1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 0 50 100 150 200 250 Index (1980 = 100)
Bron: Cambridge Econometrics; bewerking PBL
pb l.n l Groot-Amsterdam Madrid Milton Keynes Dublin Zuidoost-Noord-Brabant Oberbayern
Verandering van werkgelegenheid per regio
Figuur 4.3 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 0 100 200 300 400 Index (1980 = 100)
Bron: Cambridge Econometrics; bewerking PBL
pb l.n l Milton Keynes Madrid Groot-Amsterdam Zuidoost-Noord-Brabant Oberbayern Dublin Verandering van toegevoegde waarde per regio
4.2 München
4.2.1 Samenvatting
De regio München (Oberbayern) heeft na de Tweede Wereldoorlog vooral stedenbouwkundig en ruimtelijke- ordeningsbeleid gevoerd. Van groot belang bleek de vestiging van Siemens, dat uit Berlijn verhuisde. Siemens koos voor de beschikbare en aantrekkelijke fysieke ruimte in München (de stedelijke regio kende geen grootschalige verouderde industriegebieden), en wilde niet meebetalen aan de wederopbouwbelasting in Berlijn. Veel andere bedrijven volgden, zoals BMW en Allianz. Ook koos de West-Duitse federale overheid voor München als
vestigingsplaats voor een nieuw op te richten kennisplatform voor de defensie-industrie.
Deze gebeurtenissen waren belangrijke aanjagers voor het geleidelijk ontstaan van een relatief jonge en vooruitstrevende hightech- en dienstensector. De jaren zestig en zeventig stonden in het teken van een sterke economische groei, waarbij de vraag naar arbeid het aanbod ervan ruimschoots overtrof. Dit leidde tot grote immigratiestromen vanuit Noord- en Zuid-Duitsland (vooral van hoger opgeleiden) en vanuit Zuid- en Oost- Europa (vooral van lager en middelbaar opgeleiden). Hiermee werd een stevig fundament gelegd voor succes, waarbij ook de overheid een belangrijke rol speelde.
VIER VIER
De overheid verlegde haar focus begin jaren negentig van investeringen in (r5) fysieke infrastructuur naar investeringen in het innovatiesysteem. Dit werd onder andere ingegeven door de economische tegenspoed in de defensie-, elektro- en machine-industrie. Vooral de deelstaat Beieren investeerde groots in (r4) kennis- infrastructuur en (r3) menselijk kapitaal. Zo werden nieuwe faculteiten op universiteiten geopend, nieuwe hogescholen en opleidings- en technologie(tranfer)centra opgericht, en extra geld voor onderzoeksprogramma’s beschikbaar gesteld. Ook werden er fondsen opgericht met (r6) durfkapitaal, waarvan de belangrijkste zijn ondergebracht in Bayern Kapital (onderdeel van de LfA Staatsbank). Dit durfkapitaal, vooral voor hightech- startups, was gericht op het stimuleren van de (r2) ondernemerschapsdynamiek in de regio.
Samen met de sterke basis van hightech- en diensten- sectoren die al eerder was gelegd, droeg deze ontwik- keling bij aan het ontstaan van wat in de literatuur wordt aangeduid als institutional thickness en de Munich mix. Institutional thickness verwijst naar de vele kennis- instellingen (zoals Max Planck, Fraunhofer en de Universiteiten TU en LMU), ondersteunende overheids- diensten (zoals Bayern Innovativ en Bayern Kapital) en d e langdurige en intensieve interactie tussen publieke en private actoren. Deze concentratie zorgde voor een gedeelde strategie met een duidelijke focus op hightech en innovatie. De Munich mix verwijst naar de
economische structuur met enkele grote bedrijven die wereldmarkten domineren, en een netwerk van samenwerkende middelgrote en kleinere bedrijven daaromheen. De Munich mix staat voor een gerelateerde diversiteit van activiteiten, met een aantal centrale specialisaties in de hightechsector (zoals elektronica) en de diensten (zoals banken, verzekering en media). Bovendien werden bijvoorbeeld het technologie-, industrie- en energiebeleid afgestemd en gestroomlijnd tussen de nationale overheid, de deelstaat Beieren en de regio Oberbayern. Al met al kan worden gesproken van multi-level (r7) governance op alle niveaus: tussen actoren (groot- én kleinbedrijf, markt én overheid), tussen sectoren (bijvoorbeeld tussen auto- en elektro- industrie; tussen banken en hightechsector; of via cross-sectorale speerpunttechnologieën zoals laser- en optische technologie, microsystemen en verkeers- techniek voor de auto-, elektro- en machine-industrie) en tussen bestuurlijke schaalniveaus (de staat Duisland, de deelstaat Beieren én de stad München).
Beleidsmatig heeft Beieren gekozen voor nieuwe activiteiten (technologieën) die in meerdere sterke (r1) clusters in de regio een vernieuwingsimpuls
teweegbrachten. Recentelijk is in het Clusteroffensief Beieren gekozen voor zeventien innovatieclusters
– dus niet per se sectoren – en vijf overkoepelende thema’s die raken aan maatschappelijke uitdagingen, zoals de Energiewende, klimaatverandering en vergrijzing. De breedte van zeventien innovatieclusters duidt volgens sommigen overigens op het opdrogen van publieke financiële middelen. Er is niet langer een duidelijke focus op bepaalde technologieën, maar nu doet iedere sector een beetje mee en ligt de nadruk op het creëren van platformen voor interactie. De clusterprogramma’s worden – in tegenstelling tot eerdere programma’s die zijn gefinancierd met het verkopen van staatsaandelen – geïnitieerd door het bedrijfsleven en er zijn minder publieke middelen mee gemoeid dan voorheen. De overheid is minder dan voorheen in staat duidelijke speerpunten aan te geven met grootschalige
investeringsprogramma’s.
Tot slot speelt het (r7) leef- en woonklimaat een belangrijke rol. München wordt beschouwd als een van de steden met de beste ‘quality of living’ van Duitsland. Ten eerste door een hoge kwaliteit van het onder- wijssysteem, medische en zorgvoorzieningen, de kwaliteit van de infrastructuur. Ten tweede op het vlak van de belevingswaarde: het in oude stijl terugbouwen van het oude stadscentrum, de mix van historische gebouwen, de nabijheid van aantrekkelijke natuur (het Starnbergermeer en de Zugspitze; het openhouden van de groene omgeving volgens het principe van ‘compact, stedelijk en groen’), grote evenementen (Oktober- feesten), culturele voorzieningen en beurzen.
4.2.2 Geografisch-bestuurlijke afbakening van
de regio
De statistische indeling (NUTS) van München (DE212), Oberbayern (DE21) en Beieren (DE2) komt overeen met de bestuurlijke grenzen: de stad München (met een gekozen gemeenteraad en burgemeester), het regeringsdistrict Oberbayern (bestuurlijk verlengstuk van de deelstaat
Beieren)1 en de deelstaat Beieren (met een gekozen
regering en parlement) (figuur 4.4). De in de inleiding van dit hoofdstuk gepresenteerde data hebben betrekking op de regio Oberbayern (DE21). Naast München (ongeveer 1,5 miljoen inwoners) liggen hierin twee andere middelgrotere steden met autonome bevoegdheden (Kreisfreie Stadt): Ingolstadt (ongeveer 130.000 inwoners)
en Rosenheim (ongeveer 60.000 inwoners).2 We gaan
hierna uitgebreid in op het beleid van de stad München en de deelstaat Beieren. Het beleid van Oberbayern ligt in het verlengde van de deelstaat, die vooral veel invloed heeft op het economische beleid. Meer recent ontstond de Metropoolregio München (Europaïsche Metropol- region München; EMM): een samenwerking tussen zes steden en landelijke gemeenten die door bestuurlijke grenzen heensnijdt. We komen hier later kort op terug.
VIER
4.2.3 Initiële condities
Sterk regionaal bestuur
De Bondsrepubliek Duitsland bestaat uit zestien deelstaten (of Bundesländer). Deze deelstaten hebben veel bevoegdheden: ze hebben eigen grondwetten, parlementen en regeringen. Bovendien hebben ze zitting in de nationale Bondsraad, en zijn daarmee vertegen- woordigd in het federale parlement. Dit laatste maakt dat zij ook veel invloed hebben op nationale en zelfs Europese aangelegenheden. De deelstaat wordt bestuurd door een regering met ministers en een minister- president (gekozen door het parlement). De Landtag vormt het parlement, dat om de vier of vijf jaar direct wordt gekozen. Dit systeem ontstond direct na de Tweede Wereldoorlog.
De deelstaat Beieren telt ongeveer 12,7 miljoen inwoners. Naast München (met ongeveer 1,5 miljoen inwoners) zijn er nog zes andere grotere steden: Ingolstadt, Neurenberg, Augsburg, Würzburg, Fürth en Erlangen. München en Ingolstadt vallen binnen het regeringsdistrict Oberbayern, dat ongeveer 4,5 miljoen inwoners telt.
Vestiging van bedrijven en kennisinstellingen na de Tweede Wereldoorlog
De huidige economische structuur van de regio München vindt haar basis in de negentiende eeuw (Clark & Moonen 2014; Duell 2006; Rode et al. 2010). De regio had in die
periode weinig ruwe grondstoffen, waardoor de industrialisatie relatief beperkt bleef. Ze werd het centrum van commerciële handelsactiviteiten, en onder Napoleon zelfs het derde centrum van Europa, na Pruisen en Oostenrijk. Door deze centrumfunctie en de functie van de stad als residentie van de koninklijke familie van Beieren kregen kunst, wetenschappen en architectuur in München een sterke basis (Von Streit et al. 2010a). De basis in de wetenschap zorgde ervoor dat de industrie vooral gericht was op hightech, zoals precisie-
instrumenten en fotografische materialen. Volgens Hülsbeck en Lehmann (2005) werkte het gebrek aan industriële infrastructuur ook positief uit voor de ontwikkeling na de Tweede Wereldoorlog. In plaats van te moeten investeren in de wederopbouw van oude en bestaande sectoren móest de regio wel investeren in nieuwe industrieën. Omdat er nauwelijks verouderde industriegebieden waren, was er bovendien veel open ruimte beschikbaar voor nieuwe economische activiteiten. De uitgangssituatie was dus anders dan bijvoorbeeld die in het Ruhrgebied, waar veel verouderde industrieën zich concentreerden.
Illustratief was het besluit van Siemens in de jaren vijftig om vanuit Berlijn naar München te verhuizen. Siemens besloot hiertoe mede door de hoge herstelbetalingen die na de Tweede Wereldoorlog in Berlijn werden opgelegd en waaraan bedrijven moesten meebetalen. Volgens Clark en Moonen (2014) vormde de verhuizing van Figuur 4.4
Ligging van de stad München, de regio Oberbayern en Bayern
Stad München (DE212) Oberbayern (DE21) Bayern (DE2)
pbl.nl
VIER VIER
Siemens de katalysator voor een kritische massa van banken, verzekeringsbedrijven, media en productie- bedrijven. Na Siemens kozen bijvoorbeeld ook BMW en Allianz om voor München. Ook de defensie-industrie speelde een belangrijke rol bij het ontstaan van München als magneet voor hightech en talent.
De wapenindustrie groeide sterk in de jaren zestig. Er werden kansen gezien voor West-Duitsland. München werd gekozen als locatie voor een kennisplatform (met een federale universiteit en het Max Planck Instituut) en ontving veel federale investeringen in de defensie- industrie. Dit vormde een opstap voor het ontstaan van een geavanceerde technologische industrie, vooral in de micro-elektronica (Rode et al. 2010). Tot slot wist de deelstaat Beieren veel nationale investeringen in het wetenschappelijk onderwijs (universiteiten) naar zich toe te trekken. De jaren zestig en zeventig stonden in het teken van sterke economische groei, waarbij de vraag naar arbeid het aanbod ervan ruimschoots overtrof. Dit leidde tot grote immigratiestromen vanuit Noord- en Zuid-Duitsland (vooral van hoger opgeleiden) en vanuit Zuid- en Oost-Europa (vooral van lager en middelbaar opgeleiden) (Duell 2006).
Open ruimte en fysieke investeringen
In tegenstelling tot veel andere steden zette München na de Tweede Wereldoorlog in op het zo veel mogelijk in oude stijl terugbouwen van het oude stadscentrum, dat voor een groot deel was verwoest door bombardementen (Rosenfeld 2000). Tegenwoordig draagt dit historische karakter voor een groot deel bij aan de aantrekkelijkheid van de stad, maar eerder leidde het ook tot kritiek omdat het de indruk wekt van ontkenning van het Nazi-verleden. In enkele gevallen is de link met de oorlog opzettelijk zichtbaar gemaakt: bijvoorbeeld door schade aan het exterieur van de Alte Pinakothek (zoals kogel gaten en granaatinslagen) niet te herstellen of door het in opdracht van Hitler gebouwde Nazi-centrum Haus der Kunst vol te hangen met moderne kunst: de kunstvorm waar Hitler niets van moest hebben.
Zoals gezegd, was er in het naoorlogse München voldoende fysieke ruimte om in de groei te kunnen voorzien. Tot in het begin van de jaren zestig werd een sterk monocentrisch planningsmodel gehanteerd. Met de toenemende automobiliteit leidde dit tot het dichtslibben van het centrale deel van het oude stadscentrum
(Altstadt). Niet alleen bracht de congestie negatieve effecten met zich mee, ook werd het behoud van het historische karakter van de stad bedreigd. In 1963 implementeerde de stad met het zogenoemde Jensen Plan een moderner, polycentrisch model. Daarbij werd de stad opgedeeld in functionele uitbreidingszones met zowel woningen, recreatie en industrie als andere commerciële activiteiten, en werd het verkeer om het centrum heen
geleid met ringwegen en een U- en S-bahn van lightrail en metro (Rosenfeld 2000). Hiermee speelde de stad ook in op de verdere ontwikkeling van haar internationale karakter. Er werd gezocht naar een combinatie van kosmopolitische invloeden (en de moderne infrastruc- turen en architectuur die daarbij horen) en traditionele stedelijke waarden (gerelateerd aan de identiteit van de Altstadt). Het proces van stedelijke (her)ontwikkeling, zoals de aanleg van het metrostelsel, en inter- nationalisering van de stad werd versneld door de Olympische Spelen van 1972 (Bontje et al. 2011).
In 1992 opende München een nieuwe internationale luchthaven, waarmee de regio zich nog beter in een internationaal netwerk positioneerde. Na Frankfurt is München de tweede Duitse hub voor de belangrijkste Duitse vliegmaatschappij Lufthansa. Clark en Moonen (2014) constateren dat de regio München door deze luchthaven aan concurrentiekracht won ten opzichte van bijvoorbeeld Hamburg of Keulen en andere economisch sterke Duitse regio’s. Tegelijkertijd werd er geïnvesteerd in het oude luchthaventerrein. Er werd een zakencentrum gecreëerd, waar beurzen en kantoorlocaties een plek kregen (Clark & Moonen 2014). De stad München heeft aandelen in de luchthaven en werkt samen met het luchthavenbedrijf aan de internationale verbindingen van de regio.
München behoort tot de vijftig beste steden van de wereld wat betreft internationale connectiviteit, en tot de vijf beste middelgrote steden mondiaal. Ook na 2000 is er fors geïnvesteerd in de internationale connectiviteit door de lucht (Clark & Moonen 2014). Tussen 1998 en 2006 werd de hogesnelheidslightrail tussen Nürnberg- Ingolstadt-München ontwikkeld. Ook na 2006 werd geïnvesteerd in verbeteringen van deze lijn.
Institutional thickness
Wat opvalt in het innovatiesysteem van München, is wat ook wel ’institutional thickness’ wordt genoemd (Koch & Stahlecker 2006; Rode et al. 2010): de dichtheid aan relevante instituten in de deelstaat Beieren met een sterke concentratie in München. Het gaat dan om: − instituten in de onderzoeks- en ontwikkelingsfase van
kennis, zoals de universiteiten (LMU en TU), de vele publieke onderzoekscentra van Fraunhofer: negen instituten (vijf in directe omgeving van München) en
nog eens 22 nevenvestigingen (vijf in München)3; de
dertien Max Planck-instituten (twaalf in München)4,
het Helmholtz Zentrum München (German Research Center for Environmental Health) en het Duitse en Europese Patentbureau;
− (semi)overheidsinstituten die zich bezighouden met kennisdeling en -valorisatie, zoals Bavarian Research