Bedrijven hebben volgens de Wet milieubeheer (Wmb) de algemene plicht om zuinig om te gaan met energie. De Wmb schrijft sinds 1993 voor dat vergunningplichtige bedrijven moeten investeren in energiezuinige technieken, mits hiervoor financiële ruimte bestaat (Algemene Rekenkamer 2011a). In 2007 werden de regels vereenvoudigd en versoberd en voor circa 20.000 bedrijven verviel de verplichting om een milieuvergunning te hebben54. Hiervoor in de plaats kwamen algemene regels voor bedrijven die onder de Wmb vallen, vastgelegd in het Activiteitenbesluit milieubeheer55, of kortweg Activiteitenbesluit.
Kleingebruikers, met een jaarlijks gebruik van minder dan 50.000 kWh elektriciteit en minder dan 25.000 kubieke meter aardgasequivalenten, hebben volgens dit besluit geen wettelijke plicht om energiebesparende maatregelen te treffen. Alleen bij overduidelijke energieverspilling kan een toezichthouder op grond van het Activiteitenbesluit de zorgplicht handhaven.
Middelgrote verbruikers met een jaarlijks 50.000-200.000 kWh elektriciteit en 25.000-75.000 kubieke meter aardgasequivalenten zijn verplicht om energiebesparende maatregelen die zich binnen 5 jaar terugverdienen te nemen. Deze plicht geldt ook voor grootgebruikers die jaarlijks meer dan 200.000 kWh elektriciteit en 75.000 kubieke meter aardgasequivalenten gebruiken. Het bevoegd gezag kan bij deze laatste categorie bedrijven bovendien een energiebesparingsonderzoek verlangen indien aannemelijk gemaakt kan worden dat niet alle maatregelen zijn getroffen (Infomil, ongedateerd). Gemeenten en provincies zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wmb en dus voor de handhaving van de regels.
Theoretische werking instrument De bepalingen in de Wet milieubeheer/het Activiteitenbesluit verplichten organisaties om de mogelijkheden voor energiebesparing te verkennen en, indien relevant, ook daadwerkelijk maatregelen te nemen. Indien deze verplichting effectief gehandhaafd zou worden zouden bedrijven alle energiebesparende maatregelen moeten nemen die binnen vijf jaar zijn terug te verdienen (Algemene Rekenkamer 2011a). In theorie lijkt dit voor bedrijven en organisaties ook rationeel te zijn om te doen. Volgens AgentgschapNL (het huidige RVO) hebben bedrijven jaarlijks een verliespost van 563 miljoen euro omdat zij het technisch potentieel aan energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van minder dan 5 jaar niet benutten (Bakker et al. 2013). Voor beleggers in vastgoed kan het interessant zijn omdat kantoren met groene labels meer huur kunnen opbrengen dan vergelijkbare kantoren met rode labels. Baas (2013) heeft bijvoorbeeld verschillen in de huur van 7 tot 11 procent gevonden tussen kantoren met een groen label en vergelijkbare kantoren met rode labels.
Interacties met andere beleidsinstrumenten
De terugverdientijd van een energiebesparende maat- regel wordt beïnvloed door de prijs van energie. Een lagere energieprijs verhoogd deze terugverdientijd. De energiebelasting verhoogt de te betalen energieprijs en verkort zo de terugverdientijd. Echter, de energieprijzen zijn degressief, evenals de energiebelasting. Daarmee zijn de terugverdientijden van energiebesparende maatregelen voor de midden- en grootverbruikers langer
dan voor kleinverbruikers. Met subsidies en andere financiële instrumenten kan de terugverdientijd van te maken investeringen worden verkort.
Tot slot wordt de correcte uitvoering van de Wet milieubeheer bevorderd door instrumenten die de informatieachterstand van gebouweigenaren en – gebruikers verkleinen. Het energielabel geeft daartoe een eerste aanzet, maar is niet specifiek gericht op het identificeren van maatregelen met een beperkte terugverdientijd. Voor de Wmb heeft het Kennsicentrum InfoMil (onderdeel van de directie RWS Leefomgeving van Rijkswaterstaat) een belangrijke rol in het informeren van overheden over de implementatie van milieubeleid (De Buck et al. 2007)56. Daarnaast staat het Energie- centrum MKB57 ondernemers bij door bijvoorbeeld hen te stimuleren een energieonderzoek te doen.
Nadere beschouwing
Doeltreffendheid en doelmatigheid
De Wet milieubeheer is volgens Parlementair Onderzoek (2012) in twee ex ante- en in één ex post-studie onder- zocht. De studies zijn volgens de Algemene Rekenkamer (2011a) niet met elkaar te vergelijken omdat ze betrekking hebben op verschillende periodes, verschillende
segmenten en omdat de ex ante-studie de Wet milieubeheer evalueert in samenhang met Meer Met Minder.
De ex post-evaluatie heeft betrekking op de periode 1995 tot 2002 en laat zien dat de wet in de gebouwde
omgeving een klein effect op CO2-reducties heeft gehad van 0,03 megaton per jaar (Joosen et al. 2004). De doeltreffendheid van de maatregel (in deze periode) is daarmee beperkt. Dit wordt toegeschreven aan de beperkte handhaving van de Wet Milieubeheer voor de gebouwde omgeving door gemeenten en provincies. De meeste gemeenten en milieudiensten geven energie- besparing weinig prioriteit in de uitvoering van de Wet milieubeheer (Majoor en De Buck 2010). Gemeenten vinden het onderwerp moeilijk en missen adequate hulpmiddelen, waardoor zij moeite hebben met de handhaving. Ook blijkt ook dat gemeenten zich vooral richten op het uitvoeren van energiebesparings- onderzoeken en minder op daadwerkelijke realisatie van maatregelen (Majoor en De Buck 2010). Door het ministerie van BZK wordt onderkent dat veel energiebesparingswinst op de plank blijft liggen (BZK 2011). CE Delft en de DCMR Milieudienst Rijnmond (De Buck 2011) hebben ex ante becijferd dat er in heel Nederland 47 PJ (het energieverbruik van
500.000 woningen) per jaar te besparen valt als de Wet milieubeheer volledig zouden worden uitgevoerd. Dit potentieel omvat meer dan enkel de potentiële
105
Bijlagen |
energiebesparing in de gebouwde omgeving waar BZK beleid zich op richt.
PBL en ECN (2011) schatten het totale potentieel van intensivering van de handhaving van de Wmb voor de gebouwde omgeving kan leiden tot een besparing van 0,6 megaton CO2. Ten tijde van deze ex ante-evaluatie moesten de beleidsinspanningen nog verder geconcreti- seerd worden. Bovendien is de eveneens voorgenomen extra inzet van Meer met Minder in de utiliteitsbouw (totaal potentieel naar schatting 0,7 megaton CO2) grotendeels gericht op dezelfde partijen. Daarom kiezen PBL en ECN (2011) voor een conservatieve effect- inschatting van 0,6 megaton voor beide maatregelen. Door de intensivering van de handhaving van de Wet milieubeheer zoals die is overeengekomen in het Nationaal Energieakkoord (SER 2013) wordt voor de gebouwde omgeving een ondergrens van 3 PJ besparing ingeschat; bij volledige handhaving zou een potentieel van 28 PJ te realiseren zijn (PBL en ECN 2013; Tigchelaar en Menkveld 2013).
Het Parlementair Onderzoek (2012) concludeert op basis van ex post-onderzoek van CE Delft en IVM dat de effectiviteit (doeltreffendheid) van de Wet milieubeheer voor de sector Gebouwde omgeving relatief laag is – minder dan 1 megaton CO2-reductie per jaar – terwijl de kosteneffectiviteit (doelmatigheid) onbekend, onzeker of niet eenduidig is omdat de handhavingskosten onbekend zijn (Parlementair Onderzoek 2012: 61). Daniëls en Elzinga et al. (2010) stellen dat de uitvoeringskosten van intensieve handhaving hoog zijn.
Transparantie en verantwoording
De Buck et al. (2011) geven aan dat de Wet milieubeheer relatief complex is. Dit maakt het er voor organisaties niet altijd eenvoudiger op om te weten waar ze aan toe zijn. Het overgrote deel van de utiliteitssector valt onder het bevoegd gezag van gemeenten en het Activiteitenbesluit. Sommige grote instellingen in de utiliteitssector, zoals ziekenhuizen, zijn echter vergunning-plichtig. Naast de meldingsplichtige bedrijven zijn er ook bedrijven die onder het Activiteitenbesluit vallen, maar geen meldingsplicht hebben. Tot slot is er een groep bedrijven die volledig buiten de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit valt, omdat ze buiten de daarvoor geldende criteria vallen van het Inrichtingen- en Vergunningenbesluit (De Buck et al. 2011).
Ook gemeenten weten volgens het Plan van Aanpak Energiebesparing Gebouwde Omgeving (BZK 2011) niet altijd welke bedrijven onder de Wet milieubeheer vallen en welke niet. Het ontbreekt gemeenten ook aan kennis over energiebesparing en het potentieel in hun bedrijvenbestand. Bovendien leiden grote verschillen in
handhaving tussen gemeenten tot ongelijkheid en onduidelijkheid bij bedrijven: vergelijkbare bedrijven in de ene gemeente worden in wel geconfronteerd met eisen voor energiebesparende maatregelen, en in andere gemeenten niet, aldus BZK (2011).
Ook bij de bedrijven is de bekendheid met de regelgeving beperkt. Onderzoek bij utiliteitsgebouwen laat zien dat beheerders en eigenaren van utiliteitsgebouwen in slechts 17 procent van de gevallen op de hoogte zijn van het Activiteitenbesluit58 (Hoevenagel 2013). Bakker et al. (2013) laten zien dat bedrijven in hun jaarverslagen nauwelijks melding maken van energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van 5 jaar of minder. De verplichting tot het nemen van deze maatregelen wel bekend is bij de 14 van de 18 bedrijven die meededen aan een aanvullende enquête in het onderzoek van Bakker (2013).
Consensusgerichtheid en responsiviteit
De Wet milieubeheer plukt met de verplichting tot energiebesparende maatregelen met een relatief korte terugverdientijd het laaghangend fruit. Uit onderzoek onder beursgenoteerde bedrijven blijkt echter dat de in de wet vastgelegde maximale terugverdientijd van 5 jaar niet aansluit bij de eisen die bedrijven stellen: meer dan de helft van de ondervraagden geeft aan alleen maatregelen te nemen die zich in 3 jaar terugverdienen (Bakker 2013). Dit onderzoek vond plaats onder een beperkt aantal bedrijven en het is niet duidelijk hoe breed gedragen dit beeld is. Daarmee is bovendien de vraag nog niet beatwoord of een wet aangepast zou moeten worden aan de rendementseisen die bedrijven (kennelijk) in de praktijk stellen (responsiviteit).
Een aantal belangrijke aanbevelingen van de VROM- Inspectie (Majoor en de Buck 2010) om gemeenten te ondersteunen bij de handhaving van de wet Wmb is volgens het Plan van Aanpak EGO (BZK 2011) opgepakt. Het Plan van Aanpak kondigt aan dat in overleg met de Ministeries van I&M en BZK, de Vereniging Nederlandse Gemeenten en vertegenwoordigers van de betrokken branches zou worden bekeken welke andere verbeter- acties mogelijk zijn. Hiertoe zou een gezamenlijk plan van aanpak worden opgesteld. De intensivering van de handhaving die in het Plan van Aanpak werd aangekondigd is herbevestigd in het Nationaal Energieakkoord (SER 2013) dat door meer dan 40 organisaties is ondertekend. Deze bevestiging kan als consensusgericht gezien worden.
Verdeling lusten en lasten
In interviews van De Buck et al. (2007 2011) komt naar voren dat de exploitant die wordt aangesproken op zijn zorgplicht bij energiebesparing in veel gevallen het pand
huurt, terwijl maatregelen aan het gebouw (verwarming, isolatie, etc.) door de eigenaar getroffen moeten worden. Hierdoor is overleg nodig tussen eigenaar en exploitant, bijvoorbeeld over de financiering van de maatregelen, waarbij de uitkomst onzeker is.
De handhaving en controle van de Wet milieubeheer is de verantwoordelijkheid van de gemeente of de provincie. Dit brengt kosten met zich mee die naar inschatting van Daniëls en Elzenga et al. (2010) hoog zijn als de decentrale overheden dit serieus willen aanpakken. De Algemene Rekenkamer (2011a) meldt dat het opmerkelijk dat de wet decentrale overheden de verantwoordelijkheid geeft om in te schatten wat de financiële situatie van een bedrijf is59. Zij beveelt de minister van Infrastructuur en Milieu aan de wet te bezien op de verhouding tussen de kosten en de effecten van een goede handhaving. In een reactie op het advies van de Algemene Rekenkamer stelt de minister van EL&I (mede namens de bewindspersonen van BZK, Financiën en IenM) dat dit onderzoek overbodig is, omdat uit onderzoek van ECN en PBL naar kosten- effectieve beleidsopties60 blijkt dat investeringen met een terugverdientijd van maximaal 5 jaar tot de meest kosteneffectieve opties in het klimaatbeleid behoren (Algemene Rekenkamer 2011a: 22).
Vooruitblik
In het Nationaal Energieakkoord (SER 2013) zijn de ondertekenden partijen overeengekomen dat de Wet milieubeheer beter uitgevoerd en gehandhaafd wordt, onder andere met ondersteuning van concrete erkende maatregelenlijsten en een pilot met een zogenaamd ‘EPK- systeem’ (Energie Prestatie Keuring), vergelijkbaar met de APK-keuring voor voertuigen. Indien de pilot positief uitpakt voor ondernemingen én overheid, wordt het EPK- systeem in 2016 ingevoerd in de sectoren waarvoor de EPK werkt.
Voor de komende jaren is dus de intentie dat de Wet milieubeheer beter gehandhaafd zal worden dan voorheen waarbij de informatievoorziening voor zowel bedrijven als handhavende partijen door de EPK verbetert en het besparingspotentieel beter benut kan worden. Doordat de uitvoering (groten)deels bij Regionale Uitvoeringsdiensten komt te liggen kan er een grotere uniformiteit in de aanpak ontstaan (gelijke monniken, gelijke kappen). Of de kosteneffectiviteit zal verbeteren hangt af van de kosten die de intensievere handhaving met zich mee gaat brengen, wat de opbrengsten zijn en hoe de kosten en opbrengsten over de verschillende partijen verdeeld zijn. Er zijn geen inschattingen op dit punt bekend.