Beschrijving van het instrument
Het kabinet wil weten of, en onder welke voorwaarden, een marktaanpak leidt tot grootschalige aanpak van energiebesparing (BZK 2011). Tussen 2010 en 2014 is dit
met steun van BZK in zeer verschillende programma’s uitgezocht. De drie belangrijkste programma’s zijn: 1) het aanbieden van maatwerkadvies en individuele
‘conventionele’ energiebesparende maatregelen via Meer met Minder;
2) het aanbieden van maatregelen(pakketen) via consortia op lokaal niveau voor grootschalige uitrol via blok voor blok; en
3) de ontwikkeling van integrale ambitieuze marktrijpe energieconcepten via ingrijpende systeemverande- ringen aan zowel de vraag- als de aanbodkant met innovatieprogramma Energiesprong.
Deze instrumentbeschrijving gaat over deze laatste twee programma’s; Meer met Minder is onderdeel van de instrumentbeschrijving convenanten.
Blok voor blok
Om de vraagkant te ontwikkelen en te verbinden met het aanbod zijn tussen 2012-2014 13 lokale pilotprojecten ondersteund onder de noemer blok voor blok. Doel van het kennis- en leertraject is antwoord op de vraag:
Is het mogelijk om via een marktaanpak tot grootschalige energiebesparing in de woningbouw te komen en eigenaren van koopwoningen te verleiden tot het energiezuiniger maken van hun woning? (RVO 2014b: 4)73. In december 2011 heeft de minister aan 8 consortia een subsidie van 500.000 euro verleend om ieder minimaal 2000 woningen in één gemeente binnen drie jaar minimaal twee labelstappen te verbeteren of energieklasse B te bereiken. Omdat de marktuitvraag voor de ‘Tijdelijke regeling blok voor blok’ processubsidie zoveel interessante voorstellen opleverde is met 5 andere consortia een vergelijkbare Green Deal gesloten; hierbij ging het om ten minste 1500 woningen in één gemeente en een subsidie van 350.000 euro per project. De aanpak van de provincie Overijssel, Nieuwe Energie Overijssel74 wordt wel het 14e blok voor blok project genoemden, al omvat dit veel meer dan woningbouw en een veel groter gebied dan één gemeente. Het Overijsselse traject ontving in totaal ongeveer 5 miljoen euro rijkssubsidie. Alle genoemde initiatieven hebben aan het kennis- en leertraject van blok voor blok bijgedragen.
Het idee van de blok voor blok projecten is dat verschillende organisaties in de markt van
energiebesparende maatregelen samenwerken in een consortium dat de vraag naar energiebesparende maatregelen probeert te stimuleren, leidend tot daadwerkelijke uitvoering van maatregelen. Een consortium bestaat uit minimaal 3 marktpartijen zoals corporaties, consumentenorganisaties, aanbieders van maatregelen en adviesbureaus. In een aantal consortia waren ook gemeenten of provincies betrokken. Marktpartijen moeten het consortium trekken om de kans op continuering te vergroten. Subsidie van het Rijk
via de Tijdelijke regeling blok voor blok is bedoeld voor de extra proceskosten in de pilotfase75 en niet voor het treffen van de maatregelen zelf. Daarbij was aanvankelijk de aanname dat het werken met standaardpakketten van maatregelen een goede ingang zou zijn, omdat
schaalvoordelen de kosten drukt en het product daarmee aantrekkelijker voor woningeigenaren wordt. De aanpak per consortium verschilt op diverse punten zoals de doelgroep (koop- of huurwoningen), type organisaties dat een consortium vormt, ambitieniveau, aangeboden financiële constructies, marketingvorm, etc. Deze verschillen zijn niet systematisch gevarieerd, maar zijn voortgekomen uit de inzichten binnen de (markt) consortia. Uiteindelijk is het de bedoeling dat succesvolle aanpakken een olievlekwerking hebben om veel meer woningen te bereiken.
Energiesprong
Daarnaast initieerde en financierde het Rijk het
programma Energiesprong. Dit programma is onderdeel van de Innovatieagenda Energie Gebouwde Omgeving (IAGO), dat in 2009 werd gelanceerd om energieneutrale nieuwbouw vanaf 2020 en een halvering van het totale energiegebruik in de gebouwde omgeving in 2030 te realiseren (Interdepartementale Programmadirectie Energietransitie 2009: 6)76. Energiesprong gaat er van uit dat deze reducties niet behaald kunnen worden door stapeling van (conventionele) maatregelen, maar dat er vanaf het begin een fundamenteel zowel technisch als organisatorisch een andere aanpak nodig is77. Net als bij blok voor blok moet voor de acceptatie en opschaling van de technieken en concepten het benodigde denkwerk door marktpartijen zelf worden verricht. De vraag naar deze ambitieuze energieconcepten was bij aanvang van het programma afwezig en zou dus gelijktijdig tot stand gebracht moeten worden.
Energiesprong is door het ministerie van BZK op pad gestuurd met de opdracht om tussen 2010 en 2014 bij te dragen aan de creatie van marktcondities voor een energieneutrale gebouwde omgeving (Energiesprong 2011: 3; Suurs et al. 2013: 6). In het eerste meerjarenplan Energiesprong uit 2011 worden concrete outputdoelen voor het programma genoemd. Naast een lange lijst van leer- en kennisdoelen, het aanjagen van uitwisselings- platforms, methodeontwikkeling, doelgroep- overstijgende projecten, aandacht voor wet- en regelgeving etc. wordt dit als volgt concreet gemaakt: – Realisatie van 2500 nieuwbouw- en 2500 renovatie-
objecten, met oplopende ambities van 45 procent tot aan 80 procent reductie van totaal energiegebruik; – Hoog Niveau Renovatie van 2.000 bestaande
corporatiewoningen, met een minimale energiere- ductie van 45 procent van het totale energiegebruik; – Tweehonderd particuliere eigenaren de stap laten
117
Bijlagen |
– Tien VvE’s een kleine Energiesprong laten maken; – Via ondersteuning van Communities of Practise
(CoP’s) 30 corporaties het energievraagstuk onder- deel laten maken van hun strategisch portefeuillebe- leid, vanuit het perspectief van betaalbaarheid en waardeontwikkeling.
Gaandeweg het programma zijn de reductieambities naar boven toe bijgesteld en komt de nadruk te liggen op het op grote schaal laten ontstaan van een markt voor gebouwen - woningen, kantoren, winkels, zorg- instellingen - zonder energienota, of ‘nul op de meter’ (NOM)78. Er is gekozen voor (gegarandeerd) nul-op-de- meter om de woonlasten voor met name lagere inkomensgroepen beheersbaar te maken; schaalgrootte is daarbij noodzakelijk voor de benodigde innovatie in de bouw, waardoor kosten dalen en onrendabele toppen verdwijnen (Harmke Bekkema, schriftelijke toelichting, 31-10-2014). Het programma was aanvankelijk ondergebracht bij de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting (SEV) en werd daarna onderdeel van Platform31.
Theorie en werkwijze blok voor blok en Energiesprong Het project blok voor blok is ontstaan vanuit de veronderstelling dat door het seriematig aanpakken van blokken woningen kostenvoordeel bereikt kan worden, en dat woonconsumenten daardoor besluiten hun woning aan te pakken. In de blok voor blok projecten bleek deze aanname niet terecht voor particuliere woningeigenaren, het sloot wel aan bij de werkwijze van woningcorporaties. Diverse activiteiten zijn nodig om de woonconsument aan te zetten tot het treffen van maatregelen. Het relatief laat in het proces optreden van de aantallen aangepakte woningen heeft volgens projectleider Spapen geleid tot continue bijsturing van de aanpak in de consortia. In de blok voor blok projecten zijn bijvoorbeeld informatie en advies gegeven, soms ook uitvoerders gezocht, en waar wenselijk een financiering geregeld. In grote lijnen is de ontwikkeling gelopen van (Spapen, schriftelijke reactie, september 2014): – Kostenvoordeel door serie-aanpak; via
– Consumenten verleiden door communicatie-aanpak; en
– Consumenteninzicht in combinatie met propositie ontwikkeling en bijsturing; naar:
– Stimulering aanpak van top-down beïnvloeding naar bottom-up-ondersteuning.
Daarnaast is gebleken dat de markt deze aanpak niet vanzelf ontwikkelt. Aanbieders zijn daarvoor van oudsher te productgericht. Aan het eind van het 3-jarentraject is de opgedane kennis gebundeld in een online boekenkast welke wordt gedeeld op het online platform energie- plein20.nl. Het uitdragen en verder ondersteunen van
blok voor blok is van het Rijk overgedragen aan de gemeenten en de VNG.
Daar waar blok voor blok vooral (maar niet uitsluitend) gericht is op het creëren van vraag naar ‘conventionele’ energiebesparende maatregelen werkt Energiesprong aan een markt voor zeer energiezuinige concepten voor (ver)nieuwbouw. Dit vraagt om een andere benadering, zowel van vragers als van aanbieders van zeer
energiezuinige gebouwen. Het programma jaagt deze ‘transitie’ aan door gericht projecten en koplopers aan de vraag- en aanbodkant op te zoeken, het proces te ondersteunen met mens en procesgeld, en – vooral - door vraag, aanbod en ondersteuning met elkaar in contact te brengen79. De opgedane inzichten, zowel successen als leerpunten en mislukkingen, worden door Energiesprong gebundeld en publiekelijk beschikbaar gemaakt in rapporten, tools, bijeenkomsten, op internet en televisie. Daarbij spant Energiesprong zich ook in om organisatorische belemmeringen weg te nemen met overleg, advies of afspraken of noodzakelijke aanpassingen aan wet- en regelgeving. Een voorbeeld hiervan is het aanjagen van verruimde hypotheek- mogelijkheden voor NOM-woningen, of het via aanpassing van de huurregels mogelijk maken van het innen van energiediensten door corporaties.
Halverwege de looptijd van het programma werd het werken met gesubsidieerde voorbeeldprojecten als minder effectief ervaren en is dealmaking als werkwijze omarmt. Met zo’n ‘deal’ gaan partijen die daadwerkelijk gebouwen moeten aanpakken (bouwers, gebouw- eigenaren) of dat moeten ondersteunen (financiers, instituties op de huurmarkt) een bindende overeenkomst aan. Het uiteindelijke doel van de deals is om de
marktcondities zo te beïnvloeden dat een nul-op-de- meter renovatie een vanzelfsprekende aanpak met opschalingsperspectief is. Een deal omvat kwantitatieve doelstellingen, maar bijvoorbeeld ook garanties op de werking van het gerenoveerde gebouw (nul-op-de- meter). De betrokken partijen zijn er vervolgens samen verantwoordelijk voor dat alle onderdelen van het proces op het juiste moment de goede kant op gaan. Een deal vraagt van de betrokken partijen een flinke inzet. Het programma is intensief betrokken bij het sluiten van de overeenkomst en draagt via voortgangsbewaking, coaching en stimulatie er aan bij dat, in de bewoording van het programma, alle lichten op het juiste moment ‘op groen staan’. De eerste deal is in juni 2013 gesloten: met De Stroomversnelling is door zes corporaties en vier bouwers afgesproken om voor 2020 11.000 sociale huurwoningen te renoveren tot nul-op-de-meter. Zeventien corporaties staan klaar om, bij gebleken succes, het aantal gerenoveerde woningen op 111.000 te krijgen. Eind september 2014 volgde de Stroom- versnelling Koop die werd ondertekend door meer dan
150 partijen; bouwers, gemeenten en banken zich verbinden hierbij om, om te beginnen, 100.000 koopwoningen naar nul-op-de-meter te krijgen. Interactie met andere instrumenten
In hoeverre de blok voor blok en Energiesprong succes hebben hangt af van in hoeverre energiebesparende maatregelen voor gebouweigenaren en –gebruikers aantrekkelijk zijn. De programma’s hebben daarom baat bij de energiebelasting omdat deze energiebesparende maatregelen eerder kosteneffectief maakt. Voor Energiesprong, waarbij zonnepanelen nagenoeg altijd onderdeel zijn van het gebouwconcept, is bovendien voor de woningen die de komende drie jaar gerenoveerd worden de salderingsregeling voor teruglevering van elektriciteit belangrijk om een sluitend financieel plaatje te krijgen.
De innovatie- en leerprogramma’s interacteren ook met lopende subsidies en het lage btw-tarief voor sommige energiebesparende maatregelen en de beschikbare kredietmogelijkheden. Het in januari 2014 ingestelde Energiebespaarfonds met Energiebespaarleningen voor particuliere woningeigenaren is alleen geschikt voor de meer conventionele maatregelen die blok voor blok- consortia veelal aanbieden. Energiesprong-renovaties richten zich op een sluitende business case, en het programma beschouwt deze financiële instrumenten hooguit als een tijdelijk bijkomend voordeel.
Voor blok voor blok speelt in de huursector de aanpassing van het WWS een rol in de mogelijkheden van
verhuurders om hun investeringen terug te verdienen met een hogere huur. Voor de NOM-renovaties (en nieuwbouw) van Energiesprong/Stroomversnelling is aanpassing van de wet- en regelgeving nodig. Voor huurwoningen gaat het om de mogelijkheid voor verhuurders om naast de huur ook energiediensten te innen. De huurder betaalt zijn ‘energierekening’ aan de verhuurder. De minister voor Wonen en Rijksdienst dient hiervoor begin 2015 een wetsvoorstel in bij de Tweede Kamer (2014). Voor de koopsector is hypothecair krediet belangrijk. Er wordt momenteel gewerkt aan verdere verruimde hypotheekmogelijkheden voor zeer energiezuinige woningen zoals een andere waardering voor de woning indien in de (WOZ)waarde de lagere maandelijkse (energie)lasten onvolledig is
verdisconteerd.
Tot slot zijn het Meer met Minder-convenant en het Convenant Huursector, net als blok voor blok en Energiesprong, gericht op het energiezuinig maken van de bestaande woningvoorraad. De convenantpartners van Meer met Minder hebben toegezegd zich in te spannen voor afstemming en krachtenbundeling met
initiatieven een toegevoegde waarde hebben ten opzichte van Meer met Minder; blok voor blok wordt daarbij expliciet genoemd.
Nadere Beschouwing
In deze paragraaf worden de twee programma’s besproken in het licht van de verschillende evaluatie- criteria. Tot slot wordt een korte vooruitblik gegeven waarbij de programma’s in het kader van huidige en toekomstige ontwikkelingen worden beschouwd.
Doeltreffendheid
De doeltreffendheid van de kennis- en innovatie- programma’s is uit te drukken in de concrete
producten of besparingen die zijn opgeleverd. Maar de hoofddoelen van de programma’s zijn de leereffecten, opschaalbaarheid en structuurveranderingen die teweeg worden gebracht.
Blok voor blok
De effectiviteit van de pilot blok voor blok is niet ex ante geëvalueerd. Volgens het plan van Aanpak van BZK (2011) is de pilot succesvol als is aangetoond dat de blok voor blok aanpak bruikbaar is voor een landelijke uitrol. Twee van de projecten (in Eindhoven en rond woningcorporatie Ymere, Amsterdam) zijn voortijdig gestopt en het consortium Energiesprong Amsterdam heeft uiteindelijk geen woningen energiezuiniger gemaakt80. De 10 andere projecten slaagden daar volgens de monitoring (RVO 2014b) wel in81. Tot 1 januari 2014 zijn ongeveer 15.000 woningen energiezuiniger gemaakt binnen deze 10 blok voor blok projecten; voor 3700 woningen zijn er concrete afspraken gemaakt om dat in 2014 of 2015 te doen. Van deze gerealiseerde en geplande woningen behoort het leeuwendeel (87 procent) tot de sociale huursector. De verschillen tussen de 10 projecten zijn groot: Groningen, Amersfoort, Tilburg en Haarlem bereiken naar verwachting de meeste woningen (elk 2800 tot 4300 woningen); Deventer, Hardenberg en Breda de minste (500 of minder woningen). Gemiddeld wordt 2,2 labelstap per woning gemaakt; bij 1 op de 4 woningen wordt slechts één labelstap gemaakt82. In huurwoningen worden gemiddeld iets meer stappen genomen dan in koopwoningen (RVO 2014b).
De gesubsidieerde consortia moeten een verslag indienen van hun aanpak en de door hen behaalde resultaten. In het geval dat het project het aantal geplande woningverbeteringen niet haalt moet het consortium aangeven welke inspanning zij heeft geleverd en motiveren waardoor de aantallen niet zijn gehaald. Zo leveren de projecten kennis en inzicht in aanpakken die uiteindelijk niet of onvoldoende tot het treffen van energiebesparende maatregelen hebben geleid.
119
Bijlagen |
Voor blok voor blok lag de uitdaging vooral in het vinden van de knoppen voor de koopsector. Het overgrote deel van de aangepakte woningen betreft echter
huurwoningen. Een belangrijke conclusie voor de koopwoningen betreft de ervaring dat het daar lastig is, dat eigenaren-bewoners maatwerk willen, en geen standaardpakket (RVO 2014b). Op voorhand was volgens Brunsting et al. (2013) al duidelijk dat de opzet van de blok voor blok met het grootschalig implementeren van pakketten op gespannen voet zou staan met wat reeds bekend was uit gedrags- en doelgroepenonderzoek, namelijk dat het inspelen op individuele wensen en behoeftes van huishoudens essentieel is. De conclusie dat voor de koopsector een aanpak met standaard- pakketten niet mogelijk is (RVO 2014b), is daarmee teleurstellend. De vraag was nu juist onder welke condities deze vraag wel aangeboord zou kunnen worden. Hierop is het voorzichtige antwoord van de voorlopige balans dat persoonlijke communicatie van onderop, dus via buurtambassadeurs of buurt- en wijkverenigingen en het in die setting toepassen van maatwerk, de meeste vraag oplevert (RVO 2014b; Spapen, pers. communicatie). Het verleiden van eigenaren-bewoners door marktpartijen lijkt vooralsnog (te) arbeidsintensief is om winstgevend te zijn (RVO 2014b).
Energiesprong
De resultaten en effecten van het programma worden op verschillende manieren gemonitord: één monitor richt zich op de directe (en deels indirecte) resultaten van het programma en één monitor meet de effectiviteit van het programma in termen van het op gang brengen van de gewenste transitie. Het evaluatieprogramma gericht op de directe output van het programma zou in 2014 starten, maar dat wordt nu minder belangrijk gevonden omdat de Stroomversnellingsdeals goed lijken te lopen (mondelinge mededeling, Niek Benschop). Het meest recente overzicht van de behaalde resultaten tot en met 2013 is te vinden in de jaarrapportage 2013 (Energiesprong 2014). Volgens Energiesprongmanager Jasper van den Munckhof (persoonlijke mededeling, 7-10-2014), gaat het programma de in 2010/’11 gestelde kwalitatieve doelen in termen van aantallen woningen en gebouwen ruimschoots halen, waarbij bovendien het energiereductieniveau naar boven is bijgesteld.
Uit de monitoring van de mate waarin Energiesprong de gewenste transitie op gang brengt (Suurs et al. 2013)83 blijkt dat programma halverwege de looptijd als verfrissend, ondernemend en toonaangevend wordt beoordeeld door een groeiende groep koplopers. Het programma wordt op dat moment echter nog niet als trend-zettend beoordeeld. De resultaten van Energie- sprong zijn op dat moment (voor het omarming van het dealmaking) nog onvoldoende doorgedrongen tot het
peloton van bouwbedrijven en consumenten. Andere punten van zorg die halverwege de looptijd worden geuit zijn de vraag of onderdelen van het programma onderling voldoende met elkaar zijn verbonden (programma- onderdelen gericht op transitie komen niet ten goede aan projecten gericht op realisatie) en het gebrek aan inzicht in de daadwerkelijke gerealiseerde energieprestaties van de concepten (Suurs et al. 2013).
Inmiddels zijn er volgens Ivo Optelten (schriftelijke mededeling, 30-10-2014) wel inzichten in de energie- prestaties van de gerealiseerde concepten welke gebruikt worden bij de verdere conceptontwikkeling van NOM. En eind 2014 worden de resultaten van de volgende meting van de transitie door TNO bekend gemaakt; zij zijn op het moment van schrijven nog niet beschikbaar. Dan zal blijken of Energiesprong met de Stroomversnellingsdeals en de andere ontwikkelingen, in de ogen van represen- tanten van de bouwsector, er in is geslaagd om het bereik uit te breiden van koplopers naar de voorhoede van het peloton. Programmamanager Jasper van den Munckhof heeft daar alle vertrouwen in (persoonlijke mededeling, 7-10-2014).
Doelmatigheid
Voor een beoordeling van de doelmatigheid van de programma’s moeten de kosten en resultaten afgezet worden tegen die van andere instrumenten. Er zijn op het punt van doelmatigheid geen bronnen voor deze (nog lopende programma’s) beschikbaar.
Uit de tussentijdse balans voor blok voor blok (RVO 2014b) en persoonlijke toelichting van projectleider Spapen blijkt dat 11 van de 13 consortia na 2014 op enigerlei wijze voortgezet zullen worden84. De Tijdelijke regeling blok voor blok geeft hier in feite een versnelling van de marktontwikkeling door te experimenteren waarbij meer risico wordt genomen dan door individuele bedrijven genomen zou worden, waarbij het de vraag is of deze ontwikkeling ook had plaatsgevonden zonder rijkssubsidie. De stimulering en monitoring van de blok voor blok aanpak, waarbij uiteenlopende consortia subsidie kregen voor proceskosten en kennisuitwisseling, had volgens Brunsting et al. (2013: 27) echter doelmatiger opgezet kunnen worden: ‘[…] door het ontbreken van een centraal georganiseerde baseline meting volgens eenduidige, verantwoorde methode (zie boven) [is er] nu geen mogelijkheid om de kwaliteit van lokale proposities te beoordelen in aanvulling op evaluatiegegevens, onder meer daadwerkelijke afname. Daarmee is een kans gemist om veldexperimenteel, namelijk voor en na het aanbod, inzicht te verkrijgen in de vraag waarom sommige mensen wel en sommige mensen niet op een aanbod reageren.’ Spapen (mondelinge mededeling, 20-2-2014) geeft aan dat blok voor blok een
verschillende consortia er niet op gericht is geweest de invloed van specifieke aspecten van het aanbod in kaart te brengen. Wel is het aantal gesubsidieerde consortia met 5 green deals uitgebreid ten opzicht van de aanvankelijke 8 via de Tijdelijke regeling blok voor blok om zo de variëteit in aanpakken te vergroten en meer leerervaringen op te doen.
Een ander punt van de doelmatigheid van het ingezette beleid is de vraag waarom deze kennis en aanpak niet binnen Meer met Minder ontwikkeld is of had kunnen worden. De convenantpartners spraken hierbij immers af om 300.000 woningen per jaar twee labelstappen te verbeteren, hierbij in de opstartfase ondersteund door een uitvoeringsorganisatie (gefinancierd door de deelnemende bouwpartijen en Energie Nederland) en subsidies aan eindgebruikers van de Rijksoverheid.