dit thema? De meest voor de hand liggende reden is dat SWF met een totale oppervlakte van 841,56 km² (waarvan 459,64 km² landoppervlakte) de grootste gemeente van Nederland is. Goede spreiding van voorzieningen en communicatie met de dorpen is daarom erg belangrijk. Maar in de gesprekken met lokale actoren komt er nog een andere kwestie aan het licht.