Vormen van integratie

Bij het opstellen van het wetsvoorstel is zoveel mogelijk aangesloten bij de huidige situatie in die zin dat, voor zover de activiteiten op dit moment aan een vergunning, ontheffing of een ander toestemmingsvereiste gebonden zijn, deze ingevolge het voorliggende wetsvoorstel straks gebonden zullen zijn aan de nieuwe omgevingsvergunning. Op zichzelf worden niet meer of minder activiteiten onder deze nieuwe vergunningplicht gebracht. Dit laat onverlet dat in ander verband7 besloten kan worden om voor bepaalde activiteiten het vergunningvereiste af te schaffen of te vervangen door algemene regels. Een voorbeeld hiervan is de herziening van de algemene regels die in het kader van artikel 8.40 van de Wm in voorbereiding is. De bestaande beschermingsniveaus staan in het kader van dit wetsvoorstel niet ter discussie. In dit verband wordt opgemerkt dat de criteria voor de verlening van de omgevingsvergunning voor een project afhankelijk zijn van de betrokken activiteit(en) en in principe gelijk zijn aan de criteria die thans toepasselijk zijn voor de verlening van de afzonderlijke vergunningen, ontheffingen of andersoortige toestemmingen die nu voor debetrokken activiteiten zijn vereist. Kort gezegd zal het toetsingskader van de omgevingsvergunning bestaan uit een optelsom van de diverse toetsingskaders van toestemmingstelsels die in de omgevingsvergunning zijn geïntegreerd. De vraag welke onderdelen van dit totale toetsingskader van toepassing zijn, hangt af van de activiteiten die deel uitmaken van het project waarvoor de vergunning wordt gevraagd (zie verder paragraaf 2.4.1).

2.3 Vormen van integratie

Er bestaan verschillende methodes om toestemmingstelsels te integreren in de

omgevingsvergunning. Een keuze voor een bepaalde methode is afhankelijk van de mate waarin bij de realisatie van een bepaald project de toestemmingstelsels van de onderliggende activiteiten samenlopen. Zo zijn in principe de toestemmingsvereisten die altijd zien op plaatsgebonden activiteiten in het onderhavige wetsvoorstel geïntegreerd (zie paragraaf 2.3.1). In die gevallen wordt altijd een omgevingsvergunning verleend en vervallen de bestaande toestemmingstelsels in de betreffende wetten of verordeningen.

Toestemmingsvereisten in wetten of verordeningen die zowel plaatsgebonden als niet-plaatsgebonden activiteiten kunnen betreffen, zullen voor zover ze niet-plaatsgebonden zijn, worden aangehaakt en integreren bij samenloop op dat moment in de omgevingsvergunning (paragraaf 2.3.2). Dit betekent dat voor plaatsgebonden activiteiten een

omgevingsvergunning wordt verleend en dat voor niet-plaatsgebonden activiteiten de

toestemmingstelsels uit de betreffende wetten (blijven) gelden. Dit kan worden aangeduid met incidentele integratie. In de invoeringswet zullen de betrokken wetten in die zin worden aangepast.

In de bijlage bij deze memorie zijn overzichten opgenomen van toestemmingen die in eerste instantie wel en die niet zullen worden geïntegreerd of aangehaakt. Zoals in hoofdstuk 1 is

7 Bijvoorbeeld in het kader van de uitvoering van het kabinetsstandpunt over het advies van de Taskforce Vereenvoudiging vergunningen (Kamerstukken II 2004/05, 29 515, nr. 93).

vermeld, beperkt de omgevingsvergunning zich niet tot het beleidsterrein van het ministerie van VROM, maar heeft deze tevens betrekking op de beleidsterreinen van andere

departementen en decentrale overheden.

Bij het selecteren van die toestemmingen hebben verschillende factoren een rol gespeeld. Onder meer het aantal toestemmingen dat op jaarbasis wordt verleend, de mate waarin deze samenlopen met andere toestemmingen en de inhoudelijke samenhang met andere

toestemmingen. Daarnaast heeft een rol gespeeld in hoeverre de betrokken toestemming op een goede en relatief eenvoudige wijze in het wettelijke systeem kan worden ingepast. Enkele toestemmingsvereisten zijn vooralsnog niet geselecteerd, omdat die te zeer verstorend zouden werken, bijvoorbeeld omdat de betrokken toestemming een bijzondere procedure vereist of nauw verbonden is met andere taken of bevoegdheden (zoals

bijvoorbeeld de financiering of subsidiëring van de betrokken activiteit). Verder is onder meer rekening gehouden met de omstandigheid dat de activiteit waarop de toestemming betrekking heeft, sporadisch voorkomt of dat bij de uitvoering en handhaving van de toestemming zeer specialistische kennis is vereist.

Op grond van bovenstaande factoren zullen bijvoorbeeld de toestemmingstelsels voor kerninstallaties, voor de toepassing van genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s) en in het kader van bodemsanering vooralsnog niet worden geïntegreerd of aangehaakt. Dit betekent echter niet dat die toestemmingen daarvoor niet geschikt zijn. Bij het selecteren van de toestemmingen is uitgegaan van een groeimodel. In eerste instantie wordt een groot aantal essentiële toestemmingen onderdeel van de omgevingsvergunning. In een volgende fase kan de reikwijdte van de omgevingsvergunning verder worden uitgebreid.

2.3.1 Volledige integratie: toestemmingen krachtens wetten

Volledige integratie is de verst gaande methode om toestemmingstelsels in de

omgevingsvergunning te doen opgaan. Deze vorm van integratie is gekozen in die gevallen waarin altijd sprake is van plaatsgebonden activiteiten en er een grote kans is op samenloop van de verschillende toestemmingstelsels. Hiervan is sprake bij de huidige

toestemmingstelsels op grond van de Ww, de Monumentenwet 1988, de Wro en de Wm, zoals de bouwvergunning, monumentenvergunning (m.u.v. de archeologische

monumentenvergunning), de in bestemmingsplannen opgenomen aanlegvergunning en sloopvergunning, de milieuvergunning en het in de gemeentelijke bouwverordening opgenomen toestemmingstelsel voor het slopen van bouwwerken. Ook de vergunning die voor bepaalde vormen van gebruik van bouwwerken is vereist in verband met de

brandveiligheid zal worden opgenomen. In dat verband wordt erop gewezen dat een regeling omtrent brandveilig gebruik naar verwachting op het moment van de inwerkingtreding van de Wabo niet langer in de gemeentelijke bouwverordening, maar bij amvb (het Besluit gebruik bouwwerken) zal zijn gereguleerd. De bij het wetsvoorstel Wro gegeven bevoegdheid om ontheffing te verlenen van het bestemmingsplan (binnenplanse ontheffing), het projectbesluit, de tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan en de ontheffing van het bestemmingsplan in de bij amvb aangegeven gevallen, zullen eveneens in de omgevingsvergunning worden geïntegreerd.

Ten aanzien van de afgrenzing tussen de Wabo en het in voorbereiding zijnde integrale Waterwet is besloten dat de regels met betrekking tot zogenaamde indirecte lozingen (lozingen die niet rechtstreeks in het watersysteem plaatsvinden, maar in een rioolstelsel) uitsluitend in de omgevingsvergunning of in het stelsel van algemene regels op grond van de Wm zullen worden gesteld. Met andere woorden de indirecte lozingen vallen of onder de algemene regels of worden in de omgevingsvergunning geïntegreerd. Op dit moment vindt voor een deel van deze lozingen nog regulering op basis van zowel de Wm als de Wvo plaats. Zie paragraaf 11.8 voor de relatie met de Waterwet en de directe lozingen.

Het resultaat van deze integratie is dat in plaats van bovenvermelde toestemmingen maar één vergunningstelsel vereist is: de omgevingsvergunning. Naar aanleiding van één aanvraag op basis van zoveel mogelijk landelijk uniform gestelde indieningsvereisten, wordt via één procedure, door één bevoegd gezag één besluit genomen, waartegen één procedure van rechtsbescherming openstaat. Door de integratie zullen voor veel activiteiten niet langer verschillende afzonderlijke vergunningen, ontheffingen of andersoortige toestemmingen nodig zijn, maar kan volstaan worden met één omgevingsvergunning voor het project. Tevens wordt met integratie bereikt dat een afstemming kan plaatsvinden van de voorschriften die aan de omgevingsvergunning worden verbonden, en dat het bedrijf/de burger in principe te maken krijgt met één bestuursrechtelijk handhavende instantie. Eén vergunning betekent dat de hiervoor genoemde toestemmingstelsels volledig integreren in de omgevingsvergunning en ook niet langer als afzonderlijke toestemmingenstelsels in de genoemde specifieke wetten blijven bestaan. Bijvoorbeeld het bouwen van een bouwwerk is daarmee dus niet langer ingevolge de Ww gebonden aan een bouwvergunning, maar wordt ingevolge voorliggend wetsvoorstel in alle gevallen gebonden aan een omgevingsvergunning. Datzelfde geldt voor een project waar thans nog een milieuvergunning op grond van de Wm, een

aanleg-vergunning op grond van de WRO (of in de toekomst de Wro) of een monumentenaanleg-vergunning op grond van de Monumentenwet 1988 is vereist. In al deze of bij een combinatie van deze gevallen wordt straks één omgevingsvergunning verleend. In de bijlage, onderdeel I, is een overzicht van wet- en regelgeving opgenomen, waarin is aangegeven welke toestemmingen zullen worden geïntegreerd, hieronder is e.a. verkort in een schema opgenomen.

Schema I

Toestemmingen die in de omgevingsvergunning worden geïntegreerd

Wet ruimtelijke ordening Artikel

Aanlegvergunning 3.3, onder a,

Sloopvergunning 3.3, onder b,

Binnenplanse ontheffing 3.6, eerste lid, onder c, Projectbesluit 3.8b

Tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan 3.15 Ontheffing van het bestemmingsplan in bij amvb aangegeven gevallen 3.16

Woningwet _Artikel

Ontheffing Bouwbesluit 2003 6

Bouwvergunning 40, eerste lid,

Bouwverordening (Mbv) Artikel

Gebruiksvergunning Hoofdstuk 6 Mbv

Sloopvergunning Hoofdstuk 8 Mbv

Ontheffing van voorschrift bouwverordening 11 Ww en Mbv

Wet milieubeheer Artikel

Milieuvergunning 8.1, eerste lid,

Meldingsplicht veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan 8.19, tweede lid,

Monumentenwet 1988 Artikel

Monumentenvergunning 11, tweede lid,

2.3.2 Incidentele integratie: toestemmingen krachtens wetten (aanhaken) Zoals hiervoor is aangegeven, voorziet het wetsvoorstel in een volledige procedurele en (beperkt) inhoudelijke integratie inzake plaatsgebonden activiteiten met invloed op de fysieke leefomgeving. Verscheidene wetten bevatten echter een wettelijk toestemmingsvereiste of een bevoegdheid tot het instellen van een dergelijk vereiste bij gedelegeerde regeling voor het verrichten van activiteiten, die niet per definitie alleen plaatsgebonden zijn en waarbij ook niet altijd sprake is van een samenloop met andere toestemmingsvereisten. Voor het

gedeelte dat deze toestemmingstelsels wel plaatsgebonden zijn, worden zij aan de

omgevingsvergunning aangehaakt (incidenteel geïntegreerd). Dit is de tweede methode van opgaan in de omgevingsvergunning. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om activiteiten met stoffen, preparaten of toestellen, zoals een toestemmingsvereiste op grond van de Wet

milieugevaarlijke stoffen (Wms), de Wet inzake de luchtverontreiniging (Wlv), de Wet bodembescherming (Wbb) of de Wet geluidhinder (Wgh). Van aanhaken bij de omgevingsvergunning zal ook sprake zijn ten aanzien van een aantal wetten op beleidsterreinen van andere ministeries, die toestemmingsvereisten kennen voor het

verrichten van activiteiten die niet per definitie plaatsgebonden zijn. Voorbeelden daarvan zijn de vergunningen op grond van de artikelen 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nb-wet) en de kennisgeving en ontheffing op grond van de artikel 26 respectievelijk 75, derde lid, van de Flora- en faunawet (Ff-wet). In deze gevallen is voorzien in een

samenloopregeling, indien de betreffende activiteiten worden verricht op een plaats waarvoor tevens een omgevingsvergunning is vereist (bijvoorbeeld voor een vergunningplichtige inrichting of een bouwactiviteit). Uitgangspunt is dat in die gevallen het toestemmingsvereiste voor het verrichten van de activiteiten met stoffen, preparaten, toestellen etc. onderdeel wordt van de omgevingsvergunning. In die gevallen is er geen afzonderlijke toestemming op grond van de specifieke wet meer nodig. De aanvraag voor de omgevingsvergunning voorziet dan tevens in de aanvraag voor vergunning voor de betrokken samenhangende activiteiten en doorloopt vervolgens dezelfde procedure als de aanvraag om de omgevingsvergunning. Dat geldt ook voor de toedeling van het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag in het kader van de omgevingsvergunning beslist in de betreffende situatie, al dan niet met een (bindend) advies van andere bestuursorganen, ook over de aanvraag om vergunning voor de samenhangende activiteiten met stoffen, preparaten, toestellen etc. Dit in tegenstelling tot de situatie dat de vergunning louter betrekking heeft op het verrichten van activiteiten die niet plaatsgebonden zijn. Op die activiteiten blijven de bepalingen (toestemmingstelsel) van de desbetreffende specifieke wet (inclusief bevoegd gezag) van toepassing.

Het “aanhaken” bij de omgevingsvergunning is in lijn met het uitgangspunt dat de aanvrager zoveel mogelijk op basis van één aanvraag, in één procedure, uitmondend in één besluit uitsluitsel krijgt over de vraag of hij het voorgenomen project mag verrichten. Het voordeel van deze constructie is dat de nieuwe wet overzichtelijk blijft en de desbetreffende specifieke wet niet ingrijpend behoeft te worden gewijzigd. In een aparte invoeringswet zullen de specifieke wetten worden aangepast. In de bijlage, onderdeel II, is een overzicht van wet- en regelgeving opgenomen, dat aangeeft welke toestemmingstelsels aanhaken, hieronder is e.a. verkort in schema opgenomen.

Schema II

Toestemmingen die worden aangehaakt aan de omgevingsvergunning

Wet bodembescherming Artikel

Ontheffing 65, eerste lid,

Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden Artikel

Ontheffing van algemene regels 5

Toestemming Wet inzake de luchtverontreiniging Artikel

Grondslag voor vergunning t.a.v. handelingen met een toestel of brandstof 13, tweede lid, onder b

Wet milieubeheer Artikel

Ontheffing van regels pmv 1.3, eerste lid,

Ontheffing 10.63, eerste lid,

Ontheffing 10.63, tweede lid,

Ontheffing 10.63, derde lid,

Melding activiteit m.b.t. niet-vergunningplichtige inrichting

(zgn. 8.40-inrichtingen) ^{8.41, eerste lid,}

Wet milieugevaarlijke stoffen Artikel

Grondslag voor Wms-vergunning 24, tweede lid, onder c,

Wet geluidhinder (Wgh) Artikel

Vergunning 2, tweede lid, onder b,

Besluit tot vaststelling van hogere waarden o.a. 45, 83, 85 en 110a

Toestemming Natuurbeschermingswet 1998 Artikel

Vergunning m.b.t handelingen in een beschermd natuurgebied 16 Vergunning m.b.t. handelingen met gevolgen voor habitats en soorten) 19d

Toestemming Flora- en faunawet Artikel

Kennisgeving 26

Ontheffing 75, derde lid,

2.3.3 Integratie: toestemmingen krachtens verordeningen

De meest voorkomende toestemmingstelsels in verordeningen van gemeenten of provincies voor plaatsgebonden activiteiten en die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving, zijn in dit wetsvoorstel geïntegreerd. Het betreft een aantal ontheffingen van de Provinciale

milieuverordening (Pmv) en een aantal in de (model) Algemene plaatselijke verordening (Apv) opgenomen toestemmingstelsels voor activiteiten die veelal samenlopen met activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Hierbij valt te denken aan een

reclamevergunning, kapvergunning, aanlegvergunning, of uitritvergunning. Verder is gedacht aan de sloopvergunning op grond van de Bouwverordening. Door de integratie van deze toestemmingstelsels zal in al deze gevallen een omgevingsvergunning voor het betreffende project worden verleend.

Naast de bovengenoemde integratie van toestemmingstelsels in verordeningen, kunnen de bevoegde bestuursorganen ook ten aanzien van andere vergunningstelsels bepalen dat deze toestemmingstelsels in de omgevingsvergunning worden geïntegreerd. In dat geval

integreren ook deze vergunningstelsel geheel in de omgevingsvergunning. In het

wetsvoorstel is een bepaling opgenomen die de gemeenten en provincies verplicht hun Apv respectievelijk Pmv binnen twee jaar aan te passen.

Schema III

Toestemmingen in verordeningen van gemeenten en provincies

- Sloopvergunning (geheel of gedeeltelijk) - Monumentenvergunning

- Aanlegvergunning (aanleggen en veranderen van een weg) - Uitwegvergunning (het maken, hebben en veranderen ervan)

- Vergunning voor het hebben van een alarminstallatie (geluid en licht) aan een onroerende zaak - Kapvergunning

- Reclamevergunning

- Opslagvergunning (onroerende zaken) - Ontheffingen van PMV (PM)

- Op grond van artikel 2.2, tweede lid, van de Wabo

2.4 Inhoudelijke aspecten

In document Wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsrecht (pagina 39-44)