Context en aanpak

Het Verenigd Koningrijk (VK) bestaat uit de deelstaten Engeland, Wales, Schotland en Noord-Ierland. Sinds de zogenoemde devolution (decentralisatie) eind jaren ‘90 is de autonomie van de delen toegenomen, maar deze heeft nog niet het niveau bereikt van een federale staat (zoals Oostenrijk en België); de centrale staat kan de autonomie in principe terugdraaien. Er zijn ook verschillen tussen de deelstaten in wat decentraal wordt geregeld. Op het gebied van energie en planning heeft Noord-Ierland de meeste beleidsvrijheid en Schotland en Wales de minste. Engeland valt onder het regiem van de centrale overheid (zie tabel in Strachan et al. 2015: 6).

Het VK wordt in beleidsdocumenten herhaaldelijk aangehaald als een van de meest windrijke landen op aarde en het meest windrijk van Europa in termen van fysieke omstandigheden. Hoewel lang een achterloper op het gebied van windenergie, verwacht het VK een schaalsprong te maken waardoor het de eigen doelstelling van 15 procent in 2020 zal kunnen realiseren. Wind-op-land levert hieraan een forse bijdrage: 13.000 megawatt (DECC 2011a: 30).

Anders dan in Nederland, waar de ruimtelijke ordening wordt gezien als een middel voor de implementatie van windenergie, krijgt deze in het VK vaak de schuld voor vertraging; het Energy White Paper uit 2007 noemt de planning een belemmering voor het realiseren van windenergieprojecten (Ellis 2007). Dit imago is deels te danken aan hoe de ruimtelijke ordening is georganiseerd: anders dan in Nederland hebben gemeenten weinig financiële prikkels om ruimtelijke ontwikkelingen toe te staan. Al jaren is het beleid van de centrale overheid om ‘duurzame ontwikkelingen’ te stimuleren, waaronder windturbines. Als dit beleid onvoldoende wordt opgevolgd door lagere overheden, mag de centrale overheid doorpakken om afgewezen initiatieven alsnog goed te keuren. Dit systeem is ingewikkelder geworden sinds de eerdergenoemde decentralisatie naar de deelstaten en de regio’s daarbinnen.

6.1.2 Ervaringen

De liberalisatie van de energiesector in de jaren ‘90 gaat gepaard met beleid om alternatieve energiebonnen te stimuleren. Het eerste beleid op dit gebied is aanbodgericht: contracten voor grote windparken worden openbaar aanbesteed op basis van kosten. Hierdoor zijn het meestal efficiënte, kapitaalkrachtige bedrijven die de contracten winnen. Omdat deze partijen vaak weinig oog hebben voor de lokale omstandigheden, stranden veel initiatieven, waardoor het totaal opgestelde vermogen in 1998 nauwelijks 100 megawatt bereikt (Breukers & Wolsink 2007: 2741). De jaren ‘90 worden dan ook wel beschreven als een ‘verloren decennium’ voor wind-op-land (Cowell 2010: 224).

Figuur 6.1 Electriciteitsproductie windenergie, 2002 – 2012 Toename in MWh/km2 50 – 2150 10 – 50 0 – 10 Afname in MWh/km2 -50 – 0 Geen windenergie pbl.nl

In 2002 wordt een quotasysteem ingevoerd, waardoor energieleveranciers een minimum- percentage van hun aanbod uit duurzame bronnen moeten halen. Dit beleid is gericht op het creëren van vraag. Ook hier zijn het vooral grote bedrijven die profiteren. Hiernaast geeft de centrale overheid aan dat duurzame energieproductie voorrang moet krijgen in de ruimtelijke ordening, zonder hierbij een specifiek afwegingskader te bieden (Breukers & Wolsink 2007: 2.744). Veel regio’s gaan zelf aan de slag met het maken van windenergie- strategieën, maar mogen hierin geen gebieden opnemen waar wind-op-land ongewenst is (Power & Cowell 2012: 70). Dit is een gemis, vinden Power en Cowell (2012), want het

ontneemt het inzicht in hoe moeilijk het in de praktijk is om windparken op bepaalde locaties te ontwikkelen (ibid.: 74-75). Na enkele jaren van ruimtelijke verkenningen worden in 2010 de regio’s als bestuurslaag afgeschaft, waardoor veel beleidsinspanning verloren gaat. Ondanks alle kritiek worden in de eerste jaren van 2000 windparken juist in toenemende mate geweigerd op grond van landschapsaantasting, zelfs in gebieden waar deze naast olieraffinaderijen zouden worden gerealiseerd (Cowell 2010). In zulke gevallen mogen ontwikkelaars een beroep doen op een hogere planningsinstantie en ongeveer de helft van hen krijgt via deze weg alsnog de vergunning.

In 2011 wordt een zogenoemde Roadmap gepubliceerd met verhoogde ambities voor wind- op-land en nieuwe strategieën om deze te verwezenlijken (DECC 2011a: 30). Deze roadmap wil onder andere een langetermijn financieel raamwerk invoeren rondom een feed-intarief- systeem (waarbij particulieren en bedrijven de zelf opgewekte stroom terugverkopen aan het net) om het quotasyteem te vervangen. Naast deze en andere maatregelen moet ook de ruimtelijke ordening op de schop om de implementatie te stroomlijnen, aldus de Roadmap. Het document schetst het realisatietraject van windparken waarbij (in rood) knelpunten worden aangegeven, zoals de vergunningprocedure en de milieueffect- rapportage (ibid.: 33). Het bevat een pleidooi voor een versnelde procedure voor grote infrastructuurprojecten, voor meer nadruk op economische groei, voor verhoogde participatie (winstdeelname) en voor het verstrekken van informatie over kansrijke gebieden (ibid.: 30-37).

Naast het vereenvoudigen van procedures wordt er in het VK ook geëxperimenteerd met allerlei manieren om het lokale draagvlak te vergroten (Kerr et al. 2017). Dit resulteert in een scala van ervaringen: aan de ene kant bestaan er vrijwillige regelingen die de ontwikkelaars aanbieden in het kader van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Aan de andere kant zijn er regelingen op basis van een eerlijke verdeling, bijvoorbeeld waar gemeenschappen het recht krijgen om een aandeel in een project op te eisen. Tussen deze extremen zijn er vormen zoals standaardregelingen – ingevoerd door overheden – voor participatie en compensatie (ibid.: 209). Er zijn succesverhalen te noemen: een studie in Zuidwest-Schotland laat bijvoorbeeld zien dat bewoners zeer tevreden kunnen zijn met de komst van ‘hun’ windpark. Heel anders dan in Nederland wordt zelfs de visuele impact positief beoordeeld: het park krijgt de roepnaam ‘de drie dansende vrouwen’ (Warren & McFadyen 2010). Het Schotse beleid koppelt windenergie aan plattelandsontwikkeling (Strachan et al. 2015).

Recentelijk is er veel wind-op-land gebouwd omdat ontwikkelaars met elkaar concurreren om de beschikbare subsidies te incasseren. Maar als er aan deze praktijk een einde komt – door een koerswijziging van de Conservatieven in 2015 –, neemt de installatie van windturbines op land in de nabije toekomst naar verwachting af (Guardian 2018).