De vier procedures voor het Hof van Justitie EU

Het voornaamste gerecht van de Europese Unie is het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) (hierna: het Hof) dat ziet op de naleving en een correcte interpretatie van Europese wetgeving, zowel primair Europees recht zoals het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie als secundair recht zoals de Algemene Verordening Gegevensbescherming. Een groot verschil met nationale gerechten is dat hoewel ontvankelijkheid bij de nationale gerechten limiterende eisen kent in beginsel de meeste actoren vrij zijn een rechtszaak

aanhangig te maken. Bij het Hof is dit beeld omgekeerd. Dat Unierecht relevant is in een zaak wil niet zeggen dat het mogelijk is een zaak bij het Hof aanhangig te maken. Het Hof kent vier verschillende procedures of rechtsgronden die mogelijkheden bieden een geschil aanhangig te maken; buiten deze procedures is het niet mogelijk een geschil aanhangig te maken.

De eerste procedure is de inbreukprocedure op grond van artikel 258 of 259 Verdrag

betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De inbreukprocedure wordt gestart door de Europese Commissie of een lidstaat tegen een vermeende inbreuk op het Europees recht door een andere lidstaat. In de praktijk wordt deze procedure zelden ingesteld door lidstaten – het aanspannen van een rechtszaak door een lidstaat tegen een andere lidstaat ligt politiek nogal gevoelig. De Commissie zou op basis van klachten van individuen of bedrijven met betrekking tot een schending van

Unierecht een zaak aanhangig kunnen maken. Echter, met betrekking tot het reageren op klachten van individuen stelt de Commissie dat haar rol op grond van artikel 258 VWEU ziet op het in lijn brengen van EU-recht en niet het behartigen van belangen van individuen.²⁵⁰ De tweede procedure, het beroep tot nietigverklaring op basis van artikel 263 VWEU, ziet op het nietig verklaren van Europese wetgeving die in strijd is met EU-verdragen of met

grondrechten. De lidstaten, het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie zijn onvoorwaardelijk ontvankelijk in een procedure ingesteld wegens onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van de Verdragen of uitvoeringsregelingen, of

250 P. Craig & G. De Búrca, ‘EU Law: Text, Cases, and Materials’, Oxford University Press, New York, 2015, p. 410.

90 wegens misbruik van bevoegdheid. Individuen of rechtspersonen kunnen eventueel ook een procedure tot nietigverklaring starten, maar hier gelden strikte ontvankelijkheidseisen. Hoewel artikel 263 VWEU alleen ziet op strijdigheid met Unierecht, kunnen de vereisten voor ontvankelijkheid in dit soort zaken ook een interessant perspectief bieden op

ontvankelijkheidseisen bij Nederlandse rechtbanken voor zaken die zien op wetgeving, besluiten of andere handelingen van overheidsorganen. In het kader van de inbreukprocedure zijn er verschillende belanghebbenden denkbaar. Er kunnen zich vier scenario’s voordoen. 1) De handeling is geadresseerd aan het individu in kwestie. Hier is het uitgangspunt dat het

individu ontvankelijk is.

2) Bij de handeling is sprake van individuele toepassing. De handeling is echter niet

geadresseerd aan de eiser, maar is geadresseerd aan een derde. In dat geval moet de eiser rechtstreeks en individueel geraakt worden in zijn belangen.

3) Het gaat om een handeling met een algemeen bereik, maar betreft geen regelgevende handeling. In dat geval moet de eiser ook rechtstreeks en individueel geraakt worden in zijn belangen.

4) Het gaat om een regelgevende handeling maar deze vereist geen nadere

uitvoeringsmaatregelen. In dat geval moet de eiser voldoen aan de eis van een rechtsreeks belang.251

Wanneer een handeling aan de eiser is geadresseerd is dit bijvoorbeeld te vergelijken met een besluit van een bestuursorgaan dat rechtstreeks geadresseerd is aan de belanghebbende. Het rechtsreeks en individueel belang van art. 263 paragraaf 4 VWEU voorkomt een actio

popularis in het geval dat een handeling niet aan de eiser is geadresseerd. Er is voor deze

limitering gekozen vanwege de verreikende gevolgen van het nietigverklaren; de

nietigverklaring geldt namelijk erga omnes en retroactief.²⁵² De eisen van rechtstreeks en individueel belang zijn niet nader omschreven in artikel 263 VWEU, maar zijn in de loop der jaren uitgewerkt in de jurisprudentie van het Hof. Dat een eiser rechtsreeks door een

handeling wordt getroffen vereist een direct causaal verband tussen de EU-handeling en de gewijzigde rechtspositie van de eiser.

In de Plaumann-zaak uit 1963 werd al invulling gegeven aan wat het betekent om individueel getroffen te zijn door een handeling. Het Hof overweegt daar ten aanzien van individuen die niet de adressant zijn van een handeling, dat deze “slechts [zouden] kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt, indien deze beschikking hen betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat”.²⁵³ Om individueel getroffen te zijn door een handeling zal een individu normaal gesproken moeten behoren tot een gesloten cirkel van belanghebbenden op het moment van de

handeling. Dat het voor belangenorganisaties niet altijd eenvoudig is om te voldoen aan het criterium van ‘individueel getroffen’ blijkt wel uit de Greenpeace-zaak uit 1998.254 In deze zaak stelde Greenpeace een nietigheidsberoep in tegen een subsidie-structuurfonds van de EU voor de bouw van twee elektriciteitscentrales op de Canarische eilanden. Het Hof herhaalt hier dat hetzelfde criterium geldt voor natuurlijke personen als voor rechtspersonen zoals belangenverenigingen. Volgens het Hof had Greenpeace niet een belang dat zich onderscheidt

251 K. Lenaerts, I. Maselis & K. Gutman, ‘EU Procedural Law’, Oxford University Press, Oxford, 2014, p. 316. 252 K. Lenaerts, I. Maselis & K. Gutman, p. 317.

253 Arrest van het Hof van 15 juli 1963. - (Plaumann & Co. tegen Commissie van de Europese Economische gemeenschap). - zaak no. 25/62.

91 van bijvoorbeeld bewoners of toeristen van de Canarische eilanden. Voor een vereniging die haar procesbevoegdheid baseert op het individuele getroffen zijn van diegenen die zij vertegenwoordigt, geldt in gelijke mate dat zij individueel getroffen moet zijn en zich dus onderscheidt van anderen. In die zin had Greenpeace niet een voldoende individueel belang bij de financiering van de bouw van de elektriciteitscentrales; nu zij opkomt voor

milieubelangen heeft zij meer belang bij het besluit tot de bouw zelf en slechts een indirect belang bij het besluit tot de financiering die de bouw mogelijk maakt.²⁵⁵

Dat de ontvankelijkheidseisen van artikel 263 VWEU voor verenigingen strikt zijn blijkt nogmaals uit het UPA-arrest. In deze zaak stelde een vereniging van boeren een

vernietigingsberoep in tegen een verordening die de organisatie van de olijfoliemarkt regelt. Met betrekking tot het individueel belang van de vereniging bij de verordening stelde het Hof dat is “vastgesteld dat verzoekster niet [heeft] aangetoond, dat haar leden door de bestreden verordening worden geraakt uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of wegens een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert. Het volstaat hier eraan te herinneren, dat de omstandigheid dat de bestreden verordening, toen zij werd vastgesteld, de op dat moment op de olijfoliemarkt actieve leden van verzoekster heeft getroffen, eventueel met het gevolg dat sommigen van hen hun activiteit hebben moeten staken, die personen niet karakteriseert ten opzichte van iedere andere marktdeelnemer in de Gemeenschap”.256 Deze

strikte benadering van het Hof heeft tot gevolg dat naar mate er meer benadeelden zijn bij een handeling de kans kleiner is dat zij een voldoende individueel belang hebben.

De derde procedure voor het Hof is het beroep wegens nalatigheid op grond van artikel 265 VWEU. Wanneer het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, de Commissie, of de Europese Centrale Bank nalaat een besluit te nemen en hiermee EU-recht schendt, kunnen lidstaten (of overige instellingen van de Unie) een rechtszaak aanhangig maken. Omdat individuen deze procedure niet kunnen starten blijft deze hier verder buiten beschouwing. De vierde en meest prominente procedure is de prejudiciële procedure op basis van artikel 267 VWEU. Artikel 267 VWEU betreft slechts een indirecte procedure. Zoals in de schets van het Nederlands recht beschreven, is het binnen sommige rechtsgebieden nu ook mogelijk een prejudiciële vraag aan de Hoge Raad te stellen, het voorbeeld volgend van de procedure bij het Hof. Het doel van de prejudiciële beslissing is nationale rechters te helpen in het geven van oordeel over Unierecht door deze te voorzien van een beslissing over de interpretatie van Unierecht dat van toepassing is op de concrete zaak. Daarmee geeft artikel 267 VWEU het Hof niet de bevoegdheid te adviseren in hypothetische kwesties of over algemene vragen.²⁵⁷ Het initiatief voor het stellen van de prejudiciële vraag ligt dan ook bij de nationale rechters, niet bij de procespartijen. Het lijkt zo te zijn dat het Hof deze procedure nogal eens als vangnet ziet, in het geval dat andere procedures voor individuen of rechtspersonen niet open staan. Zo stelde het Hof in de Greenpeace-zaak, waar Greenpeace niet-ontvankelijk was in haar vordering tot nietigverklaring, dat Greenpeace nog de mogelijkheid had om via de nationale rechter een prejudiciële vraag te stellen.258

255 Hof van Justitie EU, 2 april 1998, Zaak C-321/95 P, Greenpeace.

256 Hof van Justitie EU, 25 juli 2002, ECLI:EU:C:2002:462, Unión de Pequeños Agricultores v Council of the European Union.

257 K. Lenaerts, I. Maselis & K. Gutman, ‘EU Procedural Law’, Oxford University Press, Oxford 2014, p. 88. 258 Hof van Justitie EU, 2 april 1998, Zaak C-321/95 P, Greenpeace.

92 In de UPA-zaak²⁵⁹ bleek nogmaals dat de ontvankelijkheidseisen strikt zijn en wees het Hof weer op de mogelijkheid van de prejudiciële procedure bij de nationale rechter. In zijn conclusie bij de UPA-zaak stelt Advocaat-Generaal Jacobs dat het Hof te restrictief is en de prejudiciële procedure hier geen oplossing biedt. Wanneer de maatregel daadwerkelijk een negatief effect heeft op het belang van de rechtzoekende is de enige oplossing om deze ontvankelijk te verklaren.²⁶⁰ De redenering van de AG is als volgt. De mogelijkheid voor een individu om aan te sturen op een prejudiciële vraag in het kader van een beslissing tegen maatregelen van algemene strekking levert geen volledige en daadwerkelijke

rechtsbescherming op. De oplossing is de erkenning dat iemand individueel wordt geraakt door een maatregel van Unierecht wanneer de maatregel zijn belangen wezenlijk benadeelt of kan benadelen. Deze interpretatie is niet in strijd met de bewoording van artikel 267 VWEU. De tegenstrijdigheid in de rechtspraak dat naarmate het aantal getroffen personen groter is, ontvankelijkheid en daarmee een effectieve rechterlijke toetsing minder waarschijnlijk is, wordt dan opgeheven.