Woningwaarderingsstelsel
(WWS)
Beschrijving van het instrument
Hoe hoog de huur van een woning maximaal mag zijn wordt in Nederland bepaald met het Woningwaarderingsstelsel (WWS; Rijksoverheid 2012a). Het WWS geeft een maat voor de kwaliteit van de woning, uitgedrukt in een aantal punten. Het puntenaantal wordt vooral bepaald door het woonoppervlak van de woning, maar er worden ook punten toegekend voor het type woning en kenmerken van de keuken, sanitaire voorzieningen, verwarming, energieprestatie en de locatie. De som van alle punten bepaalt hoe hoog de maximale huur mag zijn. Indien bij zelfstandige woningen de aanvangshuur hoger is dan de geldende liberalisatiegrens (€ 699,48 euro per maand per 1-1-2014), valt de woning in het geliberaliseerde deel van de woningmarkt. De verhuurder is dan vrij in het vaststellen van de huurprijs. Meestalmogen woningen vanaf 143 punten of meer met een geliberaliseerd contract aangeboden worden.
In het Werkprogramma Schoon en Zuinig (VROM 2007) kondigde het kabinet aan dat het energielabel in 2009 opgenomen zou worden in het Woningwaarderingsstelsel WWS. De voorgenomen aanpassing was in eerste instantie onderdeel van het Convenant Meer met Minder. De uitgangspunten voor de aanpassing van het WWS zijn vervolgens opgenomen in het Convenant Energie- besparing huursector (Tweede Kamer 2010) dat het toenmalige ministerie van VROM, Aedes en de Woonbond in 2008 ondertekenden39. Het kabinet had met woningcorporaties en huurdersvereniging Woonbond afspraken gemaakt over investeringen in de energieprestatie van huurwoningen. Door de aanpassing van het WWS zouden verhuurders investeringen in energiebesparende maatregelen (gedeeltelijk) terug kunnen verdienen via een hogere huur. Voor de gemiddelde huurder zou de besparing op de energie- rekening opwegen tegen de extra te betalen huur (Tigchelaar et al. 2011; Elzenga et al. 2013). Uiteindelijk is per 1 juli 2011, met een overgangsregeling tot 1-1-2014, het aantal punten voor de energetische kwaliteit van de woning afhankelijk geworden van het energielabel40. Voor zelfstandige woningen zijn de puntenaantallen per labelklasse en de corresponderende huurruimte weergegeven in figuur B.241.
Voor 1 juli 2011 waren er ook al punten voor energie- maatregelen. Een privéketel in de woning leverde bijvoorbeeld 3 punten, een privéhoogrendementsketel 5 punten. Er waren ook punten voor collectieve
97
Bijlagen |
hoogrendement stookinstallaties, thermostatische ventielen (1/4 punt per vertrek, maximaal 4 punten), het warmwater deel van c.v.-combi’s (1 punt), doorstroom- meters van collectieve verwarmings installaties (1 punt) en maximaal 15 punten voor warmte-isolatie zoals isolatieglas (Rijksoverheid 2012a,b). Bij de overgang van de oude naar de nieuwe waardering is het totale aantal punten voor energiemaatregelen in de landelijke woningvoorraad gelijk gebleven. Het aantal punten dat op 1 juli 2011 beschikbaar was voor verwarmings- installaties en isolatie is dus opnieuw verdeeld over de labels A tot en met G. Na de overgang is het wel mogelijk dat het aantal ‘energiepunten’ gaat stijgen indien de energieprestatie van de voorraad stijgt.
Er is in het voorbereidingstraject gekeken naar diverse varianten (Blijie et al. 2009). In een gelijkmatige variant was het aantal punten per labelsprong steeds gelijk, terwijl in een progressieve variant het aantal extra punten bij labelsprongen opliep naarmate de woning meer in de buurt van label B kwam. In beide gevallen zou tussen de 50 en 60 procent van de woningen een lager puntenaantal krijgen, en 40 tot 50 procent een hoger puntenaantal dan voor de aanpassing. In het algemeen krijgen oudere woningen minder punten, terwijl woningen uit recente bouwperioden er op vooruit gaan.
Het omslagpunt ligt in de periode 1972-1981. Een vergelijkbaar effect treedt op als de woningen worden uitgesplitst naar energielabel, waarbij het omslagpunt ligt bij label D. Het aandeel woningen dat minder punten zou krijgen is iets groter in de progressieve variant, voor de particuliere voorraad en bij meergezinswoningen (Blijie et al. 2009). De uiteindelijke variant ligt het dichtst bij de progressieve variant die door Blijie et al. (2009) werd doorgerekend. Deze variant is volgens de berekeningen beter in staat om investeringen te faciliteren waarbij huurwoningen op label B gebracht worden. De gelijkmatige variant gaat meer uit van een verbetering met twee labelstappen.
Voor nieuwe huurders geldt kan de nieuwe punten- berekening direct tot een huurprijs leiden die gelijk is aan de maximale huurprijs. Voor bestaande contracten gold een overgangsperiode tot 1 januari 2014. De overgangs- periode gaf verhuurders de tijd om woningen aan te pakken. Vanaf 2014 kunnen alle huurders een huur- verlaging afdwingen indien de huur hoger is dan op grond van de nieuwe puntentelling wettelijk is toegestaan (Rijksoverheid 2012b; Aedes 2011; Woonbond 2011). Indien het aantal punten volgens de nieuwe puntentelling hoger is dan het huidige aantal kunnen zittende huurders geen extra eenmalige huurverhoging krijgen. Dat kan alleen als
Figuur B.2
Punten in het Woningwaarderingsstelsel (WWS) per energielabel en corresponderende maximale extra huur
Bron: Elzenga et al. 2013
G F E D C B A A+
Energielabel Punten in het WWS Corresponderende maximale extra huur Eengezinswoning 44 40 36 32 22 14 8 4 0 40 36 32 28 15 11 5 1 0 198 180 162 144 99 63 36 18 - 180 162 144 126 68 50 23 5 - Appartement/flat Eengezinswoning Appartement/flat
A++
euro (prijspeil 2010) punten
een verhuurder, met toestemming van de huurder(s), investeert in woningverbetering.
Indien er geen energielabel voor een woning beschikbaar is, wordt dit bepaald aan de hand van het bouwjaar van de woning, waarbij woningen vanaf 1976 en ouder automatisch label G krijgen. Een verhuurder die vermoedt dat het energielabel een betere huurprijs oplevert dan het bouwjaar, wordt zo geprikkeld om alsnog een energie- label aanvragen. Met de Energiebesparingsverkenner42 kan een inschatting van het energielabel verkregen worden. Een inschatting met behulp van deze verkenner kan niet gebruikt worden ter bepaling van de maximale huur, maar de verhuurder kan wel inschatten of het loont om een label aan te vragen of om verder te investeren in de woning.
Theorie werking instrument
Er wordt bij verhuur vaak gesproken over een zogeheten split incentive: de investeringen in de energieprestatie zouden grotendeels liggen op het bordje van de verhuurders, terwijl de baten - een lagere energierekening – aan de huurder zouden toekomen. Hierbij wordt vaak vergeten dat woningverbetering wettelijk kan leiden tot een extra huurverhoging. Van een split incentive kan alleen sprake zijn indien deze extra huurverhoging niet mogelijk is doordat het Woningwaarderingsstelsel die huurverhoging begrenst. Door de energieprestatie op een goede manier in het Woningwaarderingsstelsel tot uiting te brengen, is die begrenzing geen belemmering meer. Hierdoor staat het Woningwaarderingsstelsel WWS in theorie verdere investeringen in de energieprestatie van woningen niet in de weg.
Uiteraard is de prikkel die van het instrument uitgaat afhankelijk van de wijze waarop het energielabel gewaardeerd wordt in het WWS, de maximale huurprijzen die corresponderen met de huurpunten (‘puntprijs’) en de rentabiliteits- (en andere) afwegingen van de verhuurder. Ook de (financiële en andere) afwegingen van de huurder spelen een rol, omdat huurders toestemming moet geven voor woning- verbetering die gepaard gaat met huurverhoging (Huurcommissie 2011).
Interactie andere instrumenten
De aanpassing van het WWS heeft een aantal directe relaties met andere instrumenten. De aanpassing van het Woningwaarderingsstelsel WWS komt voort uit het huurconvenant van 2008 Verder is de wijze waarop de energieprestatie van woningen in het WWS is opgenomen opgehangen aan het bestaande instrument van energielabels. Dit bevordert de bekendheid met en toepassing van energielabels, één van de andere
instrumenten van BZK-beleid. Een andere interactie is er met de huurtoeslag. Een hogere huurprijs door woningverbetering leidt tot meer huurtoeslag. Meer huurtoeslag leidt tot relatief lagere woonlasten voor de huurder. Tot slot is er, zoals bij bijna alle andere instrumenten, interactie met de energiebelasting: de hogere elektriciteits- en aardgasprijzen zorgen er voor dat huurders bij energiebesparende maatregelen meer geld besparen op hun energierekening. De energiebelasting zorgt dus indirect voor een betere acceptatiekans van huurverhogingen gebaseerd op het WWS.
Nadere Beschouwing
Hieronder wordt de opname van het energielabel in het Woningwaarderingsstelsel WWS besproken in het licht van de verschillende evaluatiecriteria. Tot slot wordt een korte vooruitblik gegeven waarbij het instrument in het kader van huidige en toekomstige ontwikkelingen wordt beschouwd.
Doeltreffendheid en doelmatigheid
Doeltreffendheid
Er is één studie bekend waarin uitspraken gedaan worden over de verwachte effecten van de aanpassing van het WWS. Deze ex ante-studie neemt als uitgangspunt dat woningcorporaties de helft van de in het convenant met de huursector toegezegde 2,5 miljard euro aan meerinvesteringen daadwerkelijk zullen investeren in energiebesparing. Dit zou een energiebesparing van 11 petajoule opleveren en een CO2-reductie van 0,6 megaton (Menkveld et al. 2010). Deze besparingen worden door Elzenga et al. (2013) volledig toegeschreven aan de verandering van het WWS, al gaat het feitelijk om de combinatie van het huurconvenant en de aanpassing van het WWS (die een belangrijke randvoorwaarde is voor de investeringen uit het convenant). Geraamd wordt verder dat de investeringen die door het WWS mogelijk gemaakt worden 46.000 arbeidsjaren in de bouwnijverheid opleveren (Elzenga et al. 2013). In de beantwoording van kamervragen motiveert de minister voor Wonen, Wijken en Integratie de stelselwijziging door aan te geven dat deze ruimte geven voor additionele energiebesparing van 24 petajoules (Tweede Kamer 2010). Hierbij is kennelijk uitgaan van de volledige investering van 2,5 miljard door (sociale) verhuurders in de energieprestatie van woningen. Voor beide uitkomsten (11 dan wel 24 petajoules) is onduidelijk in hoeverre er rekening gehouden is met het feit dat een huurwoning in het oude WWS ook al punten kreeg voor bepaalde energiebesparende maatregelen. De aanleg van een individuele HR-ketel leverde voor 2011 bijvoorbeeld ook al 5 huurpunten, of 23 euro huurruimte per maand op.
99
Bijlagen |
Elzenga et al. (2013) geven aan dat zelfs met een
gedifferentieerde maximum huurprijs het niet zeker is dat de convenantafspraken worden gerealiseerd. In het convenant met de corporatiesector is expliciet opgenomen dat de uitvoering afhankelijk is van de financiële situatie van corporaties. Deze financiële positie wordt negatief beïnvloed door de crisis, maar ook door beleidsmaatregelen zoals de verhuurdersheffing (oplopend tot 1,7 miljard euro per jaar in 2017). Aan de andere kant heeft het kabinet 400 miljoen euro subsidie in het vooruitzicht gesteld voor sociale verhuurders die (verregaande) investeringen doen in de energieprestatie van hun woningen.
Er is geen ex post-onderzoek bekend naar de mate waarin de verandering van het WWS daadwerkelijk heeft geleid tot meer energiebesparende maatregelen. Tigchelaar en Leidelmeijer (2013) laten zien dat de energielabels in de huursector (zowel particulier als woningcorporaties) tussen 2000, 2006 en 2012 zijn opgeschoven in de richting van meer groene labels. Dit is gerealiseerd door zowel sloop, nieuwbouw en verkoop als door woning- investeringen. Woningen met een relatief slecht label in de huursector worden relatief vaak gesloopt of verkocht. Verkoop van woningen met een slecht label komt vaker voor in de particuliere huursector, dan bij woning- corporaties (Tigchelaar en Leidelmeijer 2013: 20). Deze verschuivingen zijn echter niet eenduidig aan de herziening van het WWS toe te schrijven.
Doelmatigheid
Volgens Elzenga et al. (2013) komen de investeringskosten en de opbrengsten als gevolg van een lagere energie- rekening voor rekening van huurders en verhuurders en leidt dit instrument daarom niet tot extra kosten voor de overheid. Op dit punt is dit instrument voor de overheid dus doelmatig omdat elke mate van energiebesparing die het nieuwe WWS (meer dan het oude WWS) levert zonder kosten voor de overheid plaatsvindt. Echter, indien de aanpassing van het WWS, zoals gewenst, leidt tot investeringen en huurverhogingen (direct na investeringen of door harmonisatie bij mutatie) heeft een deel van de huurders recht op een hogere huurtoeslag. Dit kan kosten voor de Rijksoverheid met zich meebrengen. In antwoorden op kamervragen over de WWI-begroting voor 2010 wordt aangegeven dat de doorwerking van de afspraken uit het convenant Energiebesparing corporatiesector naar schatting een stijging van de huurtoeslaguitgaven van € 2 miljoen in 2009 met zich mee zal brengen, geleidelijk oplopend naar €12,6 miljoen in 2014.” (Tweede Kamer 2009c: 16). Er zijn geen ex post-gegevens bekend die de daadwerkelijke stijging in de aanspraak op huurtoeslag ten gevolge van energiebesparende maatregelen in beeld brengen.
Woningcorporaties lijken een gematigde lijn te volgen en de ruimte die de extra punten geven niet voor de volle 100 procent te benutten. Van Rijsbergen (2013: 9) noemt 75 procent van de verwachte daling van de energie- rekening als richtlijn, maar corporaties berekenen soms ook veel minder dan de verwachte besparing op de energierekening door aan zittende huurders. Hierdoor heeft een investeringsvoorstel van de verhuurder meer kans om geaccepteerd te worden door de huurders die daarvoor toestemming moeten geven. De verhuurder kan de investering ook (of vervolgens) terugverdienen door bij mutatie in één keer te harmoniseren naar het niveau dat maximaal is toegestaan. Nieuwe huurders krijgen hierdoor per saldo hogere woonlasten dan zittende huurders. Indien de woningen hierdoor geliberaliseerd worden, wordt de gereguleerde (‘sociale’) huursector per saldo kleiner en hebben huurders geen recht op
huurtoeslag. Deze ontwikkeling is algemener, en speelt niet alleen op het gebied van energieprestatie.
Transparantie, verantwoording, consensusgerichtheid & responsiviteit
De stelselwijziging van het WWS heeft een eenvoudige en transparante vaststelling van de ‘energiepunten’ binnen het Woningwaarderingsstelsel opgeleverd. Het gebruik van het energielabel in het WWS – dat volgens Europese regels verplicht is bij verhuur – voorkomt dat de energieprestatie op twee verschillende manieren wordt gecommuniceerd en beoordeeld: via een label én via de (beperkte) punten die hiervoor in het oude WWS toegekend werden.
Volgens de minister voor Wonen en Rijksdienst is de energieprestatie in het WWS opgenomen “na een zorgvuldig traject waar de landelijke organisaties van huurders en verhuurders intensief bij waren betrokken” (Tweede Kamer 2013a: 4). Dit duidt op een
consensusgerichte aanpak die rekening houdt met het werkveld (responsiviteit). Uit eerdere communicatie blijkt evenwel dat de maatregel uitgewerkt is in overleg met vertegenwoordigers van de huurders (Nederlandse Woonbond) en woningcorporaties (Aedes). De vertegenwoordigers van institutionele en particuliere verhuurders IVBN en Vastgoed Belang, waren niet in dit traject betrokken omdat zij (Tweede Kamer 2010: 4): “aangaven een aanpassing van het WWS voor te staan waarin de reeds toegekende punten voor verwarmings- wijze en isolatie worden gehandhaafd, en extra punten worden toegekend voor het aanwezig zijn van een energielabel én extra punten voor het maken van een labelsprong.” Dit ging in tegen het uitgangspunt van de stelselwijziging, namelijk dat die als zodanig niet zou leiden tot stijging van het landelijk maximaal huurprijs- niveau (Tweede Kamer 2010: 4): “Hierom kon met IVBN en Vastgoed Belang dan ook geen convenant worden
afgesloten terwijl dat wel kon met Aedes en de Woonbond.”43
Bij de voorbereidingen voor de aankomende stelsel- wijziging zijn wel alle partijen betrokken, maar het is niet mogelijk gebleken om tot een uitwerking te komen die door alle partijen gedragen wordt. De gekozen “... uitwerking weerspiegelt niet een gezamenlijk gedragen standpunt van de landelijke organisaties van huurder en verhuurders, daarvoor lopen de standpunten teveel uiteen. Wel wordt naar mening van het kabinet op deze wijze recht gedaan aan de belangen van zowel huurders als verhuurders.” (Tweede Kamer 2013a: 2). Er wordt in de toelichting op de herziening niet ingegaan op de vraag in hoeverre er discussie geweest over de onveranderde opname van het energielabel in het WWS (Tweede Kamer 2013a).
Verdeling lusten en lasten
Volgens berekeningen van Tigchelaar (2011) pakt het nieuwe WWS voor huurders positief uit: de maximale verhoging van de huur (zie ook figuur B.2) wordt meer dan gecompenseerd door de verwachte daling van de energienota (behalve bij een verplichte uitfasering van label B)44. Voor verhuurders daarentegen, is er sprake van een onrendabele top: de investeringen worden niet volledig gecompenseerd door de hogere huur die zij maximaal mogen vragen aan huurders. Door de progressieve puntentoekenning bij labelsprongen wordt dit verschil kleiner naarmate er meer labelsprongen gemaakt worden. Tigchelaar (2011) concludeert op basis hiervan dat het voor verhuurders aantrekkelijker is om meer maatregelen te nemen. De herziening van het WWS reduceert de split incentive volgens Tigchelaar’s berekeningen aanzienlijk, maar neemt hem niet helemaal weg. Interviews door Van Zundert (2014) bij 7 deskundigen in en rondom de corporatiesector bevestigen dat de aanpassing van WWS een goede eerste aanzet is geweest, maar dat de huur vaak onvoldoende verhoogd kan worden om het rendement van de investering op het doelrendement van corporaties (vaak 5,25 procent) te krijgen45. Tigchelaar (2011) geeft aan dat woningcorporaties, gezien hun maatschappelijke doelstellingen, bereid zullen zijn om dit beperkte verlies op investeringen te nemen46. Het is niet waarschijnlijk dat particuliere verhuurders en institutionele beleggers in woningen hiertoe ook bereid zijn. Zij hanteren andere uitgangspunten en accepteren geen (vrijwillige) verlaging van rendement. Bovendien gaat Tigchelaar (2011) uit van het gereduceerde rentetarief waartegen woningcorporaties (door borging) geld kunnen lenen. Dit rentevoordeel geldt niet voor andere verhuurders (en investeringen van woningcorporaties in woningen in het geliberaliseerde segment), waardoor de onrendabele top op investeringen voor hen groter is.
Er is één drempelwaarde, waarboven de extra investeringen in elk geval in een hogere huur terug te verdienen zijn. De extra punten voor energieprestatie kunnen namelijk tot gevolg hebben dat een woning aangeboden mag worden in het geliberaliseerde segment. Volgens de oude puntentelling vielen goed uitgeruste en afgewerkte appartementen kleiner dan ongeveer 80 m2 vaak in de gereguleerde huursector omdat zij minder dan 143 punten hadden. Met de nieuwe WWS puntentelling is het mogelijk om appartementen vanaf ongeveer 60 m2 aan te bieden in de vrije sector indien zij een zeer zuinig label hebben (Luijkx 2010). Dan kan de verhuurder zelf de huurprijs bepalen, uiteraard voor zover de markt deze prijs accepteert. In sommige gevallen kan het dan lonen om juist veel te investeren om het energielabel van de woning te verbeteren. Er is één beperking: bij een zittende huurder kan een gereguleerd contract nooit veranderen in een geliberaliseerd contract. Deze investeringsslag werkt dus alleen bij mutatie of nieuwbouw. Bovendien vormt de liberaliseringsgrens voor sociale verhuurders juist een extra plafond doordat zij hun bezit beschikbaar en bereikbaar willen houden voor lagere inkomens47. Dit beperkt het mogelijke rendement en verkleint de economische haalbaarheid van investeringen door sociale verhuurders.
Vooruitblik
Het is niet duidelijk of de vergroening van de labels van huurwoningen in de afgelopen jaren toe te schrijven zijn aan de herziening van het WWS. Indien er sprake is geweest van een versnelling ter voorkoming van huurbevriezing of –daling na de overgangsperiode, ligt het in de lijn der verwachting dat die versnelling nu is uitgewerkt. Indien de versnelling echter het gevolg was van de positieve stimulans die uitgaat van de nieuwe puntenverdeling, dan is er geen reden om aan te nemen dat de versnelling staakt (anders dan om andere redenen, zoals de verhuurdersheffing die de investeringsruimte van verhuurders beperkt).
In het regeerakkoord VVD – PvdA ‘Bruggen slaan’ (29 oktober 2012) stond het voornemen om het
Woningwaarderingsstelsel WWS sterk te vereenvoudigen met als grondslag 4,5 procent van de WOZ-waarde. Omdat de energieprestatie van een woning niet of maar beperkt is verdisconteerd in de WOZ-waarde (Tweede Kamer 2013a), zou het moeilijker worden om een hogere huur te vragen voor een woning met een betere energieprestatie. Dit voornemen is (om andere redenen) al snel na het aantreden van het kabinet verlaten, en er is er in het Woonakkoord van 13 februari 2013 afgesproken om een herziening van het WWS voor te bereiden waarin de WOZ-waarde wel een rol speelt, maar minder prominente dan aanvankelijk bedacht. In de herzieningsdiscussie zijn diverse varianten de revue
101
Bijlagen |
gepasseerd, waarin ook verschillende varianten voor de energieprestatie zijn bekeken (Gopal 2013, De Wildt en Berkhout 2013). Zoals het er nu naar uitziet kiest het kabinet voor een herziening van het WWS waarin de punten voor de energieprestatie van de woning niet veranderen ten opzichte van de herziening in 2011. Toch verandert de huurruimte bij labelsprongen wel, doordat de ‘puntprijs’ (de prijs per punt) wordt aangepast om de totale maximale huursom gelijk te houden na het vervallen van de schaarstepunten voor bepaalde gebieden (Tweede Kamer 2013a). Dit heeft effect op de huurruimte bij labelsprongen en de mogelijkheden van verhuurders hun investeringen terug te verdienen. Een ander punt voor de toekomst is dat woning- corporaties zich terug (moeten) trekken op hun