3 Analyse van registratiegegevens
3.2 Feitgecodeerde strafbeschikkingen 2014
3.3.5 Strafeis en vonnis
Hoe verhoudt het vonnis zich tot de oorspronkelijke sanctie?
Áls verzet of mislukte executie resulteerde in een terechtzitting, dan hield het vonnis vaak een strafoplegging in. Van alle strafbeschikkingen uit 2014 waartegen verzet werd aangete-kend, kreeg tussen de 26% en 42% van de verdachten een straf opgelegd. Bij mislukte straf-beschikkingen kreeg 19% tot 32% een straf.
Uit het kwantitatieve onderzoek blijkt verder dat in 14% van de zaken uit 2014 betreffende een OM-strafbeschikking na verzet een vrijspraak volgde. In nog eens 7% van de zaken werd geen straf of maatregel opgelegd. In aanmerking genomen dat het bij het uitvaardigen van OM-strafbeschikkingen om relatief eenvoudige zaken gaat, kwalificeren de onderzoekers dit percentage als hoog.264
Met betrekking tot de feitgecodeerde OM-strafbeschikkingen werd de verdachte na het instellen van verzet in 6% van de zaken vrijgesproken (daarnaast werd in 4% van de zaken geen straf of maatregel opgelegd). Bij politiestrafbeschikkingen bedragen deze percentages beide 8%. Bij bestuurlijke strafbeschikkingen zijn deze percentages respectievelijk 4% en 9%. Hoewel het percentage vrijspraken in deze categorieën na het instellen van verzet lager ligt dan het percentage bij de OM-strafbeschikking, zijn dit nog steeds tamelijk hoge percenta-ges gezien de relatief eenvoudige aard van de zaken.
In de beleidstheorie (hoofdstuk 2) is uiteengezet dat vanuit het streven naar doelmatigheid en het vergroten van de capaciteit van de rechterlijke macht verzetsprocedures tot een mi-nimum zouden moeten worden beperkt. Verondersteld werd dat dit onder andere bereikt kon worden door een hogere eis op zitting te formuleren indien de verdachte geen gronden aanvoerde voor zijn verzet. In zittingen naar aanleiding van verzet tegen een strafbeschik-king, legde de rechter echter vaker een lichtere dan een zwaardere straf op dan de oor-spronkelijke sanctie. Dit geldt voor zowel de feitgecodeerde OM-strafbeschikkingen als de politiestrafbeschikkingen en bestuurlijke strafbeschikkingen. In 18% van de feitgecodeerde OM-strafbeschikkingen en politiestrafbeschikkingen legde de rechter een lagere straf op. In 8% van de zaken werd een hogere straf opgelegd. Bij de strafoplegging na verzet ten aan-zien van bestuurlijke strafbeschikkingen was de kans op de lagere straf nog groter. In maar liefst 38% van de betreffende zaken die na verzet bij de rechter werden aangebracht werd een lagere straf en in slechts 5% een hogere straf opgelegd dan in de strafbeschikking. Vooral in dergelijke zaken loont het dus om verzet in te stellen.
264
Hiermee is overigens niet gezegd dat de strafbeschikkingen ten onrechte zijn opgelegd. In enkele zaken kan immers sprake zijn van een andere waardering van het bewijs door de rechter maar wel dat het een hoog percentage is gezien de omstandigheid dat het hier om zaken gaat die een eenvoudige afweging die-nen te vergen, waarbij het procesinitiatief volledig bij de verdachte ligt.
Zaken die bij de rechter werden aangebracht na een mislukte tenuitvoerlegging laten een ander beeld zien. Vooral bij feitgecodeerde OM-strafbeschikkingen en politiestrafbeschik-kingen had de rechter juist eerder de neiging om zwaarder te straffen. Bij de feitgecodeerde OM-strafbeschikkingen en politiestrafbeschikkingen werd in respectievelijk 5% en 6% van de zaken een lagere straf opgelegd. In respectievelijk 17% en 12% van de zaken werd de straf verhoogd. Bij bestuurlijke strafbeschikkingen die na mislukte tenuitvoerlegging aan de rech-ter werden voorgelegd werd in 19% van de zaken een lagere straf opgelegd en in 13% een hogere straf.
4 Dossierstudie
Een deel van Onderzoeksvraag 5 – ‘Wordt de Wet OM-afdoening (en gedelegeerde regelge-ving & richtlijnen) consistent uitgevoerd’ – is reeds beantwoord daar waar in voorgaande hoofdstukken de vraag naar consistentie met de beleidstheorie die aan de Wet OM-afdoening ten grondslag ligt aan de orde werd gesteld. Om onderzoeksvraag 5 nader te kunnen beantwoorden zijn drie dossierstudies uitgevoerd.
In totaal zijn in het kader van dit onderzoek 267 strafbeschikkingen onderzocht. Gekozen is voor een dossieronderzoek naar de bestuurlijke strafbeschikking en naar de politiestrafbe-schikking. Nadrukkelijk is ervoor gekozen om geen dossieronderzoek te doen naar de OM-strafbeschikking, omdat A-G Knigge e.a. recentelijk een dergelijk onderzoek heeft uitge-voerd.265
Voor deze evaluatie zijn 200 politiestrafbeschikkingen onderzocht. Deze zijn at random ge-kozen uit alle politiestrafbeschikkingen die in 2014 werden opgelegd. Voor het onderzoek naar de bestuurlijke strafbeschikking zijn twee bestuursorganen geselecteerd (DCMR Mili-eudienst Rijnmond en Omgevingsdienst Noord Veluwe (ODNV)). DCMR en ODNV zijn uitge-kozen omdat zij op basis van een door de onderzoekers uitgevoerde inventarisatie van alle bestuursorganen het hoogste aantal bestuurlijke strafbeschikkingen hadden opgelegd.266 Van het onderzoeksjaar 2014 zijn respectievelijk 39 en 28 strafbeschikkingen onderzocht (totaal 67).
Hieronder volgt in paragraaf 4.1 eerst een trajectbeschrijving van de politiestrafbeschikking om vervolgens de bevindingen uit de dossierstudie te beschrijven. Ook paragraaf 4.2 vangt aan met een beschrijving van het traject dat de bestuurlijke strafbeschikking milieu (BSBm) doorloopt. Deze trajectbeschrijving helpt bij het beantwoorden van onderzoeksvraag 4, en vormt een aanvulling op de beantwoording van die vraag in voorgaande hoofdstukken. Ver-volgens worden de resultaten beschreven van de dossierstudie naar de bestuurlijke strafbe-schikking.
Bij die dossierstudies is aan de hand van een checklist gecontroleerd of bij de uitvaardiging van de strafbeschikkingen is voldaan aan de volgende vereisten ex art. 257a lid 6:
een opgave van het feit als bedoeld in artikel 261, lid 1 en lid 2, dan wel een korte omschrij-ving van de gedraging ter zake waarvan de strafbeschikking is uitgevaardigd
tijd waarop en de plaats waar deze gedraging werd verricht
265
Zie de rapporten Beschikt en gewogen, 2014 en Wordt vervolgd: Beschikt en gewogen, 2017.
266
Over de jaren 2014 tot en met 2016 heeft DCMR Milieudienst Rijnmond 138 bestuurlijke strafbeschikkin-gen uitgevaardigd. Waterschap Roer en Overmaas 97, Omgevingsdienst Noord-Veluwe 86, Wetterskip Frysland 60 en RUD Twente 40. Deze gegevens zijn gegenereerd op basis van een telefonische interview-ronde.
het strafbare feit dat deze gedraging oplevert
opgelegde sanctie
de datum van uitvaardiging
Daarnaast is gekeken of er ten aanzien van de bestudeerde strafbeschikkingen op basis van de beschikbare stukken kon worden gekomen tot een schuldvaststelling (onder meer of sprake is van voldoende wettig bewijs, wat de aard is van dat bewijs, en of sprake is van strafuitsluitingsgronden). Niet is gecontroleerd of de cautie is gegeven en of verdachten anderszins op hun rechten zijn gewezen, omdat uit het onderzoek is gebleken dat deze normering op geautomatiseerde wijze invulling krijgt.
4.1 Politiestrafbeschikkingen
Alvorens de bevindingen van de dossierstudie naar de 200 willekeurig geselecteerde politie-strafbeschikkingen weer te geven, wordt hier eerst een korte beschrijving gegeven van de procedure die (in onderzoeksjaar 2014 werd en tegenwoordig) wordt gehanteerd bij het uitvaardigen van politiestrafbeschikkingen. In 2014 werden sommige politiestrafbeschikkin-gen nog handmatig en andere al digitaal – door middel van MEOS (Mobiel Effectiever op Straat) – uitgeschreven. Ten aanzien van een aantal regio’s is gebleken dat een team bui-tengerechtelijke afdoening (TBA) vervolgens de inhoud van de bekeuring controleert op onregelmatigheden.267 Indien het TBA onregelmatigheden registreert, wordt de verbalisant verzocht om het proces-verbaal te verbeteren of aan te vullen. Het TBA stuurt de zaak ver-volgens via de TM-module naar het CJIB ter executie. Inmiddels worden alle politiestrafbe-schikkingen volledig digitaal geregistreerd in het Politiële Digitale Backoffice (PDB) en wor-den dus alle politiestrafbeschikkingen digitaal afgedaan.
Van de 200 willekeurig geselecteerde politiestrafbeschikkingen heeft het onderzoeksteam 168 onderliggende processen-verbaal kunnen onderzoeken bij de CVOM omdat de overige 32 politiestrafbeschikkingen niet van een parketnummer waren voorzien. In één zaak was de verdachte inmiddels overleden en is de zaak om die reden niet doorgezet.
267
Er wordt met name gecontroleerd op ondertekening van het proces-verbaal, of de personalia van de ver-dachte zijn gecontroleerd, en of het strafbare feit daadwerkelijk door de verbalisant is waargenomen of ondervonden.
De 200 willekeurig geselecteerde politiestrafbeschikkingen hadden betrekking op de vol-gende strafbare feiten (feitcodes):
D515 Valse naam, voornaam, geboortedatum, -plaats, GBA-adres of woon- of verblijfplaats opgeven D530 Zich in kennelijke staat van dronkenschap op de openbare weg bevinden (art. 453)
D537 Zonder daartoe gerechtigd te zijn op grond waarvan toegang op blijkbare wijze was verboden E125B Orde/rust/veiligheid of goede bedrijfsgang verstoren door te roken in een station(gedeelte) waar
het niet is toegestaan
E128 Orde/rust/veiligheid of goede bedrijfsgang verstoren door het niet opvolgen van aanwijzingen be-treffende orde/rust/veiligheid
E129G Orde/rust/veiligheid of goede bedrijfsgang verstoren door het op andere wijze veroorzaken of kun-nen veroorzaken van hinder, gevaar, verontreiniging of beschadiging
F114 Op of aan de weg een voertuig, woonwagen, tent of soortgelijk ander onderkomen als slaapplaats gebruiken
F120B Overlast of hinder veroorzaken voor weggebruikers of bewoners van nabij gelegen woningen F121A Op de weg (binnen een door het College aangewezen gebied) alcoholhoudende drank nuttigen F121B Op de weg (binnen een door het College aangewezen gebied) aangebroken flessen, blikjes e.d. met
alcoholhoudende drank bij zich hebben
F125A Zich zonder redelijk doel in een portiek/poort ophouden, op/tegen een raamkozijn/drempel van een gebouw zitten/liggen
F145A Terwijl deze niet is aangelijnd, op een weg binnen de bebouwde kom betreft niet door het College aangewezen plaats waar hond was toegestaan
F185 Natuurlijke behoefte doen buiten daarvoor bestemde plaatsen
G100A Goederen vanuit een winkel/vanaf een benzinestation wegnemen/ toe-eigenen, waarde van het ontvreemde goed t/m 50
H006 Huishoudelijke afvalstoffen niet op de voorgeschreven wijze aanbieden (Pl.V)
H009 Huishoudelijke afvalstoffen niet op de voorgeschreven wijzen via een inzamelvoorziening voor groep percelen of op wijkniveau aanbieden (Pl.V)
H013 Huishoudelijke afvalstoffen op andere dan de vastgestelde dagen en tijden ter inzameling aanbieden (Pl.V)
H022 Straatafval achterlaten in de openbare ruimte zonder gebruik te maken van de van gemeentewege of anderszins geplaatste of voorgeschreven bakken, manden of soortgelijke voorwerpen (Pl.V) H205 Veroorzaken van geluidhinder voor een omwonende/ de omgeving als particulier gepleegd H645A Binnenvisserij uitoefenen zonder schriftelijke toestemming van de rechthebbende op het visrecht
van dat water, met een of twee hengels
De dossierstudie heeft de bevinding opgeleverd dat de politiestrafbeschikking wordt beoor-deeld op basis van criteria als:
staat de vereiste handtekening onder het proces-verbaal
zijn er voldoende redenen van wetenschap gemeld
is de identiteit van de verdachte voldoende gecontroleerd (niet uitsluitend op GBA-gegevens)
zijn de noodzakelijke bijlagen aanwezig
Uit de dossierstudie blijkt dat 135 politiestrafbeschikkingen zonder problemen zijn geëxecu-teerd. Alvorens hieraan conclusies te verbinden, wordt eerst een overzicht gegeven van de overige 65 onderzochte politiestrafbeschikkingen.
Tegen 14 politiestrafbeschikkingen is verzet ingesteld. In 7 van deze 14 zaken heeft de rech-ter inmiddels vonnis gewezen. In 6 zaken heeft dat geleid tot een strafoplegging, rech-terwijl de
rechter in één zaak de verdachte heeft vrijgesproken. De overige 7 zaken zijn alsnog gese-poneerd. Als reden voor het sepot wordt in één zaak opgegeven dat de verdachte het feit ontkent terwijl de verbalisant het strafbare feit niet zelf heeft waargenomen en in het pro-ces-verbaal de verklaring van de verdachte ook niet heeft weerlegd. In een andere zaak was niet voldaan aan de zogenaamde trias alcoholica (in het proces-verbaal worden slechts twee alcoholkenmerken genoemd en niet de vereiste drie of meer). Verder is geseponeerd omdat de verbalisant heeft geverbaliseerd op basis van een verkeerde feitcode. Daarnaast is in één zaak het verweer van de verdachte niet gecontroleerd door de verbalisant. In een andere zaak bestaan er twijfels over de rechtmatigheid van de staandehouding. In één zaak is gese-poneerd omdat de zaak inmiddels is verjaard.
Zonder hieraan meer algemene conclusies te verbinden, is het van belang om dieper in te gaan op de gronden waarop 2 van voornoemde 7 politiestrafbeschikkingen zijn gesepo-neerd. In een eerste zaak is het sepot gemotiveerd door aan te geven dat de verbalisant het strafbare feit niet zelf zou hebben waargenomen en in het proces-verbaal niet op het ver-weer van de verdachte zou hebben gereageerd. In een tweede zaak is de verkeerde feitcode niet aangepast. Er is dus niet voor gekozen om een nieuwe strafbeschikking met de juiste feitcode uit te vaardigen.
Uit de dossierstudie blijkt weliswaar dat in deze 2 zaken niet overtuigend gemotiveerd is waarom geseponeerd werd, maar wel dat deze en de overige zaken blijk geven van controle op de rechtmatigheid van de gebruikte bevoegdheden en van controle op de zorgvuldigheid waarmee de politiestrafbeschikking wordt opgelegd.
Verzet instellen lijkt op basis van de dossierstudie te lonen. In 7 van de 14 zaken (50%) wordt alsnog geseponeerd. In één zaak is de verdachte vrijgesproken door de rechter, ter-wijl in de overige 6 zaken er wel een veroordelend vonnis is gevolgd.
Van de 51 zaken met een executieprobleem heeft de rechter in 8 zaken inmiddels vonnis gewezen. In 7 zaken heeft dat geleid tot strafoplegging, in één zaak tot vrijspraak. Twaalf zaken zijn alsnog geseponeerd. Vier zaken zijn overgedragen aan de CVOM en wachten nog op dagvaarding; twee daarvan al sinds 2014. Bovendien hebben alle 4 de zaken betrekking op buitenlandse verdachten zonder vaste woon- of verblijfplaats in Nederland. De kans dat deze zaken nog zullen leiden tot een succesvolle vervolging lijkt daarom gering. Al met al kan worden geconcludeerd dat het in ieder geval in 17 zaken heeft geloond om de politie-strafbeschikking niet te betalen.
In de 12 zaken waarin werd geseponeerd, is als reden voor het sepot opgegeven dat na 22 weken nadat door het CJIB het proces-verbaal is opgevraagd, dit nog niet (door het CJIB) was ontvangen268; de personalia van de verdachte zijn vastgesteld op basis van BRP269; het
268
Er moet bovendien 2 maal zijn gerappelleerd. De zaak wordt vervolgens geseponeerd door een onbezol-digd OM-ambtenaar die bij het CJIB is gedetacheerd.
269
geen eigen waarneming betreft van de verbalisant; de verdachte in een ISD-traject zit; de verdachte zal worden opgenomen in een ISD-traject; de verdachte is geëmigreerd naar het buitenland.
In de zaken waarin de executie van de politiestrafbeschikking is mislukt, is opvallend vaak gijzeling gevorderd (in 26 zaken). In iets meer dan de helft van deze zaken (52%) werd – in ieder geval door de vervolgende instantie – deze mogelijkheid dus voorgesteld. In geen van deze zaken is overigens gijzeling gevolgd. 24 Zaken wachten sindsdien op een vervolg, ter-wijl slechts in 2 zaken het dossier inmiddels is overgedragen aan de CVOM. Ook deze zaken wachten echter nog op dagvaarding. Het aantal zaken dat uiteindelijk niet zal leiden tot een succesvolle vervolging zal dus groter zijn. Vele vorderingen tot gijzeling stammen uit 2015. Uitgesplitst naar feitcode betekent dat:
Feit-code Aantal zaken Geslaagde executie Verzet (uitkomst) Mislukte executie (uitkomst)
D515 3 2x 1x (uiteindelijk veroordelend vonnis rechter)
D530 21 11x 2x (sepot) 8x (waarbij 6x gijzeling is gevorderd) D537 17 11x 1x (sepot) 5x (3x gijzeling gevorderd, 2x geseponeerd)
E125B 4 3x 1x (met vordering gijzeling)
E128 4 3x 1x (veroordelend vonnis
rechter)
E129G 3 1x 2x (1x gijzeling gevorderd, 1x geseponeerd)
F114 10 3x 1x (veroordelend vonnis rechter)
6x (waarbij 3x gijzeling is gevorderd, 1x met vonnis rechter)
F120B 4 3x 1x (met vordering gijzeling)
F121A 13 8x 5x (2x gijzeling gevorderd, 2x geseponeerd, 1x
wacht op dagvaarding) F121B 20 13x 1x (veroordelend vonnis
rechter)
6x (4x gijzeling gevorderd, 2x geseponeerd) F125A 5 4x 1x (vrijspraak door
rech-ter)
F145A 8 6x 1x (veroordelend vonnis rechter)
1x (met vordering gijzeling) F185 45 36x 3x (waarvan 2
veroorde-lingen rechter en 1 sepot)
6x (2x gijzeling gevorderd, 2x geseponeerd, 2x rechterlijke uitspraak)
G100A 8 5x 3x (1x geseponeerd, 1x rechterlijke
veroorde-ling, 1x wacht op dagvaarding)
H006 1 1x
H009 9 8x 1x (geseponeerd)
H013 2 2x
H022 6 5x 1x (rechter heeft veroordeeld)
H205 6 4x 1x (geseponeerd) 1x (met vordering gijzeling) H645A 8 5x 1x (geseponeerd) 2x (met vordering gijzeling)