verbeteren van de energieprestatie van woningen als een energiezuinige woning niet meer huur oplevert. Huurders profiteren wel van energiebesparende maatregelen doordat de energierekening daalt. Deze split
incentive is voor verhuurders lange tijd een belangrijke barrière geweest hun woningbezit energiezuinig te maken. Om de split incentive te verkleinen is het Woningwaarderingsstelsel (WWS) in 2011 aangepast met een overgangsregeling tot januari 2014.
De overheid reguleert met het Woningwaarderingsstelsel de maximale huur van woningen. Met dit puntenstelsel wordt de huur op basis van woningkenmerken,
energieprestatie en de locatie van de woning vastgesteld. Het aantal punten voor de energetische kwaliteit is opnieuw verdeeld en afhankelijk gemaakt van het energielabel. Op deze wijze komt een deel van de besparing op de energierekening bij de investeerder terecht. Zie voor een uitgebreide beschrijving bijlage 1.
3.4.4 De Energieprestatiecoëfficiënt (EPC)
Begin jaren negentig is de Energieprestatiecoëfficiënt (EPC) ontwikkeld om te komen tot een energiezuinig ontwerp van gebouwen. Die kwam in plaats van de normering van losse energiebesparende maatregelen. De EPC is met tussenpozen van enkele jaren steeds verder aangescherpt en zal in 2020 uiteindelijk leiden tot bijna energieneutrale nieuwbouwwoningen met een EPC van bijna nul. De overheid kondigt steeds ruim van tevoren aan wanneer en hoeveel de EPC-norm wordt aangescherpt. Daardoor kan de markt zich voorbereiden op deze aanscherping. Het convenant Lente-akkoord (2012) helpt de bouwsector bij deze voorbereiding door onder andere te voorzien in onderzoek naar de kosten en baten van nieuwbouw onder de aangescherpte EPC-norm, vergroting van het draagvlak onder de eindgebruiker, kennisoverdracht en experimenten met innovaties.De EPC-normering is ingevoerd wegens het ontbreken van marktvraag naar efficiënte gebouwen. Kopers tellen veelal de investering veel zwaarder mee in hun beslissing dan de toekomstige gebruikskosten. Ook als energie- besparende maatregelen zichzelf in vrij korte tijd terugverdienen. Zie voor een uitgebreide beschrijving bijlage 1.
3.4.5 De Wet milieubeheer (Wmb)
Bedrijven hebben volgens het activiteitenbesluit van de Wet milieubeheer (Wmb) de algemene plicht om zuinig om te gaan met energie. Sinds 1993 moeten bedrijven investeren in energiebesparende technieken als de terugverdientijd korter is dan vijf jaar. Voor beleggers en bedrijven lijkt het ook rationeel te zijn om maatregelen met een beperkte terugverdientijd mogelijk te maken. In de praktijk ontbreekt het aan kennis en handhaving, waardoor veel bedrijven niet voldoen aan de Wet milieubeheer.
In het Nationaal Energieakkoord is overeengekomen om de uitvoeringen en de handhaving van de Wmb te intensiveren, mogelijk met een verplichte EPK (Energie Prestatie Keuring) – analoog aan de APK voor auto’s – voor utiliteitsgebouwen en uitvoering door Regionale Uitvoeringsdiensten. Zie voor een uitgebreide beschrijving bijlage 1.
43
3 De beleidsinstrumenten |
DRIE DRIE
3.4.6 Het energielabel voor gebouwen
Sinds 1 januari 2008 is, mede als gevolg van Europese wetgeving, een energielabel verplicht bij de bouw, verkoop of verhuur van woningen en utiliteitsgebouwen. Hoewel het verplicht is om een label te overhandigen op transactiemomenten, is er geen sanctie bij het niet kunnen tonen van het label.
Labeling en maatwerkadvies voorzien (toekomstige) eigenaren van informatie over mogelijke energie- besparende maatregelen en legt daarmee in theorie de kiem voor de bewustwording, nodig voor het nemen van energiebesparende maatregelen. Daarnaast verkleint het energielabel de kennisasymmetrie op de vastgoedmarkt door de kennisachterstand van (potentiële) kopers en huurders te verminderen. Er is aangetoond dat woningen van een energetisch goede kwaliteit sneller en tegen een hogere prijs worden verkocht (Brounen en Kok 2011). Maar in veel gevallen denkt de verkoper geen belang te hebben bij het energielabel: de verkoper ontleent zelf geen direct nut aan de kennis en een matig energielabel is geen reclame.
In het Nationaal Energieakkoord is afgesproken om alle woningen die nog geen officieel energielabel hebben, te voorzien van een voorlopig energielabel, gebaseerd op bekende gegevens zoals bouwjaar en woningtype. Zie voor een uitgebreide beschrijving bijlage 1.
3.4.7 Het Koepelconvenant en de drie
deelconvenanten energiebesparing
gebouwde omgeving
Vanaf 1992 maken overheid en bedrijfsleven afspraken over verbetering van de energie-efficiëntie in de gebouwde omgeving. Convenanten passen in het beeld van een terugtredende en meer faciliterende overheid. De convenantspartijen hebben in een Koepelconvenant afgesproken dat het energiegebruik in de gebouwde omgeving in 2020 niet de 507 petajoule mag overstijgen. Naast een Koepelconvenant zijn drie deelconvenanten afgesloten7:
– Meer met Minder, convenant energiebesparing in bestaande woningen en gebouwen;
– Lente-akkoord energiezuinige nieuwbouw; – het Convenant energiebesparing huursector. Voor alle convenanten geldt dat iedere convenantspartij zonder directe gevolgen uit het convenant kan stappen. Volgens de theorie zorgen convenanten voor een gedeelde verantwoordelijkheid omdat in overleg afspraken met de stakeholders gemaakt worden. Er kunnen betere oplossingen voor het probleem worden ontwikkeld en actoren zullen eerder meewerken dan wanneer de overheid het van bovenaf regelt. Hoewel convenanten in theorie kunnen werken, staat de doeltreffendheid en doelmatigheid zwaar ter discussie,
zeker als het convenant een vrijblijvend karakter heeft. Zie voor een uitgebreide beschrijving bijlage 1.
3.4.8 Innovatieprogramma Energiesprong en de
tijdelijke regeling blok voor blok
Het kabinet wilde weten of, en onder welke voorwaarden, een marktaanpak leidt tot een grootschalige aanpak van energiebesparing (BZK 2011). Volgens de theorie komt de markt zowel aan de vraag als aan de aanbodkant niet vanzelf tot (betaalbare) oplossingen, omdat de kosten en risico’s voor individuele bedrijven en consumenten te groot zijn. Daarom ondersteunt de Rijksoverheid innovatie- en leer- of pilotprogramma’s.
Het innovatieprogramma ‘Energiesprong’ heeft vanaf 2010 de ontwikkeling van zeer energiezuinige woningen op gang gebracht. Anno 2014 liggen er diverse concepten voor woningen, een ‘deal’ voor 2020 om 11.000 (en bij succes oplopend tot 111.000) sociale huurwoningen te vernieuwbouwen tot nul-op-de-meter-woningen, een deal met de intentie om dat ook te doen voor
100.000 koopwoningen en enkele aanzetten voor de utiliteits sector.
Binnen het pilotprogramma ‘blok voor blok’ zijn tussen 2012 en 2014 de marktontwikkelingen versneld door ruim tien consortia te ondersteunen met procesgeld. Het programma ligt in de lijn van het convenant Meer met Minder omdat ook hier het doel per woning lag op het maken van minimaal twee labelsprongen. De uitdaging lag hierbij vooral bij de markt van particuliere
woningeigenaren. De aanname was dat door een seriematige aanpak de kosten zouden dalen en woningeigenaren daarmee voldoende verleid zouden worden om hun woning energiezuiniger te maken. Deze aanname bleek voor de koopsector niet op te gaan, en de consortia van marktpartijen hebben gezocht naar andere aanpakken. Zie voor een uitgebreide beschrijving bijlage 1.
3.5 De instrumentenmix en de
doelgroepen
In figuur 3.2 is voor de acht belangrijkste instrumenten/ instrumentgroepen weergegeven hoe zij zich tot elkaar en de doelgroepen8 verhouden. Opvallend is dat de communicatieve instrumenten bijna niet gericht zijn op de doelgroepen in de utiliteitssector. En juridische, meer dwingende instrumenten zijn niet op de doelgroepen in de woningsector gericht.
Nieuwbouw
Met de ingezette instrumentenmix rond de nieuwbouw tracht de overheid met regelgeving de bouwers te
DRIE
dwingen voor de gebouwgebruiker kosteneffectieve energiebesparende maatregelen te treffen, waarbij zij als convenantspartij worden geholpen om aan de strengere EPC-normering te voldoen. Ook stimuleert de overheid innovatie.
De bouwsector heeft aan de ene kant te maken met de wettelijke aanscherping van de EPC en aan de andere kant met het Lente-akkoord. Daarnaast wordt het innovatie- programma Energiesprong door de overheid financieel gesteund. Het programma probeert met de bouwsector en andere marktpartijen te komen tot vernieuwbouw- concepten voor bijna energieneutrale gebouwen. Utiliteit
Met de ingezette instrumentenmix voor de utiliteit tracht de overheid:
– de terugverdientijd van energiebesparende maatre- gelen aantrekkelijker te maken,
– de markt transparanter te maken, en
– grotere energiegebruikers te verplichten energie- besparende maatregelen te treffen die voor hen kosteneffectief zijn.
De financieel stimulerende instrumenten voor de doelgroepen rond woningen zijn ook op de utiliteit gericht, al ligt de energiebelasting voor grotere energiegebruikers aanzienlijk lager dan voor
kleinverbruikers en kunnen bedrijven in tegenstelling tot eigenaar-bewoners gebruik maken van fiscale regelingen zoals de EIA. Er zijn geen convenantafspraken met de utiliteitssector gemaakt. Wel heeft deze sector te maken met de Wet milieubeheer (Wmb) die voorschrijft dat energiebesparende maatregelen genomen moeten worden als de terugverdientijd korter is dan vijf jaar. Woningen
Met de ingezette instrumentenmix rond woningen tracht de overheid:
– de terugverdientijd van energiebesparende maatre- gelen aantrekkelijker te maken,
– verhuurders en aanbieders deelgenoot te maken van het beleidsprobleem,
– het aanbod te verbeteren,
– de split incentive voor de huursector weg te nemen, en
– de markt transparanter te maken.
De doelgroepen worden financieel gestimuleerd met subsidieregelingen. Huurders en eigenaar-bewoners hebben vooral te maken met de energiebelasting, waardoor investeringen in energiebesparende maatregelen zichzelf sneller terugverdienen. Eigenaar-bewoners hebben daarbij te maken met subsidies én de verplichting de woning te laten labelen
Figuur 3.2
Relatie instrumentenmix en doelgroepen
Bron: PBL Bouwsector Woningen Eigenaren-bewoners Huurders Verhuurders Utiliteit
(kantoren, scholen, winkels, …)
Eigenaren-gebruikers Huurders Verhuurders Financiële instrumenten Energiebelasting (1996) Fin. Instrumenten (1978) Labeling in WWS (2011) Communicatieve instrumenten Convenant MmM (2008) Koepelconvenant (2012) Huurconvenant (2008) Lente-akkoord (2008) Labeling gebouwen (2008)
Blok voor blok (2012) Energiesprong (2011) Juridische instrumenten Wet milieubeheer (1993) EPC-Normering (1996) pbl.nl
45
3 De beleidsinstrumenten |
DRIE DRIE
bij verkoop. Er staat geen sanctie op het negeren van deze verplichting. Het convenant Meer met Minder gericht op woning eigenaren, maar zij zijn niet door een convenant- partij vertegenwoordigd. Al heeft de vereniging Eigen Huis als vertegenwoordiger van de eigenaar-bewoners wel deelgenomen aan de convenantbesprekingen. Het convenant Meer met Minder is gesloten met de
bouwsector die de energiebesparende maatregelen moet verkopen aan de eigenaar-bewoners. De convenants- partijen hebben afgesproken woningeigenaren te stimuleren meerdere energiebesparende maatregelen te treffen.
Verhuurders hebben naast subsidies en fiscaal stimu- lerende instrumenten te maken met het Convenant Huursector en aanpassingen van het WWS wat de split- incentive moet verkleinen. Labeling is daarvoor verplicht gesteld. Verhuurders zijn daarbij afhankelijk van hun zittende huurders omdat die toestemming moeten geven voor het uitvoeren van de energiebesparende
maatregelen en in moeten stemmen met de daarmee gepaard gaande huurverhogingen.
Noten
1 Naast energiebesparing behelst het plan van aanpak ook twee andere doelen. Mensen meer greep te laten krijgen op hun woonlasten en het stimuleren van de bouwsector. Deze evaluatie gaat op deze twee doelen niet in.
2 De context waarin een instrument wordt ingezet bepaalt de sterke en zwakke punten van een instrument.
3 Hoewel de Energiebelasting niet expliciet onderdeel uitmaakt van het beleidspakket van BZK zal deze wel worden besproken. Dit omdat de Energiebelasting effect heeft op de rentabiliteit van energiebesparende
maatregelen. De belasting interacteert dus direct met veel andere instrumenten waarmee de overheid energie- besparing in de gebouwde omgeving wil stimuleren. 4 De Wet milieubeheer valt onder het ministerie van IenM. 5 De principes van good governance omvatten: 1. Rechtszeker,
2. Consensus gericht, 3. Participatief, 4. Onpartijdig en open, 5. Transparant, 6. Publiek verantwoordelijk, 7. Vraaggericht, 8. Effectief en efficiënt.
6 Escap heeft de good governance-principes
geoperationaliseerd voor landen (zie http://www.unescap. org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp). 7 Zie ook hoofdstuk 2
8 De doelgroepen zijn de huurders, eigenaren, verhuurders en bouwers die daadwerkelijk de beslissing nemen