Vergroten doelmatigheid buitengerechtelijke afdoening

De Minister van Justitie stelt in de Memorie van Toelichting dat het vergroten van de doel-matigheid van de buitengerechtelijke afdoening ‘van groot belang is’ om de stijgende be-hoefte aan rechtshandhaving en het vergroten van de veiligheid te bewerkstelligen.¹²⁸ Doel-stelling van het wetsvoorstel is om alleen die strafzaken bij de strafrechter aanhangig te maken waarin dat noodzakelijk is met het oog op een passende justitiële reactie (d.i. het opleggen van een vrijheidsbenemende straf of maatregel), indien de aard van het strafbare feit dit vergt of indien er verschil van opvatting bestaat tussen het Openbaar Ministerie en de verdachte.¹²⁹ Hiermee wordt het – aldus de minister – mogelijk om meer maatwerk te leveren en ‘de effectiviteit van de strafrechtelijke interventie te verhogen.’¹³⁰ Doelmatigheid zou gediend zijn met een buitengerechtelijke afdoeningsmodaliteit die ook zonder de in-stemming van de verdachte voor tenuitvoerlegging vatbaar is.

De leden van de Tweede Kamerfractie van het CDA onderschrijven de doelstelling dat door vereenvoudiging van de procedure (d.w.z. het verruimen van de mogelijkheden om strafza-ken buitengerechtelijk af te doen) in meer strafzastrafza-ken tot afdoening kan worden gekomen. Het gevolg daarvan is, aldus de CDA-fractie, een geloofwaardiger overheid waar het gaat om rechtshandhaving en – meer in het algemeen – een veiliger samenleving.¹³¹ Wel worden zorgen geuit met betrekking tot de verwerkingscapaciteit van het Openbaar Ministerie: de implementatie-periode van de nieuwe wet zal negatieve gevolgen hebben voor die verwer-kingscapaciteit. Daarnaast wordt de zorg uitgesproken dat de officier van justitie een straf-beschikking met meer zorg moet uitwerken dan in het geval van een transactie. Ook dit zal de efficiëntie van de strafbeschikking negatief kunnen beïnvloeden.¹³² De leden van de VVD-fractie verwachtten dat dit wetsvoorstel zal bijdragen aan een efficiëntere strafrechtsketen. Minder zware zaken moeten buitengerechtelijk afgedaan kunnen worden en niet langer door de rechter worden behandeld. De invoering van de strafbeschikking biedt die 128 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 1 (MvT). 129 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 1 (MvT). 130 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 7, p. 3 (NV). 131 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 6, p. 2 (Verslag). 132 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 6, p. 16 (Verslag).

lijkheid. Het verlaten van de eis van consensualiteit wordt wenselijk en toelaatbaar geacht: wenselijk, omdat dit de efficiëntie van de afdoening bevordert en toelaatbaar omdat het EVRM (en de daarop gebaseerde jurisprudentie) zich daartegen niet verzet.¹³³

Een belangrijk instrument om de doelmatigheid te vergroten is gelegen in het feit dat de medewerking van de verdachte niet langer vereist is: straffen en maatregelen kunnen wor-den opgelegd, zonder dat daarvoor medewerking of instemming van de verdachte nodig is. Consensualiteit tussen verdachte en het Openbaar Ministerie verdwijnt hiermee naar de achtergrond. Ten opzichte van de transactie – waarbij medewerking wel vereist is – biedt dit in de visie van de minister belangrijke voordelen, in het bijzonder bij zogenoemde ‘bulkza-ken’.¹³⁴ Dit vormt de reden om de geldboete als mogelijke straf op te nemen in artikel 257a lid 2 Sv. Bij niet-betaling van een in de strafbeschikking opgenomen geldboete kan de offi-cier van justitie (c.q. het Centraal Justitieel Incasso Bureau (hierna: CJIB)) zonder tussen-komst van de rechter de straf ten uitvoer laten leggen. In dit verband heeft de minister, na overleg met het Openbaar Ministerie, het wetsvoorstel aangepast zodat de mogelijkheid van gijzeling bestaat voor die gevallen waarin de verdachte de opgelegde geldboete niet betaalt. Dit betekent dat de zaak niet voor de strafrechter hoeft te worden gebracht.¹³⁵ Opgemerkt dient te worden dat consensualiteit niet geheel uit de wettelijke regeling is ver-dwenen.

“Het is niet zo dat de strafbeschikking bedoeld is om consensualiteit in het strafrecht buiten de deur te zetten, maar wel om het een plek te geven die – hopelijk – beter is.” (resp. BT01)

“Binnen de regeling van de strafbeschikking zit minder onderhandelingsruimte wat de feitenvaststelling betreft. Maar bij de straf heb je nog steeds het probleem dat als een verdachte bij een geldboete van een bepaalde hoogte geen verzet doet maar bij een andere wel, de officier van justitie zal denken: wat nu te doen?” (resp. BT02). “Bij een transactie pijl je niet of iemand bereid is of niet, dat bied je aan. In theorie is dat bij een strafbeschikking natuurlijk ook zo, maar als je weet dat iemand het er toch niet mee eens is en in verzet zal gaan, waarom zou je dan een strafbeschikking aanbieden? Dan ben je alleen maar een administratieve stap aan het inbouwen, die geen resultaat heeft. Consensus niet in de zin van: onderhandelen met betrekking tot waar we het over eens zijn, maar consensus is wel van: ik leg jou een strafbeschikking op van 2.000 euro en ik hoor graag of je het ermee eens bent of niet. Als je het er niet mee eens bent, hoeven we hem niet aan te bieden en gaan we gelijk naar de zitting.

133 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 6, p. 2-3 (Verslag).

134 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 1 (MvT).

135 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 3, p. 6 (MvT). Wel dient de officier van justitie in voorkomende gevallen een vordering tot gijzeling in te stellen bij de kantonrechter (art. 578b Sv).

Als je het er wel mee eens bent, bieden we hem aan. Dat is een ander soort consen-sus”. (resp. BT05)

In artikel 257c Sv is bepaald dat indien de officier van justitie voornemens is een taakstraf, een ontzegging van de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen of een gedragsaanwijzing op te nemen in de strafbeschikking, hij de verdachte dient te horen. De strafbeschikking kan in dergelijke gevallen slechts worden uitgevaardigd indien de verdachte zich bereid heeft ver-klaard aan de straf te voldoen of zich aan de aanwijzing te houden. De ratio hierachter is gelegen in het feit dat indien de strafbeschikking wordt uitgevaardigd zonder dit overleg, er een gerede kans is dat de verdachte verzet zal doen tegen de strafbeschikking. De officier van justitie zal dan tot dagvaarding moeten overgaan, hetgeen de doelmatigheid van de strafbeschikking niet ten goede komt en het behalen van capaciteitswinst ondermijnt. Door in artikel 257a Sv de mogelijkheid te creëren een taakstraf tot 180 uur en een rijont-zegging op te leggen door middel van een strafbeschikking, verwacht de minister dat ook een zwaardere categorie misdrijven buitengerechtelijk afgedaan kan worden.¹³⁶ De grens van de maximaal op te leggen taakstraf is bewust lager dan het wettelijk maximum van 240 uur (artikel 22c lid 2 Sr). Enerzijds is de kans dat de verdachte de taakstraf niet geheel zal uitvoeren groter naarmate de taakstraf hoger is en anderzijds zijn zaken waarin een taak-straf boven de 180 uur geboden is veelal ook niet geschikt voor buitengerechtelijke afdoe-ning.

“Indien in een zaak een taakstraf van boven de 180 uur de passende sanctie zou zijn, dan zit daar vaak ook een voorwaardelijke gevangenisstraf bij. Dan moet er sowieso gedagvaard worden. Zaken waarin meer dan 180 uur taakstraf passend is, horen ge-woon bij de rechter thuis.” (resp. BT04)

Over de mogelijkheid dat zaken worden ‘afgewaardeerd’, dat wil zeggen dat de op te leggen straf wordt verlaagd zodat er buitengerechtelijk kan worden afgedaan, stelt de minister dat hij niet verwacht dat dit in een groot aantal zaken zal gebeuren. Hij verwacht juist dat de capaciteit om zwaardere zaken voor de rechter te brengen toeneemt, nu de mogelijkheid van buitengerechtelijke afdoening wordt vergroot.¹³⁷ Net als bij de transactie, zal de in de strafbeschikking opgenomen straf iets lager zijn dan in het geval de verdachte verzet doet en verstek laat gaan bij de behandeling van zijn zaak.¹³⁸ Uit de interviews komt naar voren dat de verhoging van de straf indien het tot een zitting komt, is ingegeven uit pragmatische overwegingen. Getracht is om de verzetsprocedure niet geheel vrijblijvend te maken: indien verzet wordt ingesteld met het kennelijke doel om de executie van de straf te vertragen, dan is een hogere eis op zitting te billijken, zo wordt wel gesteld. Onderkend wordt dat dit dogmatisch niet geheel juist is (immers, de officier van justitie is belast met het zelfstandig

136 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 7, p. 29 (NV).

137 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 7, p. 29 (NV).

opleggen van een passende sanctie), maar wel valt te rechtvaardigen. De zittingsrechter is uiteraard niet gebonden aan de verhoogde strafeis. Alternatieven (zoals griffierecht of ze-kerheidsstelling) zijn minder gewenst vanuit het oogpunt van een toegankelijke verzetspro-cedure.

“Straffen is niet een strikt rationele activiteit; de hoogte van de straf is niet bij voor-baat vastgelegd. Er mag rekening worden gehouden met een verscheidenheid aan factoren, waaronder de proceshouding en de persoon van de verdachte. Ook zijn ma-nier van omgaan met het rechtsmiddel verzet kan van belang zijn. Een kleine verho-ging is in dat kader wel te verantwoorden en het leent zich voor een hele soepele toepassing: de rechter is er immers niet aan gebonden. Wat moet dan zwaarder we-gen? Een kleine dogmatische ongemakkelijkheid of de voordelen ten opzichte van al-ternatieven en een praktijk die erg rechtvaardig kan zijn?” (resp. BT01)

Verwacht werd ook dat de handhaving gediend is met de mogelijkheid van strafrechtelijke afdoening buiten geding. Dit betreft specifiek de sancties die kunnen worden opgelegd en de mogelijkheid om strafvorderlijke onderzoeksbevoegdheden te kunnen inzetten.¹³⁹ Ver-wacht wordt dat dit tot ‘coherentie binnen de handhaving’ zal leiden.¹⁴⁰ De coherentie be-staat erin dat een ‘evenwichtiger en adequater geheel van dwangmiddelen’ ter beschikking komt aan de handhaving.

In reactie op het advies van de Raad van State over de relatie tussen het Openbaar Ministe-rie en ambtenaren van de Belastingdienst en waterschappen, stelt de minister dat hier – kort gezegd – geen problemen te verwachten zijn.¹⁴¹ De mogelijkheid dat naast de officier van justitie ook opsporingsambtenaren en bestuursorganen een strafbeschikking kunnen uitvaardigen zal, zo veronderstelt de minister, ertoe leiden dat effectiever kan worden op-getreden. Het omvormen van de transactiebevoegdheid in de bevoegdheid tot het uitvaar-digen van strafbeschikkingen is hiervoor vereist.¹⁴²

2.3.1.1 Tussenconclusie

Doelmatigheid is één van de hoofddoelstellingen van de Wet OM-afdoening. Een doelmati-ge afdoening van strafzaken buiten de rechter om wordt van belang doelmati-geacht teneinde tedoelmati-ge- tege-moet te komen aan de stijgende behoefte aan rechtshandhaving en veiligheid. Daartoe die-nen alleen zaken aan de rechter te worden voorgelegd indien:

 behoefte bestaat aan het opleggen van een vrijheidsbenemende sanctie

 de aard van het strafbare feit dit vergt

 verschil van mening bestaat tussen de verdachte en het Openbaar Ministerie

139 Kamerstukken II 2005/06, 29849, 30, p. 3.

140 Kamerstukken II 2005/06, 29849, 30, p. 3.

141 Kamerstukken II 2004/05, 29849, 5, p. 13.

De strafbeschikking wordt als belangrijk instrument gezien om een doelmatige buitenge-rechtelijke afdoeningspraktijk te bewerkstelligen. Consensualiteit wordt niet langer be-schouwd als de grondslag van de buitengerechtelijke afdoening: dit is een duidelijke breuk met de transactiepraktijk. Tegelijkertijd wordt consensualiteit niet geheel buiten de wette-lijke regeling gelaten. In de wettewette-lijke regeling zijn wel degelijk consensuele elementen te herkennen die bijdragen aan een doelmatige afdoening: de waarborgen vervat in artikel 257c Sv strekken ertoe strafbeschikkingen uit te vaardigen waartegen de verdachte geen verzet zal doen. Geconcludeerd dient te worden dat de wettelijke regeling een inherente spanning bevat: enerzijds dient de regeling een executabele sanctie mogelijk te maken bui-ten de rechter om, anderzijds is daartoe de instemming of medewerking (bijvoorbeeld bui-ten aanzien van de taakstraf) van verdachte dikwijls simpelweg vereist.

De mogelijkheid om geldboetes op te leggen die bij niet-betaling zonder tussenkomst van de rechter geëxecuteerd kunnen worden, zal in bulkzaken tot belangrijke doelmatigheidsvoor-delen leiden. De achterliggende veronderstellingen zijn dat er minder vaak gedagvaard hoeft te worden dan in het geval van de transactiepraktijk; dat er minder vaak verzet zal worden ingesteld en dat de inning van de geldboete minder problematisch zal zijn dan bij de transactie. De figuur van de gijzeling is bedoeld om de weigerachtige, maar financieel wel draagkrachtige, verdachte tot daadwerkelijke betaling aan te zetten. De mogelijkheid om taakstraffen tot 180 uur en rijontzeggingen op te leggen leidt ertoe dat ook een zwaardere categorie misdrijven buiten de rechter om afgedaan kan worden.

Blijkens de wetsgeschiedenis en interviews met betrokkenen bij het wetgevingsproces kun-nen derhalve de volgende onderdelen van het instrument (de strafbeschikking) onderschei-den woronderschei-den die gericht zijn op vergroting van de doelmatigheid van de buitengerechtelijke afdoening:

 Het prijsgeven van de consensualiteit.

 _{Tegelijkertijd voorkomen dat strafbeschikkingen tot stand komen waartegen de verdachte}

verzet zal doen (de in art. 257c Sv neergelegde normen strekken daartoe).

 Het mogelijk maken van het opleggen van geldboetes (dit zou in bulkzaken tot belangrijke voordelen leiden).

 Het mogelijk maken van het opleggen van rijontzegging en schadevergoedingsmaatregel.

Expliciete en impliciete veronderstellingen die hieraan ten grondslag liggen zijn:

 Dat niet-betaling niet leidt tot dagvaarding (zoals bij de niet betaalde transactie), maar tot geslaagde tenuitvoerlegging.

 _{Dat minder vaak verzet tegen een strafbeschikking zal worden ingesteld dan dat er niet}

wordt ingegaan op het transactievoorstel.

 _{Dat de figuur van gijzeling bruikbaar zal zijn om de weigerachtige maar wel draagkrachtige}