De invloed van context: het effect van issues op het succes van Nederlandse burgerlobby

De invloed van context: het effect van

issues op het succes van Nederlandse

burgerlobby

Een vergelijkend onderzoek naar 18 grassroots initiatieven

Merel Frencken

Master scriptie Management van de Publieke sector Richting: Public Affairs

Augustus 2019

Scriptiebegeleider: Arco Timmermans m.c.frencken@umail.leidenuniv.nl 20.000 woorden

2

Inhoudsopgave

2.1 Wat zijn grassroots organisaties? 9

2.2 De invloed van grassroots organisaties 12 2.3 Conceptualisatie van centrale variabelen 14

2.3.1 Issue context 14

2.3.2 Invloed van grassroots organisaties: 16 respons van de ontvangende kant

2.4 Het verbinden van de issue context met grassroots invloed 17

2.4.1 Kampvorming 17

2.4.2 Veranderen of behouden 20

2.4.3 Besluitvormingsarena 22

2.4.4 Framing 25

2.5. Onderdelen issue context in samenhang 28

3. Onderzoeksopzet 31

3.1 Kwalitatief vergelijkend onderzoek: de case survey methode 31

3.2 Operationalisering van variabelen 33

3.2.1 De issue context 33

3.2.2 Invloed van grassroots organisaties 34

3.3 Data- en casusselectie 37 4. Bevindingen 43 5. Analyse 46 5.1 Kampvorming 46 5.2 Veranderen of behouden 50 5.3 Besluitvormingsarena 54 5.4 Framing 58

3

5.5.1 Uitzonderingen 61

5.5.2 Dwarsverbanden 62

5.5.3 Patronen in invloed 62

5.5.4 Strategisch aandeel grassroots organisaties 64

6. Conclusie & Discussie 65

Bibliografie 68

Bijlage 1: Data respons van de ontvangende kant 78

Bijlage 2: Data issue context 85

Figuren & tabellen

Figuur 1: Conceptualisatie issue context 15

Tabel 1: Theoretisch verwachtingsmodel: 29

issue context en invloed grassroots organisaties

Tabel 2: Operationalisering issue context 34

Tabel 3: Operationalisering respons van de ontvangende kant 37

Tabel 4: Overzicht geselecteerde casussen 38

4

Voorwoord

Beste lezer,

Voor u ligt mijn masterscriptie Management van de Publieke Sector, richting Public Affairs. Het is het slotstuk van zes jaar studeren, waarvan ik de laatste maanden mij intensief heb beziggehouden met de vraag: hoe kan de invloed van burgerlobby in Nederland worden verklaard?

De scriptie raakt twee thema's die me tijdens mijn gehele studieperiode zijn blijven interesseren: politieke communicatie en strategisch belangenspel. Deze interesses hebben ik verder kunnen onderzoeken afgelopen jaar tijdens mijn master. Vooral de combinatie tussen theorie en praktijk vond ik leuk en leidde soms tot inspirerende hoor- en gastcolleges. Deze master vormde de perfecte aansluiting op mijn achtergrond in Nederlands en Politicologie. Ik ben van plan me verder te ontwikkelen in public affairs en kijk erg naar uit om straks meer praktijkervaring op te doen.

Deze scriptie zou niet tot stand kunnen zijn gekomen zonder de hulp van anderen. Daarom wil ik een aantal mensen bedanken: ten eerste mijn scriptiebegeleider Arco Timmermans. De ontmoetingen met Arco waren prettig omdat hij de theorie verbindt met inzichten uit de actualiteit, waardoor het schrijven van de scriptie voor mij een levendig proces bleef. Daarnaast wil ik mijn familie bedanken. Mijn ouders hebben mij altijd gesteund en waren bereid om naar mijn verhalen te luisteren. Ook mijn bibliotheekcompagnons mogen niet onbenoemd blijven: Alice, de perfecte studiemaat met wie ik mijn hele studieloopbaan doorlopen heb, en Leo en Noor, met wie ik vele uren in het P.C.Hoofthuis heb doorgebracht, onze lasten verlicht door de Italiaanse broodjes op de hoek. Ook Bas wil ik bedanken, die mij altijd heeft bijgestaan afgelopen jaar.

Dan rest mij niets u veel leesplezier toe te wensen, Merel Frencken

5

Abstract

De invloed van burgerlobby in de belangenbehartiging neemt toe. Desalniettemin is er geen empirisch onderzoek dat de invloed van dit type belangengroep verklaart. Deze scriptie betoogt dat de issue context een invloedrijke factor is in het verklaren van de invloed van Nederlandse grassroots organisaties. In een vergelijkende case survey zijn 18 Nederlandse burgerlobby's geanalyseerd op vier onderdelen van de issue context: de mate waarin een issue leidt tot kampvorming; of er verandering wordt nagejaagd of juist wordt geprobeerd nieuw beleid tegen te houden; in welke besluitvormingsarena een issue wordt beslecht en de manier waarop meespelende belangen worden geframed. De bevindingen bevestigen dat de vier aspecten van de issue context tezamen een verklarende kracht heeft in de variërende invloed van Nederlandse grassroots organisaties. Daarbij zijn aanwijzingen gevonden dat bij verschillende typen issues verschillende aspecten van de issue context een dominante rol spelen.

6

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

In juni 2018 twitterde de burgemeester van de Limburgse gemeente Voerendaal: "Ik snap niet hoe heel Nederland zich door een paar Groningers haar gasrijkdom laat afnemen". De stelling kon rekenen op veel kritiek (NOS 2018, 30 juli). Daarnaast roept het de vraag op of de burgemeester gelijk heeft. Is het dichtdraaien van de gaskraan inderdaad het resultaat van de inspanningen van burgerlobby de Groninger Bodem Beweging? (Rijn en Giebels, 2018).

Een burgerlobby, ook wel een grassroots organisatie genoemd, is een door burgers geïnitieerde en gemobiliseerde organisatie met als doel het invloed uitoefenen op specifieke kwesties (Van den Berg, Van Venetië en Timmermans, 2017). De invloed van grassroots organisaties in de Nederlandse belangenbehartiging lijkt de laatste jaren toe nemen: recente voorbeelden van succesvolle burgerlobby's zijn Schaliegasvrij Nederland, PO in actie en het #PGBalarm. De Volkskrant noemt dit fenomeen "Burgers die met een relatief onprofessionele lobby de gevestigde belangen weten uit te dagen" (Huisman, 2016).

Met onprofessioneel wordt bedoeld dat burgerlobbyisten niet financieel vergoed worden voor hun inspanningen: grassroots organisaties ontstaan ad hoc en van onderop uit de samenleving doordat mensen persoonlijke betrokkenheid hebben bij een kwestie (Korteweg, 2017; Dröge & van Drimmelen, 2018). Burgerlobby onderscheidt zich van burgeractivisme doordat er wordt geprobeerd invloed uit te oefenen op één specifiek onderwerp, in plaats van dat er vanuit een overkoepelend belang op meerdere issues wordt gelobbyd.

1.2 Probleemstelling

Opvallend is dat grassroots organisaties geen beschikking hebben over de middelen die belangenbehartiging doorgaans succesvol maken, zoals financiële bronnen, een invloedrijk netwerk, politieke ervaring en expertise (Betzold, 2013). Dat leidt in eerste instantie tot de vraag hoe groot de invloed van grassroots organisaties precies is.

7 In meerdere studies is vastgesteld dat grassroots organisaties invloedrijke spelers zijn in de belangenbehartiging (Baumgartner, Berry, Hojnacki, Kimball & Leech, 2009; Berry, 1998; Mahoney, 2008; Timmermans, 2015; Titley, 2003). Desalniettemin is de invloed van grassroots organisaties als specifiek type belangengroep nog niet nader empirisch onderzocht. Bestaande literatuur over grassroots organisaties zijn case studies over ontwikkelingslanden. Deze studies bieden geen inzicht in het Nederlandse verschijnsel (Browne & Lundgren, 1987; Doumbia, 2018; Hust, 1998; Mukandala & Gasarasi, 2010; Nyika, 2008). Daarnaast richt de literatuur over invloed in belangenbehartiging zich met name op gevestigde spelers, die vanwege andere organisationele kenmerken en strategieën niet toepasbaar zijn op burgerlobby (Betzold, 2013; Beyers & Braun, 2013; Binderkrantz & Kroyer, 2012). Hoewel burgerlobby wordt erkend als een relevant onderwerp in de public affairs, bestaat er nog geen verklaring voor de invloed van dit specifieke type belangengroep op de Nederlandse politiek.

Het doel van deze scriptie is om inzicht te krijgen in welke factoren de variërende invloed van Nederlandse grassroots organisaties verklaren. Daartoe is de volgende onderzoeksvraag opgesteld: Welke factoren zijn invloedrijk in het verklaren van de invloed van Nederlandse burgerlobby's?

1.3 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie

De onderzoeksvraag is op verschillende manieren relevant. Maatschappelijk is dit onderzoek van nut voor zowel burgers als voor spelers die te maken hebben met belangenbehartiging, zoals politici, de overheid en het bedrijfsleven. Omdat het onderzoek probeert te verklaren op welke manier grassroots organisaties invloed verkrijgen, kunnen burgers de bevindingen van dit onderzoek in acht nemen bij ontwikkelen van een lobbystrategie. Andersom kunnen ontvangende organisaties kennis over de mechanismen achter de invloed van burgerlobby inzetten wanneer zij worden geconfronteerd met burgerlobby.

Op wetenschappelijk gebied dicht dit onderzoek een gat in de literatuur doordat er voor het eerst meerdere Nederlandse burgerlobby's met elkaar zullen worden vergeleken. Dit maakt het mogelijk om een verklaring te geven voor de mechanismen achter diens

8 invloed die gegeneraliseerd kan worden tot heel Nederland. Daarbij vormt dit onderzoek een belangrijke stap in het doorbreken van de trend dat met name gevestigde en geïnstitutionaliseerde organisaties worden onderzocht wanneer wordt gekeken naar invloed in belangenbehartiging.

1.4 Opzet van de scriptie

De scriptie is als volgt opgezet. Het eerste hoofdstuk bevat het theoretisch kader. Daarin zullen de eerste twee paragrafen reflecteren op de bestaande literatuur, waarna in de derde paragraaf de centrale variabelen worden geconceptualiseerd. Vervolgens wordt in paragraaf vier tot en met zeven een theoretisch model gevormd waarin de verwachtingen omtrent de relatie tussen grassroots organisaties en de invloed van belangengroepen worden uiteengezet. Hoofdstuk twee bevat het onderzoeksontwerp. De eerste paragraaf zal uitweiden over de voor- en nadelen van de kwalitatief vergelijkende onderzoeksmethode, waarna in paragraaf twee de centrale variabelen worden geoperationaliseerd. Tot slot weidt de derde paragraaf uit over de casus- en dataselectie. Hoofdstuk drie presenteert een samenvatting van de bevindingen, waarna deze in hoofdstuk vijf worden geanalyseerd. Daarbij zal eerst worden ingegaan op de hypotheses uit het theoretisch verwachtingsmodel, waarna een overkoepelende visie wordt gegeven op de verklarende kracht van de theorie. In hoofdstuk zes wordt een antwoord op de onderzoeksvraag geformuleerd en zal deze worden bediscussieerd.

9

2. Theoretisch kader

Om de centrale probleemstelling te kunnen onderzoeken is het noodzakelijk eerst een theoretische verwachting op te stellen die de basis vormt voor empirische toetsing. Om dat te bereiken worden in dit hoofdstuk een aantal stappen ondernomen. Ten eerste wordt de bestaande literatuur over de centrale concepten uit de probleemstelling in kaart gebracht. Daartoe reflecteren de eerste twee paragrafen op de literatuur over respectievelijk grassroots organisaties en de invloed van belangengroepen. Uit de literatuuranalyse volgt dat de issue context de meest bruikbare stroming is om de invloed van Nederlandse burgerlobby te kunnen begrijpen. Daartoe worden de issue context en de invloed van grassroots organisaties in de derde paragraaf geconceptualiseerd. Vervolgens zal de vierde paragraaf met behulp van nieuwe theorie de issue context koppelen aan de invloed van grassroots organisaties. Dit leidt tot theoretische verwachtingen omtrent diens onderlinge relatie. Het hoofdstuk zal afsluiten met een samenvatting van de theoretische verwachtingen.

2.1 Wat zijn grassroots organisaties?

Grassroots organisaties zijn volgens Smith (1997, p. 269) "locally based and basically autonomous volunteer-run non-profit groups that have an official membership of volunteers". Kempton et. al (2001) voegen hier aan toe dat grassroots organisaties vaak spontaan ontstaan omdat burgers zich zorgen maken over een specifieke kwestie. In deze scriptie zal een grassroots organisatie worden gedefinieerd als een spontaan door burgers

geïnitieerde en gemobiliseerde organisatie op vrijwillige basis, met als doel het invloed uitoefenen op een specifieke kwestie.

Een aanzienlijk deel van de literatuur over public affairs benadrukt dat de invloed van grassroots organisaties in de belangenbehartiging toeneemt (zie Baumgartner et. al, 2009; Berry, 1998; Drimmelen, 2014; Timmermans, 2015; Titley, 2003). Zo identificeerde Berry (1998) al twee decennia geleden dat Amerikaanse burgergroepen succesvol zijn in het agenderen van 'post-materiële' beleidsproblematiek, zoals klimaatkwesties, en consumenten- en mensenrechtenissues. Het onderzoek toont aan dat de invloed van burgergroepen op de Amerikaanse politieke agenda onevenredig groot is, gezien hun

10 relatief kleine aandeel in de totale belangengroepenpopulatie.

In navolging op Berry's theorie tonen Baumgartner et. al (2009, p.10) kwantitatief aan dat burgergroepen in de Verenigde Staten sleutelfiguren zijn in de belangenbehartiging. Burgergroepen worden in 26 procent van de gevallen gekarakteriseerd als de belangrijkste actoren in een beleidsdebat, tegenover de 48 procent waarin bedrijven, beroepsbelangengroepen en vakbonden tezamen zo worden bestempeld. Daarnaast stelt Mahoney (2008, p. 199) in haar vergelijkend onderzoek dat in de Europese Unie burgergroepen vaker dan in de Verenigde Staten lobbysucces behalen.

Bestaande literatuur maakt de groei van grassroots lobby inzichtelijk en identificeert meerdere mogelijke verklaringen. Ten eerste wordt gesteld dat dit het gevolg is van veranderde verhoudingen in het politieke krachtenveld. Na de oorlog kenmerkte de Nederlandse politiek zich door een 'IJzeren Ring' van belangenbehartiging rondom het politieke beslissingscentrum, waar alleen gevestigde spelers toegang toe hadden. In de loop der jaren is dit pluralistischer geworden: de ruimte voor mededinging is groter (Van den Berg & Franke, 1998). Ten tweede wordt tegenwoordig gesproken van een 'medialogica' in het publieke domein. In de huidige informatiemaatschappij fungeert de media als schakel tussen burgers en politieke instituties, met als gevolg dat politiek wordt gedomineerd door de mogelijkheden en begrenzingen van de media. Dit geeft een podium aan actoren die voorheen geen toegang hadden tot de politiek (RMO, 2003; Papadopoulos, 2013).

Ten derde lopen de ledenaantallen van traditionele belangenorganisaties, zoals vakbonden, economische sectoren, publieke (lokale) organisaties en politieke partijen terug, met functieverlies als gevolg. Omdat daarnaast de electorale beweeglijkheid toeneemt, worden besluitvormers afgerekend op het nemen van 'verkeerde' beslissingen (Baumgartner et. al, 2009). Tegelijkertijd maakt sociale media het mogelijk om makkelijk mensen bijeen te brengen. In dit licht ontwikkelen burgergroepen zich als belangrijke vetospelers, omdat zij als spreekbuis van de samenleving besluitvormers verantwoordelijk kunnen houden (Van Drimmelen, 2014; Timmermans, 2015). Tot slot heeft de verschuiving van groepsidentificatie naar individualisme als gevolg dat grassroots lobby's die maar één issue vertegenwoordigen, beter in staat zijn de publieke opinie te bevredigen (Titley, 2003). Hierbij maken burgergroepen gebruik van het feit dat emotionele

11 argumentatie een belangrijke rol speelt in overtuiging. Deze is effectiever dan de rationele argumenten die meestal worden ingezet door gevestigde belangengroepen.

Een verklaring die wordt gegeven voor de invloed van burgerlobby is diens maatschappelijke legitimiteit (Baumgartner et. al 2009; Mahoney, 2008). Doordat grassroots organisaties van onderop uit de samenleving ontstaan heeft het belang dat burgerlobby's vertegenwoordigen draagvlak onder burgers. Niet alleen draagt dit bij aan de legitimiteit van hun argumentatie, ook zijn zij hierdoor strategische samenwerkingspartners in lobbycoalities met gevestigde belangengroepen.

Samengenomen is er relatief veel gepubliceerd over burgerlobby, maar waarom bestaan er geen generaliseerbare verklaringen over de mechanismen achter diens invloed? Zoals genoemd in de inleiding, zijn veel publicaties over dit onderwerp kwalitatieve studies naar grassroots initiatieven ontwikkelingslanden (zie onder andere Browne & Lundgren, 1987; Doumbia, 2018; Hust, 1998; Mukandala & Gasarasi, 2010; Nyika, 2008). In deze onderzoeken wordt grassroots lobby onderzocht in de context van een slecht functionerend maatschappelijk middenveld en ondemocratische overheden. Ondanks dat deze literatuur achtergrond geeft in de ontstaansgeschiedenis en verschijningsvormen van grassroots, bieden ze vanwege de verschillende politieke- en culturele context geen inzicht in het verschijnsel in Nederland. Ook de masterscripties die in 2015 zijn geschreven in de Capstone 'Grassroots Lobbying' van de Universiteit Leiden hebben een andere invalshoek. De case studies naar onder andere het #pgbalarm en de schaliegaskwestie geven inzicht in het aandachtsverloop, succesfactoren en reacties van de 'ontvangende kant' van Nederlandse burgerlobby's, maar kunnen vanwege hun kwalitatieve insteek niet worden vertaald naar een algemeen inzicht in de werking van dit type belangengroep.

In de Capstone zetten Mangelsdorf, Timmermans, & Van Venetië (2015) een belangrijke stap in het onderzoek naar Nederlandse grassroots organisaties door inductief vier verschillende domeinen te identificeren waarin Nederlandse burgerlobby's zich mobiliseren:

1) Consument of cliëntactivisme waarbij slachtoffers zich mobiliseren om gecompenseerd te worden door een bedrijf of verantwoordelijke uit de publieke sector; 2) Burgerinitiatieven waarbij burgers aandacht vragen voor een probleem uit de publieke sfeer die niet wordt opgepakt door een publieke organisatie en/of beleidsmakers;

12 3) Not in my backyard (NIMBY) activisme waarbij lokale bewoners een besluit proberen tegen te houden dat invloed heeft op de directe leefomgeving;

4) Sociaal of cultureel activisme1

wanneer burgers steun willen verkrijgen of weerstand bieden tegen een heersende waarde of idee die relateert aan hun identiteit (Van Keep, Lange, Timmermans, van Venetië, 2019: hfst 7).

Deze mobilisatiedomeinen zullen als uitgangspunt dienen voor het opstellen van de theoretische verwachtingen omtrent de centrale probleemstelling in deze scriptie.

Samengevat laat het overzicht van de bestaande literatuur zien dat grassroots lobby een relevant onderwerp is in de public affairs, maar dat er nog geen empirisch onderzoek is dat de invloed van dit specifieke type belangengroep op de Nederlandse politiek verklaart. Teneinde de invloed van grassroots lobby in Nederland als geheel beter te kunnen begrijpen, moet worden uitgezoomd en een systematische analyse worden gemaakt van de factoren die de invloed van belangengroepen verklaren. Daartoe zal de volgende paragraaf ingaan op de literatuur over beïnvloeding in belangenbehartiging.

2.2. Invloed van grassroots organisaties

De literatuur over de invloed van belangengroepen kan globaal worden onderverdeeld in drie theoretische perspectieven, die zich focussen op respectievelijk type belangen, politieke middelen en contextuele factoren. Om te bepalen welke theorieën van nut zijn in de beantwoording van de centrale probleemstelling, zal worden gereflecteerd op hoe burgerlobby zich tot deze stromingen verhoudt.

De eerste stroming bestudeert typen belangengroepen en stelt dat het type belang dat een belangengroep representeert bepalend is voor de gebruikte strategie en mate waarin beleid kan worden beïnvloed (Betzold, 2013; Dür & de Bièvre, 2007; Olson, 1965). Omdat burgergroepen niet consistent een specifiek type belang vertegenwoordigen, immers lobbyen zij op allerlei soorten issues, biedt de theorie over organisatietype niet

1

In de categorisering valt op dat de auteurs het woord 'activisme' gebruiken om grassroots lobby mee aan te duiden. Deze twee termen betekenen echter niet hetzelfde. Zoals gesteld in de inleiding wordt met burgeractivisme gedoeld op belangenbehartiging op verschillende issues vanuit één overkoepelend doel, terwijl grassroots lobby gaat over belangenbehartiging op één issue (Dröge & van Drimmelen, 2018). Omdat in de categorisering over een meervoud van single-issue grassroots lobby's wordt gesproken, wordt hier wel het woord 'activisme' gebruikt.

13 voldoende handvaten om de variërende invloed van burgerlobby te kunnen begrijpen.

De tweede stroming bestudeert de middelen die een belangengroep tot zijn beschikking heeft. Hieraan ligt het idee ten grondslag dat lobbyen kan worden vergeleken met een uitruilproces: wanneer een belangengroep beschikt over politieke ruilmiddelen zoals een geld (in de vorm van een marktaandeel), (technische) expertise of een invloedrijk netwerk, kan dit worden ingezet in onderhandeling met de politiek (Eising, 2007; Klüver, 2010; Van Schendelen & Pauw, 1998). Ook de ruilmiddelentheorie biedt geen afdoende verklaring voor het opkomende succes van burgerlobby's. Omdat grassroots organisaties plotseling van onderop uit de samenleving ontstaan hebben zij namelijk meestal geen lobbyervaring, politiek netwerk, expertise of financiële steun.

De derde en meest recent ontwikkelde stroming bestudeert hoe contextuele factoren effect hebben op het lobbysucces van belangengroepen, zoals het type issue dat het onderwerp is van een lobby (Baumgartner et. al, 2009; Binderkrantz & Krøyer, 2012; Klüver, 2011; Mahoney, 2008; Smith, 2000). Volgens deze theorie schept een issue de omgeving waarin belangengroepen met elkaar rivaliseren om invloed. De issue context kan een bevorderende functie hebben in het behalen van het gestelde doel, of lobbysucces juist tegenwerken (Klüver, 2011).

Deze laatste stroming lijkt om twee redenen het meest functioneel om de invloed van burgergroepen systematisch te kunnen bestuderen. Ten eerste ontstaan burgerlobby's naar aanleiding en ter begunstiging van één specifieke kwestie, waardoor het issue de kern vormt van de organisatie. Hierin onderscheiden grassroots lobby's zich van belangengroepen die vanuit een overkoepelend belang op meerdere issues lobbyen. Ten tweede is de theorie over issue context in overeenstemming met het argument dat de maatschappelijke legitimiteit van burgerlobby's de voornaamste reden is voor diens lobbysucces (Baumgartner et. al, 2009; Mahoney, 2008). Maatschappelijke legitimiteit vloeit immers voort uit de aanname dat de issues die burgergroepen vertegenwoordigen een representatieve weergave zijn van de onderwerpen die leven in de samenleving.

In de literatuur over issue context worden vijf karakteristieken van issues onderscheiden: de mate van verandering die wordt nagestreefd, opvallendheid, reikwijdte, mate van conflict en complexiteit (Binderkrantz & Krøyer, 2012; Klüver, 2011; Mahoney, 2008). Globaal laten de onderzoeken zien dat opvallendheid en reikwijdte van een issue

14 een positief effect hebben op lobbysucces, terwijl een hoge mate van conflict en complexiteit van een issue besluitvorming bemoeilijkt.

Een kritiek op het onderzoek naar issue context is dat de mate waarin een issue opvallend of complex is moeilijk objectief kan worden vastgesteld (Klüver, 2011). In ander onderzoek wordt dit weerlegd door de issuekenmerken te bepalen aan de hand van hoe een belangengroep deze zelf framed (Binderkrantz, & Krøyer, 2012; Dür & Mateo, 2013). Een nadeel hieraan is dat de bevindingen dan met name inzicht verschaffen in hoe effectieve framing van issues gerelateerd is aan lobbysucces. Het biedt geen verklaring voor hoe specifieke manifestaties van de issue context een rol spelen in het beïnvloeden van beleid. Echter bestaat naar aanleiding van het zojuist gepresenteerde literatuur overzicht de verwachting dat variëteit in de invloed van burgerlobby kan worden verklaard aan de hand van de specifieke eigenschappen van de issue context waarin zij opereren. Per slot van rekening kan de manier waarop de issue context zich manifesteert bijdragen aan de maatschappelijke legitimiteit van een grassroots initiatief, of deze juist ondergaven.

Concluderend lijkt de issue context de meest functionele stroming om de invloed van grassroots organisaties te kunnen verklaren. Daartoe zal de volgende paragraaf uitweiden over dit concept en hoe deze concreet wordt vormgegeven voor Nederlandse burgerlobby's.

2.3 Conceptualisatie van centrale variabelen

Nu het gat in de literatuur is geïdentificeerd en de meest functionele theoretische stroming is geïdentificeerd, is het noodzakelijk om de werking van de centrale variabelen verder uit te diepen. Om dat te bewerkstelligen zal in de dit hoofdstuk eerst de issue context worden geconceptualiseerd, en vervolgens de invloed van grassroots organisaties.

2.3.1 Issue context

Een issue is een benaming voor het onderwerp dat centraal staat in een lobby. Baumgartner et. al (2009), Mahoney (2008) en Smith (2000) en hanteren deze simpele definitie. Klüver (2011) breidt het concept uit met de issue context. Zoals gesteld in de literatuur review is de issue context een speelveld dat een lobbyonderwerp creëert waarin belangenbehartiging plaatsvindt, en die de mogelijkheid van belangengroepen om invloed

15 uit te oefenen bevordert of juist belemmert. In dit onderzoek wordt Klüver's (2011) definitie van de issue context aangehouden, omdat de notie van een issue omgeving het mogelijk maakt om verschillende aspecten van issues te onderzoeken, en diens effect op de mogelijkheid van een belangengroep om invloed uit te oefenen.

De issue context is een complex concept dat bestaat uit meerdere facetten. Op basis van bestaande literatuur worden vier onderdelen van de issue context onderscheiden: kampvorming, of er verandering wordt aangejaagd of juist wordt behouden, de besluitvormingsarena en framing (Baumgartner & Jones, 1993; Entman, 1993; Samuelson & Zeckerhauser, 1988; Stokes, 1963). Met kampvorming wordt gedoeld op de mate waarin het onderwerp van een issue leidt tot verdeelde posities in het publieke debat. Daarnaast kan een issue trachten bestaand beleid te veranderen, of verandering juist tegenhouden. De besluitvormingsarena is de (institutionele) context waarin een beslissing over een issue wordt genomen. Met framing wordt gedoeld op de manier waarop meespelende belangen worden geformuleerd.

De genoemde elementen vormen tezamen de issue context omdat hun manifestatie contextafhankelijk is. Het is mogelijk dat de zojuist geïdentificeerde onderdelen van de issue context op een verschillende manier effect hebben op de invloed van burgerlobby. Wellicht zijn sommige onderdelen een dominanter dan andere, of vindt er spillover tussen de verschillende onderdelen plaats. Het empirische onderzoek zal hier inzicht bieden. Omdat er op dit moment nog niets over bekend is, zal vooralsnog een simpele conceptualisatie van de issue context worden aangehouden, waarin de verschillende onderdelen complementair de issue context vormen. Een visualisatie daarvan is gegeven in figuur 1.

16

2.3.2 Invloed van grassroots organisaties: respons van de ontvangende kant

Invloed is een ingewikkeld concept. Het uitoefenen van invloed vindt plaats via zowel formele- als informele kanalen, en de inspanningen van één specifieke belangengroep zijn moeilijk te isoleren van die van andere belanghebbenden in een speelveld (Mahoney, 2008: p. 183). Deze bezwaren worden in dit onderzoek overkomen doordat de invloed van grassroots organisaties wordt geconceptualiseerd aan de hand van de respons van de ontvangende kant van een lobby.

Met ontvangende kant worden de organisaties bedoeld die zeggenschap hebben over beleid (zoals overheidsorganisaties) of over maatschappelijke beeldvorming (zoals bedrijven) en die daarom het richtpunt zijn van belangengroepen (Timmermans, Coops, Van Keep, De Lange, Van Venetië, 2019). Recent onderzoek toont aan dat ontvangende organisaties een belangrijke indicator zijn voor het succes van een lobby, omdat zij de issues die belangengroepen aan de kaak stellen 'bezitten' (Mangelsdorf et. al, 2015). Dit houdt in dat wanneer ontvangende organisaties worden geconfronteerd met een lobby, zij ervoor kunnen kiezen om niets te veranderen of een issue überhaupt niet te erkennen. Anderzijds kunnen zij zich ook ontvankelijk opstellen en bijdragen aan het behalen van de doelstellingen van een belangengroep (Mangelsdorf et. al, 2015). Zodoende manifesteren alle manieren waarop een specifieke belangengroep invloed heeft uitgeoefend zich in de respons van de ontvangende kant, die fungeert als het 'eindstation' van een lobby (Timmermans et. al, 2019).

In dit kader wordt aangenomen dat wanneer een grassroots organisatie invloed heeft uitgeoefend, de ontvangende kant van de lobby zich ontvankelijk opstelt voor diens doelstellingen. Naar verwachting geschiedt dit zelfs wanneer er tegengestelde belangen bestaan. Wanneer een ontvangende organisatie onder grote maatschappelijke druk een terughoudende respons geeft, doet dit namelijk af aan de legitimiteit van de organisatie, en wordt diens voortbestaan in gevaar gebracht. Onder de assumptie dat organisaties trachtten dat scenario te vermijden, zullen zij ook bij het bestaan van tegengestelde belangen zich uiteindelijk ontvankelijk opstellen voor een lobby, mits deze invloedrijk is. Het type respons dat een ontvangende organisatie geeft is dus een belangrijke indicator voor de invloed van een belangengroep.

17

2.4 Het verbinden van de issue context met grassroots invloed

In deze paragraaf worden de vier onderdelen van de issue context, te weten kampvorming, het veranderen of behouden, de besluitvormingsarena en framing, verbonden met de invloed van grassroots organisaties. Elk onderdeel sluit af met verwachtingen over welke manifestaties van de issue context gunstig zijn in het uitoefenen van invloed door grassroots organisaties.

2.4.1 Kampvorming

De verschillende kampen die kunnen ontstaan bij een issue worden ook wel sides genoemd en zijn "a set of actors who share a policy goal" (Baumgartner et. al, 2009, p.6). Sommige issues leiden tot meer verdeeldheid dan andere. De mate waarin een issue tot verdeling leidt heeft effect op de invloed die er met dat issue kan worden uitgeoefend. Het nemen van een controversieel besluit is immers risicovol voor besluitvormers, waardoor zij deze besluiten zullen proberen te vermijden.

Een onderwerp waarover (electorale) overeenstemming bestaat en die dus uniform wordt gezien als goed of slecht, wordt een valence issue genoemd. Een voorbeeld is corruptie, dat over het algemeen wordt gezien als een onwenselijk verschijnsel. Andersom zijn onderwerpen waarover veel verschillende posities worden ingenomen in het publieke debat, zoals bijvoorbeeld bij economische integratie, position issues (Stokes, 1963).

Het onderscheid tussen valence en position issues lijkt op het eerste gezicht simpel, maar is complex omdat de twee typen in elkaar overlopen. Zo kunnen er bij valence issues tegengestelde belangen ontstaan in de publieke arena: hoewel er consensus is over een bepaald beleidsdoel (bijvoorbeeld het bestrijden van werkloosheid) ontstaat er conflict over de manier waarop een probleem moet worden opgelost. Wanneer er verschillende posities worden ingenomen in een valence issue kan het derhalve transformeren naar een

position issue. Andersom kan er na verloop van tijd ook overeenstemming ontstaan over

een position issue, waardoor deze verandert in een valence issue. Daarbij komen position

issues onder de aandacht te staan wanneer een bepaald standpunt in een beleidsdebat een

tegenstandpunt uitlokt, terwijl de aandacht voor valence issues afhankelijk is van de natuurlijke aandachtscyclus die er bestaat voor onderwerpen. Het verschil tussen valence en position issues wordt dus gekenmerkt door de fase waarin een onderwerp zich bevindt.

18 In het licht van de verschillende typen Nederlandse grassroots lobby's is er een onderscheid te maken tussen mobilisatiedomeinen waarin vooral valence issues zullen voorkomen en domeinen waarin voornamelijk position issues zullen voorkomen. Dit heeft te maken met de verschillende rollen die burgers op zich nemen in de verschillende typen lobby's. Een burger kan in het publieke domein verschillende rollen op zich nemen, namelijk de rol van consument, cliënt, inwoner of onderdaan2 (Mintzberg, 1996). Wanneer een burger optreedt in zijn rol als consument of cliënt, neemt hij goederen of diensten af van een publieke of private partij. In zijn rol als inwoner verwacht de burger dat de overheid zijn rechten beschermt en nastreeft in beleidsvorming. Deze rechten vertalen zich vervolgens in bepaalde verplichtingen als onderdaan: burgers moeten zich onderwerpen aan de door de staat opgestelde wetten en regels. De vier verschillende petten geven tezamen een beeld van de manier waarop een burger zich in de publieke sfeer gedraagt3. Daarbij is zichtbaar dat in elk van de burgerrollen problemen ontstaan, die worden aangekaart in grassroots initiatieven. Bij consumentenactivisme en burgerinitiatieven treedt de burger op als respectievelijk consument en cliënt; in een NIMBY-lobby als onderdaan; bij sociaal of cultureel activisme als inwoner.

Bezien vanuit de burgerrollentheorie passen consumentenactivisme en burgerinitiatieven in de categorie valence issues. Reden hiervoor is dat een burger in zijn rol als consument of cliënt optreedt als gebruiker. Als gebruiker bestaat een bepaalde afstand tot het product of de dienstverlening (Mintzberg, 1998). Door deze afstand komen de consument- of cliënt issues meestal niet ver in de persoonlijke levenssfeer van de burger, waardoor gemakkelijk breed gedragen overeenstemming wordt bereikt over de onderwerpen die worden aangedragen.

Wanneer wordt gewend tot het NIMBY-activisme en sociaal of cultureel activisme, is deze eenstemmigheid minder vanzelfsprekend. De burger heeft in deze lobby's de pet op van respectievelijk onderdaan en inwoner, waardoor de publieke dienstverlening dichter

2

Dit is een vrije vertaling van het door Mintzberg (1996) genoemde customer, cliënt, citizen en subject. 3

De notie van 'burgerrollen' moet niet worden verward met het begrip 'burgerschap', een parapluterm voor verschillende politiek-ideologisch gekleurde opvattingen over de rol van de burger in de maatschappij (WRR, 1992). In de burgerschapsliteratuur zijn normatieve ideeën over de burger bepalend voor hoe burgers zich idealiter moeten gedragen in de maatschappij en hoe het takenpakket van de overheid eruit hoort te zien. Echter heeft de conceptualisering van de vier burgerrollen niet de intentie om te bepalen hoe de positie van de burger in de maatschappij zou moeten worden vormgegeven. Het duidt slechts aan welke relaties er zich manifesteren tussen overheid en burger om de legitimiteit en het functioneren van het systeem als geheel te bewaren.

19 in de persoonlijke levenssfeer komt dan als zakelijke gebruiker. Bij NIMBY-activisme komt de overheid fysiek in de persoonlijke levenssfeer omdat het om ruimtelijke issues in de nabije leefomgeving gaat, zoals bij het neerzetten van een windmolenpark, vuilverbrandingsinstallatie of asielzoekerscentrum. Sociaal- en cultureel activisme ontstaat omdat de overheid zich in privékwesties mengt, zoals identiteitkwesties, integriteit van maatschappelijke groeperingen en sociale classificaties (Timmermans et. al, 2019)

Zodoende kunnen de onderwerpen die burgers in de laatste twee domeinen aandragen het beste gecategoriseerd worden als position issues. Bij NIMBY ontstaan verschillende kampen omdat de kosten van bepaald beleid neerslaan bij een specifieke groep, terwijl de baten zijn voor een veel grotere groep (Stone, 2014). Bij sociaal- en cultureel activisme ontstaat verdeling doordat de voor- en tegenstanders van een bepaald beleid verwant zijn aan maatschappelijke groeperingen.

Wanneer wordt gekeken naar invloed leveren grassroots lobby's in de vorm van consumentactivisme en burgerinitiatieven weinig dilemma's op voor besluitvormers, omdat er weinig tot geen verdeeldheid bestaat over de issues die worden aangedragen. Gezien vrijwel alle burgers hetzelfde denken over valence issues, kunnen besluitvormers tegemoet komen aan de wensen van de grassroots lobby zonder hierbij tegelijkertijd een andere bevolkingsgroep tegen zich in het harnas te jagen. Bedrijven kunnen op deze manier hun reputatie en omzet veiligstellen en overheden hun wederkerigheidrelatie met de burger. Het invloed uitoefenen op deze issues is dus relatief gemakkelijk.

Daarentegen is het lastiger om invloed uit te oefenen op position issues. Immers heeft een besluit in het voordeel van een groep met standpunt A tegelijkertijd nadeel voor de groep met standpunt B. Dit heeft een negatief effect op de legitimiteit van besluitvormers. Bijgevolg worden beslissingen over position issues uitgesteld: op deze manier kunnen besluitvormers hun positie (voorlopig) veiligstellen. Het invloed uitoefenen op deze position issues zal daardoor moeilijker zijn.

Samengevat betoogt deze paragraaf dat grassroots organisaties die zich mobiliseren in het domein consumentactivisme of als burgerinitiatief vaker zullen lobbyen voor valence issues, terwijl grassroots organisaties die zich mobiliseren in het NIMBY- of sociaal-culturele domein vaker met position issues te maken hebben. Dit wordt veroorzaakt door de verschillende burgerrollen die in deze domeinen worden opgenomen. Valence issues

20 hebben een grotere kans om invloed uit te oefenen op de ontvangende kant dan position

issues. Reden hiervoor is dat besluitvormers het nemen van controversiële beslissingen

zullen proberen te vermijden, omdat dit de legitimiteit van de besluitvormer aantast. Gezien de valence issues die in de eerste twee mobilisatiedomeinen voorkomen weinig tot niet controversieel zijn, kan er hier makkelijker invloed worden uitgeoefend dan op de controversiële position issues uit de laatste twee mobilisatiedomeinen.

2.4.2 Veranderen of behouden

Sommige mobilisatiedomeinen streven een specifiek type handeling na: zo wordt in burgerinitiatieven altijd een beleidsvoorstel geïnitieerd, terwijl in NIMBY-activisme een verandering word gepoogd tegen te houden. Deze paragraaf zal ingaan op het type handeling dat in een bepaald issue wordt nagestreefd, en de mate waarin dit effect heeft op de mogelijkheid van een belangengroep om invloed uit te oefenen.

Het tegenhouden van verandering is makkelijker dan deze initiëren, omdat er een

status quo bias bestaat in besluitvormingsprocessen. De status quo is "doing nothing or

maintaining one’s current or previous decision” (Samuelson & Zeckhauser 1988, p. 7). Deze definitie wordt aangehouden omdat de status quo ook het 'nietsdoen' als actie behelst. In dit kader zijn lobby's die tegen de status quo ageren alle typen beleidvoorstellen die opteren voor verandering van huidig beleid of het implementeren van geheel nieuw beleid. Lobby's vóór de status quo proberen verandering tegen te gaan en de huidige gang van zaken te behouden.

De status quo bias perspective geeft verschillende verklaringen voor het feit dat

individuen buitenproportioneel vaak kiezen voor het vervolgen van de bestaande handelswijze, in plaats van dat ze wisselen naar een nieuwe, mogelijk betere handelswijze (Samuelson & Zeckerhauser, 1988). Ten eerste heeft de status quo bias een cognitieve oorzaak. Zo zijn mensen geneigd om potentieel verlies zwaarder te wegen dan potentiële winst: dit heet een verlies-aversie (Kahneman, 2011). Ook hebben individuen de neiging voorgaande (gefaalde) besluiten te rechtvaardigen door toekomstige besluiten erop voort te bouwen. Dit heeft te maken met het niet willen verliezen van eerder gemaakte investeringen (Pierson, 2000; Samuelson & Zeckerhauser, 1988).

21 beleid is geïnstitutionaliseerd in bureaucratische organisaties en processen, wordt het functioneren en voortbestaan van instituties afhankelijk van de status quo (Baumgartner & Jones, 1993; Lowi, 1964). Ten derde kan de status quo bias rationeel worden verklaard. Wanneer er onduidelijkheid bestaat over de baten van nieuw beleid, bestaat er de neiging om bij status quo te blijven: een bekende situatie wordt geprefereerd boven het onbekende (Polites & Karahanna, 2012).

Deze theorie leidt tot de veronderstelling dat het moeilijker is om invloed uit te oefenen met issues die verandering willen aanjagen, dan met issues die verandering willen tegenhouden. Desalniettemin schetst deze theorie slechts één kant van het verhaal, gezien het doorvoeren van nieuwe beleidsvoorstellen in de praktijk toch regelmatig voorkomt. De vraag is dan onder welke voorwaarden een issue dat zich tegen de status quo verzet wel leidt tot invloed.

Jones en Baumgartner (1993) verklaren het bestaan van beleidsverschuivingen in hun punctuated equilibrium theorie. De auteurs merken op dat issues soms lang onder de radar blijven voordat ze opeens de media domineren en tot beleidsverandering leiden. Daartoe stellen zij dat issues in verschillende periodes stabiel of onstabiel kunnen zijn; in het laatste geval staan ze open voor politieke invloed. Lobbyisten proberen actief te wisselen tussen de twee institutionele niveaus om beleidsverandering in gang te zetten. Zoals kernachtig verwoord door Jones & Baumgartner: "Apathy is the key variable in politics. Some seek to promote it, others to fight it." (1993, p. 21).

Een noodzakelijke voorwaarde voor het doorbreken van de status quo ligt in het creëren van urgentie, gezien besluitvormers niet geneigd zijn verandering te implementeren als hier geen aanleiding voor bestaat. Urgentie kan met media-aandacht worden verkregen, en wordt veroorzaakt door sleutelincidenten: gebeurtenissen die aandacht genereren en plotseling een issue op de kaart zetten (Baumgartner & Jones, 1993; Birkland, 1998). Doordat deze incidenten plotseling ontstaan en onverwacht zijn, maar bekend bij beleidsmakers en het grote publiek, zijn zij functioneel in het genereren van media-aandacht. Ze tonen meestal een geconcentreerd schadelijk fenomeen aan dat potentieel grotere schade voorspelt voor de toekomst (Birkland, 1998: p. 57). Het nieuwe beeld dat sleutelincidenten creëren in de publieke sfeer maakt 'slapende' issues wakker en doorbreekt de bestaande gang van zaken.

22 In conclusie schetst deze paragraaf een genuanceerd beeld. Enerzijds laat het zien dat issues die zich tegen de status quo verzetten een kleine kans hebben om invloed uit te oefenen vanwege verschillende cognitieve, rationele en institutionele processen die een

status quo bias in besluitvormingsprocessen veroorzaken. Anderzijds laat de theorie zien

dat wanneer een sleutelincident plaatsvindt omtrent een issue, de status quo bias kan worden doorbroken en beleidsverandering wel degelijk mogelijk is. Samengenomen leidt dit tot de hypothese dat issues die verandering proberen tegen te houden, een grotere kans hebben om invloed uit te oefenen op de ontvangende kant, tenzij er een sleutelincident plaatsvindt; dan kunnen ook issues die verandering willen aanjagen leiden tot invloed.

2.4.3 Besluitvormingsarena

In het vorige hoofdstuk is ingegaan op de punctuated equilibrium theorie en werd gesteld dat sleutelincidenten de aanleiding kunnen zijn voor verandering in de stabiliteit van een issue. Deze paragraaf betoogt dat evenzeer de arena waarin besluitvorming over een issue wordt beslecht bepalend is voor de mogelijkheid van een belangengroep om invloed uit te oefenen.

Een besluitvormingsarena is een "institutional site where the portrayal of problems and solutions take place", oftewel, de plek waar een issue wordt vormgegeven (Baumgartner & Jones, 1993: p. 32; Timmermans & Scholten 2006: p. 1105). Er bestaan geen vaste regels over welke instituties in de maatschappij zeggenschap hebben over bepaalde onderwerpen, waardoor besluitvormingsarena's per issue verschillen. Besluitvorming kan worden toegewezen aan allerlei soorten instanties: internationale organisaties, de centrale overheid, lokale overheden, de vrije markt, de individuele burger, de media, of bijvoorbeeld wetenschappelijke fora of denktanks (Timmermans & Scholten, 2006: p. 1105). In sommige besluitvormingsarena’s bestaan formele beslissings-bevoegdheden, terwijl in andere de opinie wordt gevormd die sturend is voor uiteindelijke besluitvorming. Elke arena heeft een eigen decisional bias, oftewel, een neiging richting een bepaald besluit (Baumgartner & Jones, 1991). Hoe de decisional bias in een besluitvormingsarena eruit ziet wordt bepaald door een samenspel van factoren: de geldende procedures, de betrokken actoren, de onderlinge krachtsverhouding en het beeld dat er van een issue bestaat in een arena.

23 De decisional bias zorgt ervoor dat belangengroepen strategisch bezig zijn met het zoeken van een arena waarin een voor hen voordelige krachtsverhouding en beeldvorming rondom een issue bestaat. Voor grassroots organisaties is de media een gunstige besluitvormingsarena. Burgerlobby’s krijgen relatief gemakkelijk toegang tot de media omdat zij een stem in de samenleving vertegenwoordigen. Scholten en Timmermans (2003, p. 1105) benoemen de media als op zichzelf staand "venue of strategic issue control" vanwege diens invloed op de politiek. De media zijn invloedrijk in het bepalen van de politieke agenda: dit werd eerder aangeduid met het begrip 'medialogica' (RMO, 2003).

Omdat er niet altijd toegang is tot besluitvormingsarena’s, is de arena waarin een issue wordt beslecht onderworpen aan strategische beïnvloeding door belangengroepen. Wanneer er wordt geswitcht tussen verschillende besluitvormingsarena’s kunnen belanghebbenden die in de ene arena een dominante stem vertegenwoordigden in het beleidsproces, in de volgende in de minderheid zijn. Dit idee stamt af van het concept conflict expansie van Schattschneider (1960). Schattschneider betoogt dat verliezers in een beleidsdebat er belang bij hebben om de groep actoren die betrokken zijn bij een issue te veranderen, omdat zij op deze manier het aantal mensen dat hun standpunt deelt kunnen hervormen. Wanneer de juiste groep belanghebbenden wordt betrokken bij een issue, kunnen voormalige verliezers in een debat veranderen in winnaars. Verliezers in een beleidsdebat kunnen als strategische zet een beroep doen op actoren buiten de besluitvormingsarena die op dat moment niet de geloofwaardigheid en informatie hebben om in het dominante systeem te breken (Baumgartner & Jones 1991). Ongeacht of buitenstaanders affiniteit hebben met de standpunten van de verliezers, kunnen zij besluiten allianties aan te gaan om het conflict te verbreden en toegang te krijgen tot een besluitvormingsarena.

De positie van buitenstaander is van toepassing op grassroots organisaties omdat zij vanwege hun rol als nieuwkomer niet automatisch worden betrokken bij beleidsvorming. Desondanks bestaan er voor Nederlandse burgerlobby’s verschillende mogelijkheden om invloedrijke spelers te worden bij een issue door strategisch met besluitvormingsarena’s om te springen. Ten eerste kunnen burgers juridische stappen nemen en daarmee besluitvorming over een issue verplaatsen naar het recht. Daarbij maken zij gebruik van het feit dat de rechtszaal een arena is waar iedereen toegang toe

24 kan krijgen en besluitvorming unaniem gerespecteerd wordt. Ten tweede kunnen burgergroepen gebruik maken van het feit dat heden ten dage het neutrale imago van wetenschappelijke fora en denktanks verdwijnt (Wildavsky, 1979 in Timmermans & Scholten, 2003). Doordat wetenschappers steeds vaker hun ‘expertise’ lenen voor het steunen van antagonisten in een beleidsdebat, wordt de geloofwaardigheid van deze arena ondergraven.

Bij elkaar genomen heeft de arena waarin besluitvorming over een issue wordt genomen of gestuurd effect op de mate van invloed van een burgergroep. De media is een gunstige besluitvormingsarena voor burgerlobby’s omdat er relatief gemakkelijk toegang toe wordt verkregen en de standpunten van burgers als legitiem worden gezien. Omdat burgerlobby’s als nieuwe spelers bij een issue vaak geen toegang hebben tot de relevante besluitvormingsarena’s, is het strategisch beïnvloeden van arena’s een belangrijke voorwaarde voor het verkrijgen van invloed. Er wordt verwacht dat een burgerlobby onder andere probeert invloed uit te oefenen door naar de rechter te stappen, of door de objectiviteit van wetenschappelijke fora te ondergraven.

2.4.4 Framing

De zojuist benoemde besluitvormingsarena's kunnen niet los worden gezien van de beeldvorming rondom een issue. Welbeschouwd bepaalt de manier waarop een issue wordt gepercipieerd in het publieke debat ook welke actoren worden betrokken bij besluitvorming en uiteindelijk, welke decisional bias ontstaat (Baumgartner & Jones, 1991). Zodoende kunnen veranderingen in beeldvorming net zozeer als veranderingen in de besluitvormingsarena zorgen voor het verstoren van de stabiliteit van een issue. Dit maakt het manipuleren van beeldvorming rondom een issue, ook wel framing genoemd, een belangrijke taak voor lobbyisten (Entman, 1993).

Beeldvorming over beleid wordt in de literatuur een policy image genoemd en gedefinieerd als "the interaction of beliefs and values concerning a particular policy" (Baumgartner & Jones 1991, p. 1045). Met interactie wordt bedoeld dat de publieke conceptie van issues kunnen veranderen door de tijd heen, in positieve of in negatieve zin. Hoewel de beeldvorming van een issue gebaseerd is op feiten, kan er in een bepaalde periode meer gefocust worden op een bepaalde set feiten, terwijl andere argumenten naar

25 de achtergrond verdwijnen.

Baumgartner & Jones (1991) benadrukken dat de constructie van beeldvorming en verplaatsing tussen besluitvormingsarena's interactief plaatsvindt en dat ontwikkelingen elkaar versterken door positieve feedback: wanneer beeldvorming verandert worden nieuwe participanten aangesproken, waardoor toegang tot nieuwe besluitvormingsarena's ontstaat; deze opening schept weer mogelijkheden voor het implementeren van nieuwe frames (Baumgartner & Jones, 1991). Bij elkaar genomen kunnen burgerlobby's invloed uitoefenen op besluitvorming door beeldvorming op zo'n manier te manipuleren dat zij relevante participanten worden bij een issue.

In dit licht is het belangrijk om na te gaan bij wat voor beeldvorming burgerlobby's gebaat zijn wanneer zij invloed willen hebben. De wijze waarop zij het door hen vertegenwoordigde belang framen speelt daarin een fundamentele rol. De theorie van Baumgartner & Jones (1991) gaat niet dieper in op manieren waarop het policy image specifiek geframed kan worden, maar de theorie van Trumbull (2012) biedt hier inzicht. Deze auteur stelt dat legitimerende frames kunnen worden ingezet om draagvlak te verkrijgen voor verschillende typen belangen. Om uit te leggen hoe die framing werkt, zal eerst worden ingegaan op de typering van belangen en de relatie die er is tot het creëren van draagvlak.

Met typering wordt bedoeld dat de spreiding van een vertegenwoordigd belang geconcentreerd kan zijn (de baten liggen bij een specifieke groep) of diffuus (de baten zijn verspreid over de samenleving) (Wilson, 1980). Theorie stelt dat beleidsbeïnvloeding eerder plaatsvindt wanneer belangen geconcentreerd zijn, omdat individuen in dat geval meer geprikkeld worden om zich in te zetten voor het gestelde doel. Bij het nastreven van diffuse belangen ontstaat wat ook wel het free riders probleem wordt genoemd: mensen laten het actief nastreven van de beleidsdoelen aan anderen over zodat zij zonder inspanningen kunnen genieten van de baten ervan (Olson, 1965).

Tegelijkertijd kleven er aan het nastreven van geconcentreerde belangen ook nadelen, die met name gelden voor grassroots organisaties. Het creëren van draagvlak is voor dit type belangengroep een belangrijke voorwaarde voor het verkrijgen van invloed, omdat zij in sterke mate afhankelijk zijn van een outside lobbystrategie, oftewel, het beïnvloeden van de publieke opinie (Betzold, 2013). In dat kader is het belangrijk dat een

26 grotere groep dan de direct betrokkenen bij een issue zich 'eigenaar' voelt van een probleem. Wanneer dit bij geconcentreerde belangen niet het geval is, loopt een burgergroep het risico te weinig draagvlak te krijgen voor een standpunt. Andersom speelt er bij diffuse belangen het risico dat zo veel mensen worden betrokken, dat niemand zich geroepen voelt om actief zijn steun uit te spreken voor het issue. Zowel bij het nastreven van geconcentreerde als diffuse belangen bestaan dus risico's voor grassroots organisaties in het genereren van draagvlak.

Om dat op te lossen, moeten grassroots organisaties balanceren in hoe zij de belangen in hun issue formuleren. Dit kan door het inzetten van legitimerende frames (Trumbull, 2012). De functie van frames is dat ze ervoor zorgen dat een belang legitiem lijkt, ongeacht wat voor type belang het is. De twee frames die Trumbull (2012) onderscheidt zijn 1) the narrative of access to markets and services en 2) the narrative of

protection from uncertain risks and known dangers (Trumbull 2012, p. 125). Door uit te

lichten welke concrete winst of gevaren er worden behaald of behoed met het nastreven van een belang, kan worden gemanipuleerd hoeveel mensen zich betrokken voelen bij een issue. Dit houdt in dat wanneer de meespelende belangen in een issue zeer diffuus verspreid zijn, het functioneel is om te expliciteren wat concrete implicaties van het issue zijn voor specifieke groepen in de samenleving. Andersom kunnen geconcentreerde belangen worden verbreed door implicaties te schetsen die gelden voor een veel grotere groep dan de in eerste instantie betrokkenen. De belangrijkste functie van deze frames is dan ook dat ze coördinerend effect hebben: zowel diverse belanghebbenden bij een issue kunnen elkaar gemakkelijker herkennen, als dat issues kunnen worden gekoppeld aan verschillende andere beleidskwesties.

Op basis van deze theorie wordt verwacht dat grassroots organisaties die invloed hebben gebruik maken van legitimerende frames. Met name bij NIMBY-activisme en sociaal-cultureel activisme lijkt het zaak om de respectievelijk geconcentreerde en diffuse belangen te formuleren op een manier waarop voldoende draagvlak kan worden verkregen voor het tegenhouden of bewerkstelligen van verandering. De relevante besluitvormingsarena zal daarin een rol spelen, omdat deze dicteert hoe groot het draagvlak voor een standpunt moet zijn om beleidmakers te overtuigen. Bijvoorbeeld wanneer een issue wordt beslecht in de gemeente, zal het doel van een burgergroep zijn

27 om de inwoners van de gemeente te betrekken bij de doelstelling, en het frame hierop aanpassen. Wanneer de centrale overheid een mandaat heeft, zal een issue geformuleerd worden als landelijke problematiek. Deze verwachtingen gelden onder de veronderstelling dat burgerlobby’s gebruik maken van een outside lobbystrategie. Wanneer burgergroepen

inside strategie hanteren, en dus direct onderhandelen met besluitvormers, zijn

legitimerende frames wellicht minder noodzakelijk, omdat er al toegang is tot de besluitvormer.

Samengenomen zijn er in deze paragraaf een aantal stappen gezet. Eerst werd gesteld dat beeldvorming in samenhang met besluitvormingsarena's invloed uitoefenen op de decisional bias rondom een issue, en dat verandering in beeldvorming dus invloed heeft op besluitvorming. Vervolgens werd gesteld dat grassroots organisaties, ongeacht het type belang dat zij nastreven, proberen draagvlak te verkrijgen voor hun issues. Zowel bij het nastreven van geconcentreerde als diffuse doelen bestaat het risico dat mensen zich niet voldoende eigenaar voelen van problematiek waardoor mobilisatie in de publieke opinie uitblijft. Om diffuse en geconcentreerde belangen overtuigender te laten zijn, bieden legitimerende frames een oplossing. Naar verwachting maken burgerlobby's die invloedrijk zijn gebruik van legitimerende frames, afhankelijk van het type belang dat zij vertegenwoordigen en de relevante besluitvormingsarena van hun issue.

2.5 Samenhang theoretisch kader

Concluderend laat het theoretisch kader zien dat er verschillende verwachtingen bestaan over hoe de manifestatie van issues op verschillende onderdelen van de issue context is gerelateerd aan de variërende invloed van grassroots organisaties. Gecombineerd kan op basis van de verwachtingen worden gesteld dat burgerinitiatieven en consument- of cliënt issues die proberen verandering tegen te gaan, in de media worden beslecht en waarbij legitimerende frames worden gebruikt, een grote kans hebben op invloed. Andersom hebben NIMBY- en sociaal-culturele issues waarbij wordt geprobeerd beleid te veranderen, er geen toegang is tot de relevante besluitvormingsarena en geen legitimerende frames worden gebruikt, waarschijnlijk geen invloed.

28 zijn, gezien de issue context een complex concept is dat bestaat uit meerdere componenten. Hierdoor kan een issue kan zich op verschillende onderdelen op tegengestelde manieren manifesteren en is de kans klein dat de manifestaties zoals zojuist beschreven in de praktijk zullen voorkomen. Daarnaast wordt verwacht dat de verschillende onderdelen van de issue context niet onafhankelijk opereren, maar met elkaar interacteren. De punctuated equilibrium theorie van Baumgartner & Jones (1993) suggereerde al dat framing en de besluitvormingsarena waarin een issue wordt beslecht niet los van elkaar kunnen worden gezien. Daarnaast valt te verwachten dat er ook relaties bestaan tussen kampvorming en de status quo bias. Immers is geconcludeerd dat de status quo kan worden doorbroken wanneer urgentie voor een issue ontstaat; het bestaan van eensgezindheid en draagvlak in de samenleving zou die urgentie kunnen vormen.

Los van de twee dwarsverbanden die hier benoemd worden zouden de verschillende componenten van de issue context op allerlei manieren met elkaar kunnen interacteren. Het empirisch onderzoek zal hier meer inzicht in bieden. Vooralsnog worden er geen hypotheses geformuleerd over de dwarsverbanden tussen de verschillende onderdelen van de issue context, omdat het bestaan van de losse relaties eerst moeten worden bevestigd. Daarom zullen de verwachtingen die zijn geformuleerd in het theoretisch kader dienen als uitgangspunt voor het empirische onderzoek. Onderstaande figuur geeft het verwachtingsmodel, met daarin een samenvatting van de belangrijkste concepten en causale relaties.

29

ONDERDELEN ISSUE CONTEXT RELATIE TOT INVLOED GRASSROOTS

1. Kampvorming (Stokes, 1963; Mintzberg, 1998)

- Valence issues - Position issues - Burgerrollen

● In het domein consumentenactivisme en burgerinitiatieven zullen meer valence issues voorkomen omdat de burger de rol van gebruiker op zich neemt, en er een bepaalde afstand bestaat tot het issue. In het NIMBY- en sociaal-culturele domein zullen meer position issues voorkomen omdat in deze lobbydomeinen burgers optreden als respectievelijk subject en citizen, waardoor deze issues meer in de persoonlijke levenssfeer komen. ● Bij valence issues zal de ontvangende kant eerder een

open respons geven omdat de publieke opinie over het onderwerp eensgezind is, en dus voldoende draagvlak bestaat voor beleid. Bij position issues zal de ontvangende kant eerder een gesloten respons geven om controversiële beslissingen te vermijden, en de legitimiteit van de besluitvormer te beschermen.

2. Veranderen of behouden (Samuelson & Jackson, 1989; Baumgartner & Jones, 1993; Birkland, 1998)

- Veranderen of behouden - Sleutelincident

● Burgerlobby's die tegen de status quo ageren zullen geen open respons van de ontvangende kant krijgen, vanwege cognitieve, psychologische, institutionele en rationele processen die zorgen voor een status quo bias bij de ontvangende kant.

● Echter kan een sleutelincident kan de prikkel vormen voor het ontstaan van urgentie voor een bepaald onderwerp, wat het doorbreken van de status quo bias tot gevolg kan hebben. Issues die verandering willen aanjagen en waarbij een sleutelincident plaatsvindt, zullen daartoe wel leiden tot een open respons.

3. Besluitvormingsarena (Baumgartner & Jones, 1993; Timmermans & Scholten, 2015) - Toegang

- Media

 Wanneer besluitvorming over een issue wordt gestuurd of genomen in de media, zal het standpunt van grassroots organisaties eerder leiden tot een open respons, omdat burgerlobby’s invloedrijke spelers zijn in deze arena.

 Burgerlobby’s worden als nieuwkomers in belangenbehartiging vaak niet betrokken in de relevante besluitvormingsarena's. Hierom zullen burgerlobby's proberen in te breken in deze arena’s of een wisseling van arena’s te bewerkstelligen. Dit kan onder andere door naar de rechter stappen of door de legitimiteit van wetenschappelijke fora te ondergraven.

30 4. Framing (Baumgartner &

Jones, 1993; Trumbull, 2012) - Legitimerende frames:

narrative of access of narrative of protection

● Om draagvlak te krijgen voor hun standpunten, moeten burgerlobby's het belang dat zij vertegenwoordigen zo framen dat een grote groep mensen zich eigenaar voelt van het probleem. Door legitimerende frames toe te passen kan er worden gebalanceerd tussen de risico's die verbonden zijn aan het presenteren van een diffuus dan wel geconcentreerd belang. Burgerlobby's die deze legitimerende frames toepassen hebben een grotere kans op een open respons.

Tabel 1. Belangrijkste concepten en verwachtingen omtrent de relatie tussen de issue context en de invloed van grassroots organisaties

31

3. Onderzoeksopzet

Om de verwachtingen over de relatie tussen de issue context en de invloed van grassroots organisaties te toetsen, zal kwalitatief vergelijkend onderzoek worden gedaan aan de hand van de case survey methode. De eerste paragraaf zal uitweiden over de voor- en nadelen van deze onderzoeksmethode. Vervolgens zal de tweede paragraaf de centrale variabelen in dit onderzoek operationaliseren. In het laatste onderdeel wordt gewend tot de gebruikte data voor het empirische onderzoek.

3.1 Kwalitatief vergelijkend onderzoek: de case survey methode

Zoals werd geconcludeerd in hoofdstuk 1 bestaat het overgrote deel van de literatuur over burgerlobby uit case studies. Deze onderzoeksmethode is geschikt voor onderzoek van complexe verschijnselen waarvan wordt gedacht dat diens manifestatie sterk afhankelijk is van de omgeving, zoals bij de issue context het geval is (Klüver, 2011; Yin, 2003). Niettemin heeft het onderzoeken van een enkele case study het nadeel dat de resultaten beperkt generaliseerbaar zijn buiten de gegeven context (Baxter & Jack, 2008). Gezien de probleemstelling beoogt te generaliseren tot heel Nederland, is het vergelijken van meerdere casussen dus noodzakelijk.

In een meervoudig vergelijkende case study is de onderzoeker in staat om een variabele specifiek binnen een bepaalde context te onderzoeken, maar ook om verbanden te ontdekken tussen verschillende contexten. In dat kader stelt Yin (2003, p. 47): "Multiple case studies can be used to either, “(a) predict similar results (a literal replication) or (b) predict contrasting results but for predictable reasons (a theoretical replication)”. Zodoende is deze methode is passend het explorerende karakter van de centrale vraag in dit onderzoek (Stake, 1995).

Het nadeel van een meervoudige case study is dat de methode zeer tijdrovend is en daardoor onmogelijk toepasbaar in de tijd die beschikbaar is voor dit onderzoek (Baxter & Jack, 2008). De case survey, een kwantitatieve meta-analyse van bestaand case study onderzoek, biedt een oplossing voor dit probleem (Larsson, 1993). Door data uit wetenschappelijk onderzoek te hergebruiken voor nieuw onderzoek, wordt het gebrek aan tijd en middelen die nodig is om meerdere case studies uit te voeren overkomen (Lee,

32 1991). Dit is vooral nuttig als een onderzoeksveld wordt gedomineerd door case studies zoals het geval is bij burgerlobby (Yin & Heald, 1975). Een ander voordeel is dat voorgaand onderzoek beter wordt gebruikt dan normaliter het geval is (Bangert-Drowns, 1986). Zo wordt diskwalificatie van onderzoek op basis van methodologische keuzes uitgesloten. Daarnaast is de case survey methode goed repliceerbaar doordat er gemakkelijk toegang kan worden verkregen tot de gebruikte data (Larsson, 1993). Tot slot wordt met deze methode getracht de research gap tussen kwantitatief en kwalitatief onderzoek te overbruggen (Lee, 1991).

Uiteraard bestaan er ook nadelen aan case surveys. Ten eerste moet de case survey worden uitgevoerd met beperkte informatie vanwege de omvang van wetenschappelijke publicaties (Larsson, 1993). Hierop kan worden geanticipeerd bij het formuleren van de surveyvragen en door de onderzoeken van te voren te scannen op bruikbaarheid. Een tweede bezwaar is dat de kwaliteit van de case survey afhankelijk is van de kwaliteit van de case study die geanalyseerd wordt (Idem.). Dit wordt ondervangen doordat in deze studie niet de conclusies van de case studies worden gebruikt, maar enkel de verzamelde achtergrondinformatie. De effecten van kwaliteit op deze informatie is naar verwachting verwaarloosbaar. Tot slot is een nadeel van survey's in het algemeen, en dus ook van de case survey, dat complexe processen ten onrechte kunnen worden gesimplificeerd tijdens het codeerproces. Desalniettemin weegt de sterke interne validiteit die gepaard gaat met het analyseren van meerdere cases hier tegenop. Daarbij zijn niet te veel cases gekozen, zodat er ruimte blijft voor een diepgaande analyse. Paragraaf 4.3 zal verder uitweiden over de casusselectie.

Samengevat maakt kwalitatief vergelijkend onderzoek het mogelijk om de complexe relaties in de issue context te onderzoeken, en ook verbanden te ontdekken tussen de verschillende issue contexten. De case survey methode is geschikt voor de uitvoering van dit type onderzoek, omdat het de tijd- en ruimte problemen van een meervoudige case study ondervangt en op een repliceerbare wijze gebruik maakt van eerdere inspanningen uit de bestaande literatuur.

33

3.2 Operationalisering van variabelen

De onafhankelijke variabele in dit onderzoek is de issue context, en de afhankelijke variabele is de invloed van grassroots organisaties. Om de verwachtingen omtrent deze relatie te kunnen toetsen moet worden bepaald hoe deze variabelen worden gemeten. Daartoe zal het volgende onderdeel ingaan op de gebruikte indicatoren.

3.2.1 De issue context

De issue context wordt gemeten aan de hand van de surveyvragen die zullen worden toegepast op de case studies. Bij het ontwerpen van een codeerschema vindt een uitruil plaats: vragen die met 'ja' of 'nee' kunnen worden beantwoord is de betrouwbaarheid van de resultaten groot omdat er weinig ruimte is voor interpretatie van de onderzoeker. Echter bestaat hierbij wel de kans dat kwalitatieve informatie te veel wordt gesimplificeerd (Bullock & Tubbs, 1987). Wanneer meer antwoordalternatieven en differentiaties worden opgenomen in de survey, wordt maximale informatie onttrokken, maar is er de kans dat bij herhaling niet dezelfde resultaten worden verkregen.

Binnen het bereik van dit onderzoek is het inzetten van een tweede codeur niet mogelijk, waardoor de betrouwbaarheid van de codering niet kan worden vastgesteld. Om deze reden weegt de argumentatie om een simpele survey af te nemen zwaarder. Van de vier onderzochte variabelen is er wel een (verandering aanjagen of behouden) waarvan het opnemen van een extra antwoordalternatief noodzakelijk is geweest. Voor een overzicht van de gebruikte surveyvragen, zie onderstaande tabel.