Coördinatie tussen omgevingsvergunningen

De omgevingsvergunning is een voorbeeld van integratie van een groot aantal toestemmingen. Het coördinatievraagstuk speelt dan ook niet als de aanvrager één

omgevingsvergunning vraagt voor het gehele project. Dit lijkt anders als de aanvrager ervoor kiest afzonderlijke omgevingsvergunningen te vragen voor de activiteiten van dat project. Hetzelfde geldt als de aanvrager opnieuw omgevingsvergunningen vraagt voor activiteiten die deel uitmaken van een vervolg van een project.Toch wordt de vraag of tussen deze

activiteiten procedurele of inhoudelijke coördinatie nodig is, voor de beide gevallen negatief beantwoord.

Een coördinatieregeling tussen omgevingsvergunningen voor de verschillende activiteiten van een (deel)project wordt ongewenst en zelfs overbodig geacht. Ongewenst omdat een

aanvrager de coördinatie zelf kan bewerkstelligen door te kiezen voor een geïntegreerde aanvraag voor het gehele project. Bovendien doorkruist het instellen van een coördinatie-regeling de mogelijkheid om voor een deelactiviteit een vergunning aan te vragen. Overbodig omdat het opknippen van een project in deelprojecten voor bepaalde activiteiten niet

onbeperkt mogelijk is. Afzonderlijke omgevingsgunningen voor activiteiten van één project of een deel van een project kunnen alleen worden verleend indien de onderdelen fysiek te scheiden zijn van elkaar. De activiteit bouwen en de activiteit van het in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument, zijn fysiek niet te scheiden. Er kan in die gevallen dus ook niet een aparte omgevingsvergunning worden gevraagd voor de te onderscheiden (maar met elkaar overlappende) activiteiten uit het project (zie uitgebreid paragraaf 4.5).

Dit betekent dat de coördinatieregelingen op grond van de artikelen 44, 52, en 54 van de Ww met het integreren van de desbetreffende toestemmingstelsels in de omgevingsvergunning geen eigen bestaansrecht meer hebben. Zij zullen daarom worden ingetrokken bij de al eerder genoemde invoeringswet. Bezien wordt of de aanhoudingsregeling op grond van artikel 52a van de Ww nog nodig is, er wordt namelijk gewerkt aan een alternatieve regeling die uitgaat van een rechtstreeks werkend verbod om te bouwen op verontreinigde grond. Dit zal worden meegenomen in de wijziging van de Woningwet die volgt na het voorstel tot wijziging van de Woningwet (verbetering naleving, handhaafbaarheid en handhaving) TK 29 392, zoals aangekondigd in de brief van 14 oktober 2005, Kamerstukken II 2005/06, 29 383, nr. 34. De aanhoudingsregeling op grond van artikel 55 van de Ww zal ook vervallen. In plaats hiervan is de ontheffing van de minister in het onderhavige wetsvoorstel geïntegreerd in de omgevingsvergunning in de vorm van een verklaring van geen bedenkingen. In de invoeringswet zullen de hiervoor genoemde coördinatieregelingen worden ingetrokken. 4.10 Coördinatie omgevingsvergunning met andere toestemmingen en plannen Bij sommige projecten zullen naast een omgevingsvergunning ook andere vergunningen noodzakelijk zijn. Voorbeelden zijn een Wvo-vergunning (of op grond van de nieuwe

Waterwet) voor een directe lozing, een vergunning voor een grondwateronttrekking of voor een ontgronding of een ontheffing van een keur van een waterschap. Ook kan de aanvraag samenlopen met een verzoek om herziening, uitwerking of wijziging van een

bestemmingsplan of met een besluit tot afwijking van milieunormen in het kader van de Interimwet stad- en milieubenadering. In zulke gevallen kan het wenselijk zijn dat de aanvragen, de behandelingsprocedure, de besluitvorming en de rechtsbescherming gecoördineerd kunnen worden.Tevens kan een inhoudelijke afstemming wenselijk zijn. Specifiek in een wet genoemde toestemmingen

In diverse wetten zijn met betrekking tot toestemmingstelsels die opgaan in de

omgevingsvergunning bepalingen opgenomen over coördinatie met specifiek genoemde toestemmingen, besluiten en plannen die niet geïntegreerd zijn in of niet aangehaakt zijn aan de omgevingsvergunning. De vraag is welke van deze coördinatiebepalingen moeten blijven bestaan.

In de eerste plaats kan gedacht worden aan de aanhoudingsregeling op grond van artikel 53 Ww die bepaalt dat een bouwvergunning wordt aangehouden totdat onherroepelijk is beslist op een aanvraag om een vergunning voor het bouwen en exploiteren van

ziekenhuisvoorzieningen (artikel 6 van de Wet ziekenhuisvoorzieningen). Deze

aanhoudingsregeling kan vervallen. Gebleken is dat deze aanhoudingsregeling in de praktijk nauwelijks toegevoegde waarde heeft en derhalve gemist kan worden. Deze

aanhoudingsregeling zal bij de invoeringswet worden ingetrokken.

De volgende specifieke aanhoudingsregelingen kunnen echter niet gemist worden. Het betreft de aanhoudingsplicht bij verlening van een bouwvergunning in geval van een

voorbereidingsbesluit, een ontwerpbestemmingsplan, een vastgesteld bestemmingsplan of een besluit tot onthouding van goedkeuring of vernietiging van een bestemmingsplan (artikel 50 van de Ww). Ook de aanhoudingsplicht van een bouwaanvraag of aanlegvergunning in een gebied waarvoor een beschermd stads- of dorpsgezicht is vastgesteld, maar nog geen tot bescherming van dat stads- of dorpsgezicht strekkend bestemmingsplan in werking is getreden, kan niet worden gemist (artikel 51 Ww, resp. 3.11, vierde lid, Wro). Ditzelfde geldt voor de aanhoudingsregeling die is opgenomen in artikel 3.13, vijfde lid, Wro en artikel 37, derde lid, van de Monumentenwet 1988 voor een sloopvergunning in het geval in een bestemmingsplan een sloopverbod is opgenomen. Deze regeling dient om te voorkomen dat in herstructureringsgebieden, respectievelijk een beschermd stads- of dorpsgezicht

ongewenste open gaten in de bebouwing ontstaan. Tenslotte kunnen de in paragraaf 8.1.3.2 van de Wm opgenomen bepalingen over de samenloop (aanhouding en coördinatie) tussen de Wm-vergunning en de Wvo-vergunning niet gemist worden (tussen de Wabo en

Waterwet). Deze bepalingen blijven nodig ingeval van de directe lozingen (de indirecte lozingen zullen wel in de Wabo worden geïntegreerd, zie paragraaf 2.3.1). De aanhoudings- en coördinatieregelingen die blijven voortbestaan zijn in dit wetsvoorstel opgenomen. In de invoeringswet zullen deze regelingen uit de specifieke wetten, worden ingetrokken.

Algemene coördinatieregelingen

Naast de hiervoor genoemde coördinatiebepalingen zijn in verschillende bij dit wetsvoorstel betrokken wetten (facultatieve) coördinatieregelingen met een veel algemenere strekking opgenomen in de Wm en voor rijksprojecten in de Wro. In 2006 zal aan de huidige WRO een gemeentelijke coördinatieregeling worden toegevoegd²². In de nieuwe Wro wordt deze regeling uitgebreid naar en aangepast voor provinciale projecten.

Daarnaast valt te noemen de in voorbereiding zijnde coördinatieregeling in de Awb. Omdat daarvan alleen een voorontwerp is verschenen zal die coördinatieregeling verder buiten beschouwing worden gelaten PM.

Hoe verhouden deze coördinatieregelingen zich in de relatie met het onderhavige wetsvoorstel?

De algemene coördinatieregeling van hoofdstuk 14 van de Wm kan worden toegepast, wanneer ten behoeve van een inrichting gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn met betrekking tot een of meer beschikkingen en daarop tevens de afdeling 3.4 Awb van toepassing is. Deze op inrichtingen betrekking hebbende coördinatieregeling kan vervallen. De toestemmingstelsels die onder deze coördinatieregeling vallen, worden immers

geïntegreerd in of aangehaakt aan de omgevingsvergunning. De intrekking van deze coördinatieregeling zal in de invoeringswet worden geregeld.

Bij de inwerkingtreding van de Interimwet stad- en milieubenadering wordt aan de WRO in hoofdstuk VA een afdeling 3 toegevoegd inhoudende een procedurele coördinatieregeling op gemeentelijk niveau. De nieuwe Wro verruimt deze coördinatieregeling nog verder met een zelfde type coördinatieregeling op provinciaal niveau en bevat ook een regeling voor rijksniveau, voor gevallen waarin het gaat om de verwezenlijking van een onderdeel van het provinciaal, respectievelijk nationaal ruimtelijk beleid. Ook kunnen gedeputeerde staten en de minister besluiten in de plaats te treden van het oorspronkelijke bevoegd gezag en zelf het besluit te nemen. De reikwijdte van deze coördinatieregelingen zal door de introductie van de omgevingsvergunning drastisch worden ingeperkt, omdat de toestemmingstelsels die in de omgevingsvergunning worden geïntegreerd of aangehaakt, niet meer hoeven te worden gecoördineerd. Daarvoor in de plaats komt immers één omgevingsvergunningstelsel. Wel zullen de coördinatieregelingen in de Wro nog van belang zijn voor het coördineren van de omgevingsvergunning met toestemmingstelsels, die buiten de reikwijdte van de

omgevingsvergunning vallen en met bestemmingsplannen, uitwerkingsplannen en wijzigingsplannen op grond van de Wro. Bij het toepassen van de coördinatieregeling op grond van de Wro is het uitgangspunt dat het project strekt ter verwezenlijking van ruimtelijke beleid van de gemeente, provincie of het Rijk. De coördinatieregeling is gekoppeld aan een projectbesluit of bestemmingsplan. Door de gemeenteraad, respectievelijk provinciale staten, respectievelijk door één van onze ministers aangewezen besluiten kunnen gecoördineerd worden met toepassing van de coördinatieregeling van de Wro. Als bijvoorbeeld een bestaand bestemmingsplan een bepaald project toestaat en voor de realisatie een

omgevingsvergunning en enkele vergunningen krachtens de Ontgrondingenwet, etc. nodig zijn, dan kunnen die via deze regeling worden gecoördineerd. De coördinatieprocedure maakt het mogelijk de benodigde aanvragen, kennisgevingen, toezendingen en andere procedurele elementen die nodig zijn voor een gestroomlijnde procedure, in één procedure samen te voegen: de u.o.v.-procedure van de Awb. De bedoelde besluiten worden gelijktijdig bekendgemaakt. Bij een eventueel beroep tegen het besluit of besluiten die in die

gecoördineerde procedure zijn genomen, worden die besluiten als één besluit aangemerkt. Er is geen bezwaarschriftprocedure. Het beroep is een beroep in één instantie: direct bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De toepassing van de coördinatie-regeling heeft tot gevolg dat de bestaande procedures voor de afzonderlijke besluiten niet meer van toepassing zijn en dat daarvoor één vervangende procedure geldt.

Geconcludeerd wordt dat de coördinatieregeling van de Wro naast dit wetsvoorstel een zelfstandige functie houdt, en dat het ook wenselijk is dat de coördinatieregeling benut kan worden bij omgevingsvergunningen, waarbij geen ruimtelijke besluiten betrokken zijn. Bij de invoeringswet bij de Wabo zal daarom worden bezien op welke wijze de coördinatieregeling in de Wro op een praktische wijze benut kan worden bij omgevingsvergunningen.

5 Financiële bepalingen 5.1 Algemeen

In het wetsvoorstel is de mogelijkheid opgenomen om in bepaalde gevallen een financiële zekerheid te laten stellen voor het nakomen van krachtens de omgevingsvergunning gestelde voorschriften of ter dekking van aansprakelijkheid voor schade die voortvloeit uit de activiteit. Deze mogelijkheid is thans opgenomen in artikel 8.15 van de Wet milieubeheer en is verder uitgewerkt in het Besluit financiële zekerheid milieubeheer (Stb. 2003, 71). Dit besluit zal in 2006 worden geëvalueerd. De resultaten hiervan zullen worden meegenomen bij het opstellen van een besluit op basis van dit wetsvoorstel.

5.2 Schadevergoeding

Paragraaf 5.2 (artikel 4.2) van het wetsvoorstel bevat een regeling voor vergoeding van gemaakte kosten en geleden schade in verband met een aantal met name genoemde besluiten die hun grondslag hebben in het wetsvoorstel. Deze regeling vervangt de huidige schadevergoedingsregelingen, voor zover die verband houden met de in het wetsvoorstel opgegane vergunningstelsels van de Wm en de Monumentenwet 1988. Met de overbrenging van de betreffende regelingen naar dit wetsvoorstel wordt geen beleidswijziging beoogd en evenmin is beoogd veranderingen aan te brengen in lopende trajecten met betrekking tot de schadevergoedingsregeling.

5.3 Leges

Wanneer een overheidsorgaan op verzoek van een derde een dienst verleent, die gericht is op een individueel belang, kan dat overheidsorgaan de kosten die met verlening van die dienst gemoeid zijn in rekening brengen via legesheffing. Bij vergunning- of

ontheffingverlening is sprake van zo’n dienst. Overheden heffen voor een groot scala aan diensten leges. Uit het al eerder genoemde kabinetsstandpunt over het rapport van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen blijkt dat van de zijde van het bedrijfsleven wordt gepleit voor algehele afschaffing van leges, vanwege de geconstateerde verschillen en omdat men van mening is dat vergunningverlening een taak in het kader van het algemeen belang is en dus uit de algemene middelen bekostigd zou moeten worden.

Het kabinet ziet geen aanleiding om het pleidooi van de ondernemersorganisaties inzake afschaffing van legesheffing over te nemen. Het is alleszins redelijk dat de vergunningvrager de kosten betaalt die met de behandeling van zijn verzoek zijn gemoeid. Wel meent het kabinet dat over de toerekening van kosten volledige transparantie dient te zijn. In verband hiermee zal nader onderzoek naar legesheffing worden uitgevoerd. Tijdens de algemene politieke beschouwingen op 22 september 2005 is ten aanzien van de vermindering van de vergunninglast en de afschaffing van leges een motie²³ ingediend door de heer Van Aartsen. Deze motie, die door een meerderheid van de Tweede Kamer is ondersteund, verzoekt de regering om versnelde uitvoering van het kabinetsstandpunt, directe start van het

verminderen van het aantal vergunningen, halvering van het aantal vergunningen(stelsels) en het afschaffen van leges. In de kabinetsreactie op de Motie Van Aartsen c.s. wordt

aangegeven dat het kabinet de motie grotendeels als ondersteuning beschouwt van de door het kabinet ingeslagen koers en zij de motie betrekt bij de uitvoering van het

kabinetsstandpunt over de Taskforce Vereenvoudiging vergunningen. PM

In beginsel komen diensten met betrekking tot alle in de omgevingsvergunning opgenomen toestemmingen in aanmerking voor het heffen van leges. Voor de meeste toestemmingen is

dat in de huidige situatie ook al zo. Het bekendste voorbeeld is de bouwvergunning. Twee categorieën zijn echter uitgezonderd van de mogelijkheid tot legesheffing: beschikkingen op grond van de Wm en beschikkingen op grond van de Wbb. Gezien de verschillen ten aanzien van de legesheffing tussen thans bestaande toestemmingen die in de omgevingsvergunning zullen opgaan, moet op dit punt een keuze gemaakt worden. Duidelijk is dat, hoe deze keuze ook uitvalt, de consequenties aanzienlijk zullen zijn. Daarom is in het kader van de

voorbereiding van het wetsvoorstel een verkennend onderzoek naar mogelijkheden en gevolgen van het invoeren van leges uitgevoerd door het Centrum voor Milieurecht24. De in dit wetsvoorstel gekozen integratie van een aantal toestemmingen uit met name de Wm in de omgevingsvergunning dwingt, zo laat het onderzoeksrapport zien, tot een heroverweging van de keuze om de leges voor milieuvergunningen af te schaffen. Die keuze is in 1997 gemaakt. Toen heeft het kabinet een belastingplan uitgebracht, gericht op vermindering van de lasten voor de burgers en het bedrijfsleven²⁵. Onderdeel daarvan was het afschaffen van de

genoemde leges. Dat leverde in totaal een besparing op aan lasten voor het bedrijfsleven van ongeveer 115,5 mln. gulden. Het kabinet overwoog daarbij dat deze lastenverlaging een positief effect heeft op de financiële condities van bedrijven26. De belangrijkste overweging was echter dat deze leges voor bedrijven een negatieve prikkel waren voor activiteiten die moeten bijdragen aan een beter milieu. Daarnaast vormden de leges in de praktijk een sterk verstorende factor in de relatie tussen de vergunningverlenende overheid en bedrijven. Veel tijd ging verloren aan discussies over de hoogte van de legesnota’s. Dit hing onder meer samen met het feit dat er zeer veel verschillende heffingsgrondslagen werden gebruikt en dat het lastig was de hoogte van de leges te relateren aan de tijdsbesteding voor de behandeling van een aanvraag²⁷. De door provincies en gemeenten gederfde legesinkomsten zijn

vervolgens gecompenseerd via het provincie- en gemeentefonds.

Eerder is aangegeven dat het kabinet er in algemene zin voor kiest om leges voor vergunningen en dergelijke te handhaven. Gelet op dit standpunt en het feit dat bij het overgrote deel van de toestemmingen die opgaan in de omgevingsvergunning leges worden geheven en gelet op de noodzaak die zich voordoet tot integratie bij de

omgevingsvergunning, is er in het onderhavige wetsvoorstel voor gekozen om met betrekking tot de in het wetsvoorstel opgenomen toestemmingen op milieugebied de mogelijkheid te creëren om leges te heffen. Aan de randvoorwaarden met betrekking tot de totale lastendruk en aan de praktische bezwaren kan worden tegemoetgekomen door uniformering en

standaardisering van de leges. Ten aanzien van de leges voor bouw- en andere vergunningen is er een grote variatie aangetroffen in de grondslag en de wijze van

berekening. Het komt nu voor dat de ene gemeente voor een bepaalde bouwaanvraag een drie keer zo hoog bedrag in rekening brengt als een andere gemeente. In het rapport van het Centrum voor Milieurecht wordt geconcludeerd dat “om onbegrijpelijke en moeilijk

verklaarbare verschillen in legesheffing te voorkomen, uniformering van de legesheffing de voorkeur verdient. De autonomie van provincies en gemeenten wordt daardoor beperkt, maar door een bandbreedte rondom de standaardtarieven toe te passen kan dit nadelig effect enigszins worden gecompenseerd”. In verband hiermee zal nader onderzoek naar de legesheffing worden uitgevoerd. De resultaten van dit onderzoek zullen hun weerslag vinden in een amvb inzake de heffing van leges op basis van de Wabo. Of dit zal leiden tot een uniforme tariefstelling al dan niet binnen een bandbreedte, zoals aanbevolen door het Centrum voor Milieurecht, is op voorhand niet te zeggen. Bij de opstelling van de amvb zal overlegd worden met IPO, VNG en het bedrijfsleven.

24 Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van Amsterdam, Leges, 2005 (gepubliceerd op de website www.VROM.nl).

25 Wijziging van enkele belastingwetten c.a. (belastingplan 1998), Kamerstukken II 1997/98, 25 691 26 Kamerstukken II 1997/98, 25 691, nr. 3, p. 3.

5.4 Legessancties

In het bestuursrecht komt het veelvuldig voor dat beslistermijnen worden overschreden. Aan overschrijdingen worden verschillende sancties verbonden. Het kabinet bereidt op dit punt een aanvulling van de Awb met een regeling voor beroep bij niet tijdig beslissen voor²⁸. Deze voorziening biedt een basisregeling om het probleem van termijnoverschrijding aan te pakken.

Voor het onderhavige wetsvoorstel is er echter aanleiding om een verdergaande voorziening te treffen, mede gezien hetgeen thans al geregeld is ten aanzien van enkele besluiten die op zullen gaan in de omgevingsvergunning. In het wetsvoorstel is bij de reguliere

voorbereidingsprocedure van de omgevingsvergunning het rechtsgevolg opgenomen dat bij termijnoverschrijding de vergunning van rechtswege is verleend (paragraaf 4.4). In de huidige situatie geldt dit al ten aanzien van de bouwvergunning. Bij de uitgebreide

voorbereidingsprocedure is niet gekozen voor een vergunning van rechtswege. Daarom is het voor dergelijke vergunningen noodzakelijk dat prikkels worden ingebouwd om te komen tot tijdige vergunningverlening. Financiële prikkels lijken het meest effectief en doelmatig. Daarom is als financiële prikkel gekozen voor het van rechtswege vervallen van het recht om leges te innen. Om maximaal effect te bereiken dient de financiële prikkel gedurende enige tijd werkzaam te blijven. De leges zullen na overschrijding van de termijn niet in één keer, maar in vier maandelijkse termijnen vervallen. Zo wordt de werkingsduur van deze prikkel verlengd. In het verlengde daarvan wordt voorgesteld om bij een verder uitblijven van een beslissing maandelijks een boete te verbeuren ter grootte van een kwart van het legesbedrag. De boete bedraagt maximaal het bedrag dat aan leges zou zijn geïnd. Naar verwachting, en ook volgens het onderzoek van het Centrum voor Milieurecht, zal dit stelsel er toe leiden dat in een grote meerderheid van gevallen de wettelijke beslistermijnen in acht genomen zullen worden29.

Naast de regeling voor het vervallen van de leges wegens termijnoverschrijding is in het wetsvoorstel voor de Wro een vergelijkbare sanctie opgenomen ingeval een gemeente niet tijdig het bestemmingsplan herziet, nadat een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.13 in afwijking van een bestemmingsplan is verleend. Zolang geen bestemmingsplan is vastgesteld, wordt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten inzake van door of vanwege de gemeente verstrekte diensten opgeschort tot het tijdstip dat het plan is

vastgesteld. De bevoegdheid tot legesheffing vervalt, indien het bestemmingsplan niet binnen 6 maanden na het verstrijken van de termijn voor herziening is vastgesteld. Indien de

legessanctie die bij termijnoverschrijding ingevolge dit wetsvoorstel is voorzien, wordt