Toepassing van de rijkscoördinatieregeling

Omstreeks 2008 constateert het Rijk dat grotere windenergieprojecten een snelle besluitvorming behoeven om de doelstelling voor 2020 te kunnen realiseren. Uit een landelijke inventarisatie van projecten in voorbereiding blijkt dat veel projecten die in de pijplijn zitten, naar verwachting niet kunnen worden uitgevoerd (Bosch & Van Rijn 2008). De RCR is voor een deel bedoeld om de besluitvorming over grote energieprojecten beter te stroomlijnen (AEF 2016: 4), maar in Nederland is nog amper ervaring opgedaan met grootschalige wind-op-landprojecten. Tot de vaststelling van de RCR zijn in Nederland vooral kleinere windparken en losstaande molens gebouwd (Elzenga & Kruitwagen 2012: 24). In sommige provincies, zoals Flevoland, Friesland en Noord-Holland, wordt de verspreide plaatsing van windmolens steeds meer als een probleem gezien. Door de toenemende provinciale beperkingen (minder gebieden, sanering van oude molens) beginnen lokale ondernemers – bijvoorbeeld agrariërs die op hun gronden windenergie willen opwekken – in samenwerkingsverbanden te opereren om de benodigde kritische massa te behalen. In andere provincies faciliteert de overheid regionale afspraken (convenanten) over de strategische implementatie van grootschalige windenergie (de provinciale praktijk komt in het volgende hoofdstuk uitgebreid aan bod).

Figuur 4.4

Grootschalige windenergieprojecten in SvWOL-gebieden, eind 2017

RCR-project in MW 100 – 200 200 – 300 300 – 400 400 – 500 Bestuursovereenkomst grootschalige windenergie pbl.nl

Vanaf 2009 is de windmarkt volop in beweging. Een groot aantal initiatiefnemers meldt RCR-projecten aan (Elzenga & Kruitwagen 2012: 25), maar dit gebeurt in een relatief instabiele beleidsomgeving als het gaat om de ruimtelijke ordening. Marktpartijen lobbyen voor een top-downbenadering en vinden dat een inpassingsplan dat in technische zin mogelijk is, ook moet worden uitgevoerd. In 2011 presenteert de NWEA haar visiedocument voor de groei van windenergie op land. In deze visie concludeert de sectororganisatie (opnieuw) dat het huidige beleid en het huidige politieke klimaat (met name op lokaal niveau) de belangrijkste oorzaken zijn voor de lage slaagkans van projecten (NWEA 2011). Volgens de NWEA moet er een meer gecoördineerde besluitvorming komen, door bijvoorbeeld de vaststelling van ‘concentratiegebieden’ (Elzenga & Kruitwagen 2012: 24). Voor ontwikkelaars biedt concentratie de kans om grote projecten te initiëren en deze via de rijkscoördinatieregeling snel te realiseren (Nabielek 2018: 82). Paradoxaal genoeg beschouwen dus ook marktpartijen een vrij beperkende maatregel (zonering) als een stabiele factor voor toekomstige ontwikkelingen, omdat deze helderheid en houvast biedt.2

Met het oog op een goede relatie met de decentrale overheden is het Rijk in deze fase terughoudend met het inzetten van zijn bevoegdheid om plannen top-down door te drukken. In de jaren direct nadat de RCR is ingegaan, vindt er voortdurend interactie plaats tussen de implementatie (projectarena) en het vaststellen van een nationaal ruimtelijk kader voor deze implementatie (beleidsarena). Anders gezegd: terwijl het ministerie van ELI (later EZ) de winkel al heeft geopend voor RCR-projecten, loopt bij het ministerie van VROM/IenM de verbouwing nog. Hiernaast is ook een aantal technische knelpunten gesignaleerd die moeten worden opgelost voordat windparkplannen tot realisatie kunnen komen. Zo concurreert het grondgebruik voor windparken met dat voor andere hoofdinfrastructuur zoals waterkeringen en luchthavens.

Een deel van de initiatieven die worden ingediend, zou later terechtkomen in de aangewezen gebieden voor grootschalige windenergie uit de SvWOL. Op basis van een literatuurstudie komen we tot een overzicht van grote windparkprojecten waarvan de procedure in 2013 nog loopt (tabel 4.2).

Deze inventarisatie van grootschalige wind-op-landinitiatieven laat zien dat de meeste initiatieven nog in een verkennend stadium verkeren. Het moment waarop een project onder de RCR-systematiek gaat vallen, loopt dus uiteen (AEF 2016: 11). Een tweede inzicht is dat grote parken ook een grotere reikwijde hebben in termen van betrokken partijen. Bij RCR-projecten zien we een verschuiving van individuele ondernemers (vaak uit het gebied) naar samenwerkingsverbanden, onder andere met grote buitenlandse en Nederlandse energiebedrijven (innogy, Nuon). Ook de tegenstanders van windenergie werken steeds meer samen en schalen de organisatiestructuur op; omwonenden verenigen zich in actiecomités, zoals de Stichting Platform Storm in Veenkoloniën/Drenthe (Elzenga & Kruitwagen 2012: 25).

Tabel 4.2

RCR-projecten in Nederland tot 2014 Jaar Provincie Project

2004 FL In Flevoland is vanaf 2004 het Windpark Noordoostpolder (450 megawatt, zowel binnen- als buitendijks) in procedure. Hier hebben agrarische bedrijven zich verenigd in een koepelorganisatie en zij willen samen met een grote marktpartij (het Duitse energiebedrijf innogy) één grootschalige locatie ontwikkelen. Vanwege de ruimtelijke dimensie wordt in de Noordoostpolder vanaf 2006 de ’rijksprojectenprocedure’ toegepast (Pondera Consult 2009).

In deze situatie is het Rijk verantwoordelijk voor de coördinatie van alle vergunningen en ontheffingen, en zijn de gemeenten Noordoostpolder en Lemsterland, op wiens grondgebied het park ligt, bevoegd gezag voor het bestemmingsplan (ibid.: 7). De aangrenzende gemeente Urk is echter tegen en dient bezwaar in bij de Raad van State (Elzenga & Kruitwagen 2012: 25). Het project wordt gezien als een belangrijke voorloper van de huidige RCR-regeling. 2008 FR Sinds 2008 zijn de initiatiefnemers van Windpark Noordoostpolder bezig met

plannen voor Windpark Fryslân, een geclusterde opstelling van windmolens binnendijks en in het IJsselmeer (Windpark Fryslân BV 2018). Het totale plan komt neer op 320 megawatt. In 2012 wordt de RCR-aanvraag ingediend. Omwonenden en andere belanghebbenden ervaren het project echter als een overval.

2008 ZH In Zuid-Holland wordt invulling gegeven aan een strategisch plan voor windenergie in het havengebied van Rotterdam. Tot 2008 wordt in dit gebied een eerste convenant uitgevoerd, dat als doel een geïnstalleerd vermogen heeft van 150 megawatt. In 2009 ondertekenen provincie, gemeente en Havenbedrijf een tweede inspanningsverplichting met een doel van nog eens 150 megawatt bijkomend vermogen tot 2020. Het havenconvenant is een voorbeeld van decentrale sturing, waarbij de gemeente Rotterdam en het Havenbedrijf het roer in handen hebben. Maar de geplande windparken liggen vaak direct aan de gemeentegrens, waardoor er steeds meer verzet komt van buurgemeenten.

2009 FL In 2009 wordt in de provincie Flevoland een tweede RCR-aanvraag ingediend voor Zeewolde. Agrariërs willen samen met energiebedrijf Nuon het 120 megawatt windpark Zuidlob ontwikkelen. In tegenstelling tot bij de Noordoostpolder heeft het Rijk bij Zuidlob slechts een beperkte doorzettings- macht hoeven gebruiken; initiatiefnemers, Rijk, provincie en gemeente zijn het eens (Elzenga & Kruitwagen 2012: 25).

2010 DR In Drenthe dient in 2010 een groep agrariërs (verenigd in een coöperatie) samen met het energiebedrijf Raedthuys een RCR-aanvraag in bij de gemeente Emmen. Vlak hierna (2012) wordt het plan samengevoegd met een naburig plan van een tweede groep agrariërs. Het Windpark De Drentse Monden en Oostermoer (155 megawatt) stuit vanaf begin op veel lokale weerstand. De tegenstaanders van het project verenigen zich in een regionale organisatie, Tegenwind Veenkoloniën.