Veranderen of behouden

Volgens het bestaan van de status quo bias in beleidvormingsprocessen zouden issues die de status quo willen behouden eerder leiden tot invloed dan issues die de status quo willen veranderen (Samuelson & Zeckerhausen, 1988). Van de zeven casussen waarin wordt gepoogd het bestaande beleid te behouden, leiden vier issues inderdaad tot een open respons van de ontvangende kant.

In de praktijk blijkt dat het moment waarop burgerlobby's zich mobiliseren een cruciale rol speelt in de mate waarin behoud van status quo leidt tot invloed. Bijvoorbeeld

51 bij de lobby tegen de huisvesting van asielzoekers hadden alle betrokken instanties op centraal, gemeentelijk en provinciaal niveau al overeenstemming bereikt over de implementatie van het beleid (Scriptie K, 2016). Gezien de besluitvormers eensgezind waren, had als gevolg de burgerlobby, die een reactief karakter had, weinig kans meer om invloed uit te oefenen. Zij streden voor behoud van de status quo, terwijl de status quo eigenlijk impliciet al veranderd was. In de A13/A16 casus speelde eenzelfde situatie. De plannen waren al rond voordat buurtbewoners werden geconsulteerd, met als gevolg dat er alleen invloed kon worden uitgeoefend op de omstandigheden waarin de snelweg werd gebouwd, en niet meer op de beslissing zelf (Scriptie A, 2012). Wanneer burgerlobby's willen profiteren van de status quo bias is het dus belangrijk dat zij zich vroeg in het beleidvormingsproces mobiliseren.

Daarnaast lijkt de status quo bias minder invloed te hebben op het bedrijfsleven. Hoewel Stichting Red De Sionsberg zich verzette tegen verandering van de status quo, besloot de zorgverzekeraar een faillissement niet te voorkomen. De argumenten die hier een rol speelden zijn gebaseerd op efficiëntie en effectiviteit: de kwaliteit van de zorg was niet erg hoog, het ziekenhuis had weinig patiënten, en op basis van de bestaande zorgwetten was een ziekenhuis in Dokkum geen wettelijke verplichting (Schippers, 2016). De regels van de vrije markt lijken een grote rol te spelen in de responskeuze van de ontvangende kant. Dit impliceert dat een status quo bias wellicht minder effect heeft op issues waarin tot het bedrijfsleven wordt gericht, omdat de ratio van de vrije markt in dit geval dominanter is dan het bestaan van institutionele en psychologische biases. Dit kan komen doordat markt gewend is om zich aan te passen aan veranderende omstandigheden, omdat het behalen van winst het primaire doel is.

Zowel het eerste als het tweede argument kan een rol hebben gespeeld in het ontstaan van een gesloten respons bij de euroshopper lobby. Niet alleen was besluitvorming al rond voordat de grassroots organisatie in actie kwam; ook waren de omzetcijfers van euroshopper producten waarschijnlijk niet rendabel genoeg om het merk in leven te houden (AD, 2013). Ondanks verzet in het publieke debat, moest naar aanleiding van de marktratio verandering worden doorgevoerd.

Dan zal nu worden gewend tot de issues waarin is getracht de status quo te veranderen. Daarbij is zichtbaar dat in de elf issues waarin is gestreden voor verandering

52 van de status quo, bij vijf issues dit in combinatie met een sleutelincident heeft geleid tot een open respons van de ontvangende kant. Zowel bij het persoonsgebonden budget, woekerpolissen, CO2 opslag, Groningse gaswinning en het kinderpardon heeft er een sleutelincident plaatsgevonden die tot aandacht van de nationale media heeft geleid. In paragraaf 5.1 werd al genoemd dat sleutelincidenten eensgezindheid kunnen veroorzaken omdat zij de discussie over beleidsconsequenties wegnemen.

Daarnaast is zichtbaar dat wanneer er een sleutelincident plaatsvindt, de mensen die onderdeel zijn van dat incident een symbolisering van het issue worden: zij personifiëren het onderwerp. Hierdoor wordt het issue emotioneel geladen. Het koppelen van emotie aan issues door burgergroepen werd al genoemd door Titley (2003), en lijkt inderdaad een positief effect te hebben in het verkrijgen van draagvlak. Bijvoorbeeld bij de woekerpolis affaire speelde dit een fundamentele rol in het bijeenbrengen van de slachtoffers, omdat veel mensen zich ervoor schaamden dat zij door eigen toedoen in de financiële problemen zaten. Doordat meneer Goverts in het programma TROS Radar ervoor uitkwam duizenden euro's te hebben verloren met zijn polis, kwamen meer mensen over de streep met hun verhaal en werd de omvang van het probleem duidelijk (Scriptie H, 2012; Radar, 2010). Een sleutelincident heeft dus naast het presenteren van beleidsconsequenties een overtuigende functie door diens emotionele component (Birkland, 1998).

In het licht van deze bevindingen is zwarte piet wederom een interessante casus. Kick Out Zwarte Piet probeert status quo te veranderen, en er vindt een sleutelincident plaats, maar toch wordt er een gesloten respons gegeven. Activisten Jerry Afriyie en Quinsy Gario gaan in 2011 naar de Sinterklaasintocht in Dordrecht met t-shirts met daarop 'zwarte piet is racisme'. Nadat zij protesteren tegen vertrek, worden zij tegen de grond geduwd, bespoten met pepperspray en gearresteerd. Het incident beland op Youtube, waarna de activisten in verschillende praatprogramma's verschijnen en het issue ook door de internationale media wordt opgepikt (Scriptie J, 2016). Waarom leidt dit sleutelincident niet tot invloed? Wellicht is de reden dat de activisten in deze casus minder overtuigende symbolen zijn van het issue dan in de andere situaties, oftewel, dat zij niet de juiste emoties oproepen. Zo was er veel kritiek op het feit dat er werd gedemonstreerd op een kinderfeest en het betrekken van onschuldige kinderen in de problematiek. Hoe schrijnend

53 het ook is dat de activisten met geweld zijn onderdrukt door de politie, lijkt de emotie die gepaard gaat met het verstoren van een kinderfeest in deze situatie te prevaleren.

Tot slot is er bij de drie burgerinitiatieven met het aanjagen van verandering invloed uitgeoefend zonder dat er een sleutelincident plaatsvond. Het lijkt erop dat burgerinitiatieven zich anders gedragen dan de issues in Baumgartner & Jones (1991)

punctuated equilibrium theorie. Burgerinitiatieven hoeven niet een issue te destabiliseren

om verandering te laten optreden. In tegenstelling tot andere type issues beginnen burgerinitiatieven op zeer kleine schaal waarna zij langzaam groeien. Gezien een burgerinitiatief in principe voor- en door burgers wordt georganiseerd, wordt pas na verloop van tijd, als een initiatief succesvol wordt, de ontvangende kant betrokken. Het verkrijgen van urgentie voor verandering loopt bij deze issues dus geleidelijk. Zo was bij de Voedselbank de politieke reactie in eerste instantie negatief, maar kon het initiatief wel bestaan. De organisatie is na verloop van tijd zo succesvol geworden dat de regering nu actief beleid voert om het gebruik en voortbestaan van de Voedselbank te stimuleren (Ministerie van Algemene Zaken, 2017).

In samenhang bezien is de relatie tussen het type handeling dat wordt nagestreefd en de invloed die er met een issue wordt uitgeoefend, valide. Daarbij wordt de kanttekening gemaakt dat timing cruciaal is wanneer een burgerlobby de status quo bias in het eigen voordeel wil beslechten. Daarnaast is zichtbaar dat de status quo bias minder effect heeft op issues die proberen invloed uit te oefenen op het bedrijfsleven: de ratio van de vrije markt is in deze gevallen dominanter dan de status quo bias. Ook is vastgesteld dat het voorkomen van sleutelincidenten in veel gevallen een prikkel is om de status quo bias te doorbreken. Het achterliggende mechanisme is dat het personifiëren van een issue emotie oproept, wat een overtuigende functie heeft. Daarbij geldt wel dat niet alle sleutelincidenten emoties oproepen die in het voordeel zijn van de burgerlobby. Wanneer er andere groepen in de samenleving betrokken zijn bij een sleutelincident, kan dit ook nadelig uitpakken en de burgerlobby juist tegenwerken. Tot slot zijn bij burgerinitiatieven sleutelincidenten niet noodzakelijk om verandering te bewerkstelligen, omdat er geen destabilisering van een issue hoeft plaats te vinden. De urgentie voor een issue kan langzaam groeien omdat de ontvangende kant niet meteen hoeft te worden betrokken.

54

5.3 Besluitvormingsarena

In het theoretisch kader werd gesteld dat verschillende typen issues verbonden zijn aan verschillende besluitvormingsarena’s, en dat de decisional bias in arena’s onderworpen is aan strategisch belangenspel. Daarbij proberen burgerlobby’s toegang te verkrijgen tot de relevante besluitvormingsarena’s, of een wisseling tussen arena’s te bewerkstelligen. De casussen laten zien dat burgerlobby's inderdaad proberen de besluitvormingsarena van een issue in het eigen voordeel te beïnvloeden. Afhankelijk van de fase waarin een issue zich bevindt, zijn daarin een aantal patronen te ontdekken.

Ten eerste wordt bevestigt dat de media een belangrijke rol kan spelen in de agendering van issues. Hoewel de media verslag doet van vrijwel alle issues, leidt dat in een aantal gevallen tot conflictexpansie (Schattschneider, 1960). Het kinderpardon en het persoonsgebonden budget hebben zoveel media-aandacht gekregen dat de media op zichzelf een venue of strategic issue control werd: de gevormde opinie werd overgenomen door parlementariërs en leidde tot implementatie van de gewenste beleidsveranderingen (Scriptie F, 2016; Den Hartog, 2019). In beide issues waren sociale media-kanalen de aanstichters van conflictexpansie. Zo verspreidde het bericht over de PGB via Twitter, waarmee het in recordtijd 2,5 miljoen Nederlanders bereikte (De Volkskrant, 2015b). Programmamaker Hofman verzamelde in 250.000 handtekeningen door in Youtube videos aan te sporen zijn online petitie te tekenen (NOS, 2018a).

Sociale media lijkt voor burgers een effectieve manier om de media te transformeren tot besluitvormingsarena van een issue. Toegang tot sociale media is laagdrempelig, omdat elk individu kan participeren in het produceren van berichtgeving. Wanneer burgers sociale media domineren, bijvoorbeeld dankzij een populaire hashtag, worden zij het onderwerp van traditionele mediaberichtgeving. Op deze manier maken zij zichzelf relevante spelers bij een issue, wat resulteert in een groter podium om hun standpunten te ventileren. De casussen laten zien dat de golf van aandacht die sociale media tot stand brengt een disruptief effect heeft: slapende issues worden in het tijdsbestek van een weekend prominente agendapunten (De Volkskrant, 2015).

Overigens leidt het gebruik van sociale media niet altijd tot invloed. Hoewel de Euroshopper lobby een succesvolle Facebook campagne opzette, werd de petitie weinig ondertekend (Schermers, 2013). Wanneer een campagne of boodschap via sociale media

55 tot weinig concrete actie leidt, is de kans op conflictexpansie klein.

In een aantal casussen is zichtbaar dat issues zich bevinden in besluitvormingsarena's waar burgerlobby's geen toegang toe hebben. In die gevallen is geprobeerd een wisseling van besluitvormingsarena's af te dwingen door een issue te verplaatsen naar de rechtszaal. In vier casussen wordt de stap naar de rechter gemaakt: bij de woekerpolis, het drugsbeleid, gaswinning in Groningen en zwarte piet. In al deze instanties had de rechtspraak een ander effect op het verloop van het issue. Bij de woekerpolis was het aanspannen van een rechtszaak voor de gedupeerden in eerste instantie risicovol, omdat de rechter in het verleden zowel verzekeraars als slachtoffers in het gelijk had gesteld (Scriptie H, 2012). Toen de gedupeerden zich verenigden konden zij collectieve processen aanspannen: deze zijn individueel minder winstgevend, maar bieden meer kans van slagen. Hierop namen verzekeraars plotseling het initiatief om buiten de rechter om schikkingen te treffen met de burgergroepen, om jurisprudentie te voorkomen. Een belangrijk doel van de burgerlobby werd op deze manier dus behaald. Deze gang van zaken vertoont overeenkomsten met de aanklacht van de Groninger Bodem Beweging tegen de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM). De schadeafhandeling procedures zijn ook in dit issue via een rechtszaak afgedwongen (NOS, 2017). In beide instanties zijn de doelstellingen van de grassroots organisaties (deels) behaald door het issue te verplaatsen naar de rechtszaal, terwijl eerdere pogingen om toegang te krijgen tot de besluitvormingsarena geen effect hadden.

Burgergroep Tree of Life hanteerde dezelfde tactiek: zij lokten een rechtszaak uit om het gedoogbeleid van de wietteelt op te rekken. Wanneer zij zouden worden vrijgesproken, zou dit een precedent scheppen voor het bestaan van meerdere zogenoemde

cannabis social clubs (NRC, 2015). Desondanks had deze actie een ander gevolg: de groep

werd -zonder sancties- strafbaar gesteld. Later initieerde de overheid alsnog in verschillende gemeenten een experiment met een gesloten cannabisketen. In dat proces is de burgergroep geconsulteerd (Rijksoverheid, 2018). Hoewel de rechtspraak niet heeft geleid tot directe invloed, is het issue nu geagendeerd en is er toegang tot de besluitvormer (Scriptie E, 2015).

Eveneens opmerkelijk zijn de rechtszaken van actiegroep Kick Out Zwarte Piet. Zij dienden onder andere een aanklacht in naar aanleiding van een demonstratie in Friesland,

56 waar met agressie op werd gereageerd door lokale bewoners. De politie greep volgens de groep niet voldoende in (Kick Out Zwarte Piet, z.d). Het demonstratierecht van de actiegroep werd het onderwerp van een rechtszaak, die werd gewonnen. De actiegroep werd in het gelijk gesteld over de bias van de politie in het voordeel van het pro-zwarte pieten kamp. De rechtszaak ging niet over het behalen van de uiteindelijke doelstelling, een verbod op zwarte piet, maar over het middel om er te komen: demonstratie (Scriptie J, 2016). Dit heeft niet alleen geleid tot een nieuwe golf van aandacht voor het issue, maar hoogstwaarschijnlijk ook tot meer draagvlak voor de actiegroep.

Ten derde zijn er een aantal casussen waarbij burgerlobby's de decisional bias in een besluitvormingsarena hebben geprobeerd te hervormen door nieuwe participanten in te brengen. Dit was met name bij de issues waarin wetenschappelijke fora's dominante besluitvormingsarena's waren, zoals bij CO2 opslag en schaliegas. Bij beide issues schakelde het toenmalige kabinet een onderzoeksbureau in om de risico's van het beleid te onderzoeken. Bij de CO2 opslag was de conclusie van het onderzoek in het voordeel van de ontvangende kant. CO2isNee ging hier tegenin door tegengestelde wetenschappelijke argumenten in het debat te brengen (Scriptie B, 2012). Dit resulteerde erin dat de discussie ging draaien om de betrouwbaarheid van verschillende experts, waarbij de ontvangende kant, die het onderzoek had laten uitvoeren door partijen die belangen hadden bij de zaak, het onderspit delfde (Scriptie B, 2012; Trouw, 2017).

Burgerlobby Schaliegasvrij Nederland stelde op eenzelfde manier de betrouwbaarheid van het door de overheid aangenomen onderzoeksbureau Witteveen + Bos ter discussie (Scriptie I, z.d). De burgergroep weigerde een geheimhoudingsverklaring te tekenen omtrent de voorlopige onderzoeksresultaten, wat een negatief effect had op de betrouwbaarheid van zowel het onderzoeksbureau als de ontvangende kant (AD, 2019). In beide situaties hebben grassroots lobby’s de decisional bias in het wetenschappelijke debat hervormd door actoren met nieuwe standpunten in te brengen en de betrouwbaarheid van de tegenpartij te ondergraven. Dit blijkt een lucratieve tactiek, en bevestigt dat ook de wetenschap onderdeel is van een strategisch belangenspel (Timmermans & Scholten, 2006).

Tot slot valt op dat niet alleen burgergroepen, maar ook ontvangende organisaties strategisch handelen om de besluitvormingsarena’s van een issue naar de hand te zetten.

57 Bijvoorbeeld bij de A13/A16 casus en het asielzoekerscentrum werden de betrokken burgers laat in het beleidsproces geïnformeerd. Hierdoor werd het voor burgergroepen moeilijk werd om invloed uit te oefenen op besluitvorming: de decisional bias in de relevante besluitvormingsarena's was al uitgekristalliseerd. Het tegenovergestelde gebeurde bij de CO2-opslag en schaliegas, waarbij de gemeente Barendrecht en Boxtel nog verdeeld waren op het moment dat burgers werden betrokken. Doordat de decisional bias nog niet vaststond, hebben burgergroepen deze succesvol kunnen beïnvloeden. Daarbij is het voor grassroots organisaties voordelig dat in de gemeente inspraakavonden worden georganiseerd. Via dit mechanisme is het relatief makkelijk om in aanraking te komen met de juiste politici en via deze weg invloed uit te oefenen op de besluitvorming. Eenzelfde soort structurele inspraakmogelijkheid bestaat niet in de nationale politiek.

Een tweede voorbeeld van strategisch handelen door ontvangende organisaties komt uit de windmolencasus. Op basis van een nieuw aangenomen Crisis- en herstel wet (CHW), een wet met als doel de procedures voor bouwprojecten te verkorten, ging er bij dit project plotseling Rijksinpassingsplan gelden (een bestemmingplan voor het Rijk). Hiermee werden de lagere overheden, beide verdeeld over de kwestie, gepasseerd in besluitvorming (Scriptie J, 2016). Hoewel dit uiteindelijk niet het gewenste effect had, laat ook dit zien dat de besluitvormingsarena een belangrijke rol speelt in beleidsbeïnvloeding. Concluderend laat de analyse zien dat zowel de ontvangende kant als grassroots organisaties proberen invloed uit te oefenen op besluitvormingsarena’s door de decisional

bias bij een bepaald issue te hervormen. De bevindingen laten zien dat burgerlobby’s

succesvol zijn in het politiek agenderen van issues via sociale media. Daarnaast illustreert de analyse dat burgerlobby’s van tijd tot tijd geen toegang hebben tot relevante besluitvormingsarena’s. In sommige instanties wordt participatie alsnog via de rechtszaal afgedwongen. Ook is zichtbaar dat burgergroepen de decisional bias in een besluitvormingsarena hervormen door de betrouwbaarheid van wetenschappelijke argumentatie te ondergraven. Overkoepelend gezien zijn issues niet altijd verbonden aan bepaalde arena’s, maar laat de analyse zien hoe arena’s effect hebben op de invloed die er met een issue kan worden uitgeoefend, en de manier waarop burgerlobby’s hierop inspelen.

58

5.4 Framing

Door legitimerende frames te gebruiken kunnen burgerlobby's draagvlak creëren voor verschillende soorten issues. Dit is afhankelijk van het type belang dat wordt vertegenwoordigd en het niveau waarop besluitvorming plaatsvindt. Om die verwachting te toetsen, zal per grassroots lobbydomein worden ingegaan op deze aspecten en de mate waarin het voorkomen van legitimerende frames verklarende kracht biedt in de invloed die er is uitgeoefend.

In het consumentenactivisme zijn legitimerende frames gebruikt bij de euroshoppercasus, het drugsbeleid en het persoonsgebonden budget. Bij de eerste twee issues heeft dit geleid tot toegang tot de besluitvormer en bij de laatste tot invloed. Marije ten Broeke betoogt in haar #PGBalarm dat zorgverleners "net als iedere Nederlander" recht hebben op salaris (De Volkskrant, 2015). Het gebruik van framing bij deze kwestie heeft er waarschijnlijk aan bijgedragen dat het issue veel media aandacht kreeg. Het frame expliciteert namelijk dat niet alleen de groep pgb-gerechtigden de gevolgen van de problematiek ondervindt, maar ook zorgverleners. Het issue verbreed daarmee de groep mensen die eigenaar is van het probleem, wat bijdraagt aan het verkrijgen van steun voor het issue. Hoewel de framing bij de euroshopper-lobby ook media-aandacht tot gevolg had, was de toon minder serieus: de stelling dat Euroshopper onderdeel is van "het cultureel- en historisch erfgoed van Nederland" lijkt eerder humoristisch bedoeld dan dat het issue daadwerkelijk wordt verbreed (Schermers, 2013). De toon van dit frame kan de reden zijn geweest dat de aandacht niet leidde tot concrete actie.

Bij de twee issues waarin geen framing is gebruikt, namelijk het ziekenhuis faillissement en de woekerpolis, maakten burgergroepen gebruik van een inside lobbystrategie: zij onderhandelden direct met de verzekeraars. Het feit dat er al toegang was tot de besluitvormer kan een verklaring zijn voor het feit dat er bij deze issues niet is geframed. Bij de woekerpolis heeft dit alsnog geleid tot invloed, maar daarbij geldt wel de kanttekening dat het programma TROS Radar de woekerpolis al had geframed en een enorm draagvlak mobiliseerde voordat de burgerlobby in actie kwam (Scriptie H, 2012). De outside lobby had dus in deze casus zijn werk al gedaan. Bij de Sionsberg is er geen invloed uitgeoefend. Hoewel niet kan worden herleid in hoeverre dit samenhangt met de beeldvorming rondom het issue, kan het gebrek aan overtuigende framing een rol hebben

59 gespeeld.

Bij alle burgerinitiatieven wordt het narrative of access gebruikt. Dit is in lijn met de veronderstelling dat dit type grassroots organisatie geconcentreerde belangen behartigt maar structurele steun en vrijwilligers van een grote groep individuen moeten werven om