schonere economie. Oliefabrikanten zullen vooral zoeken naar manieren om olie beter en goedkoper af te leveren, niet naar de ontwikkeling van zonne-energie. Winning, productie, transport en distributie van olie kennen zeer hoge verzonken kosten, die niet eenvoudig versneld kunnen worden afgeschreven. Een veranderingsproces vergt dan een zekere creatieve ontmanteling (creative decommissioning), een strategisch proces van ombouw of afbouw van bestaande belangen en structuren (Aghion 2005). Systeemdoorbraken hebben vaak een steuntje in de rug nodig. Overheden hebben binnen deze redenering een rol om structurele transformaties te bevorderen. Industriebeleid, kortom, is dus ook: een hoger niveau van productie initiëren en niet blijven steken in waar je nu goed in bent. Kortheidshalve treedt een verschuiving op van een overheid die zich richt op marktfalen naar een overheid die zich richt op systeemfalen en
transformatiefalen.
Ook op het gebied van innovatiebeleid laat de literatuur een trendbreuk zien: van de argumentatie dat innovatie vooral plaats vindt bij bedrijven (de markt) naar een actieve overheid op dit vlak. Mazzucato’s Ondernemende staat (Mazzucato 2013) is hiervan een mooi voorbeeld. Zij beargumenteert en illustreert waarom de markt niet zonder de overheid kan. In haar visie initieert de overheid veranderingen zelf door een vraag te creëren – een militair communicatiemiddel dat resulteerde in het internet of het op de maan zetten van een mens zijn voorbeelden hiervan. Kritiekpunt op deze visie is wel dat dergelijke grootschalige programma’s en vraagcreatie beter passen bij grote landen als de Verenigde Staten, China en Rusland dan bij een klein land als Nederland. Bovendien zijn veel maatschappelijke uitdagingen (waarbij de overheid optreedt als uitdager) geen wat
Frenken en Hekkert (2017) ‘maanproblemen’6 noemen
– dat wil zeggen problemen die zijn op te lossen met grootschalige investeringen in technologie –, maar eerder gettoproblemen – maatschappelijke problemen waarbij geen consensus bestaat over wat het probleem precies is, wie de probleemeigenaar is en al helemaal niet over wat de oplossingen zijn. Dergelijke complexe problemen zijn niet op te lossen met een grootschalige technologiepush.
Tot slot zien we een nadrukkelijke roep om een meer decentrale overheid: ‘Allereerst is het zaak de regie over economische ontwikkeling te verschuiven naar een lager niveau. Op regioniveau is het vaak eenvoudiger om alle betrokkenen goed te bereiken, de juist richting aan te geven en op de hoogte te blijven van nieuw ontwik- kelingen. Bovendien verschillen regio’s in Nederland onderling sterk en is het verstandig om aan die diversiteit recht te doen. Landelijk beleid moet het proces
ondersteunen’ (WRR 2013: 15).
2.15 Resumé
Uit de literatuur blijkt dat overheden een nadrukkelijke rol hebben in regionale systemen die opereren rond bedrijven, ondernemers, overheden en kennis- instellingen. Deze regionale systemen hebben als gemeenschappelijke deler dat de opgaven contextspecifiek zijn en een resultaat vormen van padafhankelijke processen. Dat vraagt om regionaal, bottom-up en gezamenlijk vormgegeven beleid dat zich voortdurend aanpast aan veranderende omstandigheden of nieuwe inzichten over de effectiviteit van het gevoerde beleid. De benodigde verdeling van de beleidsinzet over de ‘raderen van de economische groeimotor’ verschilt dus van geval tot geval.
De verschillende stromingen lopen uiteen in de mate waarin het beleid op voorhand prioriteiten stelt. Soms gebeurt dit niet of nauwelijks en is de beleidsinspanning horizontaal: de overheid creëert gunstige condities voor alle bedrijven en activiteiten, zonder te prioriteren. Maar soms is beleid ook verticaal van insteek: de overheid prioriteert en stroomlijnt allerlei kernelementen van het systeem rond een bepaald specialisme. Omdat het functioneren van innovatie- systemen kan verschillen per sector en per set van actoren neemt het wegnemen van belemmeringen al snel een verticaal karakter aan. Verticaal in de zin van de sector dan wel de set van actoren en netwerken waarop het beleid zich richt.
In een slimmespecialisatiestrategie is het specialisme bij voorkeur niet te eng gedefinieerd, en bestaat het uit aan elkaar gerelateerde activiteiten. Ook zijn de systemen gericht op verdere diversificatie en niet op het in stand houden van bestaande sterkten. In plaats van picking winners gaat het dus veel meer om backing challengers: de uitdagers van de gevestigde orde. Het beleid kan daarbij experimenteerruimte en vernieuwers faciliteren, bijvoorbeeld via ondernemerschapsbeleid (entrepreneurial ecosystems) en investeringen in de kennisinfrastructuur. Vaak zullen die nieuwe activiteiten vanzelf wel evolueren uit bestaande specialisaties als gevolg van een
evolutionair diversificatieproces. Wat die nieuwe activiteiten precies zijn, is moeilijk op voorhand vast te stellen. Op het moment dat nieuwe activiteiten toe zijn aan opschaling, kan het beleid verschuiven in de richting van clusterbeleid, waar het stimuleren van een complex aan bedrijven en specifieke onderzoeksinstituten tot de mogelijkheden behoort. Dat is het moment waarop het beleid verschuift naar een toenemende specialisatie in deze nieuwe activiteiten om hogere productiviteits- niveaus te halen. Vervolgens kan een verschuiving optreden van de oudere naar deze nieuwere sectoren.
TWEE TWEE
Het is zaak dat het cluster blijft vernieuwen en diversifiëren. Deze vernieuwing maakt duurzame economische groei mogelijk. Een eenzijdige specialisatie zonder diversificatie kan uiteindelijk leiden tot
economische neergang. Dit alles heeft niets te maken met een van tevoren bedacht groot plan waarin winnaars worden gekozen, maar het evolueert in een
wisselwerking tussen overheid, bedrijfsleven en kennisinstellingen.
Tot slot zien we een verschuiving in de rol van de overheid naar die als maatschappelijk uitdager. Een overheid die een vraag creëert en een stip zet op de horizon. Deze rol past binnen de verschuiving van marktfalen en
systeemfalen naar transformatiefalen.
Noten
1 We focussen in dit hoofdstuk op de stedelijke en regionaal- economische literatuur. Dit is een relatief jonge loot aan de economische stam. Belangrijkste bijdrage van deze ruimtelijke theorievorming is dat: ‘although all of these theories (Classical economics, Neoclassical economics, Keynesian economics, Endogenous growth theory, New trade theory, New institutional eocnomics, Business strategy economics, red ), often lack a territorial dimension that is crucial for understanding regional competiveness and growth’ (Thissen et al. 2013).
2 Delen van deze paragraaf Agglomeratievoordelen zijn eerder gepubliceerd in Ponds en Raspe (2015) en Raspe et al. (2015). 3 Zie PBL (2016) voor een analyse tussen het aandeel en de
groei van hoogbetaalde en laagbetaalde banen in de Nederlandse stadsgewesten.
4 Zie ook: http://themasites.pbl.nl/verdeelde-triomf- banengroei-en-economische-ongelijkheid/. 5 Delen van deze paragraaf zijn eerder gepubliceerd in
Lekkerkerker en Raspe (2015).
6 http://www.mejudice.nl/artikelen/detail/ innovatiebeleid-in-tijden-van-maatschappelijke- uitdagingen.
DRIE
3.1 Inleiding
In hoofdstuk 2 introduceerden we de stad ‘als motor voor economische groei’. Een motor die bestaat uit acht radertjes die op zichzelf en in onderlinge interactie voor economische groei kunnen zorgen (zie figuur 2.1). In dit hoofdstuk proberen we zo veel mogelijk factoren te kwantificeren en middels regressieanalyses de verbanden te schatten tussen de aanwezigheid (en grootte) van deze factoren en regionale groei. Voor onze analyses hebben we de acht raderen vertaald naar empirisch te meten indicatoren. We gebruiken zeventig verschillende indicatoren of variabelen die bij de verschillende factoren horen. Een factor bestaat dus uit meerdere indicatoren. In de bijlage bij dit hoofdstuk zijn een lijst en een beschrijving van de indicatoren opgenomen.
In paragraaf 3.2 gaan we op zoek naar robuuste factoren: factoren die significant verbonden zijn aan groei van de werkgelegenheid of de productiviteit van de regio, onder alle mogelijke condities waarin er variabelen worden toegevoegd en weer worden weggelaten. De resultaten van de simulaties presenteren we in de vorm van hittekaarten (paragraaf 3.3). Door ook te kijken naar de contextspecifieke impact van factoren (paragraaf 3.4) onderzoeken we bovendien of bepaalde factoren juist een significante impact hebben onder de voorwaarde dat een andere factor óók aanwezig is. Zo komt bijvoorbeeld de impact van een universiteit (publieke kennis), door haar potentie om kennisspillovers te genereren,
waarschijnlijk sterker naar voren in stedelijke gebieden of rondom specifieke clusters van kennisintensieve
bedrijven. Op basis van de literatuur die in het vorige hoofdstuk is besproken, analyseren we een aantal zogenoemde interactie-effecten die de contextspecifieke impact duiden. In paragraaf 3.5 schetsen we de profielen van de zes regio’s die in het volgende hoofdstuk nader worden geanalyseerd. We gebruiken daarvoor dezelfde variabelen die voor de regressieanalyses werden onderscheiden
3.2 Robuuste factoren gezocht
Zoals gezegd in hoofdstuk 1 proberen we in dit hoofdstuk zo veel mogelijk factoren te kwantificeren en middels regressieanalyses de verbanden te schatten tussen de aanwezigheid (en grootte) van deze factoren en de groei van regio’s. We gaan op zoek naar robuuste factoren: factoren die significant verbonden zijn aan groei van de werkgelegenheid of productiviteit van de regio, onder alle mogelijke condities waarin er variabelen worden toegevoegd en weer worden weggelaten. Bovendien kijken we ook naar de contextspecifieke impact van factoren om te onderzoeken of bepaalde factoren juist een significante impact hebben onder de voorwaarde dat een andere factor óók aanwezig is. Zo komt de impact van een universiteit (publieke kennis), door haar potentie om kennisspillovers te genereren waarschijnlijk sterker naar voren in stedelijke gebieden of rondom specifieke clusters van kennisintensieve bedrijven. Op basis van de literatuur die in het vorige hoofdstuk is besproken analyseren we een aantal zogenoemde interactie- effecten die de contextspecifieke impact duiden.