De weigerambtenaar

Huwelijken worden gesloten door ambtenaren van de burgerlijke stand. Deze (bijzondere) ambtenaren zijn in dienst bij de gemeente. Enkele ambtenaren weigeren op grond van hun godsdienstige overtuiging om homohuwelijken te voltrekken. Deze ambtenaren worden ook wel ‘weigerambtenaren’ genoemd.⁶⁸ In dit hoofdstuk gaat het om de situatie waarin een grondrechtenbotsing plaatsvindt tussen enerzijds het recht van een gewetensbezwaarde trouwambtenaar om geen huwelijken te sluiten van personen van hetzelfde geslacht op grond van zijn of haar geloofsovertuiging (art. 6 Gw) en anderzijds het recht op gelijke behandeling op grond van seksuele gerichtheid van personen die een huwelijk aan willen gaan (art. 1 Gw).

3.1.1 Juridisch kader

Zoals in hoofdstuk 1 reeds besproken, sluit de wet per 1 november 2014 de benoeming van gewetensbezwaarde trouwambtenaren uit.⁶⁹ Middels deze wet is in art. 16, tweede lid, Boek 1 BW vastgelegd dat iemand niet benoemd kan worden als (buitengewoon) ambtenaar van de burgerlijke stand als hij in de uitoefening van zijn ambt onderscheid maakt op de in de Awgb genoemde gronden.

Op grond van dit artikel geldt dat ‘een (buitengewoon) ambtenaar van de burgerlijke stand alleen (her)benoembaar is als deze persoon in de uitoefening van zijn ambt geen onderscheid maakt als bedoeld in art. 1 Awgb, tenzij dit onderscheid gebaseerd is op een wettelijk voorschrift’.⁷⁰ Dit betekent dat de overheid de vrijheid van godsdienst van art. 6 Gw heeft beperkt met een wet in formele zin

Op grond hiervan kan geconcludeerd worden dat de wetgever er in deze specifieke situatie voor heeft gekozen om het gelijkheidsbeginsel zwaarder te laten wegen. Voor de vraag of art. 1 Gw aan invloed wint is het interessant om te onderzoeken hoe deze wet tot stand is gekomen en wat de argumenten waren om het gelijkheidsbeginsel in deze specifieke situatie zwaarder te laten wegen. In dit hoofdstuk zal een beschrijving gegeven worden van de ontwikkelingen die aan de wetswijziging vooraf zijn gegaan.

Vervolgens wordt beschreven hoe de wet tot stand is gekomen en welke rol de jurisprudentie in dit proces heeft gehad.

3.1.2 Wet openstelling huwelijk

Op 1 april 2001 is de Wet openstelling huwelijk in werking getreden. Dit betekent dat met ingang van deze datum ook homostellen in Nederland kunnen trouwen. Met de inwerkingtreding van deze wet is de mogelijkheid van een botsing tussen twee grondrechten ontstaan. Tijdens de parlementaire behandeling van de Wet openstelling huwelijk is de positie van ambtenaren van de burgerlijke stand die op grond van hun godsdienstige overtuiging gewetensbezwaren hebben tegen het sluiten van homohuwelijken besproken.

Een aantal leden van de Tweede Kamer was van mening dat er in de wet een regeling opgenomen moest worden die het voor de gewetensbezwaarde (trouw)ambtenaren mogelijk moest maken om het voltrekken van een huwelijk tussen personen van gelijk geslacht te weigeren. Dit voorstel werd door het kabinet echter afgewezen. Het kabinet was van mening dat gemeenten praktische oplossingen moesten zoeken voor dit probleem. Het uitgangspunt was hierbij wel dat in iedere gemeente ook homostellen gehuwd konden worden.⁷¹

Ook in de daaropvolgende periode is deze problematiek onderwerp van politieke aandacht geweest. In 2007 brak de discussie over de gewetensbezwaarde trouwambtenaren opnieuw los. De aanleiding voor deze discussie was het reageerakkoord van het kabinet Balkenende-IV. In het regeerakkoord stond dat de rechtszekerheid van de gewetensbezwaarde ambtenaar veiliggesteld zou worden. Wat betreft de werving

68 Kamerstukken II, 2012-2013, 33 344, nr.6

69 Kamerstukken II, 2012-2013, 33 344, nr.6

70 Gerards e.a. 2013, p. 2

71 Kamerstukken II 2000-2001, 26 672, nr. 12

en selectie van nieuwe (trouw) ambtenaren stelde de regering dat gemeenten een zekere beleidsvrijheid kregen, en dat zij de functie-eis mochten stellen dat sollicitanten alle huwelijken zouden sluiten.⁷²

3.1.3 CGB-oordeel 2008

In 2008 wees de gemeente Langedijk een orthodox-protestantse man af voor de functie van buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand, omdat de man vanwege zijn geloofsovertuiging geen huwelijken tussen personen van gelijk geslacht wilde voltrekken.⁷³ De Commissie moest in deze zaak de volgende rechtsvraag beantwoorden: ‘heeft de gemeente verboden onderscheid gemaakt op grond van godsdienst door de functie-eis te hanteren dat kandidaten bereid moeten zijn om huwelijken te voltrekken tussen personen van hetzelfde geslacht?’ De CGB oordeelde in deze zaak dat de gemeente geen verboden onderscheid had gemaakt. Het gemaakte indirecte onderscheid kon namelijk objectief gerechtvaardigd worden, omdat de Commissie oordeelde dat er een legitiem doel was voor het gemaakte onderscheid en het gekozen middel passend en noodzakelijk was om het beoogde doel te bereiken. Hierdoor was er geen strijdigheid was met de Awgb. De Commissie geeft in haar oordeel aan dat de gemeente ‘geen discriminerende praktijken van trouwambtenaren mag faciliteren’⁷⁴

Naar aanleiding van dit CGB-oordeel zijn vervolgens Kamervragen gesteld. In antwoord op deze Kamervragen berichtte oud-minister van BZK Ter Horst, ook uit naam van de minister-president:

'Gemeenten houden bij het aanstellen van trouwambtenaren een eigen verantwoordelijkheid binnen de bestaande (grond)wettelijke kaders. Voorop staat dat elke gemeente moet waarborgen dat het voltrekken van alle huwelijken in de betreffende gemeente mogelijk is en dat alle betrokkenen zich aan de wettelijke kaders dienen te houden. Het kabinet benadrukt tevens dat deze wettelijke taak van gemeenten ruimte laat voor het aannemen van trouwambtenaren met gewetensbezwaren, zolang er praktische oplossingen mogelijk zijn. (...) Het is aldus in eerste instantie aan een gemeente en een gewetensbezwaarde ambtenaar om in onderling overleg te zoeken naar oplossingen. De wettelijke kaders bieden voldoende ruimte om alle huwelijken in alle gemeenten te laten plaatsvinden, en om aan een zorgvuldige omgang met gewetensbezwaren tegemoet te komen.'⁷⁵

Het CGB-oordeel uit 2008 is opvallend, omdat het kabinet in 2007 ruimte bleef zien voor praktische oplossingen, terwijl de Commissie in haar oordeel aangaf dat een praktische oplossing ‘niet aan de orde’

was. Dit oordeel is niet alleen vanwege de politieke context interessant, maar ook vanwege het feit dat de CGB in 2008 ‘omging’.⁷⁶ In 2002 oordeelde de CGB namelijk reeds drie keer over dezelfde problematiek.

Ook in deze zaken betrof het (trouw)ambtenaren die op grond van hun godsdienstige overtuiging geen homohuwelijken wilde sluiten. Deze ‘weigerambtenaren’ konden om die reden niet (her)benoemd worden als buitengewoon ambtenaar van de burgerlijke stand.⁷⁷

Op een aantal punten in het beoordelingsproces komen de oordelen overeen. Zowel in 2008 als zes jaar eerder, oordeelde de CGB dat sprake was van indirect onderscheid op grond van godsdienst. Bij de vraag of het indirecte onderscheid objectief gerechtvaardigd kon worden kwam de CGB in 2008 echter tot een ander oordeel dan in 2002. In 2002 oordeelde de Commissie dat het indirecte onderscheid niet objectief gerechtvaardigd kon worden. In 2008 dacht de CGB daar dus anders over.

In het oordeel van 2008 wordt duidelijk dat de CGB van mening is dat gewetensbezwaarde ambtenaren niet (her)benoembaar zouden moeten zijn: 'De enige manier om onderscheid op grond van seksuele gerichtheid te voorkomen, is om een gewetensbezwaarde buitengewoon ambtenaar geheel vrij te stellen van het sluiten

72 Kamerstukken II 2002/03, 28 637, nr. 19, p.12 (regeerakkoord CDA, VVD, D'66).

73 CGB-oordeel 2008/40

74 J.P. Loof ‘CGB sluit de deur voor gewetensbezwaarde trouwambtenaren’ NTM/NJCM-bull, 2008/40, p.791

75 Antwoord op schriftelijke vragen van de Kamerleden Anker (CU) resp. Van der Ham (D66): Handelingen II 2007/08, aanhangsel 2575 en 2576. NJCM-Bulletin, jrg. 33 (2008), nr. 6 799

76 CGB-oordelen 2002-25 en 2002-26.

77 J.P. Loof ‘CGB sluit de deur voor gewetensbezwaarde trouwambtenaren’ NTM/NJCM-bull, 2008/40, p.791

van huwelijken’. ⁷⁸ Volgens Loof is dit echter geen alternatief, omdat dit betekent dat er geen taken meer resteren. ‘Het stellen van de functie-eis dat de ambtenaar bereid moet zijn ook homohuwelijken te voltrekken is derhalve noodzakelijk en proportioneel. Het is niet alleen een eis die gesteld mag worden, maar ook een die gesteld moet worden om strijd met het discriminatieverbod te voorkomen’.⁷⁹

3.1.4 Advies inzake gewetensbezwaarde trouwambtenaar

In 2008 bracht de CGB tegelijkertijd met het hierboven besproken oordeel ook een adviesrapport uit over de ‘weigerambtenaren’.⁸⁰ In dit rapport stelde de Commissie zich op het standpunt dat een gemeente van ambtenaren van de burgerlijke stand mag eisen dat zij alle huwelijken sluiten. De Commissie voegde daaraan toe dat gemeenten deze eis zelfs moeten stellen, omdat zij als taak hebben om wettelijke verplichtingen na te leven en om die reden geen onderscheid mogen maken op grond van seksuele gerichtheid. Discriminatie door ambtenaren moest volgens de Commissie te allen tijde voorkomen worden.

Naar aanleiding van dit rapport besloten een aantal ministers, waaronder de minister van BZK om over enkele nadere juridische vraagstukken advies te vragen aan de Raad van State. In 2011 diende Kamerlid Van Gent een motie in. In deze motie werd de regering gevraagd gehoor te geven aan het advies van de Commissie om een einde te maken aan het verschijnsel van de ‘weigerambtenaar’. Vervolgens bracht de Raad van State op 9 mei 2012 haar adviesrapport uit, die vervolgens naar de Tweede Kamer gezonden werd. In juni 2012 stelde Kamerlid Dijkstra vragen over dit rapport. Het kabinet deelde mee dat zij ‘een inhoudelijk standpunt zou overlaten aan een volgend kabinet’⁸¹ Dit was voor Kamerlid Schouw de aanleiding om een initiatiefvoorstel in te dienen.⁸²

3.1.5 Doel van de nieuwe wet

Het initiatiefvoorstel heeft uiteindelijk geleid tot de wetsaanpassing. De initiatiefnemers stelden zich op het standpunt dat het vraagstuk van de weigerambtenaar niet langer als een pragmatisch probleem moest worden gezien. In de memorie van toelichting staat dat volgens de initiatiefnemers fundamentele rechtsbeginselen in het geding waren, zoals ‘de scheiding van kerk en staat, de grondrechten en het beginsel van de gebondenheid van de overheid en haar dienaren aan de wet, als democratisch gelegitimeerde uitdrukking van in de samenleving levende rechtsnormen’.⁸³ Zij noemen het bovendien een misstand dat gemeenten ambtenaren van de burgerlijke stand benoemen, die op grond van hun godsdienstige overtuiging geen homohuwelijken voltrekken. De initiatiefnemers zijn van mening dat het gelijkheidsbeginsel in deze situatie zwaarder moet wegen dan de vrijheid van godsdienst. Deze keuze is voor de initiatiefnemers van principiële aard.⁸⁴ De Eerste en Tweede Kamer hebben zich hierbij aangesloten, waarna de wetswijziging per 1 november 2014 in werking is getreden.

78 CGB-advies 2008-04, p. 19. Overweging 3.29

79 J.P. Loof ‘CGB sluit de deur voor gewetensbezwaarde trouwambtenaren’ NTM/NJCM-bull, 2008/40, p.791

80 CGB-advies 2008-04

81 J.P. Loof ‘CGB sluit de deur voor gewetensbezwaarde trouwambtenaren’ NTM/NJCM-bull, 2008/40, p.791

82 Kamerstukken II, 2012-2013, 33 344, nr.6

83 Kamerstukken II, 2012-2013, 33 344, nr.6

84 Kamerstukken II, 2012-2013, 33 344, nr.6