Versterken juridische grondslag buitengerechtelijke afdoening

De tweede algemene doelstelling die uit de wetsgeschiedenis en de interviews naar voren komt, is het versterken van de juridische grondslag van de buitengerechtelijke afdoening: ‘Uit een oogpunt van rechtmatigheid is van belang dat de strafbeschikking – anders dan de transactie – een daad van vervolging is en een bestraffing oplevert die op een vaststelling van schuld aan een strafbaar feit gebaseerd is.’¹⁴³ De naam van de titel waarin de strafbe-schikking is geregeld in het Wetboek van Strafvordering brengt dit aspect ondubbelzinnig tot uiting: ‘Vervolging door een strafbeschikking’. Verwacht wordt derhalve dat de rechtma-tigheid wordt vergroot, omdat de strafbeschikking een daad van vervolging is en op een vaststelling van schuld berust. Juist omdat de strafbeschikking een vaststelling van schuld behelst, wordt de rechtsbescherming vergroot. Immers, het verzet dat tegen de strafbe-schikking wordt gedaan, kan zich ook uitstrekken tot de schuld van verdachte. Dit betekent dat niet alleen de feiten kunnen worden betwist, maar dat ook de schuld als verwijtbaarheid voorwerp van de verzetprocedure kan zijn. De rechtsbescherming wordt hiermee gediend, aldus de minister.¹⁴⁴

“We zijn heel royaal met de strafbeschikking: je hoeft niet te vertellen waarom je in verzet gaat, alleen maar een briefje te sturen en de zaak ligt in volle omvang voor de rechter. De regeling is dus niet bedoeld om op rechtsbescherming te beknibbelen, maar juist om de rechtsbescherming te vergroten. De rechter hoeft zich niet te beper-ken tot wat aangevoerd is, maar heeft de hele zaak voor zich.” (resp. BT01)

Het verschil met de transactie is voorts dat het rechtskarakter van de strafbeschikking meer overeenkomt met het rechtskarakter van een veroordeling door de rechter.¹⁴⁵ Niet het voorkomen van de vervolging staat centraal, maar het vervolgen en bestraffen door het Openbaar Ministerie.¹⁴⁶

“De bedoeling was om binnen het strafrecht een procedure te ontwerpen die bij de strafrechtelijke uitgangspunten aansloot en een wijze van afdoening realiseerde die kon concurreren met het bestuursrecht. Als de overheid, op grond van een verdenking de burger – bijvoorbeeld – geld ontneemt, dan is het passend om te zeggen: dat doen wij omdat wij hebben vastgesteld dat u een strafbaar feit heeft gepleegd.” (resp. BT01)

De overgang van de transactie naar de strafbeschikking heeft ook als gevolg dat de verschil-len tussen het bestuursrecht en het strafrecht worden verkleind, aldus de minister. Veron-dersteld wordt dat dit de kwaliteit van het recht ten goede komt.¹⁴⁷ Deze veronderstelling

143 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 1-2 (MvT).

144 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 17, p. 35.

145

Vgl. in dit verband artikel 78b Sr: “Waar van veroordeling wordt gesproken wordt daaronder een strafbe-schikking begrepen, voor zover niet uit enige bepaling het tegendeel volgt.”

146 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 1 (MvT).

keert terug waar het de positie van het Openbaar Ministerie betreft. De minister wijst er bij de behandeling van het wetsvoorstel op dat hij op basis van de transactiepraktijk geen twij-fels heeft aan de onpartijdigheid, onafhankelijkheid en objectiviteit van de leden van het Openbaar Ministerie. Het feit dat het Openbaar Ministerie onderdeel is van de rechterlijke macht ‘in ruime zin’, waarborgt de oriëntatie op de zittende magistratuur en bevordert de kwaliteit van de buitengerechtelijke afdoening.¹⁴⁸

“Het zijn nota bene officieren van justitie! Er is veel carrièreverloop tussen het Open-baar Ministerie en de zittende magistratuur. Het is niet voor niets dat het allemaal magistraten zijn.” (resp. BT01)

De ervaringen met de transactiepraktijk en de richtlijnen die het uitvaardigen van strafbe-schikkingen zouden gaan normeren, waarborgen de kwaliteit van de buitengerechtelijke afdoening.¹⁴⁹ De toegang tot de rechter is gewaarborgd door middel van de mogelijkheid om verzet te doen. Hiermee is, aldus de minister, voldaan aan de grondwettelijke eisen om-trent toegang tot de rechter.¹⁵⁰

In de interviews wordt ook meermalen gesteld dat de rechtmatigheid van de buitengerech-telijke afdoening wordt versterkt door de bevoegdheid strafbeschikkingen uit te vaardigen onder te brengen bij het Openbaar Ministerie (of onder toezicht te plaatsen van het Open-baar Ministerie). Ook voor invoering van de Wet OM-afdoening bestond de mogelijkheid om boetes op te laten leggen door bestuursorganen. In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat bestuursorganen naar hun aard minder affiniteit hebben met het strafrechtelijk hand-haven van de rechtsorde, terwijl dit bij het Openbaar Ministerie juist wel het geval is. Het toekennen van de bevoegdheid strafbeschikkingen uit te vaardigen aan het Openbaar Mi-nisterie draagt om die reden ook bij aan het vergroten van de rechtmatigheid van de bui-tengerechtelijke afdoening.

“Als zelfs bestuursorganen, die er qua hoofdtaak en qua inrichting niet op toegerust zijn om te werken met bestraffende sancties, draconische boetes kunnen opleggen, zou er dan in het strafrecht geen modaliteit te ontwikkelen zijn voor organen die daar bij uitstek voor geschikt zijn?” (resp. BT01)

De strafbeschikking berust niet op consensualiteit maar op een schuldvaststelling en straf-oplegging. De bevoegdheid om straffen op te leggen is derhalve niet langer de exclusieve taak van de rechter. De in artikel 257e Sv opgenomen mogelijkheid om verzet te doen tegen de strafbeschikking en zo een rechter in de zaak te betrekken volstaat, aldus de minister.¹⁵¹ De rechtvaardiging hiervoor wordt onder meer gevonden door te verwijzen naar het be-stuursrecht, waar bestuursorganen reeds geruime tijd bestuurlijke boetes kunnen opleggen.

148 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 5, p. 10.

149 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 7, p. 3 (NV).

150 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 5, p. 10.

De ontwikkelingen binnen het punitieve bestuursrecht zouden de strafprocessuele inbed-ding van het onderhavige wetsvoorstel kleuren: de voorgestelde regeling is mede gebaseerd op de ontwikkelingen binnen het punitieve bestuursrecht waarin eenzijdig bestuurlijke boe-tes kunnen worden opgelegd.¹⁵² De rechtsbescherming bestaat in die context uit het kun-nen instellen van bezwaar en beroep. De justitiabele kan steeds een beroep doen op de rechter indien hij de rechtmatigheid, aard of hoogte van de opgelegde sanctie wil aanvech-ten.¹⁵³ De rechtvaardiging voor het invoeren van de strafbeschikking bestaat erin dat buiten het strafrecht het bestraffingsmonopolie al geruime tijd niet meer het exclusieve domein van de rechter is. Van een principiële grens tussen het straf- en bestuursrecht wil de minis-ter niet weten en hij verwijst daarvoor onder meer naar de afdoening van feiten onder de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV) en de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR). Dergelijke feiten kunnen strafrechtelijk of bestuursrech-telijk worden afgedaan, afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Zo bepaalt artikel 2 tweede lid WAHV dat gedragingen waarbij letsel of schade is ontstaan strafrechtelijk wor-den afgedaan.¹⁵⁴ Nu van een duidelijk gemarkeerde grens geen sprake is – de rechtsgebie-den vloeien eerder in elkaar over – ligt het principieel vasthourechtsgebie-den aan het bestraffingsmo-nopolie binnen het strafrecht niet voor de hand.¹⁵⁵

De officier van justitie is voorts bij uitstek geschikt om zelf straffen op te leggen: de afwe-gingen die binnen de transactiepraktijk worden gemaakt verschillen in veel gevallen nauwe-lijks van de afwegingen die gemaakt moeten worden bij het uitvaardigen van een strafbe-schikking. Daarnaast neemt de officier van justitie in het kader van de WAHV reeds beslis-singen over strafoplegging.¹⁵⁶

“De gedachte is steeds geweest dat er niet zo gek veel verschil zit tussen een transac-tie en een strafbeschikking. Het is in strijd met de beginselen van een behoorlijke pro-cesorde om transacties aan te bieden in situaties waarin je moet zeggen ‘dat bewijs, dat is er niet’. In die zin is er weinig veranderd.” (resp. BT02)

Het uitvaardigen van een strafbeschikking wordt bovendien genormeerd door het opportu-niteitsbeginsel (het uitvaardigen van een strafbeschikking is immers een daad van vervol-ging), de beginselen van een behoorlijke procesorde en de richtlijnen voor strafvordering.¹⁵⁷ De plaats van de wettelijke regeling – na de bepalingen over het vooronderzoek en

152 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 2 (MvT).

153 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 2 (MvT).

154 Vergelijk Kamerstukken I 2005/06, 29849, C, p. 3 (MvA). In de Memorie van Antwoord wordt abusievelijk verwezen naar artikel 1, tweede lid WAHV.

155 Kamerstukken I 2005/06, 29849, C, p. 3 (MvA).

156 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 2 (MvT). De minister overwoog ook: ‘De officier krijgt geen rechter-lijke taak; hem wordt de bevoegdheid gegeven om strafbeschikkingen uit te vaardigen; voor de verdachte staat daartegen beroep op de rechter open. Dat is een model dat in het bestuursrecht algemeen gebruike-lijk is.’ Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 33 (MvT).

sing omtrent verdere vervolging – beoogt de officier van justitie en opsporingsambtenaren in te scherpen dat een strafbeschikking pas mag worden uitgevaardigd indien men van de schuld van de verdachte overtuigd is op basis van de resultaten van het opsporingsonder-zoek.¹⁵⁸

Hierop is kritiek gekomen van de Nederlandse Orde van Advocaten en het Openbaar Minis-terie. De kritiek richt zich onder meer op de beoogde functiecumulatie: de officier van justi-tie geeft leiding aan het opsporingsonderzoek, beoordeelt het vergaarde bewijs, legt een straf op en is tevens verantwoordelijk voor de executie van de straf. De minister stelt echter in zijn reactie dat een dergelijke cumulatie in andere rechtsgebieden (het bestuursrecht) al voorkomt en dat van rechtsstatelijke bezwaren (doorbreking van de scheiding der machten) geen sprake kan zijn.¹⁵⁹ Ook bezwaren over het opleggen van hoge vermogenssancties bui-ten de rechter om, verwerpt de minister: het opleggen van hoge vermogenssancties is met waarborgen omkleed (artikel 257c Sv bepaalt dat in voorkomende gevallen de verdachte gehoord dient te worden, bijgestaan door een raadsman), waardoor er aan het opleggen van dergelijke sancties geen rechtsstatelijke bezwaren kleven.¹⁶⁰

De aard van de straffen en maatregelen die kunnen worden opgelegd door middel van een strafbeschikking is gerelateerd aan de vraag of de betreffende sanctie niet dusdanig ingrij-pend is en een ingewikkelde afweging vergt dat slechts een rechter deze kan opleggen.¹⁶¹ De mate van zorgvuldigheid bij het uitvaardigen van een strafbeschikking wordt aldus gere-lateerd aan de zwaarte van de sanctie: hoe zwaarder de sanctie, hoe zorgvuldiger de uit-vaardiging van de strafbeschikking dient te geschieden, en hoe ingewikkelder de afweging geacht wordt te zijn. De waarborgen die zijn opgenomen in het wetsvoorstel dienen dan ook in dat licht bezien te worden: de plicht – opgenomen in artikel 257c Sv – tot het horen van de verdachte bestaat, indien wordt overwogen een taakstraf of een ontzegging van de rijbe-voegdheid op te leggen of indien de boete of schadevergoedingsmaatregel (of een combina-tie daarvan) het bedrag van 2.000 euro overschrijden. Wat dit laatste betreft geldt voor een rechtspersoon, verdacht van een economisch delict, als grens het bedrag van 10.000 eu-ro.¹⁶² Horen kan naast in persoon ook telefonisch geschieden, indien de verdachte daarmee instemt.¹⁶³

Naast het horen als zodanig wordt de bijstand van een raadsman tijdens het horen als een tweede waarborg gezien: bij het opleggen van een strafbeschikking houdende een hogere geldboete kunnen meer vragen rijzen ten aanzien van het onderliggende feitencomplex en de strafwaardigheid daarvan.¹⁶⁴ De verwachting was dat dergelijke strafbeschikkingen

158 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 66 (MvT).

159 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 5 (MvT).

160 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 5 (MvT).

161 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 23 (MvT).

162 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 29 (MvT). Zie art. 36 lid 2 WED.

163 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 31 (MvT).

slechts in een relatief beperkt aantal gevallen zullen worden opgelegd en niet aan minver-mogenden. Ten aanzien van deze laatste categorie wordt opgemerkt dat toegevoegde rechtsbijstand in beginsel mogelijk is.¹⁶⁵

De hoorplicht geldt voor strafbeschikkingen die zijn uitgevaardigd jegens een rechtspersoon vanaf een bedrag van 10.000 euro. De rechtvaardiging hiervoor is – volgens de Minister – onder meer gelegen in het feit dat de hoogte van de boete niet slechts door de strafwaar-digheid van het gedrag wordt bepaald, maar dat ook uitgespaarde kosten in het boetebe-drag worden opgenomen. Daarbij kan een hoge boete voor een rechtspersoon slechts van geringe betekenis zijn.¹⁶⁶ De hoge strafbeschikking wordt slechts uitgevaardigd indien de verdachte de bijstand van een raadsman heeft gehad. De rechtvaardiging hiervoor wordt uitdrukkelijk gezocht in de reeds bestaande praktijk van hoge transacties: ook daar zijn ver-dachten voorzien van bijstand door een raadsman.¹⁶⁷

De ratio van de hoorplicht als instrument ter versterking van de rechtmatigheid van de bui-tengerechtelijke afdoening valt in drie onderdelen uiteen. Allereerst wordt verondersteld dat de zorgvuldigheid – met betrekking tot het vaststellen van de schuld en het strafwaardi-ge karakter van de strafwaardi-gedraging – toeneemt, indien de verdachte strafwaardi-gehoord wordt alvorens de strafbeschikking wordt uitgevaardigd. Daarnaast wordt verondersteld dat de hoorplicht er-toe bijdraagt dat het draagkrachtbeginsel aan belang wint: de verdachte kan tijdens het ho-ren wijzen op de gevolgen die een betalingsverplichting voor hem kan hebben en ook de gevolgen van een eventuele rijontzegging toelichten. Tot slot wordt verondersteld dat het horen van de verdachte kan bijdragen aan het aanvaardbaar maken van de strafbeschikking: de verdachte kan zich neerleggen bij de strafbeschikking of kan aangeven dat hij verzet zal instellen. In dit laatste geval kan het uitvaardigen van de strafbeschikking achterwege blij-ven en kan de officier van justitie overwegen om de verdachte te dagvaarden.¹⁶⁸ De veron-derstelling is dat het horen van verdachte in bovengenoemde gevallen ertoe zal leiden dat de verdachte geen verzet zal instellen.¹⁶⁹ De waarborgen die besloten liggen in artikel 257c Sv dienen er toe de kwaliteit van de buitengerechtelijke afdoening te vergroten en uitdruk-kelijk niet om de strafbeschikking een ‘quasi-rechterlijke […] vorm te geven’.¹⁷⁰

2.3.2.1 Relatie tot artikel 6 EVRM en rechtswaarborgen

Artikel 257e Sv regelt de wijze waarop de verdachte verzet kan doen tegen een strafbe-schikking. Aan het doen van verzet is niet de eis verbonden van zekerheidsstelling. De minis-ter stelt hierover dat de voorgestelde verzetsprocedure mede om deze reden geen strijd oplevert met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).¹⁷¹ 165 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 34 (MvT). 166 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 30-31 (MvT). 167 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 33 (MvT). 168 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 31 (MvT). 169 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 32 (MvT). 170 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 33 (MvT).

Van belang is dat de verdachte de mogelijkheid heeft om beroep in te stellen bij de rechter. Het procesbeginsel wordt derhalve gerespecteerd.

De minister wilde de verzetsprocedure nauw laten aansluiten bij de transactiepraktijk: in-dien er verzet wordt ingesteld, dan wordt er doorgaans een iets hogere straf geëist op de zitting. Dit, zo veronderstelt de minister, bevordert dat zaken niet voor de rechter worden gebracht.¹⁷² Uit de interviews komt naar voren dat hiermee verzetszaken worden bedoeld waarin verzet wordt ingesteld om de executie van de strafbeschikking te vertragen. Verzet dat wordt ingesteld om uitstel te bewerkstelligen of anderszins de afhandeling van de zaak frustreert, dient te worden ontmoedigd. Vandaar de hoorplicht die geldt bij het opleggen van een taakstraf of het ontzeggen van de rijbevoegdheid. En vandaar ook dat aansluiting is gezocht bij het verhogen van de eis op zitting, zoals dat ook al in de transactiepraktijk ge-schiedde, waarbij de wetgever er van uit lijkt te zijn gegaan dat de rechter zal meegaan in die hogere eis. Bij de inrichting van de verzetsprocedure is overigens zoveel mogelijk aan-sluiting gezocht bij het stelsel van rechtsmiddelen zoals dat al bestond. De termijnen voor het instellen van verzet zijn daarop gemodelleerd.¹⁷³

Het betalen van de boete die in de strafbeschikking is opgenomen of het voldoen aan de maatregelen en aanwijzingen brengt op basis van artikel 257e lid 1 Sv met zich dat daarmee afstand is gedaan van het recht verzet te doen.¹⁷⁴ Met betrekking tot het afstand doen van het recht verzet in te stellen overweegt de minister: ‘Verzekerd dient te zijn dat de verdach-te de implicaties van zijn beslissing overziet. Indien de verdachverdach-te vrijwillig aan de strafbe-schikking voldoet, mag worden aangenomen dat dit het geval is. Als dat niet gebeurt, of zelfs niet mogelijk is, zoals bij de taakstraf en de ontzegging van de rijbevoegdheid het geval is, dient dit op andere wijze te worden verzekerd. Afstand van de bevoegdheid, verzet te doen is in die situatie, zo wordt voorgesteld, slechts mogelijk als de verdachte wordt bijge-staan door een raadsman. Praktisch gesproken zal deze mogelijkheid naar alle waarschijn-lijkheid vooral een rol kunnen spelen bij strafbeschikkingen die hoge geldboetes bevat-ten.’¹⁷⁵

172 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 42 (MvT).

173 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 70-71 (MvT). ‘Verzet kan ingevolge het voorgestelde artikel 257e, eerste lid, Sv worden gedaan binnen veertien dagen nadat het afschrift in persoon is uitgereikt, dan wel zich anderszins een omstandigheid heeft voorgedaan waaruit voortvloeit dat de strafbeschikking de ver-dachte bekend is. De laatste formulering is ontleend aan de bepalingen in Sv waarin termijnen voor het in-stellen van rechtsmiddelen tegen rechterlijke uitspraken zijn geregeld. Gewezen kan worden op de artike-len 399, 408 en 432 Sv. Het verzet wordt ingevolge het voorgestelde artikel 257e, tweede lid, Sv, gedaan bij het parket dat in de strafbeschikking vermeld wordt. Daarmee wordt in belangrijke mate aangesloten bij de regel van artikel 449, eerste lid, Sv, alwaar gesproken wordt van <<de griffie van het gerecht door of bij hetwelk de beslissing gegeven is>>.’

174 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 43 (MvT).

Ten aanzien van bijstand door een raadsman veronderstelt de minister dat het niet waar-schijnlijk is dat het Openbaar Ministerie “vergeet” dat bij hoge geldboetes en schadever-goedingsmaatregelen de bijstand van een raadsman verplicht is.¹⁷⁶ Dit komt ten goede aan de rechtmatigheid van het opleggen van de strafbeschikking.

2.3.2.2 Tussenconclusie

De tweede hoofddoelstelling van de Wet OM-afdoening betreft het versterken van de juri-dische grondslag van de buitengerechtelijke afdoening. Verschillende instrumenten worden gehanteerd om deze doelstelling te behalen. Allereerst wordt het uitvaardigen van een strafbeschikking ondubbelzinnig als een daad van vervolging aangemerkt. Dit is een duidelij-ke breuk met de transactiepraktijk, waarbij spraduidelij-ke is van het voorkomen van vervolging. Nauw verbonden met het begrip vervolging is het feit dat een strafbeschikking op een schuldvaststelling berust en niet op overeenstemming tussen verdachte en het Openbaar Ministerie (of, in voorkomende gevallen opsporingsambtenaren en bestuursorganen). De wetgever heeft waarborgen ingebouwd om de rechtmatigheid daadwerkelijk te vergro-ten. Hierbij is van belang dat strafbeschikkingen worden uitgevaardigd door, of onder toe-zicht van, het Openbaar Ministerie. De ruime ervaring met de transactiepraktijk en de gede-tailleerde normering daarvan zouden ertoe leiden dat ook op zorgvuldige en rechtmatige wijze strafbeschikkingen worden uitgevaardigd. Andere belangrijke waarborgen voor het vergroten van de rechtmatigheid betreffen de hoorplicht en de bijstand door een raadsman. Deze waarborgen gelden echter niet voor alle typen strafbeschikkingen: naarmate de in een strafbeschikking opgelegde sanctie in zwaarte toeneemt, is in extra waarborgen voorzien (artikel 257c Sv). Dit sluit aan bij de gedachte dat de afwegingen met betrekking tot de op te leggen sanctie niet dermate ingewikkeld dienen te zijn, dat slechts de rechter deze kan ma-ken. Er wordt niet expliciet gemaakt wanneer afwegingen als (te) ingewikkeld dienen te worden beschouwd.

De rechtmatigheid van de buitengerechtelijke afdoening wordt gewaarborgd door het feit dat de bevoegdheid strafbeschikkingen uit te vaardigen onderworpen is aan de eisen die voortvloeien uit het opportuniteitsbeginsel en de beginselen van een behoorlijke procesor-de. De richtlijnen voor de strafvordering (en daarmee het toezicht van het College van pro-cureurs-generaal) zijn ook een belangrijk instrument om de rechtmatigheid te waarborgen. Een belangrijk instrument ter vergroting van de rechtmatigheid betreft voorts de mogelijk-heid om verzet te doen tegen de strafbeschikking. Aan het doen van verzet is bewust niet de eis van zekerheidsstelling of betaling van griffierecht verbonden. Hiermee worden geen