Compensatie en financiële participatie
4 Nationale ervaringen 1 Inleiding en context
4.4 Analyse en conclusies
In deze paragraaf maken we de balans op van de ervaringen met wind-op-land op nationaal niveau. Dit doen we aan de hand van de vier conceptuele evaluatieniveaus van Fischer (zie paragraaf 3.2):
• Sectoraal (technische verificatie: beoordeling van de effectiviteit en efficiëntie); • Ruimtelijk (situationele rechtvaardiging: beoordeling in het licht van bijzondere
omstandigheden);
• Institutioneel (systeemondersteuning: beoordeling in het licht van hogereordedoelen en het overkoepelende maatschappelijk systeem);
• Maatschappelijk (sociale keuze: beoordeling in termen van maatschappelijke waarden). Deze conclusies zijn echter zeer voorbarig en staan open voor discussie. Om die reden vullen we ze vooral in aan de hand van enkele citaten, als aanzet voor een gedachtewisseling.
4.4.1 Sectoraal
Sinds de SvWOL is het Rijk minder terughoudend met het inzetten van haar bevoegdheid om doorzettingsmacht te gebruiken bij lokale weerstand. Een procedure duurt vaak acht, soms wel tien jaar, al is er een grote spreiding in de doorlooptijd van grote windparken. Een gesteld doel van de RCR is naast ‘stroomlijnen’ echter ook ‘versnellen’. Het verband tussen RCR en versnelling is recentelijk aan de orde gesteld:
Tegelijkertijd menen betrokkenen dat als het proces goed zou worden georganiseerd ook zonder RCR dit resultaat zou kunnen worden behaald. Er wordt met andere woorden getwijfeld aan een causaal verband tussen de RCR en versnellen. Sterker nog, een aantal betrokkenen zegt dat er zoveel tijd is gaan zitten in de voorbereiding van het inpassingsplan en het beargumenteerd becommentariëren van zienswijzen dat dit leidt tot tijdverlies. (AEF 2016: 12) RCR-projecten, die ongeveer een derde uitmaken van de nationale doelstelling, hebben een cruciale betekenis. Volgens de meest recente inventarisatie van wind-op-land- projecten door de RVO (2018b) komt het bruto vermogen van (nog lopende) RCR-aanvragen neer op ongeveer 1.900 megawatt.4 Samen met de geplande niet-RCR-parken in de
SvWOL-gebieden Rotterdamse haven, Goeree-Overflakkee, Delfzijl en Eemshaven wordt een bruto vermogen behaald van ongeveer 2.500 megawatt.5 Eind 2017 bedraagt de
Over het algemeen kan de effectiviteit van de beleidskeuze ‘RCR’ positief worden beoordeeld. Uit de RVO-monitor blijkt dat RCR-projecten van cruciaal belang zijn om de nationale doelstelling van 6.000 megawatt te realiseren. Naar verwachting zullen in 2020 de projecten Windpark Wieringermeer, Zeewolde (fase 1) en Fryslân (fase 1) volledig
operationeel zijn. Ook bij Windpark De Drentse Monden en Oostmoer en Windpark N33 zal, naar verwachting, tot 2020 veel voortgang worden geboekt, omdat het Rijk hier gebruik maakt van zijn doorzettingsmacht. Op Goeree-Overflakkee is er eveneens voortgang bij de implementatie, maar het uiteindelijke vermogen zal hier lager uitvallen dan het Rijk en de provincie oorspronkelijk beoogden (Elzenga et al. 2017: 10). In het havengebied van Rotterdam en in Eemshaven verkeert een groot deel van de geplande molenopstellingen nog in de onderzoeksfase. Dit deel komt waarschijnlijk pas na 2020 in uitvoering. Bij de efficiency van het proces kunnen vraagtekens worden geplaatst. Ondanks de vaststelling van ‘gebieden voor grootschalige windenergie’ is de ruimtelijke besluit- vorming voor grote parken een moeizaam proces. Toch is er met de gebiedscontouren voortgang geboekt, deels omdat het Rijk vanaf 2014 minder terughoudend is met het inzetten van zijn bevoegdheid om doorzettingsmacht te gebruiken. In gebieden voor grootschalige windenergie waarvoor tot nu toe geen RCR-project bestaat, blijkt er nog veel onzekerheid over de implementatie. In het havengebied van Rotterdam en in Eemshaven verkeert een groot deel van de geplande molenopstellingen nog in de onderzoeksfase. Dit deel komt waarschijnlijk pas na 2020 in uitvoering.
4.4.2 Ruimtelijk
Lange tijd hanteerde de overheid twee afzonderlijke beleidslijnen: ‘energie’ en ‘ruimte’. Met de vaststelling van de SvWOL ligt er voor het eerst een overkoepelende visie voor beide. De aanpak van algemene inrichtingsprincipes in de Vinex en de Nota Ruimte heeft het Rijk niet voldoende geacht om initiatieven ruimtelijk te sturen. Het instrument van positieve zonering – het vaststellen van harde grenzen tussen gebieden waar ‘groot- schalige windenergie’ kan – zou voldoende helderheid moeten bieden.
Wat de ruimtelijke situering betreft, zijn de SvWOL-gebieden stapsgewijs ontwikkeld. Kansrijke gebieden zijn eerst gekozen via een technische exercitie (door het NWEA), en niet door een discussie vanuit de locaties zelf. Het doel van voldoende ‘ruimte voor de energietransitie’ is eerst opgenomen in de SVIR van 2012, wat voor onrust zorgt in de beleidsarena. Met de SvWOL zou dit beter moeten gaan, doordat hiermee de gebiedskeuze wordt gekoppeld aan een ‘landschappelijk verhaal’ en de ruimtelijke kwaliteit. De SvWOL kiest voor concentratie en stelt via het instrument ‘positief zoneren’ in totaal elf gebieden vast voor grootschalige windenergie.
De context voor de ontwikkeling van grote parken verschilt zeer per gebied. Enkele provincies kennen een forse herstructureringsopgave van verouderde molenopstellingen (bijvoorbeeld Flevoland en Noord-Holland); de geconcentreerde opstelling is voor hen een verbetering. Bij andere provincies, zoals de provincie Zuid-Holland, ligt de uitdaging vooral in de inpassing van windenergie in sterk verstedelijkte gebieden. Hierdoor zijn ook
minder grote locaties beschikbaar. In de Zuid-Hollandse gebieden voor grootschalige windenergie bestaat er tot nu toe geen RCR-project. Een derde categorie van gebieden, bijvoorbeeld de Veenkoloniën in Drenthe en Groningen, heeft amper ervaring met windenergie. Hier biedt de sturende filosofie van ‘ruimte voor de energietransitie’ en het ‘landschappelijk verhaal’ weinig houvast voor de technische keuze voor grote windparken.
4.4.3 Institutioneel
De systematiek van de BWP en BLOW is, zoals hierboven aangegeven, te vrijblijvend om de harde afspraken op EU-niveau na te komen. De SvWOL pakt het anders aan door begrenzing (gebieden voor grootschalige windenergie) te combineren met juridische middelen (RCR voor grote projecten). Hierdoor kan het Rijk de regie voeren over een groot deel van het (nog) te implementeren vermogen aan windenergie. Het nut van een individueel wind- project in de vastgestelde gebieden kan op meerdere manieren worden beargumenteerd: in hoeverre past het in (1) de logica van het SvWOL-/RCR-systeem en (2) in de achter- liggende doelstelling (CO2-reductie, duurzaamheid)?
Institutioneel gezien nemen zowel de SvWOL als de RCR-regeling een deel van de ruimtelijke regie over van decentrale overheden. De zeggenschap van regio’s en gemeenten over de plaatsing van windmolens is hierdoor aanzienlijk verminderd. De logica is om lokale/regionale discussies over de gewenste situering, omvang en aanpak (systeemverantwoordelijkheid) van een groot project te vermijden. De harde grens van 100 megawatt bepaalt het speelveld: dit betekent dat de mogelijkheid om in overleg te kiezen uit een aantal manieren om een project/gebied aan te pakken, beperkt is. Aan de andere kant hebben initiatiefnemers die voldoen aan de wettelijke criteria, de zekerheid dat het bevoegd gezag binnen een beperkte tijd een beslissing zal nemen. Dit genereert druk om snel tot resultaten te komen, wat voor de middellange energiedoelstelling tot 2020 een grote winst is. Sinds 2017 is de manier waarop het Rijk de RCR inzet echter aan het veranderen. In overleg met de decentrale overheden zal het in de toekomst bezien of de RCR bij grote windparken dient te worden toegepast (EZ 2017a). Op deze manier wordt er meer flexibiliteit in het systeem ingebouwd.
In het bredere verband van de achterliggende doelstelling ‘CO2-reductie’ loopt het beleids- stelsel van SvWOL, Wro en Elektriciteitswet wellicht het risico op inflexibiliteit met betrekking tot het doel van de energietransitie en opkomende duurzame alternatieven voor windenergie. Een neveneffect is dat het systeem lagere overheden snel buitenspel zet, waardoor deze (doordat ze minder betrokken zijn) ook minder snel hun medewerking zullen verlenen. Een ander ongewenst effect is dat de gebiedsbegrenzingen leiden tot misverstanden over de status van gebieden daarbuiten. Dat is van belang als de verplichtingen voor windenergie na 2020 hoger worden.
4.4.4 Maatschappelijk
Gedurende de afgelopen vijftien jaar is de maatschappelijke houding tegenover windenergie sterk veranderd. Dit heeft niet alleen te maken met de gemaakte beleidskeuzes, maar ook met de ontwikkeling van de windmarkt en de opkomst van alternatieven (bijvoorbeeld zonne-energie). De keuze van het Rijk om decentrale overheden minder regie te geven bij de implementatie van windenergie bij de SvWOL, heeft wel gevolgen voor de lokale waarneming van hoe projecten van start gaan. Deze strategie heeft vaak geleid tot het ‘grote-wolfeffect’, dat wil zeggen dat een (van bovenop gelegd) windpark snel weerstand oproept van de bevolking, of dat lagere overheden niet de kans hebben om zelf een proactieve houding in te nemen ten opzichte van duurzame energieontwikkeling. In het algemeen kan ook worden gezegd dat de Rijksoverheid weinig aandacht heeft voor het eerlijk verdelen van lasten, lusten en zeggenschap. Het gevoel van uitsluiting en het niet kunnen deelnemen aan de besluitvorming geldt zowel voor bewoners als voor overheden. Dat medezeggenschap en een reële kans om inhoudelijke invloed uit te oefenen ontbreken, is één van de hoofdargumenten van tegenstaanders. Dit heeft onder andere het nadeel dat zij het Rijk partijdig vinden. Zo is een beeld ontstaan dat “het Rijk zich sneller identificeert met de initiatiefnemer en minder met de regionale overheden” en dit “draagt niet bij aan bestuurlijke acceptatie” (AEF 2016: 13).
Noten
1 Eind 2010 hebben Friesland, Drenthe, Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant en Limburg de BLOW-doelstelling niet gehaald (CBS 2018).
2 Dit is een belangrijk verschil met de buitenlandse casussen Niederösterreich en Oost-Vlaanderen, waar zonering wordt gezien als een enorme beperking voor de windenergiesector.
3 Volgens de NLVWO (2014: 10) zijn omwonenden de eigenaren of hoofdbewoners van een woning die ligt binnen een afstand van 2 kilometer van een (gepland) windpark.
4 Verwacht opgesteld vermogen van de RCR-parken Windpark Wieringermeer (400 megawatt), Windpark De Drentse Monden en Oostermoer (155 megawatt), Windpark Fryslân fase 1 (120 megawatt), Windpark Fryslân fase 2 (196 megawatt), Windpark Zeewolde fase 1 (175 megawatt), Windpark Zeewolde fase 2 (173 megawatt), Windpark N33 (140 megawatt), Windpark Windplan Blauw (244 megawatt), Windpark Windplan Groen (329 megawatt). 5 Hierbij gaat het om volgende projecten (RVO 2018b): Delfzijl: 189 megawatt, bouw in
voorbereiding; Goeree: 75,5 megawatt, bouw in voorbereiding, 60 megawatt, bouw in het voortraject; Rotterdamse haven: 42,2 megawatt, bouw in voorbereiding, 108 megawatt, voortraject; Windpark Eemshaven West: 120 megawatt, naar verwachting RCR.