Beleidstheorie: doelmatigheid, rechtmatigheid en capaciteit

In deze paragraaf worden de uitkomsten van de interviews met het OM vergeleken met de beleidstheorie die ten grondslag ligt aan de Wet OM-afdoening. Slechts die aspecten en instrumenten van de beleidstheorie zullen aan bod komen die in de resultaten van de inter-views tot uitdrukking komen.

5.1.3.1 Versterken doelmatigheid buitengerechtelijke afdoening

Ter versterking van de doelmatigheid van de buitengerechtelijke afdoening werd het pri-maat van consensualiteit binnen de buitengerechtelijke afdoening verlaten; gekozen werd daarmee voor een buitengerechtelijke afdoening die ook zonder de instemming van de ver-dachte mogelijk is. Belangrijke voordelen werden daardoor verwacht, met name in bulkza-ken. Geldboetes konden nu opgelegd worden die bij niet-betaling zonder tussenkomst van de rechter geëxecuteerd kunnen worden. Dit zou tot inning leiden, en niet – althans minder vaak dan bij de transactie – tot dagvaarding. Slechts het primaat van consensualiteit werd verlaten; consensuele aspecten zijn wel degelijk ingebouwd in de OM-regelgeving, deels om

288

Zie Aanwijzing OM-strafbeschikking Stcrt. 2017, 42314. Direct betalen was door de wetgever wel degelijk voorzien maar betreft beleid van het Openbaar Ministerie naar aanleiding van het rapport ‘Beschikt en Gewogen’ van de procureur-generaal bij de Hoge Raad.

289

Respondent suggereert dat de garantie zou moeten kunnen worden gegeven dat verdere vervolging niet zal volgen, of dat betalen geen gevolgen zal hebben voor de justitiële documentatie.

de kans dat een verdachte verzet instelt te verkleinen en de regeling daarmee doelmatiger te maken. Dit geldt voor de hoorplicht ex art. 257c Sv ingeval de officier van justitie voor-nemens is een taakstraf, rijontzegging of gedragsaanwijzing op te leggen en de in dat artikel neergelegde eis dat de verdachte zich bereid verklaart de straf te voldoen dan wel zich aan de gedragsaanwijzing te houden. Door een enkele respondent wordt het consensuele as-pect van de hoorplicht gerelativeerd:

‘Hij moet gehoord worden. Dus dat is niet een kwestie van ‘laten we met elkaar kij-ken wat we ervan makij-ken’; dit is in principe gewoon een formeel onderdeel van het traject.’ (resp. OM01)

Wat de efficiëntie van het horen betreft wordt door een medewerker CVOM gewezen op het belang van telehoren:

‘Wij hebben al een jaar of drie centraal telehoren; we “telen” alles wat rijbewijzen be-treft, dus alcohol en snelheid. Die zitting vindt in Utrecht plaats, en de verbinding is door heel Nederland. Daar zie je ongeveer 30.000 keer per jaar hoe met betrokkenen, verdachten dan, al dan niet voorzien van een advocaat, een hoorzitting plaatsvindt. En die hoorzitting vindt gewoon plaats met een officier en een griffier erbij. En qua vorm – je hebt natuurlijk betrekkelijk kort de tijd ervoor – zit die heel dicht aan tegen de normale TOM-zitting. Natuurlijk andere voorzieningen en andere uitgangspunten, maar het werkt buitengewoon efficiënt. Dus we hebben vier cabines die bijna continu draaien.’ (resp. OM01)

‘[De betrokkenen] melden zich vaak bij een rechtbank, parket of politiebureau, daar waar een televoorziening is en ook iemand aanwezig is die formeel akte mag uitrei-ken. Want het idee is natuurlijk dat ook de beslissing direct wordt uitgereikt, en in persoon. Zodat de termijn gaat lopen; maar ook zodat het middel van het horen er wel toe leidt dat het verzetspercentage laag blijft.’ (resp. OM01)

Zoals respondent OM01 aangeeft, dient het horen niet slechts ter ontmoediging van het instellen van verzet, maar heeft het horen het bijkomend effect dat de strafbeschikking in persoon uitgereikt kan worden waardoor duidelijker is wanneer de verzetstermijn is gaan lopen. Dit wordt bevestigd door een andere respondent:

‘[We zijn veel beter] gaan noteren van wanneer vaardig je het uit, dus wanneer heeft iemand iets ontvangen, zodat je beter kunt vaststellen of de 14-dagen termijn is aan-gehouden. Dat wist je in het begin heel vaak niet.’ (resp. OM04)

Toch bevordert binnen ZSM de verplichting tot horen niet altijd de doelmatigheid waar het afdoening aan de zogenaamde ‘niet-vast tafel’ betreft, aldus respondent OM05:

‘Eigenlijk is het ook zo dat je, en dat vind ik een gemis, als je een werkstraf wilt op-leggen, [hem moet] horen. Maar hij zit niet vast, dus kan ik hem niet horen. Dus dan

ga je naar de TOM. Dat vind ik echt waardeloos. Want dan moet hij dus wel een dag-deel vrijnemen, de zaak is helemaal rond, hij heeft financiële problemen dus die geld-boete wordt toch niet opgelegd, reclasseringsadvies hoef je bijvoorbeeld ook niet te hebben… Dus dan gaat het naar de TOM, maar die zou je eigenlijk moeten strafbe-schikken. Dus ik zit veel vaker te TOM-en op een ‘niet-vast’ tafel, terwijl ik denk ‘dit was een strafbeschikking, dit was een strafbeschikking’. Zonde van de tijd, want er komt een advocaat bij, administratief moet er van alles geregeld worden, stelbrief, stukken doorsturen, zonde van de tijd.’ (resp. OM05)

Desalniettemin onderschrijven alle respondenten in algemene zin de doelmatigheid van het horen, ook respondent OM05:

‘Ik probeer altijd te horen, ook als ik een geldboete opleg waarbij het niet verplicht is.’ (resp. OM05)

‘Ik heb toch de indruk dat de mensen die gehoord worden veel minder vaak verzet in-stellen. [Dat ligt] ongetwijfeld [aan] de persoonlijke benadering. Dat kan niet anders.’ (resp.OM03)

Respondent OM02 is dezelfde mening toegedaan als respondent OM03:

‘Draagvlak creëren. Zo simpel is het. Uitleggen waarom je iets doet en waarom je op een bepaalde manier er tegenaan kijkt. En ook uitleggen wat het dossier verder is, dus waarom je denkt dat deze sanctie wel gepast is of niet, en ik denk dat je daar een heel eind mee komt. Maar dat is natuurlijk altijd beter dan dat je iets heel koud over de schutting heen [gooit]. Alleen het is heel arbeidsintensief natuurlijk. Als je dat bij alles zou moeten doen; dat kan ook weer niet, daar hebben we de mankracht denk ik ook niet voor. (…) Ja, weet je, ik heb altijd wel de indruk dat als mensen hun kant van het verhaal ook mogen vertellen, dat dat hen altijd al heel veel brengt. Dat ze kunnen vertellen hoe zij erin staan, dat ze zich gehoord voelen. Daar moet je natuurlijk niet altijd onbeperkt de ruimte in geven, maar het kan wel een heel eind helpen.’ (resp. OM02)

Uit de interviews komt ook naar voren (respondenten OM02 en OM03) dat in het kader van ZSM regelmatig ook wordt gehoord (in ieder geval in de beginfase van de strafbeschikking) waar dit niet wettelijk is voorgeschreven.

‘(…) maar dat je wel draagvlak zoekt bij degene aan wie je het oplegt. Want als het nou bij voorbaat gedoemd is om te mislukken, waarom zal je dat dan doen? Dan heb je een heleboel extra werk en dat een executie mislukt in een executiefase, het CJIB dat er heel veel werk van heeft, dwangbevelen moeten volgen, gijzeling moet volgen, het is nog niet gelukt, dan moet daarna nog een keertje gedagvaard worden, gaat er ook zo weer zoveel tijd overheen, wat krijg je dan uiteindelijk nog bij de rechter? Ja, als de zaak zo oud is wordt dat natuurlijk ook veel minder. Dus wij hebben een hele

poos nog heel erg bewust ernaar gestreefd om toch wel een stuk draagvlak te cre-eren. En wat we zelfs ook deden was, als er een werkstraf opgelegd werd of als er een geldboete werd opgelegd en wij twijfelden van tevoren al een beetje als het gaat om acceptatie, dat we diegene dan gingen telehoren. Dat gebeurde dan door de assis-tent-officieren; wij hebben op het politiebureau van die verbindingen met teleconfe-rencing. En dan gingen we in gesprek met diegene, uitleggen waarom wij het op deze manier wilden en waarom wij het op deze manier zagen, wat de achterliggende ge-dachte was, in de hoop dat je dan weer draagkracht creëert. En dus ook meer kans hebt op succes en afronding van die zaak. En als je dan bij voorbaat al merkte van die staat er zo strak in, dat wordt helemaal niets, dan moet je het ook niet willen denk ik.’ (resp. OM02).

‘Als je wil proeven wat voor vlees [je] in de kuip [hebt]. Of misschien ook voor een stukje overtuiging of niet. Daar kan het alleen al om zijn. Of dat je vindt dat de politie iemand te summier sociaal heeft gehoord.’ (resp. OM03)

Executieproblemen zijn er ondanks het doelmatigheidsstreven wel degelijk, en betreffen verdachten die niet kunnen of willen betalen. Sommige verdachten vinden de tarieven te hoog. Anderen lopen aan tegen kosten van de deurwaarder voor verhaal. Volgens één res-pondent heeft dat minder met de strafbeschikking te maken en zouden die problemen zich bij de transactie net zo voordoen (resp. OM01). Desalniettemin was juist de strafbeschikking bedoeld om ‘door te kunnen pakken’ (resp. OM06), terwijl dat in de praktijk moeilijker blijkt. Ook de verhaalsmogelijkheid met of zonder dwangbevel levert niet het gewenste effect op. Medewerkers CVOM schetsen ten aanzien van de executieproblematiek het volgende beeld: ‘Een ander groot punt is de executie van de strafbeschikking. Als je kijkt naar het doel van de strafbeschikking, de ontlasting van de ZM, en als je vervolgens kijkt wat het aandeel is [van zaken] waarin de executie van de strafbeschikking is mislukt, waar-door deze zaken alsnog naar zitting moeten, dan is dat een vrij grote stroom. Groter dan voorzien. Op zitting moet de zaak opnieuw worden bekeken en beoordeeld. Je zou bijvoorbeeld kunnen denken aan het enkel voorleggen van het executieprobleem op zitting, daar zou je ook winst kunnen behalen.’ (resp. OM07).

En:

‘Ja, en dan moet die hele zaak opnieuw worden bekeken, als het executietraject is mislukt, terwijl je ook zou kunnen denken aan een executierechter. Een meer beperk-te procedure, een marginale toets. Met name omdat in een groot gedeelbeperk-te van onze zaken de strafbeschikking al twee jaar onherroepelijk is, alleen het executiegedeelte is niet volbracht.’ (resp. OM07).

‘Als een strafbeschikking door het OM wordt opgelegd, bijvoorbeeld een geldboete, [en die] wordt vervolgens niet betaald, dan heb je een bepaald tijdsverloop vanuit

een incasso-inspanning. Dan krijg je uiteindelijk de situatie dat niet tot een geslaagde executie wordt gekomen. (…) Dan wordt de zaak weer overgedragen aan het OM, wordt dat wederom door het OM bekeken – weer een inspanning – en vervolgens voorgelegd aan een rechter. Die rechter legt bijvoorbeeld eenzelfde geldboete op en de zaak gaat weer terug naar het CJIB. Het CJIB gaat daarmee aan de slag. Je ziet dat uiteindelijk niemand meer piept [over] (…) vervangende hechtenis, maar je komt wel op een punt van de effectiviteit van de executie. Wij hebben veel contact met het CJIB. Je ziet ook wel dat daar een langer durende executieprocedure plaatsvindt. Dat is op zich logisch, want het is in het belang van de burger dat een aantal stappen wordt afgelopen, waarbij ook de vergelijking met de Wet Mulder opgaat. Daar loopt ook een executietraject met een gijzeling als ultimum remedium; dat heb je bij de strafbeschikking ook. Je ziet uiteindelijk dat dat geen vervangende hechtenis is. Dan moet een zaak opnieuw worden behandeld. Dan zit je al met tijdsverloop. Dit zijn ei-genlijk zaken die snel moeten kunnen worden afgedaan, dus uiteindelijk zit je alsnog met een oude zaak.’ (resp. OM06)

Respondent OM07 wijst in dit verband op het gemis van de vervangende hechtenis in de regeling van de strafbeschikking.²⁹⁰

Uit het voorgaande kan volgens de onderzoekers in ieder geval niet worden afgeleid dat de strafbeschikking tot minder inningsproblemen leidt dan de transactie, welke veronderstel-ling deels ten grondslag lag aan het bevorderen van de doelmatigheid door invoering van de strafbeschikking.

Het is voor de uitvaardigende instantie niet mogelijk om in de strafbeschikking vervangende hechtenis op te leggen voor het geval aan de verplichting neergelegd in de strafbeschikking niet wordt voldaan. Gijzeling is mogelijk (te bevelen door de kantonrechter) in die gevallen waarin de verdachte de opgelegde geldboete niet betaalt, waarbij de officier van justitie een vordering tot gijzeling dient in te stellen bij de kantonrechter (art. 578b Sv). Respondenten plaatsen echter vraagtekens bij de efficiëntie van dat instrument:

‘Een gijzeling is natuurlijk een inningsinstrument, maar juist bij die strafbeschikking heeft het een soort van dubbele kop gekregen. Want als die gijzeling niet lukt, dan ligt die boete er nog steeds. En dan ga je hem nog een keer beoordelen, maar als je het over de doorlooptijd hebt kom je in een heel cyclisch gebeuren terecht. In de zin van: ik heb een boete opgelegd, strafbeschikking met boetecomponent, strafbeschik-king gaat door het systeem, leidt uiteindelijk niet tot inning, uiteindelijk doen we toch een vordering gijzeling, die vordering toetsen we – tegenwoordig kijken we of iemand echt niet wil betalen, of dat hij het niet kan- [dan kunnen de besluiten die gijzeling niet te vorderen, of wel maar niet onmiddellijk te innen]. In beide gevallen blijft die boete gewoon hangen. Dus laten we nou aannemen dat hij vervolgens weer

290

boden wordt aan het OM (…) het zou een beetje raar zijn als je zegt van nou die strafbeschikking, daar doen we niets meer mee. Dus dan leggen we hem alsnog voor op zitting. Dan ben je al ongeveer een half jaar verder. En het verrassende zou zo-maar kunnen zijn dat de rechter dan zegt ‘die boete was toen wel erg hoog; we leg-gen de helft op’. Dan gaat die boete weer vrolijk naar hetzelfde CJIB, en die gaat dan weer over tot inning.’ (resp. OM01).

‘In mijn optiek zou je de strafbeschikking heel mooi kunnen afronden. Dat je zegt: de executie is mislukt, laat het OM het doen. Tegenwoordig doen we dat ook: we van-gen ze af, bij het CJIB, eivan-gen ‘teampje zitten’. En dat teampje kijkt vooral naar de mis-lukte executie: wat gaan we daar nu mee doen? Project van twee jaar, waarbij je dan ook kijkt ‘hoe is de situatie?’. De situatie van iemand kan ten opzichte van toen hij de strafbeschikking kreeg opgelegd na een half jaar volstrekt zijn veranderd. Dus we hebben de mogelijkheid om een taakstraf om te zetten. Tegenwoordig heb je beta-lingsregelingen, dat kon in het verleden nauwelijks. (…) En het bundelen, dus tot een eenmalige afhandeling komen; vooral met mensen die in de schuldsanering zitten. Dat is echt maatwerk. Maar dat is ook een leertraject. En met die volumes waar wij in zitten moet je op het juiste moment wel kijken ‘wanneer ga ik maatwerk inzetten?’. En dus vangen we eerlijk gezegd af en maken daar de keuze van dit is typisch een niet-willer, laat die maar vol gas naar de gijzeling gaan, bijvoorbeeld, als je dat zou willen en denkt dat dat een effectief middel is. Vinden we dat niet, dan slaan we die stap over. Maar werkmatig [maatwerk] zit die nu helemaal in dat proces. Vandaar dat ik [gijzeling], zeker een aantal jaren geleden, helemaal niets vond, omdat ik dacht ‘dan hebben we dus twee rechterlijke beoordelingen, terwijl je al weet dat hij in 9 van de 10 gevallen toch niet betaalt’. Dus puur vanuit kapitaalvernietiging, maar ook [gedacht] vanuit betrokkenen ‘van wat zijn we nou in vredesnaam aan het doen?’ En nu vind ik [gijzeling] iets minder ernstig omdat we natuurlijk zelf kanaliseren en het die maatwerk-gedachte ook steeds meer recht doet’ (resp. OM01).

Respondenten hechten grote waarde aan maatwerk, aan individualisering van het proces van het opleggen van een strafbeschikking, en wordt door hen gekoppeld aan het doelma-tigheidsstreven. Een respondent van de CVOM stelt in dit verband:

‘In mijn ogen moet je uit die machinebureaucratie komen. Ik moet zeggen dat we daar al geweldig in gevorderd zijn. En dan kom je in mijn ogen tot een effectievere ingreep. Dus daar zien wij nu nog wel stappen in, en bijvoorbeeld met het CJIB, in de productie daar. We spreken heel direct met hen erover dat we eigenlijk het hele pro-ces veel meer naar voren geduwd willen hebben. We willen dat veel eerder de infor-matie over de niet-kunners beschikbaar is. In plaats van een deurwaarder op iets af-sturen zeggen ‘hier hebben we een heel specifieke doelgroep, daar gaan we op een andere manier mee om’. Waar je natuurlijk wel vreselijk mee moet opletten is dat je niet doorschiet, dat je de balans niet goed houdt tussen ‘uiteindelijk, ook al kan hij

niet betalen, dan kan hij een heleboel dingen wél’. Wij moeten vooral kijken dat we recht doen. Maar dat recht doen kan ook betekenen dat als iemand niet kan, je toch [druk uitoefent]. Dan maar gewoon een weekje zitten. Misschien niet zo leuk maar de strafbeschikkingen zijn ook niet voor de kat z’n viool gegeven. Dus dat is de keerzijde. Dus aan de ene kant snelheid, doorlooptijd, helderheid, ook weten dat je doelgroepen hebt waarbij vele malen meer speelt. (…). Soms moet je in het kader van zorgtrajec-ten een verbinding leggen waarbij je uiteindelijk dan bijvoorbeeld ook komt tot een afweging dat een deel van de boete toch betaald gaat worden’ (resp. OM01).

Een andere respondent stelt vanuit zijn ervaring met ZSM:

‘Ik ga bijna altijd naar een strafbeschikking-werkstraf als iemand schulden heeft. De-ze help ik [anders] van de regen in de drup. (…) En ik kijk ook een beetje naar de per-soon van de verdachte. Als het iemand is die een keurige baan heeft of iets dergelijks ben ik eerder geneigd een werkstraf op te leggen dan een strafbeschikking. Juist om-dat ik hem niet raak met 300 euro geldboete, maar 20 uur werken is wèl verve-lend.’(resp. OM05)

Een medewerker CVOM zegt in dit verband:

‘Uiteindelijk heb je ook al de mogelijkheid om zelf strafbeschikkingen te wijzigen of een taakstraf op te leggen. Op die manier wordt er ook goed gekeken, ik bedoel, mensen die echt in de financiële problemen komen: een taakstraf kan daarvoor pas-send zijn.’ (resp. OM07)

Een andere respondent stelt:

‘Wat ik altijd een lastige vind, (…) is dat we natuurlijk heel veel mensen hebben met geldgebrek. Een heleboel mensen zitten in de schuldsanering, die hebben een uitke-ring. En met name bij de first offenders, dan denk je wel eens van ‘nou als je zo’n da-me of man die net voor de eerste keer een winkeldiefstal heeft gepleegd een geldboe-te van 200 euro moet opleggen… dat treft het gezin heel zwaar. Is een werkstraf niet een optie?’ Maar als je dan ook stiekem in het achterhoofd art 22b Sr houdt, het kale taakstrafverbod, zeker als diegene het wéér doet… Dat zijn van die dingen, daar moet je wel over nadenken, (…) en als je gaat horen zal je dat natuurlijk ook wel heel uit-drukkelijk moeten voorhouden, van ‘luister, ik ben bereid om hier een taakstraf uit te vaardigen, maar a. het is een zwaardere sanctie en b. als het nog een keertje misgaat is de pas van de taakstraf wel afgesloten.’ (resp. OM02)

Het instellen van verzet zou ontmoedigd worden (doelmatigheid) door het vorderen van