Uitvoerings- en handhavingsaspecten .1 Algemeen

In de brief van 23 september 2004 (Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 18) is

aangekondigd dat het de intentie is om de omgevingsvergunning in 2007 operationeel te doen zijn. Daarvoor is meer nodig dan de aanvaarding van het onderhavige wetsvoorstel en de invoeringswet. Er zullen bijvoorbeeld ook bij amvb en ministeriële regeling regels ten behoeve van de uitvoering vastgesteld moeten worden. Daarnaast dient de invoering van de omgevingsvergunning ondersteund te worden met verschillende flankerende activiteiten, zoals de introductie van ict en het opzetten van opleidingen.

Zowel voor de vergunningaanvragers als voor de vergunningverleners zal de invoering van de omgevingsvergunning aanzienlijke veranderingen met zich mee brengen. Het principe van de omgevingsvergunning vraagt de nodige aanpassingen en veranderingen op het gebied van werkwijze, cultuur en organisatie. Om dit zo soepel mogelijk te laten verlopen is ervoor gekozen niet eerst het wetgevingstraject af te ronden alvorens activiteiten gericht op

ondersteuning van de invoering te starten. Parallel aan de voorbereiding van het wetsvoorstel is al projectmatig gewerkt aan het voorbereiden van een goede invoering van de

omgevingsvergunning. Hierop is al ingegaan in de brief van 25 november 2004

(Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 23). Tevens zal de Wet handhavingstructuur, die beoogt de professionalisering van de handhaving van de milieuwetgeving te versterken, van toepassing worden op de handhaving van de (gehele) omgevingsvergunning. Aan de organisaties die belast zijn met de handhaving van de omgevingsvergunning kunnen dan kwaliteitseisen worden gesteld. Deze verbreding van de professionalisering van de handhaving zal de komende tijd ook de nodige aandacht vergen.

In de loop van 2006 zal in nauw overleg met gemeenten, provincies en waterschappen een implementatieplan ten behoeve van de invoering van de wettelijke regeling worden

vastgesteld.

7.2 Uitvoeringsregelgeving

Het wetsvoorstel voorziet op een aantal punten in een basis voor het bij amvb stellen van regels die voor de uitvoering noodzakelijk zijn. In de eerste plaats betreft dit de nadere aanduiding van het bevoegd gezag. In deze amvb zal, naar analogie van het huidige Ivb, per categorie van activiteiten worden aangegeven wie het bevoegd gezag is. In paragraaf 3.1 is al uiteengezet welke keuzen in het wetsvoorstel zijn gemaakt. Dit behoeft nadere uitwerking bij amvb.

In de tweede plaats betreft het de uniforme vaststelling van de indieningsvereisten. In deze amvb zal worden aangegeven welke gegevens bij de aanvraag van een

omgevingsvergunning moeten worden verstrekt om tot een ontvankelijke aanvraag te komen. De verschillende toestemmingsbesluiten die in de omgevingsvergunning zullen opgaan, kennen thans elk hun eigen regeling op dit punt. Voor de milieuvergunning bijvoorbeeld zijn de indieningsvereisten hoofdzakelijk te vinden in het Ivb.Voor de bouwvergunning gaat het om het Besluit indieningsvereisten aanvraag bouwvergunning. Daarnaast zijn er nog verschillende andere in dit verband relevante regelingen, zoals de Wro en de

Monumentenwet 1988. In het kader van deze wetten zijn tot nu toe nog geen eisen aan het indienen van een vergunning gesteld. Het zal duidelijk zijn dat aan deze situatie met de totstandkoming van de omgevingsvergunning een einde moet komen. Daarom wordt gewerkt aan een geïntegreerde regeling waarin alle relevante indieningsvereisten bij elkaar worden gebracht. Hierdoor wordt voorkomen dat ten behoeve van één project meermalen dezelfde gegevens moeten worden verstrekt. Het is de bedoeling de beide amvb’s zo mogelijk gecombineerd op een zodanig tijdstip op te stellen en in procedure te brengen dat zij medio 2007 gereed zijn.

7.3 Kennisoverdracht

Er zijn verschillende activiteiten in gang gezet en uitgevoerd om de vergunningverleners en vergunningaanvragers op de hoogte te brengen van de komende veranderingen. Het gaat dan met name om: voorlichting en communicatie, pilots, vergunningenmanagement en referentieprojecten. Deze activiteiten, waarop hierna nader wordt ingegaan, zijn alle gericht op het ondersteunen van de invoering van de omgevingsvergunning. Er wordt dus gelijktijdig gewerkt aan zowel voorbereiding van het wetsvoorstel als aan facilitering van de praktijk van de vergunningverlening. Bij de totstandkoming van het wetsvoorstel en de

de uitwerking van de omgevingsvergunning in de praktijk. Van belang voor zowel de

uitvoerbaarheid in de praktijk als voor de tijdige kennisoverdracht, is de betrokkenheid van de andere overheden bij de voorbereiding. Op diverse manieren is hieraan gestalte gegeven. Zo hebben diverse personen afkomstig van gemeenten en provincies geadviseerd bij de

totstandkoming van het wetsvoorstel. Tevens zijn in samenwerking met een aantal

gemeenten, provincies en regionale milieudiensten pilots gestart met als doel ervaring op te doen met de toekomstige werkwijze.

Voorlichting en communicatie

Vanzelfsprekend is voorlichting vanuit het ministerie van VROM een belangrijk instrument. In dat kader zijn reeds verschillende algemene informatiebladen over de omgevingsvergunning uitgegeven en bevat de website van het ministerie al geruime tijd de nodige informatie over dit onderwerp.

Pilots

De pilots zijn met name bedoeld om ervaring in de praktijk op te doen met het werken met de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning zal namelijk voor gemeenten en provincies leiden tot wijzigingen in werkprocessen en organisatie van de vergunningverlening. In de pilots wordt “proefgedraaid” met de omgevingsvergunning. De aandacht gaat in de pilots onder andere uit naar de één-loket-benadering, de samenwerking binnen en tussen

overheidsinstanties, toepassing van ict en gecoördineerde handhaving. Op deze wijze wordt ervaring opgedaan met de praktische vormgeving van het proces van verlening van één integrale vergunning. Ervaringen worden gebundeld en breed gecommuniceerd, zodat draagvlak kan ontstaan voor het werken met de omgevingsvergunning. De pilots zijn derhalve bedoeld om zowel uitleg te geven als om “te leren uit de praktijk”. Uitgangspunt hierbij is het denken vanuit de burger en het bedrijfsleven. Tot nu toe zijn er 23

samenwerkingsovereenkomsten getekend tussen de minister van VROM en pilotpartijen. In algemene zin gaat het in de pilots bij de werkwijze en de organisatie in enge zin over het beter managen van het vergunningen- en handhavingsproces. In brede zin gaat het over de werkcultuur, de houding jegens de klant, het leren samenwerken, het omgaan met (nieuwe) informatietechnologie. Verder wordt onderzocht hoe kan worden zorggedragen voor een goede intake: hoe wordt de klant bediend, hoe resulteert de samenwerking in één besluit, hoe wordt de coördinatie van de handhaving verbeterd. In een aantal gevallen worden de ict mogelijkheden hierbij uitgetest. Bij de helft van de pilots wordt specifiek naar het aspect ict gekeken en zullen ict-instrumenten als sectorwijzers en het aanvraagformulier getest en getoetst worden. De bereidwilligheid van de betrokken gemeenten om in samenwerking met VROM met behulp van ict werkprocessen te verbeteren is groot.

Een conclusie die nu al uit de bestaande praktijk kan worden getrokken is dat de gemeenten zich in verschillende ontwikkelingsfases bevinden. Sommigen zijn al een heel eind

“omgevingsvergunning-proof”, anderen zetten de eerste stappen met het aanpassen van werkprocessen. Via intervisiebijeenkomsten wordt er veel van elkaar geleerd.

In principe zijn alle pilots gericht op verbetering van de eigen bedrijfsvoering. In een aantal pilots wordt ook samengewerkt tussen partijen waarbij (fictief) aanvragen worden behandeld alsof de omgevingsvergunning al van kracht is.

Uitgangspunt bij de pilots is dat de partijen het zèlf doen. Het ministerie van VROM ondersteunt hierbij wel door de ontwikkeling van de individuele pilots te monitoren en door kennis en knowhow in te brengen en wederzijds af te stemmen. Het ministerie van VROM brengt partijen bij elkaar, helpt bij het vertalen van de wettelijke kaders naar mogelijke werkprocessen en organisatiewijzen. Gedurende de looptijd van de pilots worden de

ervaringen uit de pilots gebundeld en omgezet in praktische tips en aanbevelingen die breed gecommuniceerd (en gepubliceerd) worden. Naar aanleiding van de ervaringen in de pilots wordt een handreiking opgesteld voor de herinrichting van de werkprocessen bij het bevoegd

gezag. Uitgangspunt daarbij is dat elke organisatie voor de eigen situatie moet bezien hoe deze het beste kan worden aangepast aan de eisen die de invoering van de

omgevingsvergunning daaraan stelt; een algemeen geldende blauwdruk is niet te geven. De ervaringen uit de pilots hebben deels al hun doorwerking in het onderhavige wetsvoorstel gehad. Daarnaast zijn ze van groot belang voor het opstellen van uitvoeringsregels (amvb’s en ministeriële regelingen). Tenslotte leveren de pilots zeer zinvolle informatie voor de implementatie van de omgevingsvergunning, die onder meer gebruikt wordt bij het opstellen van bovengenoemde handreiking.

Vergunningenmanagement

Waar in het kader van de pilots zo veel mogelijk wordt vooruitgelopen op de nieuwe situatie, wordt onder de noemer “vergunningenmanagement” bezien wat er onder vigeur van de geldende regelgeving al mogelijk is. In samenwerking met gemeenten en provincies worden goede voorbeelden verzameld van werkwijzen die voordelen opleveren voor degene die een activiteit met mogelijke gevolgen voor de leefomgeving wil uitvoeren. Het gaat hierbij om zaken die binnen bestaande kaders ook al mogelijk zijn, maar ook zullen passen binnen de regeling in dit wetsvoorstel. De bedoeling is om ook al voorafgaand aan de invoering van de omgevingsvergunning mogelijkheden tot verbetering te verspreiden. In dit kader zijn

verschillende workshops gehouden in het land. Ook hier worden de ervaringen gebundeld in een rapportage en breed gecommuniceerd.

Referentieprojecten

Voor een aantal praktijkgevallen is beschreven hoe het proces van vergunningverlening feitelijk is verlopen en hoe het kan verlopen na inwerkingtreding van deze wet

(referentieprojecten). Een aantal van deze beschrijvingen is als informatieblad gepubliceerd. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel is gebruikt gemaakt van de leerpunten die uit de beschrijving van de referentieprojecten naar voren kwam.

7.4 Digitalisering

Om te komen tot een digitaal omgevingsloket waarmee zowel de dienstverlening als efficiency bij de overheid verbeterd wordt, is digitale ondersteuning van de

omgevingsvergunning, in de gehele keten van aanvraag tot en met handhaving, van cruciaal belang voor de invoering. VROM maakt hierbij maximaal gebruik van de rijksbrede

ontwikkeling van voorzieningen die mogelijk moeten maken dat op grotere schaal het verkeer tussen burger en overheid elektronisch plaatsvindt.

Met de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer is inmiddels een afdeling in de Awb toegevoegd die regelt dat een bestuursorgaan een bericht langs elektronische weg kan verzenden als de geadresseerde heeft aangegeven langs deze weg bereikbaar te zijn. Verder kan ook een bericht elektronisch naar een bestuursorgaan worden verzonden als het bestuursorgaan heeft aangegeven langs deze weg bereikbaar te zijn. Het huidige wettelijke systeem gaat dus uit van vrijwilligheid zowel aan de kant van de burger als aan de kant van de overheid. VROM streeft ernaar belemmeringen voor digitale indiening en behandeling van

vergunningaanvragen zoveel mogelijk weg te nemen. Doel daarbij is dat op termijn alle bestuursorganen die bevoegd gezag zijn voor de verlening van de omgevingsvergunning, aanvragen voor een omgevingsvergunning digitaal moeten en kunnen accepteren. De aanvrager behoudt wel de keus om zijn aanvraag digitaal of via de traditionele weg op papier in te dienen. Met het oog daarop wordt in deze wet geregeld dat bij of krachtens amvb regels gesteld kunnen worden over de wijze waarop de aanvraag geschiedt. Deze amvb (en eventueel een ministeriële regeling op basis daarvan) dient, evenals de amvb waarin de toedeling van het bevoegd gezag nader wordt geregeld, gelijktijdig met deze wet in werking te treden. Beoogd wordt een krachtige impuls voor verdere digitalisering te geven die moet

leiden tot een aanzienlijke reductie van administratieve lasten voor burgers en bedrijven én van bestuurlijke lasten voor de betrokken overheden.

Voor het inrichten van een digitaal loket voor de omgevingsvergunning bij alle 467 gemeenten ontwikkelt VROM in samenwerking met VNG en ICTU een implementatieprogramma dat in januari 2006 van start zal gaan. Hierbij zal VROM gezamenlijk optrekken met de projecten Vergunningen en Bekendmakingen van het programma Andere Overheid van de ICTU en de expertteams die door de ICTU rondom de basisregistraties, DigiD en Burgerservicenummer worden opgezet.

Belangrijke ict-instrumenten die het ministerie van VROM centraal aan overheden zal aanbieden voor de ontwikkeling van het digitale omgevingsloket, richten zich op de informatieverstrekking en transactie. Samen met het ministerie van Economische Zaken worden digitale sectorwijzers ontwikkeld. Dit zijn de modules op internet waarmee burgers en bedrijven op eenvoudige wijze kunnen zien of ze een vergunning nodig hebben en hoe de aanvraagprocedure eruit ziet.

Het ministerie van VROM werkt daarnaast aan de ontwikkeling van een interactief digitaal aanvraagformulier. Hiertoe worden de indieningsvereisten van de verschillende

vergunningstelsels geharmoniseerd. Het formulier wordt zo opgezet dat alleen die vragen beantwoord behoeven te worden die gezien de eerder gegeven antwoorden relevant zijn. Dit formulier zal beschikbaar komen via de centrale E-formulierenmachine die door ICTU wordt ontwikkeld. Zodra dat mogelijk is, zal gebruik worden gemaakt van de gegevens die al bij de overheid bekend zijn via onder andere de basisregistraties. Hiermee wordt bijgedragen aan het streven naar een eenmalige verstrekking van gegevens door burgers en bedrijven aan de overheid. Omdat een omgevingsloket alleen succesvol kan zijn wanneer ook de

werkprocessen achter het loket zijn gestroomlijnd en geïntegreerd, wordt het formulier voor de omgevingsvergunning reeds nu gebaseerd op XML als standaard voor informatie-uitwisseling. Niet alle bestuursorganen die bevoegd gezag voor de verlening van

omgevingsvergunningen zullen zijn, zullen naar verwachting in 2007 in staat zijn tot volledige digitale afwikkeling van het proces van vergunningverlening. Daarom is een

haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd naar de voordelen en knelpunten van digitale indiening op het juridische, organisatorische, financiële, technische en marktdomein. Het onderzoek bevestigt dat er op dit punt grote verschillen zijn tussen bestuursorganen en brengt de lacunes in beeld die er op dit moment zijn. Daaruit kan geconcludeerd worden dat van volledige digitalisering in 2007 nog geen sprake kan zijn. Er dient rekening gehouden te worden dat het traject hierheen nog veel tijd zal kosten. Met de verandercapaciteit van overheden en de verschillen in automatiseringsgraad van overheden wordt rekening gehouden in het implementatieplan voor de omgevingsvergunning. Door voor het loket de digitale sectorwijzers en het digitale aanvraagformulier op de formulierenvoorziening aan te bieden en de ontwikkeling van “shared services” als Het Digitaal Bouwloket (ontvangen, bewerken en bewaren van bouwtekeningen) te stimuleren, ondersteunt VROM de digitale aanvraag en digitalisering van het gehele proces van vergunningverlening.

Aan de kant van de overheden kan aanzienlijke efficiencywinst worden geboekt als er digitale instrumenten beschikbaar komen voor de beoordeling, verwerking en openbaarmaking van aanvragen en meldingen. Juist op dit punt stimuleert VROM via een aantal pilots van de omgevingsvergunning (Zwolle, Dordrecht, Enschede, Ede) het breder gebruiken van best practices en bestaande applicaties en instrumenten. Hiertoe wordt een overheidsbreed kennisnetwerk opgezet dat vanaf dit najaar de samenwerking tussen gemeenten zal faciliteren. De digitalisering maakt het ook voor hen aanzienlijk gemakkelijker om kennis te nemen van de regels die van toepassing zijn op de verschillende bedrijven en schept de mogelijkheid om efficiënte hulpmiddelen voor de handhaving te ontwikkelen. Voor burgers is onder andere van belang dat informatie over vergunningen en andere beschikkingen veel

beter toegankelijk zal worden. Hiertoe werkt VROM samen met het ICTU-programma Advies. Overheid voor de ontwikkeling van de benodigde ict-systemen, communicatiestandaarden en diensten.

Samenvattend kan worden gesteld dat de inzet van ict-hulpmiddelen naar verwachting in belangrijke mate zal bijdragen aan de uitvoerbaarheid van de Wabo in de praktijk. Hiervoor zullen nog grote inspanningen moeten worden verricht, maar mede in samenhang met andere (met name ook Rijksbrede) projecten zoals met name in het kader van de Elektronische Overheid zijn gestart, wordt het doel haalbaar geacht. De ervaringen in de pilots ondersteunen dit beeld.

7.5 Gevolgen voor gemeenten

De invoering van de omgevingsvergunning zal de nodige organisatorische aanpassingen vergen op gemeentelijk niveau. De verlening van een geïntegreerde omgevingsvergunning vergt, maar dat geldt vanzelfsprekend niet alleen voor gemeenten, in een aantal gevallen meer samenwerking, zowel intern (tussen verschillende afdelingen binnen het betreffende bestuursorgaan) als extern (met eventueel andere betrokken bestuursorganen). Uitgangspunt hierbij is dat de reductie van de administratieve lasten bij burgers en bedrijven niet mag leiden tot een verzwaring van de bestuurlijke lasten. Het stroomlijnen van werkprocessen en het gebruikmaken van ict-hulpmiddelen kunnen hierbij een belangrijke rol spelen.

De invoering van het één-loket betekent op gemeentelijk niveau een extra belasting. Alle aanvragen voor een omgevingsvergunning zullen bij dit loket worden ingediend.

Burgemeester en wethouders zullen moeten beoordelen welke projecten vergunningplichtig zijn en wie het bevoegd gezag van de vergunning is. Overigens is het te verwachten dat in de praktijk veelal vooroverleg zal plaatsvinden. Naar verwachting zullen in de meeste gevallen burgemeester en wethouders zelf het bevoegd gezag zijn voor de verlening van de

omgevingsvergunning. Indien dat niet het geval is, dienen burgemeester en wethouders ervoor te zorgen dat de relevante stukken onverwijld naar het andere bevoegd gezag, in de meeste gevallen naar verwachting gedeputeerde staten, gestuurd worden.

Indien burgemeester en wethouders zelf het bevoegd gezag zijn, zullen de veranderingen die de invoering van de omgevingsvergunning met zich mee brengt, betrekking hebben op een andere organisatie van de werkzaamheden (werkproces) zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau. Voor de ambtelijke organisatie kan worden opgemerkt dat er grote verschillen zijn tussen gemeenten onderling. In sommige gevallen zijn al ervaringen opgedaan met “één loket” in de praktijk, aangeduid als bijvoorbeeld “vraaggestuurd werken” of “gekantelde organisatie”. In die gevallen is er sprake van één “front office” waar een accountmanager voor de aanvrager het centrale informatiepunt is voor alle zaken met betrekking tot die aanvraag. In andere gevallen is echter nog geen of weinig ervaring hiermee opgedaan en heeft de aanvrager van een vergunning te maken met verschillende ambtenaren van verschillende diensten met elk hun eigen deskundigheid. In die gemeenten zal de aanpassing die de omgevingsvergunning vergt, dus groter zijn.

De totstandkoming van het ene loket is primair de verantwoordelijkheid van de gemeenten. De rol van VROM hierbij is het faciliteren van de gewenste ontwikkeling door informatie in de vorm van aanbevelingen te geven over de mogelijkheden, de uitwisseling van goede

ervaringen tussen gemeenten te bevorderen. Zo is samen met het ministerie van EZ een Leidraad gemeentelijk accountmanagement opgesteld.

7.6 Gevolgen voor provincies

Op grond van het Ivb zijn gedeputeerde staten thans het bevoegd gezag voor een deel van de vergunningen die op grond van de Wm worden verleend. Zoals is uiteengezet in hoofdstuk

2, zullen gedeputeerde staten in deze gevallen het bevoegd gezag voor de verlening van de integrale omgevingsvergunning worden. Dat geldt voor de gevallen waarin thans sprake is van een samenloop van een Wm-vergunning met een bouwvergunning, die in de huidige situatie nog door de burgemeester en wethouders worden verleend. Ook op provinciaal niveau zal de verlening van de omgevingsvergunning derhalve gevolgen hebben voor de organisatie van de vergunningverlening zowel intern als met de andere betrokken

bestuursorganen. Deze veranderingen hebben betrekking op ambtelijk en bestuurlijk niveau. Bij de interne organisatie kan gedacht worden aan de noodzakelijke samenwerking tussen de bureaus die belast zijn met milieu en met natuur en landschap. Op het terrein van

bouwaspecten zal de provincie een keuze moeten maken tussen ofwel gebruik maken van de