Bestuursrechtelijke handhaving van de omgevingsvergunning

In de voorgestelde regeling wordt in artikel 5.2 het bestuursorgaan dat bevoegd is de

omgevingsvergunning te verlenen, belast met de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van de omgevingsvergunning. Hiermee wordt bereikt dat de handhaving van de

omgevingsvergunning aan één bestuursorgaan wordt opgedragen.

Bovendien wordt dat bestuursorgaan in beginsel belast met de zorg voor de handhaving van alle andere voor de betreffende vergunningplichtige burger of instelling of het betreffende vergunningplichtige bedrijf of op grond van de betrokken wetten geldende voorschriften met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Deze opdracht tot handhaving is dus niet beperkt tot de naleving van de voorschriften die betrekking hebben op het vergunningvereiste, de aan een verleende vergunning verbonden voorschriften of de eventuele nadere eisen. Deze brede handhavingstaak draagt bij aan het verwezenlijken van een zo integraal mogelijke

handhaving bij de houder van de omgevingsvergunning.

Een dergelijke brede opvatting van de handhavingstaak is ontleend aan artikel 18.2, eerste lid, onder a, van de Wm. Daarin is bepaald dat het bestuursorgaan dat bevoegd is een milieuvergunning voor een inrichting te verlenen of waaraan een melding moet worden gericht, tot taak heeft zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van alle voorschriften die op grond van de betrokken (in de Wm aangewezen) milieuwetten gelden voor degene die de inrichting drijft.

Het voorgaande betekent echter niet dat de houder van de omgevingsvergunning altijd slechts met het tot vergunningverlening bevoegde bestuursorgaan van doen heeft. In een beperkt aantal situaties draagt de minister van VROM tevens of in plaats van het bedoelde bestuursorgaan zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van de voor de houder van de omgevingsvergunning op grond van de betrokken wet- en regelgeving geldende

- de thans in artikel 18.2b van de Wm bedoelde voorschriften met betrekking tot

afvalstoffen. Ten aanzien van deze voorschriften zal uitsluitend de minister van VROM met de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving belast zijn³⁷,

- de voorschriften gesteld bij en krachtens de Wet milieugevaarlijke stoffen, waarvoor de minister van VROM tevens bevoegd is tot handhaving, alsmede

- de voorschriften betreffende de CE-markering voor bouwproducten op grond van de bouwregelgeving, waarvoor de minister van VROM tevens bevoegd is.

Voor een effectieve handhaving van deze regelgeving is het om een aantal redenen van belang, dat de minister van VROM ook in de toekomst bevoegd blijft om bestuursrechtelijk handhavend op te treden:

- de regelgeving is niet primair gericht op de (bouw)locatie- of inrichtinggebonden

activiteiten, maar op de activiteiten van bijvoorbeeld importeurs of handelaren met stoffen of producten,

- het gaat om regelgeving die in het algemeen specifieke en schaars beschikbare kennis en deskundigheid vereist,

- het gaat om regelgeving waarbij een benadering gewenst kan zijn die de individuele (bouw)locatie of inrichting overstijgt (concern- of bedrijfstaksgewijze aanpak), - het gaat om regelgeving waarbij een ketenbenadering gewenst is, of

- het gaat om regelgeving waarbij internationale contacten een belangrijke rol spelen. Volledigheidshalve wordt nog opgemerkt dat de houder van een omgevingsvergunning ook nog van doen kan hebben met de Nederlandse emissieautoriteit, genoemd in artikel 2.1 van de Wm. Deze is op grond van artikel 18.2f van de Wm belast met de zorg voor de

bestuursrechtelijke handhaving van het hoofdstuk Handel in emissierechten van die wet. Anders dan nu het geval is, wordt de zorg voor de handhaving van de in artikel 18.2a van de Wm genoemde artikelen (milieuzorgplichten) bij de houder van de omgevingsvergunning volgens het voorliggende wetsvoorstel uitsluitend opgedragen aan het tot het verlenen van die vergunning bevoegde gezag. Momenteel zijn burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten en de waterkwaliteitsbeheerder (en soms ook de minister van VROM) gelijktijdig belast met de handhaving van genoemde zorgplichten, ongeacht de situatie (binnen of buiten inrichtingen) waarin deze gelden. Het is echter wenselijk deze meervoudige

bevoegdheidstoedeling te beperken tot niet-vergunningplichtige situaties.

Uit de opdracht van de zorg voor de handhaving van het omgevingsvergunningstelsel volgt de bevoegdheid om bestuursrechtelijk handhavend op te treden. Dit is voor burgemeester en wethouders geregeld in artikel 125 van de Gemeentewet, voor gedeputeerde staten in artikel 122 Provinciewet en voor het dagelijks bestuur van een waterschap in artikel 61 van de Waterschapswet. De handhavingsbevoegdheid van de minister van VROM is voor de gevallen waarin deze het tot vergunningverlening bevoegde gezag is, geregeld in het voorgestelde artikel 5.15. In verreweg de meeste gevallen zijn burgemeester en wethouders tot bestuursrechtelijke handhaving bevoegd. In een beperkt aantal gevallen zijn gedeputeerde staten en in een enkel geval is de minister bevoegd.

Aan het bestuursorgaan dat is belast met de bestuursrechtelijke handhaving van het omgevingsvergunningstelsel zullen de algemeen gebruikelijke handhavingsinstrumenten ter beschikking staan: de aanzegging van bestuursdwang, de oplegging van een last onder dwangsom en de intrekking van (onderdelen van) de omgevingsvergunning.

6.4 (Eerstelijns) toezicht op de naleving van de omgevingsvergunning De met de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving belaste bestuursorganen zijn

verantwoordelijk voor een adequaat toezicht op de naleving van de betrokken wetten door de betrokken bedrijven, instellingen en burgers. Idealiter wordt dit (eerstelijns) toezicht bij een bedrijf, instelling of burger integraal – d.w.z. met betrekking tot de naleving van alle voor de vergunningplichtige geldende voorschriften op grond van de betrokken wetten – en slechts door één toezichthouder, aangewezen door het met de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving belaste bestuursorgaan, uitgeoefend. Zo zal het in de praktijk veelal gaan, maar dat betekent niet dat het ook mogelijk is om dat wettelijk voor te schrijven. Hieraan staan tussen droom en daad in ieder geval praktische bezwaren in de weg. Er zijn diverse gevallen waarin het wenselijk is dat ook toezichthouders van andere bestuursorganen dan het met de zorg voor de handhaving belaste bestuursorgaan toezicht kunnen uitoefenen bij de

vergunningplichtige.

Het eerste geval betreft situaties waarin er meer dan één bestuursorgaan belast is met de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van voor de vergunningplichtige geldende voorschriften van de betrokken wetten. Verwezen wordt naar paragraaf 6.3 waar deze categorieën voorschriften zijn aangeduid.

Het tweede geval betreft situaties waarin nog niet vaststaat wie het met de zorg voor de handhaving belaste bestuursorgaan is. Zo valt in het kader van de Wm niet altijd zonder onderzoek ter plaatse vast te stellen of burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten met betrekking tot een inrichting bevoegd tot handhaving zijn. Om dit onderzoek te kunnen instellen is het noodzakelijk dat de bevoegdheid aanwezig is om toezicht op de naleving uit te oefenen38.

Het derde geval betreft situaties waarin de toepassing van een vorderingsbevoegdheid aan de orde is. Momenteel (PM) zijn er bij de Tweede en de Eerste Kamer wetsvoorstellen in behandeling die er onder meer op gericht zijn in de Wm, de Ww en de Wro een bevoegdheid op te nemen voor de betrokken ministers om van een gemeente, een waterschap, of een provincie te vorderen dat zal worden gehandhaafd (zie hierna paragraaf 6.6). Een dergelijke bevoegdheid is ook opgenomen in de Natuurbeschermingswet 1998. Als het betrokken bestuursorgaan dit weigert, kan de minister zelf bestuursrechtelijk handhavend optreden en de kosten daarvan in rekening brengen bij dat bestuursorgaan. Een zelfde bevoegdheid is opgenomen in artikel 5.26 van dit wetsvoorstel. Het is noodzakelijk, dat het bestuursorgaan dat bevoegd is om te vorderen dat wordt gehandhaafd, zelf ook bevoegd is om door het uitoefenen van toezicht op de naleving vast te laten stellen of en in hoeverre in strijd met de regelgeving wordt gehandeld.

Het vierde geval betreft situaties waarin een bestuursorgaan de bevoegdheid wordt

toegekend om een verklaring van geen bedenkingen af te geven. In zo’n situatie bestaat er zo’n sterke betrokkenheid van dit bestuursorgaan bij de omgevingsvergunning, dat het gewenst is dit bestuursorgaan bevoegd is toezicht op de naleving uit te laten oefenen door toezichthouders die door hem zijn aangewezen. De bevindingen van deze toezichthouders kunnen zonodig vergezeld van advies ter kennis van het tot handhaving bevoegde

bestuursorgaan worden gebracht.

Het vijfde geval betreft situaties waarin gedeputeerde staten zijn belast met de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van het omgevingsvergunningstelsel. Provincies kunnen er dan – zeker wanneer het gaat om maar een beperkt aantal provinciale vergunningplichtige situaties – voor kiezen om niet zelf de benodigde deskundigheid op het gebied van bouw- en woningtoezicht op te bouwen, maar de voorkeur te geven aan samenwerking met de

gemeenten waarin zich de betreffende situaties voordoen (zie paragraaf 6.5).

38 Zo is de provincie bevoegd gezag voor inrichtingen met een opslagcapaciteit van 1000 m3 of meer van buiten de inrichting afkomstige huishoudelijke afvalstoffen, en voor inrichtingen met een opslagcapaciteit van 1000 m3 of meer van buiten de inrichting afkomstige bedrijfsafvalstoffen. Als de capaciteit minder bedraagt, is de gemeente daarentegen bevoegd gezag. Door onderzoek ter plaatse kan doorgaans pas worden vastgesteld wie bevoegd gezag is.

Uit het vorenstaande komt naar voren dat het in nogal wat situaties noodzakelijk is, dat meer bestuursorganen gelijktijdig bevoegd zijn om toezicht op de naleving uit te laten oefenen door daartoe door hen aangewezen toezichthouders. In beginsel zou het mogelijk zijn om bij wettelijk voorschrift precies aan te geven voor welke situaties ambtenaren mogen worden aangewezen door bestuursorganen met het doel toezicht op de naleving uit te oefenen. Dit leidt echter tot een zeer gecompliceerde regeling. De gangbare wijze van aanwijzing van toezichthouders is immers gericht op specifieke bij het besluit tot aanwijzing aan te duiden regelgeving. Daarbij wordt verder geen onderscheid gemaakt naar de situaties of locaties waarop die regelgeving betrekking kan hebben. Het verdient daarom de voorkeur om – in lijn met artikel 18.4 van de Wm – in dit wetsvoorstel aan de ministers (van VROM, V&W, LNV en OCW), gedeputeerde staten, burgemeester en wethouders en het dagelijks bestuur van een waterschap de bevoegdheid toe te kennen om daartoe door hen aan te wijzen ambtenaren te belasten met het toezicht op de naleving van het omgevingsvergunningstelsel en de andere betrokken wetten.

De keuze om aan meer bestuursorganen de bevoegdheid toe te kennen om

toezichthoudende ambtenaren aan te wijzen, kan tot gevolg hebben dat verschillende toezichthouders op uiteenlopende momenten toezicht op de naleving van de betrokken wetten bij een vergunningplichtig persoon of bedrijf uitoefenen. Dit kan in de praktijk vanuit het oogpunt van administratieve lasten en efficiënt overheidsoptreden bezwaarlijk zijn, ook al is de toezichthouder gebonden aan de beperkingen die voortvloeien uit artikel 5:13 van de Awb. Dit artikel bepaalt dat een toezichthouder van zijn bevoegdheden slechts gebruik maakt voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is. Daarvan is in ieder geval sprake als zich een situatie voordoet zoals in deze paragraaf is omschreven.

Het is niettemin gewenst dat wordt zorggedragen voor een goede onderlinge afstemming van het toezicht. Voorkomen moet worden dat burgers of bedrijven onnodig worden belast met ongecoördineerde uitoefening van toezichtbevoegdheden. Een zelfde situatie doet zich momenteel voor bij de milieuwethandhaving. Daarom is in het, op artikel 18.3 van de Wm gebaseerde, Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer voorgeschreven dat de met de milieuwethandhaving belaste bestuursorganen inzicht moeten verschaffen in de afspraken die zij met de andere betrokken bestuursorganen hebben gemaakt over de samenwerking bij en de afstemming van de werkzaamheden. Een dergelijk voorschrift zal ook worden opgenomen in de op artikel 5.3 te baseren amvb.

De omstandigheid dat bestuursorganen op verschillende niveaus bevoegd zijn om toezichthoudende ambtenaren aan te wijzen, heeft het voordeel dat maatwerk bij de (re)organisatie van het toezicht mogelijk is. Zo doen zich momenteel situaties voor waarin gemeenten met elkaar samenwerken in een regionale milieudienst (of in een andere vorm van samenwerking). Het verdient dan primair de voorkeur dat die samenwerking wordt uitgebreid tot alle betrokken terreinen van het omgevingsrecht. Het kan echter soms wenselijker zijn om daar, bijvoorbeeld voor een overgangsperiode, vanaf te zien. Er moeten dan uiteraard wel goede afspraken worden gemaakt tussen de milieudienst en de betrokken gemeenten over de onderlinge afstemming tussen het milieutoezicht door de regionale dienst en het bouw- en woningtoezicht en overig toezicht door de gemeenten, om toch een zo integraal mogelijk toezicht te bewerkstelligen.

6.5 (Tweedelijns) toezicht op de uitvoering en de handhaving van het omgevings-vergunningstelsel

In de VROM-regelgeving is bepaald dat door de minister van VROM daartoe aan te wijzen ambtenaren zijn belast met het toezicht op de uitvoering en de handhaving (door gemeenten en provincies) van hetgeen bij of krachtens de betrokken wet is bepaald. Als zodanig zijn aangewezen de medewerkers van het Inspectoraat-Generaal VROM. Het toezicht op de

uitvoering en de handhaving (hierna: het tweedelijns toezicht) is een belangrijk instrument voor de minister van VROM om invulling te kunnen geven aan zijn verantwoordelijkheid jegens het parlement voor een goede uitvoering van de medebewindstaken door gemeenten en provincies.

Bij de voorbereiding van het voorliggende wetsvoorstel zijn twee vraagpunten onder ogen gezien:

- Welk bestuursorgaan moet de bevoegdheid krijgen om ambtenaren te belasten met het tweedelijns toezicht op het omgevingsvergunningstelsel?

- Over welke bevoegdheden moeten deze tweedelijns toezichthouders beschikken? Geconcludeerd is dat het de voorkeur verdient dat één bestuursorgaan de bevoegdheid krijgt om ambtenaren te belasten met het tweedelijns toezicht op de uitvoering en de handhaving van het omgevingsvergunningstelsel. Daarvoor komt de minister van VROM het meest in aanmerking omdat de meeste vergunning-, ontheffing- en toestemmingsvereisten die opgaan in de omgevingsvergunning, op het beleidsterrein liggen van deze minister en deze volgens het wetsvoorstel de eerste ondertekenaar is van de wet. Het ligt daarom voor de hand dat de minister van VROM – in lijn met de huidige situatie – medewerkers van het Inspectoraat-Generaal VROM belast met dit tweedelijns toezicht.

Als het gaat om het tweedelijns toezicht op de niet in de regeling van de

omgevingsvergunning geïntegreerde delen van de betrokken wetten op het terrein van het omgevingsrecht van V&W, LNV en OCW, dan is de regeling van dat toezicht uiteraard een zaak van die departementen.

De ministers van V&W, LNV en OCW hechten vanzelfsprekend belang aan voldoende betrokkenheid bij de uitvoering en de handhaving door gemeenten en provincies van het omgevingsvergunningstelsel waarin immers delen van de onder hen ressorterende betrokken wetgeving worden geïntegreerd. Met het oog hierop zijn de artikelen 118 van de

Gemeentewet en 116 van de Provinciewet van belang. Daarin is een algemene

informatieverplichting opgenomen voor respectievelijk gemeenten en provincies, waarop alle betrokken ministers thans en in de toekomst een beroep kunnen doen.

Het verdient de aandacht dat er in de regelgeving van het ministerie van VROM tot dusverre voor gekozen is, dat de ambtenaren van het Inspectoraat-Generaal VROM die belast zijn met het tweedelijns toezicht op de uitvoering en de handhaving niet over alle bevoegdheden beschikken, waarover de eerstelijns toezichthouder op grond van de Awb in beginsel wel beschikt. De uitgezonderde bevoegdheden betreffen het mogen onderzoeken van zaken, het nemen van monsters, enz. (artikel 5:18 Awb) en het mogen onderzoeken van

vervoermiddelen, enz. (artikel 5:19 Awb). De uitzonderingen hangen samen met het feit dat er in de geldende regelgeving vanuit wordt gegaan dat het tweedelijns toezicht jegens

bestuursorganen wordt uitgeoefend. Tweedelijns toezicht kan echter ook controle of

onderzoek bij de omgevingsvergunningplichtige inhouden. Daarom wordt bij de regeling van het tweedelijns toezicht in artikel 5.11 van dit wetsvoorstel onderscheid gemaakt tussen enerzijds toepassing van de Awb-bevoegdheden jegens bestuursorganen en anderzijds degenen tot wie de voorschriften zich richten.

Met betrekking tot het tweedelijns toezicht is het tenslotte van belang dat momenteel door het kabinet wordt ingezet op een herordening van de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de overheid en de samenleving, maar ook tussen de rijksoverheid en de decentrale

overheden. De consequenties daarvan voor de rol en organisatie van het rijkstoezicht komen tot uiting in de nieuwe Kaderstellende Visie op Toezicht-II. Het kabinet zal deze visie naar verwachting in de tweede helft van 2005 aan de Tweede Kamer toezenden. Deze visie wordt opgesteld op basis van enkele bouwstenen, die in de eerste helft van dit jaar worden

onderzoek van een bestuurlijke werkgroep onder leiding van Commissaris van de Koningin van de provincie Groningen, de heer Alders, naar een doelmatige inrichting van het

interbestuurlijk toezicht. Het wetsvoorstel zal worden bezien in het licht van het kabinetsstandpunt over het advies van de Commissie Alders. (PM)

6.6 Vorderingsbevoegdheid

Zoals in paragraaf 6.4 al is aangegeven, zijn er momenteel wetsvoorstellen in behandeling bij het parlement volgens welke in de Wm, de Ww, en de Wro de bevoegdheid zal worden opgenomen voor onze betrokken minister (dit is de minister van VROM ten aanzien van de VROM-regelgeving en de minister van V&W ten aanzien van de Wvo) om – indien dit geboden is in het belang dat door de betrokken regelgeving wordt beschermd – respectievelijk van de provincie, de gemeente of het waterschap te vorderen, dat wordt gehandhaafd. Wanneer het betrokken bestuursorgaan dit weigert, kan de minister

bestuursrechtelijk handhavend optreden en de kosten daarvan in rekening brengen bij dat bestuursorgaan. Een zelfde bevoegdheid wordt toegekend aan de minister van LNV in artikel 57, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998. In artikel 5.26 van dit wetsvoorstel wordt een dergelijke bevoegdheid voor de rijksoverheid met betrekking tot het

omgevingsvergunningstelsel gecontinueerd.

Het ligt in de rede, dat de vorderingsbevoegdheid met betrekking tot het

omgevingsvergunningstelsel wordt toegekend aan het bestuursorgaan dat beschikt over de bevoegdheid om daartoe aan te wijzen ambtenaren te belasten met het toezicht op de uitvoering en de handhaving. Nu wordt voorgesteld om uitsluitend de minister van VROM de bevoegdheid toe te kennen om daartoe door hem aan te wijzen ambtenaren van het

Inspectoraat-Generaal VROM te belasten met het toezicht op de uitvoering en de handhaving met betrekking tot het omgevingsvergunningstelsel, ligt het voor de hand om de

vorderingsbevoegdheid ook uitsluitend aan genoemde minister toe te kennen.

De andere bij de omgevingsvergunning betrokken ministeries van V&W, LNV en OCW kunnen twee wegen bewandelen om te bereiken dat het omgevingsvergunningstelsel wordt gehandhaafd. Zij kunnen:

- een verzoek tot bestuursrechtelijke handhaving doen bij het bestuursorgaan dat bevoegd is tot bestuursrechtelijk handhavend optreden jegens de vergunningplichtige; bij

weigering door het betreffende bestuursorgaan kan beroep worden ingesteld instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, of

- de minister van VROM verzoeken van zijn vorderingsbevoegdheid gebruik te maken. 6.7 Aanpassingsbepalingen in de betrokken wetten

In paragraaf 6.2 werd al aangegeven dat het de bedoeling is dat er slechts één integrale regeling voor de bestuursrechtelijke handhaving van het omgevingsvergunningstelsel en de andere betrokken wetten gaat gelden. In die andere betrokken wetten zijn in principe nog slechts twee handhavingsbepalingen nodig:

1. De aanwijzing van het bestuursorgaan dat belast is met de bestuursrechtelijke handhaving van de betrokken wet,

2. De opsomming van de artikelen van het wetsvoorstel Wabo die van toepassing zijn op de handhaving van de betrokken wet.

Voorstellen voor deze bepalingen worden opgenomen in de invoeringswet. In de betrokken wet kunnen ook nog bijzondere bepalingen omtrent de handhaving worden opgenomen dan wel in stand worden gelaten. Hierbij valt te denken aan de reeds bestaande regeling van de

In document Wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsrecht (pagina 71-77)