Het Plan van Aanpak Energiebesparing gebouwde omgeving (BZK 2011) beschrijft de beleidsinstrumenten en andere acties om het gedrag van eigenaren en huurders in de gebouwde omgeving te beïnvloeden om energiebesparing te stimuleren1. Het plan van aanpak maakt onderscheid tussen het beïnvloeden van dagelijks gedrag en het bevorderen van de energetische kwaliteit van gebouwen.
Beïnvloeden dagelijks gedrag en bevorderen energetische kwaliteit gebouwen
De overheid wil het dagelijks gedrag van mensen beïnvloeden door de invoering van slimme meters te bevorderen, een handleiding over de implementatie van gedragsverandering te financieren voor corporaties en gemeenten, onderzoek te laten uitvoeren naar niet- fiscale prijsprikkels, en energievriendelijke ontwerpen te stimuleren (BZK 2011). Opvallend is dat de instrumenten niet gericht zijn op de beïnvloeding van het dagelijks gedrag.
De ingezette instrumenten richten zich er vooral op de energetische kwaliteit van gebouwen te verhogen door investeringen in energiebesparende maatregelen te stimuleren. Hoewel dit uiteraard ook gedragsbeïn- vloeding betreft, gaat het hier niet om de beïnvloeding van dagelijks gedrag. Net als in de meeste omringende landen (OECD 2007), zet de overheid daartoe drie typen instrumenten in:
– Financiële instrumenten waarmee het financiële rendement van de investeringen wordt verhoogd (‘de wortel’). BZK wil dat doen met onder andere subsidies, kredieten, en fiscale faciliteiten. – Juridische instrumenten waarmee actoren direct of
indirect worden verplicht energiebesparende maat regelen te nemen (‘de stok’). BZK wil door eisen aan isolatie te stellen conform EU-regelingen (EPDB),
Figuur 3.1
Gedragsmodel voor gebouwgebruikers en/of gebouweigenaren in gebouwde omgeving
Bron: PBL Beleid Gebouw- gebruikers en/of gebouw- eigenaren Gedrag • Wel/niet nemen maatregel • Wel/geen gedrags- aanpassing Motieven (voorkeuren, overtuigingen, waarden) Onder andere: • Veiligheid • Emoties • Comfort • Financieel • Milieu Context Onder andere: • Inkomen • Gezinsgrootte • Gebouweigenschappen • Marktaanbod • Gedrag/mening anderen Gedragsprocessen Onder andere: • Verliesaversie • Ankerpunt • Onderschatten besparingen toekomst pbl.nl
DRIE
labeling verplicht stellen, het WWS aanpassen en de EPC-normering aanscherpen.
– Communicatieve instrumenten die zich richten op het vergroten van de consensus, het bewerkstelligen/ verstevigen van samenwerking en voorzien in informatie over de energetische kwaliteit van gebouwen (‘de preek’). BZK wil samenwerken met relevante partijen, convenanten afsluiten, het goede voorbeeld geven zoals overheidsgebouwen labelen en vooruitlopen op nieuwe EPC-normering voor rijksgebouwen en de informatievoorziening verbe- teren, waaronder steun aan Milieucentraal en monitoring van het eigen beleid.
3.3 Waarom een instrumentenmix?
Volgens de theorie is het onder ideale omstandigheden economisch inefficiënt en kostbaar om meerdere instrumenten in te zetten om hetzelfde doel te bereiken en zou één enkel beleidsinstrument, zoals bijvoorbeeld een belasting, kunnen volstaan (zie Tinbergen 1967 en Johnstone 2003). In de praktijk is de situatie meestal niet ideaal. Volgens Bennear en Stavins (2006) geldt dan ook voor veel situaties dat de inzet van meerdere instrumenten gerechtvaardigd is op economische grond. Bijvoorbeeld wanneer politieke beperkingen (gebrek aan steun van stakeholders) of meerdere vormen van marktfalen niet met één instrument kunnen worden aangepakt.Inzet instrumentenmix hier gerechtvaardigd Gezien het beleidsprobleem is de inzet van een instrumentenmix gerechtvaardigd. Er zijn meerdere vormen van marktfalen aanwezig. In de gebouwde omgeving worden latere opbrengsten van investeringen in energiebesparende maatregelen door de eigenaar onderschat. Daardoor worden veel energiebesparende maatregelen die zich in een korte termijn terugverdienen toch niet genomen. Hiervoor zijn verschillende
oorzaken bekend, zoals het ontbreken van kennis of financieringsmogelijkheden. Ook onderschatten aspirant-kopers de toekomstige energiekosten van het pand dat zij op het oog hebben. Bij de aankoop wordt de energetische kwaliteit vaak niet of nauwelijks verdisconteerd in de betaalde prijs. Daarnaast komen de voordelen van een lagere energierekening niet bij een investerende verhuurder terecht en komen de collectieve nadelen van het gebruik van fossiele energiebronnen, zoals internationale politieke instabiliteit of klimaatverandering, niet direct voor rekening van de energiegebruiker. Om de genoemde vormen van marktfalen te voorkomen zou de energieprijs door middel van een heffing zeer hoog gemaakt kunnen worden. Dit stuit echter op politieke weerstanden.
Instrumenten kunnen elkaar versterken
Theoretisch gezien kunnen de instrumenten in de mix elkaar versterken (OECD 2007; Johnstone 2003; Murphy et al. 2012a). Volgens Van der Doelen (1998) moet de instrumentenmix een ‘give- and-take-strategie’ omvatten om de zwakke punten van de toegepaste instrumenten te compenseren met het inzetten van andere instrumenten2. Zo kan een energiebelasting en een verplichting tot labeling een goede combinatie zijn. De energiebelasting zorgt ervoor dat de energie- besparende maatregelen sneller financieel rendabel zijn, terwijl labeling de markt transparanter maakt en voorziet in ontbrekende informatie bij gebruikers en kopers over de energetische kwaliteit van het gebouw (OECD 2007). Geen garantie op hogere effectiviteit of efficiëntie Er is weinig empirisch bewijs beschikbaar dat de in de praktijk toegepaste instrumentenmixen efficiënter zijn dan de inzet van één instrument. Zo concludeert Braathen (2005) op basis van literatuuronderzoek dat als de overheid telkens middels een convenant probeert oplossingen te bieden, de effectiviteit van andere tegelijkertijd ingezette instrumenten kan afnemen. Bedrijven nemen een afwachtende houding aan. Braathen (2005) vindt echter ook dat de interactie tussen belastingen en subsidies sterk is en dat convenanten in combinatie met regelgeving de flexibiliteit vergroot van hoe men kan voldoen aan de gestelde doelen. Daarmee wordt ook de efficiëntie van de instrumentering groter.
3.4 Belangrijkste instrumenten in de
instrumentenmix
Om de kern van toegepaste instrumentenmix te beschrijven zijn, in overleg met BZK, acht belangrijke instrumenten gekozen die het beleid karakteriseren. Dit zijn uit de groep Financiële instrumenten (‘de wortel’): 1. De (regulerende) energiebelasting (REB of EB)3 2. Overige financiële instrumenten zoals subsidies en
fiscale instrumenten
3. De aanpassing van het Woningwaarderingsstelsel (WWS)
uit de groep Juridische instrumenten (‘de stok’):
4. De aanscherping van de Energieprestatiecoëfficiënt (EPC)
5. De Wet milieubeheer (Wmb)4
en uit de groep Communicatieve instrumenten (‘de preek’): 6. Het Koepelconvenant en de drie deelconvenanten
energiebesparing gebouwde omgeving 7. Het energielabel voor gebouwen
8. De innovatie- en stimuleringsprogramma’s, waar- onder de Energiesprong en de tijdelijke regeling Blok voor blok
41
3 De beleidsinstrumenten |
DRIE DRIE
Veel van deze instrumenten worden al langer gehanteerd, zoals convenanten (sinds 1992), de EPC-normering (sinds 1996), subsidies (sinds 1978), Energiebelasting (sinds 1996) en de Wet milieubeheer (sinds 1993), al zijn ze wel, soms meerdere malen, aan de nieuwe omstandigheden aangepast. Anderen zijn relatief kort geleden aan de beleidsmix toegevoegd zoals labeling van gebouwen (2008) en labeling in het Woningwaarderingsstelsel (WWS) (2011).
In dit hoofdstuk worden de acht instrumenten/ instrumentgroepen kort beschreven, op basis van de uitgebreide beschouwing van deze instrumenten die te vinden is in bijlage 1. Daar wordt per instrument een beschrijving gegeven en worden de theoretische werking en interacties met andere beleidsinstrumenten
behandeld. Tot slot wordt het instrument beschouwd op een aantal evaluatiecriteria. Leroy en Bruyninckx (2006) melden dat in beleidsevaluaties effectiviteit en efficiëntie meestal als enige evaluatiecriteria worden opgenomen, wat aansluit bij een traditionele beleidsopvatting: een doelrationele regelkring voor probleemoplossing, uitgaande van rationele actoren. Leroy en Bruyninckx pleiten echter voor een aanvulling met juridische criteria (denk aan rechtszekerheid, betrouwbaarheid) en politieke criteria (denk aan bijvoorbeeld transparantie, participatie en controleerbaarheid) die overlap vertonen met de principes van ‘good governance’5. Aanvulling met deze criteria maakt de evaluatie rijker omdat mogelijke tegenstrijdigheden van maatregelen, tussen bijvoorbeeld efficiëntie en rechtszekerheid duidelijk worden. Daarom worden bij de beschouwing van de acht instrumenten naast effectiviteit en efficiëntie ook andere good governance-principes betrokken. Wij beschouwen, geïnspireerd op de good governance-principes en een operationalisatie volgens ESCAP6, de instrumenten op de volgende aspecten:
– Doeltreffendheid en doelmatigheid: deze aspecten overeen komen met de klassieke evaluatiecriteria van effectiviteit (draagt het instrument bij aan het bereiken van het beleidsdoel? Oftewel: In welke mate werkt het instrument?) en efficiëntie (staan de kosten in verhouding tot de opbrengsten, of dragen andere maatregelen voor minder geld bij aan het te bereiken doel?). Deze twee aspecten zijn veelal direct gekop- peld aan een expliciet beleids- of instrumentdoel (bijvoorbeeld het bereiken van energiebesparing of CO2-emissie reductie) of een afgeleide daarvan zoals aantallen woningen, labelsprongen of leningen. Voor de laatste gevallen is er nog een vertaling nodig om de doeltreffendheid en doelmatigheid van een instrument te kunnen bepalen.
Er zijn nog drie ondersteunende aspecten in de beschouwing meegenomen voor zover deze van
toepassing zijn. Deze aspecten zijn niet direct gerelateerd aan het doel van het beleid, maar zijn ondersteunend voor de doeltreffendheid en doelmatigheid:
– Transparantie, rechtszekerheid en vormgeving: hierbij gaat het om de vraag of de procedures en processen om beleid te ontwikkelen en uit te voeren open, helder, verifieerbaar en voorspelbaar zijn. Ook de vraag of het instrument ‘onpartijdig en open’ is voor iedereen valt hieronder, en of de procedures mensen voldoende rechtszekerheid bieden. Tot slot wordt bekeken of de instrumenten vrijblijvend zijn, of juist verplichtend en hoe (het gebrek aan) handhaving de werking van een instrument beïnvloedt.
– Consensus gerichtheid en responsiviteit: bij deze aspecten wordt de mate waarin het beleid zich op de samenleving richt bekeken. Het gaat daarbij om vragen als: Komt het beleid of een instrument in samenspraak met de betrokken partijen tot stand? Speelt het instrument in op de vragen en behoeften die gevoeld worden? Is er ruimte om het instrument aan te passen indien betrokkenen aangeven dat het dan beter zou werken?
– Een eerlijke verdeling van de lusten en lasten: Er wordt besproken of de effecten van het instrument door betrokken partijen als eerlijk worden gezien. Zijn er ‘verliezers’ en ‘winnaars’ en wordt dat acceptabel gevonden?
In bijlage 1 wordt per instrument een korte vooruitblik gegeven, waarbij het instrument in het kader van huidige en toekomstige ontwikkelingen wordt beschouwd.
3.4.1 De (regulerende) energiebelasting
(REB of EB)
De energiebelasting (EB), die sinds 1996 wordt geheven, bepaalt 40-50 procent van de energieprijs voor klein- verbruikers. Ondanks de relatief lage prijselasticiteit is de energiebelasting een belangrijk fundament onder het energiebesparingsbeleid in de gebouwde omgeving. De energiebelasting zorgt voor een prijsverhoging van energie waardoor investeringen in energiebesparende maatregelen eerder financieel renderen. Zonder de EB zijn veel energiebesparende maatregelen niet terug te verdienen door de investeerder, is de EPC-normering voor de nieuwbouw niet meer kosteneffectief voor kopers en kunnen de investeringen voor innovatieve concepten van ‘nul-op-de-meter’-woningen nooit worden terugverdiend. Daarnaast voorziet de energiebelasting jaarlijks de schatkist met een substantiële bijdrage van een kleine 4 miljard euro (2012). De vrijstelling voor de EB (en btw en transportkosten) bij teruglevering van elektriciteit stimuleert de opwekking van duurzame energie; vooral zonnepanelen op woningen. Zie voor een uitgebreide beschrijving bijlage 1.
DRIE
3.4.2 Overige financiële instrumenten
Subsidie is sinds 1978 een veelgebruikt instrument in het energiebesparingsbeleid voor de gebouwde omgeving. Sommige regelingen hebben een decennium gelopen, andere slechts enkele maanden. Tussen 2010 en 2014 liepen verschillende kortlopende regelingen waaronder subsidie voor maatwerkadvies, labelsprongen (Rijkspremieregeling Meer met Minder), duurzame warmte, isolatieglas en zonnepanelen. Rond 2013 is gebroken met de historie en zijn subsidieregelingen afgebouwd. De nadruk komt meer te liggen bij laagrentende leningen uit revolverende fondsen. Goedkopere leningen die makkelijker worden verleend maken het mogelijk maatregelen te nemen zonder dat het eigen vermogen aangesproken wordt, waarbij de maandelijkse lasten van de lening direct afgewogen kunnen worden tegen de maandelijkse besparing op de energierekening. Daarnaast zijn verschillende fiscale regelingen ingezet, waarmee belastingkortingen investeringen in energiebesparende maatregelen stimuleert. Voorbeeld is het lage btw-tarief voor isolatiediensten.In theorie stimuleren subsidies, leningen en fiscale voordelen investeringen doordat zij de investering goedkoper maken voor de investeerder. De vraag naar energiebesparende maatregelen zal groter worden en leerprocessen en schaalvoordelen zullen de kosten verlagen. Dit versnelt weer de verspreiding (markt- introductie of -verbreding) van nieuwe (innovatieve) energiebesparende maatregelen of producten. Daarnaast kunnen particulieren en bedrijven met financiële instrumenten worden geattendeerd op (nieuwe) energiebesparingsmogelijkheden en de zoekkosten beperken. Daarnaast wordt er altijd subsidie verstrekt aan een groep die toch al van plan was om energie- besparende maatregelen uit te voeren. Deze freeriders verlagen de effectiviteit van de subsidie. Er is weinig bekend over de effectiviteit van de toegepaste regelingen in de gebouwde omgeving. Zie voor een uitgebreide beschrijving bijlage 1.