Is de toegenomen flexibilisering van de Nederlandse arbeidsmarkt problematisch?

Bron: CBS Enquête Beroepsbevolking

189 Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) ‘In wat voor land willen wij werken?.

190 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2020) Het betere werk. De nieuwe maatschappelijke opdracht, WRR-Rapport 102, Den Haag: WRR.

191 De OESO is een samenwerkingsverband van 36 landen om sociaal en economisch beleid te bestuderen en te coördineren. De aangesloten landen proberen gezamenlijke problemen op te lossen en internationaal beleid af te stemmen. Het rapport: Input to the Netherlands Independent

Commission on the Regulation of Work, OESO (2019).

37 De Cijfers over flexibilisering

In de periode 1999-2012 is de flexibele schil met 7% toegenomen.¹⁹² Lange tijd was de arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd het standaard contract. In 2019 had ongeveer 60% van de werkenden een vast contract tegenover 40% in de flexibele schil.¹⁹³ De flexibilisering is een trend die zich in de 21^e eeuw sterk heeft ontwikkeld. Waren er in Nederland in het jaar 2003 1 miljoen flexibele werknemers, in 2018 ging het aantal flexibele contracten door de historische grens van 2 miljoen heen. Het Centraal Bureau voor de Statistiek telde toen 985.000 tijdelijke arbeidscontracten, 556.000 oproep- en invalkrachten, 308.000 uitzendkrachten en 149.000 onzekere-urencontracten.¹⁹⁴

We kunnen dus concluderen dat de Nederlandse arbeidsmarkt in verregaande mate te maken heeft met flexibilisering. Nederland staat zelfs in de Europese top qua percentage van de beroepsbevolking dat in de flexibele schil verblijft.¹⁹⁵

CRW

De CRW komt in haar rapport tot drie nadelige effecten van de flexibilsering van de

arbeidsmarkt.¹⁹⁶ Allereerst brengt flexibele arbeid risico’s en verschillen voor alle werkenden en het collectief met zich mee. Dit komt doordat de flexibilisering de samenleving splitst in een groep insiders met een vast contract, die weinig tot geen risico lopen en een groep outsiders die de nadelige gevolgen en risico’s van de flexibilisering opvangen. Allereerst heeft deze groep een veel grotere kans op werkloos te worden aangezien zij weinig tot geen ontslagbescherming hebben.¹⁹⁷ Daarnaast verdient deze groep gemiddeld 7% minder voor hetzelfde werk dan de groep insiders.¹⁹⁸ Alsof dit nog niet genoeg is heeft de groep outsiders ook nog een stuk minder kansen qua scholingsmogelijkheden en loopbaanontwikkeling.¹⁹⁹ Flexibel werk is vaker fysiek en gevaarlijker waardoor de kans op vroegtijdige uitval van deze groep een stuk groter is. Hierdoor worden deze risico’s op het collectief afgewenteld.

Een tweede constatering van de CRW is dat flexibele arbeid steeds vaker structureel is.²⁰⁰ Werkgevers proberen de risico’s van het niet voorhanden hebben van werk bijvoorbeeld via uitzendovereenkomsten en oproepkrachten op de werknemers af te wentelen. Deze contract vormen worden dan ook niet gebruikt voor de zogenaamde ‘’piek’’ en ‘’ziek’’ maar om

structureel op de loonkosten te besparen.²⁰¹ 83% van de oproepkrachten werkt bijvoorbeeld elke week voor dezelfde werkgever.²⁰² Dit leidt ertoe dat de doorstroom uit de flexibele schil afneemt. Ter illustratie de doorstroom van uitzendkrachten naar een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd is tussen 2007 en 2017 met 11% afgenomen.²⁰³ Door de afname van de

192 Kamerstukken II 2013/14, 33818, 3, p. 9.

193 De arbeidsmarkt in cijfers 2018, CBS (2019).

194 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2020) Het betere werk. De nieuwe maatschappelijke opdracht, WRR-Rapport 102, Den Haag: WRR. p. 26.

195 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2020) Het betere werk. De nieuwe maatschappelijke opdracht, WRR-Rapport 102, Den Haag: WRR. P 24.

196 Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) ‘In wat voor land willen wij werken? P. 31 e.v.

197 Centraal Economisch Plan 2019, CPB (2019).

198 Loonverschil tussen flexibele en vaste werknemers, CBS (2019).

199 Leren onder werkenden met een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt, ROA (2018).

200 Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) ‘In wat voor land willen wij werken? P. 32 e.v.

201 Vraag naar arbeid 2013, SCP (2014).

202 Kamerstukken II, 2018/1 9, 35 074, nr. 3, P. 4o; met een verwijzing naar Flexibele arbeid zoi8, Onderzoeksdocumentatie en kwaliteitsanalyse, CBS (2018).

203 Ruim helft flexwerkers na jaar nog in flexibele schil, CBS (2019).

38 doorstroming uit flexibele arbeidsrelaties komen de risico’s van de toegenomen flexibilisering op dezelfde groep outsiders terecht.

Tot slot constateert de CRW dat de groep outsiders grotendeels bestaat uit werkenden met een zwakkere positie op de arbeidsmarkt.²⁰⁴ Zo zijn lager en middel opgeleiden veel vaker dan hoger opgeleiden werkzaam op basis van een flexibel contract. Zelfs bij veel vraag naar personeel stijgt dit percentage nauwelijks.²⁰⁵ Daarnaast concentreert de flexibilisering zich op groepen met een zwakkere maatschappelijke positie zoals: jongeren en mensen met een migratieachtergrond. Dit heeft gevolgen voor hun toch al minder sterke maatschappelijk positie. Doordat de flexibilisering gevolgen heeft voor hun inkomen en levensloop worden de maatschappelijke verschillen verder vergroot.²⁰⁶ Aan de hand hiervan concludeert de CRW dat zekerheid over baan, werk en inkomen steeds meer een privilege is geworden van diegenen met toch al een sterkere onderhandelingspositie en dat op de huidige manier de zwakste schouders in feite de zwaarste lasten dragen.²⁰⁷

Bron: CBS

WRR

Ook de WRR constateert in haar rapport dat de flexibilisering zich met name toespitst op maatschappelijke zwakkere groepen zoals: jongeren, laagopgeleiden en steeds vaker middelbaargeschoolden, vrouwen en mensen met een migratieachtergrond.²⁰⁸ Dit geldt volgens de WRR met name voor uitzend- en oproepkrachten. Door de geringe

ontslagbescherming verkeren deze groepen in grote onzekerheid als het minder gaat met de economie. Hierdoor stellen zij het nemen van kinderen uit.²⁰⁹ Een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd heeft niet alleen een symbolische waarde, maar ook vooral een praktische bij bijvoorbeeld het kunnen kopen van een huis. Een zeer negatief gevolg volgens de WRR.

Daarnaast constateert de WRR dat de doorgeschoten flexibilisering ook negatief doorwerkt

204 Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) ‘In wat voor land willen wij werken? P. 34 e.v.

205 Centraal Economisch Plan, CPB (2019).

206 Advies Miljoenennota 2019, Raad van State (2018).

207 Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) ‘In wat voor land willen wij werken? P. 34.

208 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2020) Het betere werk. De nieuwe maatschappelijke opdracht, WRR-Rapport 102, Den Haag: WRR. p. 82.

209 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2020) Het betere werk. De nieuwe maatschappelijke opdracht, WRR-Rapport 102, Den Haag: WRR. p. 85.

39 in de verhouding tussen de werkgever en de werknemer. Flexwerkers worden zowel door hun werkgever als collega’s minder gewaardeerd en erkend. Daarnaast wordt er minder geïnvesteerd in een training of scholing, hetgeen de kansen van flexwerkers op een langer verblijf in de flexibele schil vergroot.²¹⁰ De kans op een langdurig verblijf wordt vergroot, omdat er zich een ‘ontwikkel paradox’ voordoet. De groepen op de arbeidsmarkt die de meeste scholing en ontwikkeling nodig hebben ontvangen de minste.²¹¹

De WRR wijst erop dat het argument voor flexibilisering, namelijk dat het beter mogelijk wordt om meer mensen makkelijker aan het werk te krijgen, niet helemaal opgaat.²¹² De flexibilisering leidt tot minder innovatief werkgedrag, drukt de lonen en brengt kosten met zich mee, omdat personeel steeds vervangen dient te worden. Het klopt weliswaar dat outsiders zoals mensen met een gezondheidsbeperking en migranten met een

maatschappelijke achterstand in Nederland makkelijker aan het werk komen dan in andere Europese landen.²¹³ Deze groepen zijn echter bijna uitsluitend werkzaam in de flexibele schil. De WRR concludeert dat de flexibele schil zich heeft uitgebreid tot de kern van de arbeidsmarkt.²¹⁴

De doorstroom van flexibele- naar vaste arbeidsrelaties is ook afgenomen, ondanks de aantrekkende economie.²¹⁵ Verder zorgt de flexibilisering voor een draaideur in de sociale zekerheid. Flexibele arbeidsrelaties hebben immers geen zekerheid en dienen vaker een beroep te doen op een uitkering. Dit levert stress en teleurstellingen op, hetgeen de gezondheidssituatie verslechtert.²¹⁶ Bovendien zorgt de flexibilisering ervoor dat er minder scholingsmogelijkheden en van werk naar werk trajecten zijn.²¹⁷

OESO

De OESO is in haar rapport kritisch op de doorgeschoten flexibilisering in Nederland.²¹⁸ Zo wordt de kloof tussen arm en rijk door de toegenomen flexibilisering vergroot. Het

percentage flexwerkers is in Nederland twee keer het Europese gemiddelde. Toch scoort Nederland wel hoog op de hoeveelheid banen en de kwaliteit van het werk. Door de flexibilisering is de arbeidsmarkt laagdrempelig en is er genoeg werk. Echter, hierdoor worden groepen met een maatschappelijke achterstand verder achtergesteld. Ook de inkomenskloof tussen mannen en vrouwen is hoog doordat vrouwen vaker partime

werken.²¹⁹ De OESO stelt in haar rapport dat de flexibilsering te ver is doorgeschoten en een point of no return voorkomen dient te worden.²²⁰ Door de huidige inrichting van het

Nederlandse stelsel zal de flexibilisering namelijk alleen maar toenemen. Hierdoor wordt de Nederlandse arbeidsmarkt verder gesegmenteerd en wordt het politiek gezien steeds lastiger om deze te hervormen.

210 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2020) Het betere werk. De nieuwe maatschappelijke opdracht, WRR-Rapport 102, Den Haag: WRR. p. 85.

211 Idem p. 93.

212 Idem p. 160.

213 Idem p. 161.

214 Idem p. 184.

215 Idem p. 161.

216 Idem p. 162.

217 Idem p. 163.

218 Input to the Netherlands Independent Commission on the Regulation of Work, OESO (2019).

219 Input to the Netherlands Independent Commission on the Regulation of Work, OESO (2019). P. 3.

220 Input to the Netherlands Independent Commission on the Regulation of Work, OESO (2019). P. 4.

40 4.3 Hoe draagt het huidige arbeidsrechtelijke stelsel bij aan de toegenomen

flexibilisering?

De CRW komt in zijn rapport tot twee belangrijke constateringen die bijdragen aan de flexibilisering. Allereerst wordt externe flexibiliteit gestimuleerd waar duurzame

arbeidsrelaties worden ontmoedigd. Daarnaast is het huidige stelsel van contract vormen onoverzichtelijk en moeilijk handhaafbaar. ²²¹ De WRR wijst er ten aanzien van de eerste constatering bovendien ook op dat duurzame arbeidsrelaties door het huidige stelsel ingewikkeld zijn voor (met name kleine) werkgevers.²²² Zowel de OESO, CRW en WRR wijzen erop dat de toename van het aantal zelfstandigen voornamelijk komt door de fiscale voordelen hiervan.

4.3.1. Duurzame arbeidsrelaties zijn onaantrekkelijk voor een werkgever De CRW constateert dat binnen het huidige arbeidsrechtelijke stelsel de

arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd, gelet op de vele verantwoordelijkheden die bij de werkgever komen te liggen, niet als aantrekkelijk wordt ervaren in vergelijking met flexibele arbeidsrelaties.²²³ In haar rapport wijst de CRW op de verschillen in verantwoordelijkheden ten aanzien van ontslagbescherming, loondoorbetaling bij arbeidsongeschiktheid en vaste arbeidsurenomvang.²²⁴ Ontslagbescherming is gekoppeld aan een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd, waarbij het ontslagstelsel zodanig is ingericht dat de werkgever vooraf toestemming zal moeten vragen om de arbeidsovereenkomst te kunnen opzeggen aan het UWV of de kantonrechter. De CRW verwijst naar het OESO-rapport waarin de Nederlandse ontslagbescherming als een van de strengste van Europa wordt aangemerkt.²²⁵ Ook een beëindiging met wederzijds goedvinden is mogelijk, maar geheel afhankelijk van de medewerking van de desbetreffende werknemer. Hierdoor is een werkgever bij een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd niet in staat in te spelen op

conjunctuurbewegingen. Het stilvallen van de economie door het Coronavirus is hier een goed voorbeeld van. Bij flexibele arbeidsrelaties is de ontslagbescherming een stuk minder.

Een uitzendkracht kan door het uitzendbeding vrijwel onmiddellijk worden ontslagen.

Daarnaast kan een oproepkracht niet meer worden opgeroepen en een

arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd niet verlengd worden. Ook de OESO wijst er in haar rapport op dat de hoge vergoedingen en lastige ontslagprocedures de reden zijn dat

werkgevers in Nederland eerder kiezen voor een relatief goedkoop contract zoals een tijdelijk.²²⁶

De verschillen in verantwoordelijkheden tussen arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd en flexibele arbeidsrelaties brengen mee dat het in Nederland in vergelijking met andere landen veel eenvoudiger en goedkoper om een werknemer in dienst te nemen op basis van een flexibel contract. Dit brengt mee dat werkgevers niet snel geneigd zijn om te investeren in personeel dat werkzaam is op basis van een flexibele arbeidsrelatie. De WRR

221 Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) ‘In wat voor land willen wij werken? P. 29.

222 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2020) Het betere werk. De nieuwe maatschappelijke opdracht, WRR-Rapport 102, Den Haag: WRR. p. 89-90.

223 Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) ‘In wat voor land willen wij werken? P. 34.

224 Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) ‘In wat voor land willen wij werken? p. 35-36.

225 Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) ‘In wat voor land willen wij werken? p. 36.

226 Input to the Netherlands Independent Commission on the Regulation of Work, OESO (2019). P. 4.

41 constateerde al dat hierdoor laagopgeleiden veel minder scholingsmogelijkheden hebben dan hoogopgeleiden.²²⁷

In haar rapport wijst de CRW daarnaast op de lange loondoorbetalingsverplichting van twee jaar die werkgevers hebben indien hun werknemer ziek wordt. Deze kosten komen bovenop de kosten die de werkgever moet maken voor re-integratie en vervanging van de zieke werknemer. De CRW wijst erop dat de Nederlandse loondoorbetalingsverplichting in

internationaal opzicht fors is.²²⁸ De duur van de loondoorbetalingsverplichting van twee jaar, is veel langer dan bijvoorbeeld in landen als Oostenrijk (12 weken), Duitsland (6 weken) en Italië (6 maanden) constateert de OESO in haar rapport.²²⁹ Door dit risico zijn werkgevers belemmerd in het aanbieden van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd.²³⁰ Tot slot wijst de CRW in haar rapport erop dat binnen het huidige stelsel weinig mogelijkheden voor een werkgever bestaan om binnen het kader van

arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd in te spelen op schommelingen in de

bedrijfsvoering.²³¹ Werkgevers zijn verplicht het loon door te betalen indien de werknemer de arbeid niet kan verrichten door omstandigheden die binnen de risicosfeer van de werkgever liggen, zoals: een dalende vraag, economische crisis of een kapotte machine. Bij flexibele arbeidsrelaties zoals oproep- en/of uitzendkrachten wordt dit risico op de werknemer afgewenteld. De CRW constateert dat de mogelijkheden die er momenteel zijn bij arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd zoals: werktijdverkorting (al dan niet in

onderling overleg), deeltijdontslag en aanpassing van de werkzaamheden, voor werkgevers complex en moeilijk te realiseren zijn doordat instemming van de werknemer benodigd is.²³² 4.3.2. Het stelsel van contractvormen is onoverzichtelijk en moeilijk handhaafbaar

Een tweede probleem dat de CRW in haar rapport schetst is dat het huidige stelsel van contract vormen zeer onoverzichtelijk is en daarbij moeilijk is te handhaven.²³³ Een werkgever heeft ruime keuze mogelijkheden. Hierbij kan de werkgever kiezen voor een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd maar ook voor bepaalde tijd. Indien de werkgever snel wil inspelen op veranderingen kan er het beste voor een oproep- of uitzendkracht worden gekozen. Om risico’s te beperken kan een werkgever ook voor payrolling kiezen. De mogelijkheden die het stelsel voor de inhuur van ZZP’ers biedt wordt hier gemakshalve maar even buiten beschouwing gelaten.

Dat de regels en de contract vormen zich onoverzichtelijk hebben ontwikkeld komt volgens de CRW deels doordat de Hoge Raad in het Groen/Schroevers arrest heeft gekozen voor de holistische benadering.²³⁴ Hierbij komt bij de beoordeling of er sprake is van een

arbeidsovereenkomst veel aan op de partijbedoeling en overige omstandigheden van het geval. Naast de holistische benadering hebben ook de veranderde arbeidsverhouding tussen werkgever en werknemer alsmede de rekbare uitleg van het gezagscriterium ertoe geleid dat in de praktijk de gedachte is ontstaan dat het kwalificeren van de arbeidsrelatie in vergaande

227 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2020) Het betere werk. De nieuwe maatschappelijke opdracht, WRR-Rapport 102, Den Haag: WRR. p. 93.

228 Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) ‘In wat voor land willen wij werken? p. 36.

229 Input to the Netherlands Independent Commission on the Regulation of Work, OESO (2019).

230 Prikkels en knelpunten. Hoe werkgevers de loondoorbetalingsverplichting bij ziekte beleven, Panteia (2014).

231 Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) ‘In wat voor land willen wij werken? p. 36-37.

232 Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) ‘In wat voor land willen wij werken? p. 37.

233 Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) ‘In wat voor land willen wij werken? p. 39.

234 HR 14 november 1997, ECLI:NL:HR:1997:ZC2495 (Groen/Schoevers).

42 mate te manipuleren is.²³⁵ Door de vele contract vormen en de onduidelijkheid in de

verschillen tussen deze zijn de rechten en plichten tussen werknemer en werkgever

onduidelijk waardoor oneigenlijke concurrentie op de arbeidsvoorwaarden kan ontstaan.²³⁶ Dit probleem speelt in de eerste plaats bij oneigenlijke gebruik van driehoeksverhoudingen zoals uitzendovereenkomsten en payrolling. Doordat veel rechts-beschermende bepalingen in het arbeidsrecht zijn gericht aan de juridische werkgever, missen deze normen hun doel indien de werknemer arbeid verricht bij de feitelijke werkgever c.q. inlener.²³⁷ De wetgever heeft dit willen compenseren door ingewikkelde wetgeving ten aanzien van gelijke

behandeling op te stellen. Een voorbeeld hiervan is de in paragraaf 3.6.1 aan de orde gekomen recht op gelijke behandeling van werknemers werkzaam op basis van payrolling.

Hierdoor zijn volgens de CRW nieuwe driehoeksrelaties en verschillen in de rechten en plichten hiertussen ontstaan.²³⁸ Een voorbeeld hiervan is oneigenlijke concurrentie op de arbeidsvoorwaarden door een ongelijke behandeling in collectieve arbeidsvoorwaarden tussen personeel van het inlenende bedrijf en de uitzendkracht. Weliswaar dient er op grond van artikel 8 lid 1 Waadi gelijke behandeling te zijn op de arbeidsvoorwaarden. Bij Cao kan er tijdelijk van dit recht worden afgeweken. De huidige wet- en regelgeving triggert volgens de CRW oneigenlijke prikkels bij werkgevers om via het oneigenlijk gebruik van

driehoeksrelaties structureel op de arbeidskosten te besparen.²³⁹

De CRW wijst erop dat het huidige stelsel, waarbij de werknemer er zelf verantwoordelijk voor is om zijn rechten en plichten (in rechte) op te eisen, handhaving van de wettelijke normen niet bevorderd. In de eerste plaats omdat het voor werknemers niet inzichtelijk is welke rechten zij kunnen ontlenen. Vervolgens is er een drempel om deze rechten hard te kunnen maken. Werknemers met een flexibel contract hebben immers een zwakkere positie op de arbeidsmarkt. Het gevaar van (de feitelijke) beëindiging van hun dienstverband is veel reëler dan iemand met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd en een sterke

onderhandelingspositie. Met name in sectoren waar de meeste werknemers laagopgeleid zijn en een flexibele arbeidsrelatie hebben is dit een zeer groot probleem. Deze groep dient immers een beroep te kunnen doen op de rechts beschermende bepalingen die voor flexibele arbeidsrelaties in het leven zijn geroepen. De drempel hiervoor is echter te hoog.²⁴⁰ In het verleden waren de vakbonden bij uitstek de partij die nadeelcompensatie voor dit soort problemen diende te bieden. Echter, door de terugloop in ledenaantallen hebben zij een minder sterke onderhandelingspositie dan voorheen.

De eindconclusie van de CRW is dat het huidige arbeidsrechtelijke stelsel sociaal, maatschappelijke en economische verschillen in de hand werkt en vergroot. Ondanks de diverse pogingen van de wetgever constateert de CRW dat het Nederlandse beleid vooral een stapeling van maatregelen geweest is die voortbouwen op het paradigma dat ten grondslag ligt aan de regels rondom werk zoals die veel eerder zijn ontstaan. Daarbij zijn de contractvorm en het al dan niet hebben of zijn van een werkgever bepalend voor de

behandeling van de werkende en de werkgever. De Commissie constateert dat deze aanpassingen vooralsnog niet afdoende zijn. Waar iedere individuele aanpassing zonder

235 Commissie Regulering van Werk (Commissie-Borstlap) ‘In wat voor land willen wij werken? p. 39.

236 Idem p. 41.

237 Idem p. 42.

238 Idem p. 43.

239 Idem p. 43.

240 Idem p. 43-44.

43 meer zijn ratio had, worden de waarden van werk daarmee onvoldoende geborgd voor alle werkgevers en werkenden.²⁴¹

In document Scriptie Master Rechtsgeleerdheid Tilburg University (pagina 36-43)