Gefaseerd verlenen van een omgevingsvergunning

Naast de hiervoor in paragraaf 4.5 genoemde mogelijkheid om een vergunning voor een deel van het totale project aan te vragen is het ook mogelijk om een gefaseerde vergunning aan te vragen. Vergunningverlening in fasen verschilt essentieel van vergunningverlening voor deelprojecten. Een vergunning voor een deelproject geeft de bevoegdheid dat deelproject ook daadwerkelijk uit te voeren. Het besluit dat bij gefaseerde vergunningverlening in de eerste fase wordt genomen, geeft zo’n bevoegdheid niet. Het zegt alleen of basis van bepaalde toetsingscriteria het (deel)project al dan niet een gerede kans heeft om een volledige vergunning te krijgen. Om misverstanden te voorkomen worden de beslissingen over de eerste en tweede fase daarom aangeduid als “beschikking”. Van een “vergunning” kan pas sprake zijn als in beide fasen gunstig op de aanvraag is beslist. Bij fasering is “vergunning” dus alleen: eerste fase-beschikking + tweede fase-beschikking. Elk afzonderlijk hebben de besluiten over de fasen beperkte waarde. Wel leidt in beide fasen het afwijzen van de aanvraag tot weigering van de vergunning!

De beoordeling in de eerste fase is erop gericht te onderzoeken of de voorgenomen activiteit in beginsel op de beoogde plaats kan worden verricht. De aanvrager wil daarom (nog) geen volledige aanvraag indienen. Dat kost hem immers veel tijd, omdat dan aan alle

indieningvereisten moet zijn voldaan. Daarnaast kan hij een (groot) financieel risico lopen als de vergunning niet wordt verleend. Een fasering in de vergunningverlening biedt hiervoor een oplossing. In theorie is het mogelijk te regelen dat de fasering volledig vrij is, dat wil zeggen dat een aanvrager zelf kan aangeven op welke aspecten hij een aanvraag in de eerste fase wil laten toetsen. Dit zou de besluitvorming echter erg compliceren. In het wetsvoorstel is er daarom voor gekozen dat de vergunning in twee fasen kan worden aangevraagd. In de eerste fase wordt in de eerste plaats getoetst aan het bestemmingsplan of bij ontstentenis daarvan aan de stedenbouwkundige voorschriften (oppervlakte en bouwmassa) uit de bouwverorde-ning15 op basis van minimaal over te leggen gegevens en bescheiden.

In de eerste fase is voorts een toetsing aan milieueisen opgenomen, voor zover deze van belang zijn voor toelaatbaarheid van het project op de locatie. Een volledige

milieubeoordeling is pas mogelijk op grond van een complete vergunningaanvraag, inclusief alle technische en bouwkundige bijzonderheden en op grond van gedetailleerd inzicht in de gevolgen van de activiteiten van het project voor de omgeving. Dat is overigens geen gemis. De milieuhygiënische aspecten en effecten, zoals bodemverontreiniging, geluid, stank, stof, luchtkwaliteit, trilling en externe veiligheid, moeten immers voor de verschillende categorieën van bestemmingen globaal zijn meegenomen bij het opstellen van een bestemmingsplan16. Bij het opstellen van een bestemmingsplan wordt voorts rekening gehouden met

cultuurhistorische, ecologische en natuurlijke en landschappelijke waarden.

Indien een aanvraag eerste fase in strijd is met een bestemmingsplan, zal vervolgens beoordeeld moeten worden of er kan worden afgeweken van het bestemmingsplan.

Toetssteen daarvoor is het begrip “een goede ruimtelijke ordening”. Bij dat begrip wordt ook rekening gehouden met milieuhygiënische, cultuurhistorische, ecologische en natuurlijke en landschappelijke waarden.

Naast de ruimtelijke ordeningsaspecten wordt in de eerste fase ook getoetst aan het belang van de monumentenzorg, voor zover het een monument betreft dat is aangewezen krachtens de Monumentenwet 1988, of een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening, en aan redelijke eisen van welstand voor zover het een bouwwerk betreft. Indien de aanvraag voor een omgevingsvergunning tevens betrekking heeft op activiteiten waarvoor een

15 Deze toetsing zal niet meer aan de orde zijn, wanneer voor het gehele Nederlandse grondgebied

bestemmingsplannen zullen vigeren. De verplichting hiertoe is opgenomen in artikel 3.1, eerste lid, van het wetsvoorstel Wet ruimtelijke ordening, Kamerstukken II 2003/04, 28 916, nr. 2.

16 In de jurisprudentie wordt aangegeven dat het bestemmingsplan een juridisch-planologisch kader biedt, waarbinnen de gevolgen voor het milieu dienen te worden afgewogen. Zie bijvoorbeeld Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, 13 mei 1997, M&R 1998/1, nr. 5.

vergunning op grond van de Nb-wet of een ontheffing op grond van de Ff-wet nodig is, vindt de toetsing als bedoeld in deze wetten eveneens in de eerste fase plaats. In de meeste gevallen zal een eerste fase-besluit, waarbij beoordeeld wordt of een project op een bepaalde locatie in principe kan worden gerealiseerd, sterke gelijkenis vertonen met een projectbesluit als bedoeld in de Wro. In de tweede fase vindt de verdere technische uitwerking van de vergunning(aanvraag) plaats. In die fase wordt het object of de activiteiten van het project getoetst aan de technische eisen met betrekking tot het object.

De aanvrager kan met een eerste fase-besluit nog niet aanvangen met het uitvoeren van het project. Hij heeft immers nog geen volledige vergunning. Het besluit is echter wel appellabel en zodra het onherroepelijk is, heeft de aanvrager de zekerheid dat hij in principe het project, planologisch gezien (gezien de aspecten die in deze fase aan de orde zijn), straks kan uitvoeren. Pas als in de tweede fase de verdere detaillering plaatsvindt, kan ook voor de overige aspecten waarop moet worden getoetst beoordeling plaatsvinden en een besluit over de tweede fase worden genomen. Is dat besluit ook instemmend, dan is daarmee de gehele omgevingsvergunning verleend. Bij gefaseerd aanvragen van de vergunning doorlopen de beide aanvragen de volledige procedure. Het gefaseerd aanvragen kost daarom meer tijd dan het indienen van één aanvraag voor het gehele project. Hier staat tegenover dat de

aanvrager na een eerste fase-besluit meer zekerheid heeft dat zijn aanvraag voor het gehele project kans van slagen heeft. Het rechtsgevolg van een eerste fase-besluit is dat bij de beoordeling van de gedetailleerde aanvraag (de tweede fase-aanvraag) niet meer getoetst wordt aan de criteria van de eerste fase (zie artikel 2.22). Indien echter binnen drie jaar nadat een eerste fase-besluit is genomen, niet een aanvraag voor een tweede fase-besluit is ingediend, komt het eerste fase-besluit te vervallen. Zowel tegen het besluit inhoudende de verlening of weigering van een eerste fase-besluit als een tweede fase-besluit staat

rechtsbescherming op grond van de Awb open. De mogelijkheid bestaat om in het kader van een tweede fase-aanvraag tevens een wijziging door te voeren op de eerder verleende eerste fase-vergunning (zie artikel 2.4). Overigens is het mogelijk dat ondanks een positief eerste fase-besluit, de tweede fase- vergunning uiteindelijk wordt geweigerd omdat niet voldaan is aan de toetsingscriteria van de tweede fase.

De geldigheidsduur van een totale omgevingsvergunning (eerste en tweede fase-besluit) is in principe beperkt. Drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning moet het project, voor zover het geen voortdurende handeling betreft, zijn voltooid. Overigens kan in de vergunning een andere termijn worden vastgesteld, indien het project redelijkerwijs niet binnen deze termijn kan worden voltooid. Beschikkingen die in de eerste en tweede fase tegelijkertijd in bezwaar of beroep aanhangig zijn, worden voor de behandeling in bezwaar onderscheidenlijk beroep aangemerkt als één besluit.

Het bevoegd gezag kan fasering niet weigeren. De keuze van de aanvrager is bepalend. Als hij om gefaseerde verlening verzoekt, moet aan dat verzoek worden voldaan.

4.7 Rechtsbescherming

Bij de integratie van de verschillende toestemmingstelsels in de omgevingsvergunning is gekozen voor aansluiting bij de twee procedures van de Awb. De besluiten die in het wetsvoorstel onder de reguliere voorbereidingsprocedure vallen, volgen de procedure zoals opgenomen in hoofdstuk 4 Awb. De meeste besluiten, waarvoor nu een uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb is voorgeschreven, vallen onder de

uitgebreide voorbereidingsprocedure van het wetsvoorstel.

In de huidige situatie bestaat de eerste fase van rechtsbescherming nadat een vergunning volgens hoofdstuk 4 Awb is verleend, doorgaans uit de mogelijkheid tot het indienen van een bezwaarschrift bij het vergunningverlenende bestuursorgaan. Na het volgen van de

8 Awb) en hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 37 van de Wet op de Raad van State). Voor de besluiten die in het wetsvoorstel onder de reguliere voorbereidingsprocedure zullen komen te vallen, zal deze procedure gaan gelden. Het betreft de huidige bouwvergunning, aanlegvergunning, kapvergunning, binnenplanse vrijstellingen, vrijstellingen van een bestemmingsplan die bij algemene maatregel van bestuur als zodanig zijn aangewezen en de besluiten op grond van verordeningen.

De bezwaarschriftenfase is echter ook in de huidige situatie niet altijd aan de orde. De Awb bepaalt dat de bezwaarschriftenprocedure niet van toepassing is, indien een besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Dat betreft onder andere de milieuvergunningen. Hoofdstuk 8 Awb bepaalt dat ten aanzien van deze besluiten rechtstreeks beroep open staat bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Ten aanzien van het instellen van beroep zal het wetsvoorstel voor enkele van de besluiten die voorbereid zijn met toepassing van de u.o.v. Awb, verandering brengen. Nu staat er soms beroep in twee en soms in één instantie open. In dat laatste geval wordt afgeweken van de Awb en is in een specifieke wet bepaald dat rechtstreeks beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het betreft besluiten op grond van diverse wetten op het terrein van het milieu, o.a. het vergunningstelsel voor inrichtingen (artikel 20.1 Wm). Dit verschil noodzaakt bij de integratie van de vergunningstelsels in de omgevingsvergunning een keuze te maken. De omgevingsvergunning is immers een

integrale vergunning, die niet voor de rechtsbescherming gesplitst kan worden in bijvoorbeeld een bouwdeel en een milieudeel.

Beroep in één of twee instanties

Bij de invoering van de Awb is in beginsel gekozen voor beroep in twee instanties in bestuursrechtelijke geschillen. Voor beroep in twee instanties pleiten inhoudelijke

argumenten: zorgvuldigheid en kwaliteit van de rechtspraak, ruimte voor de hogere rechter om aan rechtsvorming te doen en de mogelijkheid van een herkansing voor partijen¹⁷. Verder brengt het de rechtspraak dichter bij de burger en er wordt verwacht dat dit zal leiden tot een taakverlichting bij de Raad van State.

Bij de keuze voor beroep in één instantie bij de milieuvergunning speelden andere motieven een rol. De belangrijkste argumenten daarvoor waren dat het technisch ingewikkelde geschillen betreft waarbij het gaat om (maatschappelijk) grote en vaak tegengestelde

belangen, en dat er waarschijnlijk vaak zou worden doorgeprocedeerd, zodat de zeefwerking van het beroep op de rechtbank gering zou zijn. Inmiddels hebben de ministers van Justitie en BZK in de brief over de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie18

aangegeven de keuze voor beroep in twee instanties te nuanceren. Uit het in deze brief geformuleerde kabinetsstandpunt blijkt dat er onvoldoende aanleiding is om in de bestaande situatie binnen verschillende milieuwetten verandering te brengen. Voor de kwaliteit van de rechtspraak is een tweede instantie niet altijd nodig. Een tweede instantie is wel nodig als het aantal zaken zo groot is dat een in eerste en enige aanleg rechtsprekende rechter overbelast zou raken. Dat is bij milieubesluiten niet het geval. Voorts zijn potentiële voordelen van beroep in één instantie de snelheid (een instantie minder) en een hoge mate van eenheid van de rechtspraak. Of het voordeel van de snelheid verwezenlijkt wordt, hangt af van de

doorlooptijd van de zaken bij de rechtbank en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en van het percentage hoger beroepen.Uit het voorgaande valt geen duidelijke conclusie te trekken. Er zijn valide argumenten voor beroep in één instantie en voor beroep in twee instanties.

17 Zie A.B. Blomberg, F.C.M.A. Michiels en A.G.A. Nijmeijer, “Gestroomlijnde vergunningverlening”, Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS, Universiteit Utrecht, juni 2004, p. 82-85.

Niettemin dient een keuze gemaakt te worden. Een eerste punt van overweging is dat het grootste deel van de geschillen betrekking zal hebben op zaken waarbij nu beroep in twee instanties openstaat. Kiezen voor beroep in één instantie betekent dat de uitzondering op de hoofdregel van de Awb (beroep in twee instanties) fors toeneemt. Daarnaast spelen

praktische argumenten een zware rol. Het aantal geschillen over de omgevingsvergunning zal zo groot zijn, dat beroep in één instantie zou leiden tot een fors grotere belasting van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Omgekeerd zou spreiding van de zaken over de rechtbanken organisatorisch niet tot grote problemen hoeven te leiden. Ook inhoudelijk is er geen reden om aan te nemen dat de rechtbanken de beslechting van milieugeschillen niet zouden aankunnen. Tegen allerlei soorten besluiten met grote gevolgen voor de fysieke leefomgeving, zoals vrijstellingen van bestemmingsplannen kan in twee instanties worden opgekomen. De rechtbanken kwijten zich adequaat van deze taak. De nu nog ontbrekende deskundigheid inzake milieugeschillen moet in korte tijd kunnen worden opgebouwd. Hierbij kan overwogen worden om de rechtspraak bij een aantal rechtbanken te concentreren. Bovendien kan ook een rechtbank desgewenst de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) om advies vragen.

Een gebrekkige zeefwerking zou tot een aanzienlijke verlenging van de gemiddelde

doorlooptijd kunnen leiden, hetgeen ongewenst is. Hoewel het percentage hoger beroepen in het bestuursrecht rond de 20 % ligt, varieert het percentage sterk per onderdeel van het bestuursrecht. Gebleken is dat bij ruimtelijke ordeningsbesluiten, zoals artikel 19 WRO-vrijstellingen, slechts een zeer beperkt percentage van de appellanten hoger beroep instelt, mede omdat het geschil in praktische zin tegen die tijd veelal beslecht zal zijn. Het

percentage hoger beroepen ligt daarbij onder de 5 %. In het kader van de voorbereiding van dit wetsvoorstel is een onderzoek uitgevoerd naar de consequenties van beroep in twee instanties door het Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van Amsterdam¹⁹. In het onderzoeksrapport wordt geconcludeerd dat op grond van de verwachtingen ten aanzien van de aanzuigende werking, zeefwerking en trechterwerking van de invoering van beroep in twee instanties geen grote toename kan worden verwacht van het aantal beroepsprocedures. In het rapport wordt voorts geconcludeerd dat door het invoeren van beroep in twee instanties de totale duur van de procedure zal toenemen. Die toename geldt echter slechts voor die geschillen waarin in twee instanties wordt geprocedeerd. De toename in tijdsduur zal bovendien beperkt blijven tot maximaal een jaar. De gemiddelde doorlooptijd zal naar verwachting dus niet aanzienlijk toenemen.

Alles afwegende opteert de regering voor beroep in twee instanties bij de

omgevingsvergunning. Met deze keuze volgt de regering het advies van de VAR-commissie over de rechtsbescherming²⁰ en het onderzoeksrapport “Gestroomlijnde vergunningverlening” van de Universiteit van Utrecht21. Ook in het geciteerde onderzoek van het Centrum voor Milieurecht wordt geconcludeerd dat, gelet op de argumenten voor en tegen invoering van beroep in twee instanties zoals die hierboven al werden samengevat, het voor de hand ligt te kiezen voor het invoeren van beroep in twee instanties. Dit om het aantal uitzonderingen op de hoofdregel van beroep in twee instanties niet verder te vergroten. De in dit wetsvoorstel gemaakte keuze is voorgelegd aan de Raad voor de Rechtspraak. (PM advies Raad). 4.8 Coördinatie

In de omgevingsvergunning is een groot aantal toestemmingstelsels voor de regulering van activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving geïntegreerd, zodat tussen deze toestemmingstelsels geen coördinatieregeling meer nodig is. Maar niet al dergelijke

19 Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van Amsterdam, Omgevingsvergunning: gevolgen van het invoeren van beroep in twee instanties, 2005 (gepubliceerd op de website www.VROM.nl).

20 J.E.M. Polak e.a., De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid (rapport van de VAR-commissie Rechtsbescherming), Den Haag, Bju, 2004.

toestemmingstelsels gaan op in de omgevingsvergunning. Daarom zal zich ook bij de omgevingsvergunning de noodzaak van een regeling van de coördinatie van vergunningen voordoen. Het betreft met name de gevallen dat een aanvraag voor een

omgevingsvergunning samenloopt met aanvragen voor andere toestemmingen op grond van wetten die niet in de omgevingsvergunning zijn geïntegreerd of zijn aangehaakt voor

hetzelfde project of hetzelfde object, of met plannen en besluiten die daarvoor van belang zijn. Verder doet zich de vraag voor of coördinatie nodig is, indien voor de activiteiten van één project afzonderlijke omgevingsvergunningen worden aangevraagd (zie paragraaf 4.5). Het is daarom zinvol om ingeval van bovengenoemde samenloop de verschillende mogelijkheden van coördinatie in beschouwing te nemen en, daar waar dat nodig wordt geoordeeld, coördinatie mogelijk te maken.