VERANDERENDE WERKELIJKHEID De leeftijd waarop de meeste leraren

uitstroom-den, lag in 2005 tussen 60 en 61 jaar. In 2015 is dit inmiddels opgelopen naar 64 tot 65 jaar.4 Een verschuiving van vier jaar in tien jaar tijd. Het gaat dan om ongeveer 3.000 fte leraren die nu nog aan het werk zijn, van wie tien jaar geleden voorspeld werd dat ze al lang uitgestroomd zouden zijn. Mede door verschuivingen van het speciaal (basis)onderwijs naar het basisonderwijs is over deze periode ook het aantal leerlingen per leraar toegenomen. Al met al zijn daardoor nog eens enige duizenden leraren minder nodig dan tien jaar geleden werd voorzien. Deze veranderingen kunnen overigens ook worden beschouwd als aanpassingsprocessen, dat wil zeggen veranderin-gen die optreden omdat er juist tekorten zijn. De tekorten leiden tot knelpunten in de personeels-voorziening, die deels kunnen worden opgelost door uitstel van de pensionering van leraren, grotere klassen en ook meer onbevoegden voor de klas (waarover hieronder meer). Deels leiden deze aanpassingsprocessen echter tot niet-gewenste ‘oplossingen’.

4 De gemiddelde uitstroomleeftijd van vijftigplussers is in die periode iets minder spectaculair toegeno-men, van 58,3 naar 59,7 jaar.

Deze verschuivingen zijn in het verleden niet standaard in de ramingen meegenomen. Er is in publicaties altijd gekozen voor een beleidsarme raming als uitgangspunt. Deze beleidsarme vari-ant werd aangeduid als centrale varivari-ant. Verhoging van de AOW-leeftijd werd dus niet gemodelleerd (nu inmiddels uiteraard wel, voor zover afspraken vastliggen). Hetzelfde geldt voor verschuivin-gen van het speciaal (basis)onderwijs naar het basisonderwijs. Daar is de referentieraming van het ministerie van OCW altijd het uitgangspunt geweest. Dit betekent dat een tien jaar geleden voorspeld tekort van 2.600 fte leraren in het primair onderwijs uiteindelijk na tien jaar zomaar afwezig kan zijn (in dit geval: is) vanwege een veranderende werkelijkheid.

Soortgelijke problematiek speelt in het voortgezet onderwijs. Ook hier is de gemiddelde leeftijd van de uitstroom gestegen (van 59,0 jaar in 2005 naar 60,8 jaar in 2015), net als het aantal leerlingen per leraar (van 14,8 in 2005 naar 15,5 in 2015). Daarmee is de vraag naar nieuwe leraren lager geweest dan tien jaar geleden voorspeld. De bijdrage daarin van de hogere uitstroomleeftijd bedraagt ongeveer 3.000 fte en de bijdrage van de verhouding van het aantal leerlingen per leraar ongeveer 2.600 fte. De orde van grootte van deze ontwikkelingen is daarmee redelijk vergelijkbaar tussen po en vo. In het voortgezet onderwijs speelt daarnaast echter nog een andere belangrijke factor: de

bevoegd-TIEN JAAR ARBEIDSMARKTRAMINGEN ONDERWIJS: DE RELEVANTIE VAN PROGNOSES

107

heidsproblematiek. Bij een vak als wiskunde werd

in 2015 bijna 9 procent van de lessen onbevoegd ge-geven. Nu is wiskunde een extreem voorbeeld (het gemiddelde onbevoegdheidspercentage ligt rond 5 procent), maar het onbevoegd lesgeven vormt een soort buffer waarmee tekorten worden ‘opgelost’. Het gaat daarbij voor de sector als geheel in totaal om ongeveer 3.000 fte leraren in 2015. Vergelijk-bare, betrouwbare cijfers voor 2005 zijn hierover helaas niet beschikbaar. Naast onbevoegd gegeven lessen zijn er bovendien nog andere aanpassings-mechanismen die niet gemodelleerd worden en die krapte kunnen verhullen, zoals groepsgrootte, lesuitval en werkdruk. Een precieze inschatting van het tekort dat is ’opgelost’ door alle bovengenoem-de factoren samen is daarmee lastig te maken, maar het gaat zeker om enige duizenden fte tot moge-lijk wel 10.000 fte. Het zal dus weinig verbazing wekken dat ook voor het vo alle in het verleden voorspelde tekorten teniet zijn gedaan.

Bovenstaande oorzaken voor verschillen tussen prognose en realisatie zijn op vrij harde gegevens gebaseerd. Maar zijn alle gebruikte gegevens wel zo hard? Dat is het onderwerp van het volgende onderdeel in dit betoog.

4. DATABEPERKINGEN

Er zijn wettelijke regels op grond waarvan scholen verplicht zijn om gegevens met betrekking tot hun personeelsbestand aan DUO aan te leveren.

Zij doen dat veelal via hun salarisadministrateurs. Als we ervan uitgaan dat leraren gaan klagen als zij geen salaris ontvangen, is het aannemelijk dat deze gegevens compleet zijn. En toch kennen ook deze gegevens hun beperkingen. Soms leveren scholen gegevens niet of te laat aan bij DUO, waardoor deze niet meer in het proces kunnen worden meegenomen en gegevens moeten wor-den bijgeschat. Daarnaast blijven uitzendkrachten buiten beeld.

Grotere beperkingen zitten in de externe progno-ses die gebruikt worden. Een belangrijk onderdeel daarvan zijn de zogeheten referentieramingen. Deze worden jaarlijks gepubliceerd en betref-fen onder meer een voorspelling van het aantal afgestudeerden van de pabo. We bekijken in figuur 3 de referentieraming uit 2006 voor pabo afgestudeerden, waarbij we de voorspellingen tot en met 2016 tonen. Als we deze figuur vergelijken met figuur 1, waarin de realisatiecijfers staan, dan zien we een opmerkelijk verschil. Er heeft zich de afgelopen tien jaar in het aantal afgestudeerden van de pabo een daling voorgedaan die tien jaar gelden in het geheel niet werd voorzien. Heeft men, terugblikkend, het toen niet goed ingeschat? Dat valt natuurlijk moeilijk te ontkennen, maar men heeft in 2006 in elk geval goed ingeschat dat de stijgende trend van de aantallen afgestudeerden in de jaren daarvoor zich niet zou doorzetten. Wat op zich geen slechte prestatie is (in het jaar 2000,

108

TIEN JAAR ARBEIDSMARKTRAMINGEN ONDERWIJS: DE RELEVANTIE VAN PROGNOSES hier niet getoond, bedroeg het niveau bijvoorbeeld

4.800 personen). Van alle tien jaar geleden voor het Mirror-model gebruikte prognoses is die van

5 De toekomstige arbeidsmarkt voor onderwijspersoneel 2007-2015, BAPO-reeks 170, OCW, januari 2008.

de aantallen afgestudeerden daarmee waarschijn-lijk nog wel met de meeste onzekerheid omgeven.

Figuur 3: Prognose aantal afgestudeerden van de pabo op grond van de referentieraming 2006

De belangrijkste oorzaken van verschillen in prognose en realisatie van tekorten zijn daarmee benoemd. Zo’n tien jaar geleden5 werd voor het po een tekort van ongeveer 3 procent aan lera-ren voorspeld in het jaar 2015. Uiteindelijk is de realisatie 0 procent, een verschil van zo’n 2.600 fte. Daaronder zitten veel grotere, elkaar deels tegenwerkende, verschuivingen verborgen, die we in het voorgaande beschreven hebben: lagere aantallen afgestudeerden van de pabo (verhoogt tekorten), een hogere gemiddelde

uitstroomleef-tijd (verlaagt tekorten) en een lagere vraag (mede door een hoger aantal leerlingen per leraar (ver-laagt tekorten)). Het is in dat licht eerder opmer-kelijk dat het verschil tussen raming en realisatie nog zo klein is.

Daarmee komen we tot de hamvraag: in hoeverre zijn de ramingen bruikbaar voor beleid?

0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 jaar aantal personen

ONDERWIJS AAN HET WERK - 2018

109

5. BRUIKBAARHEID VOOR BELEID

In document Beperkt zicht op de flexibele schil in het onderwijs (pagina 109-112)