Compensatie en financiële participatie
3 Aanpak en methoden
3.1 Doel- en vraagstelling
Doel van dit onderzoek is de implementatie van windenergie te bekijken vanuit het oogpunt van de ruimtelijke ordening om hieruit relevante lessen te trekken voor het nationaal beleid. Hierbij hoort de volgende vraagstelling:
Wat zijn de ervaringen met de implementatie van windenergie op land en wat zijn de belangrijkste lessen die we hieruit kunnen trekken voor het nationaal ruimtelijk beleid?
Bij deze vraagstelling horen de volgende deelvragen:
• Wat zijn de belangrijkste wetenschappelijke inzichten uit de planologische en energieliteratuur over wind-op-land?
• Wat zijn de ervaringen en leerpunten vanuit het nationaal beleid? • Wat zijn de ervaringen en leerpunten vanuit de provinciale praktijk?
• Wat zijn de ervaringen en leerpunten in andere landen van de Europese Unie (EU)? • In hoeverre zijn de bovengenoemde ervaringen en leerpunten relevant voor de huidige
beleidscontext?
De eerste deelvraag hebben we al beantwoord in paragraaf 2.1 en 2.2. Voor de andere deelvragen hebben wij een evaluatiemethode en een conceptueel raamwerk opgesteld.
3.2 Evaluatiemethode
In dit onderzoek kiezen wij voor een veelzijdige benadering van de implementatie van wind- op-land. Ons doel is niet ‘af te rekenen’ met wind-op-land, maar het verschijnsel te begrijpen en hieruit lessen te trekken. Met de evaluatiemethode sluiten wij aan bij het gedachtegoed van Frank Fischer in zijn Evaluating Public Policy uit 1995. Volgens Fischer (1995) loopt de beoordeling van beleid langs heel verschillende lijnen van argumentatie. De verschillen liggen niet in de standpunten (ben je ervoor of tegen), maar om vier manieren van redeneren (door Fischer ‘niveaus’ genoemd, maar wij kiezen voor het niet-hiërarchische woord ‘dimensie’). Deze dimensies worden hieronder beschreven met, tussen haakjes, de
oorspronkelijke term en een vereenvoudigde formulering (een uitgebreide beschrijving staat in tabel 3.1 met relevante vragen voor het wind-op-landvraagstuk).
1. Sectoraal (technische verificatie: beoordeling van de effectiviteit en efficiëntie); 2. Ruimtelijk (situationele rechtvaardiging: beoordeling in het licht van bijzondere
omstandigheden);
3. Institutioneel (systeemondersteuning: beoordeling in het licht van hogereordedoelen en het overkoepelende maatschappelijk systeem);
4. Maatschappelijk (sociale keuze: beoordeling in termen van maatschappelijke waarden). De ene dimensie is niet per se ‘beter’ dan de andere. Wel is het zo dat iemand die argumenteert volgens technische verificatie – ook met de beste onderbouwing –, iemand die redeneert volgens situationele rechtvaardiging niet snel zal kunnen overtuigen. Om concreet te zijn: de diagnose uit de RVO-evaluaties van tekortkomingen bij de implementatie van windenergie (technische verificatie) zal weinig betekenis hebben voor gemeenteambtenaren die worstelen met de inpassing van wind in een bepaald gebied (situationele rechtvaardiging) of voor een NGO als Greenpeace die mondiaal kijkt (systeemondersteuning), en helemaal niets voor burgers die zich door de overheid in de steek voelen gelaten (sociale keuze).
Tabel 3.1
Uitwerking dimensies van Fischer aan de hand van enkele voorbeelden van wind- op-land
Sectoraal (technische verificatie) Ruimtelijk (situationele rechtvaardiging)
• Is de inzet van het beleidsinstrument effectief en efficiënt? Bijvoorbeeld:
• Halen we met de aanwijzing van de huidige gebieden in 2020 de doelstelling van 6.000 MW? • Hadden we op een andere manier meer molens
kunnen plaatsen?
• Is de doelstelling in deze situatie wel opportuun? Bijvoorbeeld:
• Moeten we hier (in dit landschap, zo dicht bij dit dorp, enzovoort) windmolens willen plaatsen?
• Welke opstelling van windmolens past het best in dit landschap?
Institutioneel (systeemondersteuning) Maatschappelijk (sociale keuze)
• Hoe past de doelstelling in de grotere context? Bijvoorbeeld:
• Wat is de betekenis van wind-op-land voor de totale energietransitie? Wat hebben we afgesproken binnen de EU?
• Hoe past de gekozen implementatie binnen het bredere juridisch kader of de bestuurlijke omgangsvormen?
• Welke doelen willen we als samenleving nastreven? Bijvoorbeeld:
• Hoe organiseren we als samenleving inspraak, medezeggenschap en participatie?
• Hoe verdelen we de lasten en lusten van een noodzakelijke energietransitie? Wat is de rol van de overheid (overheden) bij de energietransitie?
Fischer (1995) beweert dat een evaluatie alle vier dimensies moet behandelen, ook als de nadruk ligt op een hiervan. Ons onderscheid tussen sectorale en ruimtelijke belangen past hierbij: grosso modo wordt het energie-/klimaatvraagstuk opgevat in termen van de eerste en de derde dimensie (linker kolom van tabel 3.1), terwijl de ruimtelijke ordening zich meer richt op de tweede en de vierde dimensie (rechter kolom).
Het onderscheid tussen de dimensies van Fischer vormt een rode draad in de analyse. Zo kan het volgende citaat worden opgevat als een spanning tussen de eerste (sectoraal) en de tweede (ruimtelijk) dimensie: “Consequently, for all the abstract purity of debates about the ‘technical potential’ for wind, what is at stake is not simply the social acceptability of a pre-given technology, but also judgements about the acceptability of wind generation technologies in particular places” (Cowell 2010: 223, zijn nadruk). En het hierna volgende citaat illustreert hoe de derde dimensie (institutioneel) kan overlopen in de vierde (maatschappelijk): “Al tijdens de implementatie van het vorige akkoord voor windenergie, de Bestuursovereenkomst Landelijke Ontwikkeling Windenergie (BLOW) uit 2001, woedde er een stevige maat- schappelijke discussie over de wenselijkheid en inpassing van windenergie. Bovendien wordt windenergie als duur aangeduid. Windenergie maakt veel gemoederen los, zowel bij voor- als tegenstanders” (Boot et al. 2014: 6).
3.3 Conceptueel raamwerk
Om de afbakening van het onderzoeksgebied te verhelderen, hebben we een conceptueel raamwerk opgesteld (figuur 3.1). Het zwaartepunt van dit onderzoek ligt bij de besluit- vormingsarena, hier onderverdeeld in twee deels afzonderlijke arena’s: (1) de beleidsarena (bijvoorbeeld het aanwijzen van locaties en het stellen van algemene planologische regels) en (2) de projectarena (een voorstel voor het realiseren van windturbines op een locatie). Beide arena’s worden beïnvloed door allerlei contextuele factoren, zoals geografie, economie, maatschappij of regelgeving. Met andere woorden: elk beleidsvoorstel en elk initiatief wordt beïnvloed door allerlei contextuele factoren uit het verleden.
Besluitvorming vindt in beide arena’s plaats op een andere manier (andere actoren, tijden, belangen, enzovoort) maar beide zijn wel van elkaar afhankelijk. Grofweg kan worden gezegd dat planning en strategisch beleid (beleidsarena) op verschillende schaalniveaus plaatsvinden en een meer sectorale insteek hebben, terwijl de implementatie (project- arena) eerder gebiedsgericht is en zich richt op lokaal-ruimtelijke afwegingen. Hiernaast is er een verschil in het type handelingen binnen de twee arena’s: in de beleidsarena zijn die handelingen eerder strategisch van aard en in de projectarena eerder tactisch (Needham 2000). Tevens gaat de interactie binnen de beleidsarena in het algemeen vooraf aan die in de projectarena, hoewel er ook een zekere terugkoppeling kan plaatsvinden.
De ruimtelijke ordening functioneert als een schakel tussen beide arena’s: “It is the planning system that translates instrumental top-down energy targets and policies into specific site-based decisions and as such makes these ‘real’ for affected, or potentially affected, communities. Indeed, the spatial consequences of high-level energy policy targets for wind are rarely made explicit until they are translated into planning policy” (Ellis & Gianluca 2016: 45). Door beslissingen over windenergie- projecten te politiseren is het zelfs mogelijk om vanuit de projectarena invloed uit te oefenen op de beleidsarena.
3.4 Dataverzameling en -analyse
Deze evaluatie bestaat uit een bureaustudie, aangevuld met enkele interviews en gesprekken. Voor de evaluatie trachten we zoveel mogelijk te putten uit bestaande bronnen; primaire dataverzameling wordt zoveel mogelijk vermeden. Kwalitatieve brondata zijn beschikbaar via eerdere PBL-studies en het promotieonderzoek van P. Nabielek (2018).
We hebben niet alleen gekeken naar het nationale niveau (hoofdstuk 4), maar ook vier provinciale casestudies uitgevoerd: Noord-Holland, Zuid-Holland, Drenthe en Friesland (hoofdstuk 5). Deze keuze is gemaakt om een gevarieerd beeld te geven van de provinciale praktijk, maar is niet bedoeld als representatief. Hetzelfde geldt voor de vier buitenlandse casestudies: België, Oostenrijk, Frankrijk en het Verenigd Koningrijk (hoofdstuk 6).
Figuur 3.1
Conceptueel raamwerk van besluitvorming over wind-op-land
Bron: PBL
Context
Besluitvormingsarena
Beleidsarena Projectarena