(totaal) *1000 196 185 181 174 168 165 162 Aantal aansluitingen
6 Potentiële mededingingsproblemen .1 Inleiding
6.4 Aan toegang gerelateerde problemen
518. In dit besluit wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds aan toegang gerelateerde problemen en anderzijds aan prijs gerelateerde problemen. In deze paragraaf worden de aan toegang
gerelateerde problemen behandeld. In deze paragraaf wordt daarnaast ook koppelverkoop behandeld. In de volgende paragraaf worden de aan prijs gerelateerde problemen behandeld.
519. Aan toegang gerelateerde problemen kunnen bestaan uit rechtstreekse toegangsweigering, maar ook andere gedragingen zoals discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie, vertragingstactieken, onbillijke voorwaarden, kwaliteitsdiscriminatie en strategisch productontwerp. Deze andere gedragingen kunnen uiteindelijk ook tot effect hebben dat de concurrentie op de
onderliggende markt(en) wordt beperkt of wordt belemmerd doordat ze de effectieve werking van een toegangsverplichting frustreren.
6.4.1 Leveringsweigering/toegangsweigering
520. Een verticaal geïntegreerde aanbieder die over niet eenvoudig te repliceren infrastructuur
beschikt, kan een sterke prikkel hebben om toegang tot dergelijke infrastructuur aan zijn concurrenten te weigeren. Hiermee beperkt deze aanbieder de concurrentie op de onderliggende retailmarkt(en). Indien deze weigering ertoe leidt dat de ontwikkeling van duurzame concurrentie wordt belemmerd, dient deze leveringsweigering als een mededingingsbeperkende gedraging te worden opgevat. Analyse
521. KPN is een verticaal geïntegreerde aanbieder met AMM op de wholesalemarkt voor HKWBT/HL. Het gaat op deze wholesalemarkt om toegang tot netwerken die niet gemakkelijk
Potentiële mededingingsproblemen
repliceerbaar zijn. KPN kan, door toegang te weigeren, voorkomen dat concurrenten die niet
beschikken over een eigen netwerk, actief worden op de onderliggende markten. Voor concurrenten, die slechts in een deel van Nederland over een eigen netwerk beschikken, kan KPN de mogelijkheden voor het aanbieden van (multi-site) zakelijke netwerkdiensten beperken.
522. In de concurrentieanalyses van de onderliggende markt voor zakelijke netwerkdiensten is vastgesteld dat een nationale netwerkdekking van groot belang is. De verplichting tot het leveren van ontbundelde toegang biedt andere partijen de mogelijkheid om te komen tot een nationale
netwerkdekking. In de praktijk is uitrol naar een significant deel van de locaties onrendabel,
bijvoorbeeld omdat het aantal aansluitingen dat via een locatie wordt bediend, onvoldoende groot is om de vaste kosten van het uitrollen naar die locatie terug te verdienen. Momenteel heeft Tele2 via de locaties waarop zij ontbundelde toegang afneemt geen landelijke dekking. Voor een deel van de aansluitingen is Tele2 afhankelijk van inkoop van HKWBT/HL bij KPN. KPN kan deze inkoop weigeren. Door inkoop te weigeren kan KPN de totstandkoming van duurzame concurrentie op de onderliggende retailmarkt voor zakelijke netwerkdiensten belemmeren. Daarmee heeft KPN een prikkel om de toegang te weigeren, Als gevolg daarvan neemt de prijsdruk af (en prijsverhogingen behoren tot de mogelijkheden) en verminderen de keuzemogelijkheden en kwaliteit voor
eindgebruikers. Conclusie
523. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om toegang te weigeren. Het effect hiervan is dat de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
6.4.2 Discriminatoir gebruik of achterhouden van informatie
524. Een aanbieder met AMM die een toegangsdienst levert, beschikt over informatie die benodigd is voor het afnemen van deze dienst. Door aan afnemers de benodigde informatie niet, of te laat te verlenen, worden de mogelijkheden voor de afnemer om toegang te verkrijgen beperkt of zelfs teniet gedaan.
Analyse
525. Om in staat te zijn daadwerkelijk op een doelmatige wijze HKWBT/HL-diensten af te nemen, is het essentieel dat afnemers beschikken over bepaalde informatie. Het gaat hierbij onder meer om informatie over de netwerktopologie van KPN, de postcodedekking van locaties op metroniveau (hierna: metrolocaties), het aantal lijnen per metrolocatie, exacte gegevens van de aansluitadressen en technische specificaties van de toegangsdiensten. KPN beschikt als aanbieder van HKWBT/HL over deze informatie en is daarmee in staat om informatie achter te houden en op die wijze het gebruik van toegang te belemmeren.
526. Het college ziet ook een prikkel tot het achterhouden van gedetailleerde informatie aan afnemers over de plannen voor netwerkaanpassingen en productvernieuwingen. Indien deze
informatie niet (tijdig) wordt verstrekt, krijgen (potentiële) afnemers onvoldoende (of te laat) informatie over de belangrijke wijzigingen in de netwerktopologie of het productaanbod van KPN en kunnen zij
Potentiële mededingingsproblemen
daar onvoldoende (snel) op reageren. Omdat KPN verticaal geïntegreerd is, beschikken het
wholesalebedrijf en het retailbedrijf van KPN wel over deze informatie. Bij het verstrekken van inzicht in plannen is het van groot belang dat duidelijk is welke status de plannen hebben. Ook het actueel houden van planinformatie (en de wijziging van de status ervan) is een belangrijke voorwaarde om te voorkomen dat informatieachterstand ontstaat tussen KPN en haar concurrenten.
Conclusie
527. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om informatie discriminatoir te gebruiken of achter te houden. Het effect hiervan is dat het gebruik van toegang wordt belemmerd en daarmee de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
6.4.3 Oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten
528. Oneigenlijk gebruik van informatie over concurrenten vindt plaats wanneer een aanbieder met AMM de informatie die hij verkrijgt uit het aanbieden van een toegangsdienst aan derden gebruikt om concurrentievoordeel te behalen op de relevante retailmarkten. De aanbieder met AMM kan
bijvoorbeeld uit de informatie die is verstrekt of vergaard over de afname van toegangsdiensten door concurrenten, hun positie op de retailmarkt afleiden en deze informatie gebruiken om de positie van deze concurrenten te verzwakken.
Analyse
529. Indien een afnemer toegang wil afnemen, dient deze aan KPN bepaalde informatie te
verstrekken, zoals informatie over de klantlocaties waarop een afnemer HKWBT/HL wil afnemen. Dit is concurrentiegevoelige informatie, die KPN vervolgens kan misbruiken. KPN beschikt dan over informatie van de (potentiële) klanten van de retailconcurrenten. Zo kan KPN bijvoorbeeld informatie over de locatie waarop de afnemer commercieel actief wenst te worden, gebruiken om op hetzelfde moment in hetzelfde gebied commercieel actief te worden. Uit het gebruik van het netwerk kan KPN de ‘sterkte’ van een concurrent afleiden en daar strategisch op reageren door specifieke klanten van deze concurrent te benaderen.
530. Gebruik van concurrentiegevoelige informatie kan leiden tot een slechtere concurrentiepositie voor de alternatieve aanbieders en op termijn tot uittreding uit de retailmarkt. Hierdoor kan KPN meer omzet op de retailmarkt genereren waardoor deze gedraging winstgevend is.
Conclusie
531. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om oneigenlijk gebruik te maken van informatie ten aanzien van concurrenten. Het effect hiervan is dat het gebruik van toegang wordt belemmerd en daarmee de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
Potentiële mededingingsproblemen
6.4.4 Vertragingstactieken
532. Vertragingstactieken hebben tot doel te verhinderen dat externe partijen in staat zijn op een redelijke termijn wholesalediensten af te nemen of veranderingen door te voeren in de wijze waarop de wholesalediensten worden afgenomen. Op deze wijze kan een aanbieder van toegang
bewerkstelligen dat een toegangsdienst niet op doelmatige wijze of zelfs in het geheel niet kan worden afgenomen. Wanneer de aanbieder van toegang met de afnemers concurreert op de retailmarkt worden deze afnemers door dergelijke gedragingen ten opzichte van de aanbieder van de toegang op achterstand gezet. Vertragingstactieken dragen er aan bij dat de totstandkoming van effectieve concurrentie wordt belemmerd.
Analyse
533. KPN heeft als aanbieder van HKWBT/HL de mogelijkheid om vertragingstactieken toe te passen. Vertragingstactieken die KPN kan toepassen, zijn bijvoorbeeld het rekken van
onderhandelingen of het aanvoeren van vermeende technische problemen. Een andere
vertragingstactiek is om orders van afnemers pas na lange tijd te leveren. Het kan dan gaan om orders voor HKWBT/HL-diensten of orders voor toegang op nieuwe locaties. KPN heeft een prikkel om vertragingstactieken toe te passen om afname van HKWBT/HL te frustreren. Door
vertragingstactieken toe te passen, kan KPN een voordeel krijgen op de onderliggende retailmarkten. Het effect hiervan is dat de marktpositie van concurrenten verslechtert en de mededinging wordt belemmerd.
Conclusie
534. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om vertragingstactieken toe te passen. Het effect hiervan is dat het gebruik van toegang wordt belemmerd en daarmee de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
6.4.5 Onbillijke voorwaarden
535. Door het stellen van onbillijke voorwaarden door de aanbieder met AMM kan het afnemen van wholesalediensten door externe afnemers in hoge mate bemoeilijkt worden, of zelfs geheel onmogelijk gemaakt worden. Het stellen van onbillijke voorwaarden kan op zeer uiteenlopende manieren
plaatsvinden. Analyse
536. KPN is door haar dominante positie in staat om onbillijke voorwaarden te hanteren. Voorbeelden van onbillijke voorwaarden zijn het stellen van onredelijk hoge zekerheidsstellingen (bijvoorbeeld bankgaranties of vooruitbetalingen), het verplicht stellen van een onredelijk hoge minimale afname, onredelijke beperkingen in reclame-uitingen of een verbod op het disputeren van rekeningen. KPN heeft een prikkel om onbillijke voorwaarden te hanteren, omdat KPN door het stellen van onbillijke voorwaarden de kosten van concurrenten kan verhogen of kan bewerkstelligen dat concurrenten minder klanten kunnen bedienen. Hierdoor frustreert KPN de afname van HKWBT/HL en versterkt zij haar eigen concurrentiepositie op de markt voor HKWBT/HL en de onderliggende
Potentiële mededingingsproblemen
retailmarkten. Het effect van onbillijke voorwaarden is dat de mededinging op de onderliggende markten wordt belemmerd.
Conclusie
537. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om onbillijke voorwaarden te hanteren. Het effect hiervan is dat het gebruik van toegang wordt belemmerd en daarmee de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
6.4.6 Kwaliteitsdiscriminatie
538. Door te discrimineren op de kwaliteit van de geleverde diensten tussen externe afnemers en eigen retaildochters kan de (verticaal geïntegreerde) aanbieder met AMM het externe afnemers bemoeilijken, of zelfs geheel onmogelijk maken om te concurreren op de relevante retailmarkten. Immers, indien de wholesaledienst die door externe partijen wordt afgenomen van een lagere kwaliteit is, zal ook de retaildienst die op basis van deze inferieure wholesaledienst wordt aangeboden van een lagere kwaliteit zijn. Hierdoor zullen eindgebruikers eerder gebruik maken van de diensten van de aanbieder met AMM.
Analyse
539. KPN is door haar dominante positie in staat om te discrimineren op het gebied van kwaliteit. Leveringstermijnen, beschikbaarheid, betrouwbaarheid, termijnen voor het oplossen van storingen en de uren waarbinnen storingen worden opgelost, zijn voorbeelden van kwaliteitsaspecten waarmee KPN in staat is te variëren. Ook door het gebruik van verschillende leverstraten kunnen verschillen in geleverde kwaliteit ontstaan. Kwaliteitsaspecten zijn van belang in de onderliggende markten. Door te discrimineren op kwaliteitsaspecten kan KPN bepaalde afnemers een nadeel en andere afnemers, waaronder zichzelf, een voordeel geven in de onderliggende retailmarkt voor zakelijke
netwerkdiensten. Het is voor KPN lonend om te discrimineren op kwaliteit, omdat KPN de
concurrentiekracht van bepaalde concurrenten kan verminderen ten gunste van haar eigen wholesale- en retailorganisatie. KPN heeft door haar verticale integratie ook een prikkel om te discrimineren op de kwaliteit. Het potentiële effect daarvan is dat de afzet van concurrenten beperkt wordt, wat kan leiden tot een verslechtering van de marktpositie en uiteindelijk zelfs tot uittreding. Het resultaat is een beperking van de mededinging met nadelige effecten voor eindgebruikers.
Conclusie
540. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om afnemers op het gebied van kwaliteit te benadelen (ten opzichte van zichzelf) en daarmee
kwaliteitsdiscriminatie toe te passen in de markt voor HKWBT/HL. Het effect hiervan is dat het gebruik van toegang wordt belemmerd en daarmee de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
Potentiële mededingingsproblemen
6.4.7 Strategisch productontwerp
541. Een gedraging die de aanbieder met AMM kan toepassen om toegang te frustreren en externe afnemers te benadelen ten opzichte van zijn eigen retaildochters is het strategisch ontwerpen van zijn wholesaledienstverlening. Dit betekent dat de aanbieder met AMM zijn netwerk en wholesalediensten zodanig ontwerpt dat externe partijen niet, of uitsluitend tegen zeer hoge kosten of na lange tijd, gebruik kunnen maken van de dienstverlening. Voorbeelden van het strategisch ontwerpen van diensten zijn het zodanig ontwerpen van het netwerk dat het direct interconnecteren onmogelijk is of uitsluitend tegen zeer hoge kosten kan plaatsvinden (bijvoorbeeld het gebruik van
niet-gestandaardiseerde of niet internationaal erkende interconnectieprotocollen), of het zodanig
ontwerpen van wholesalediensten dat deze niet of slechts beperkt bruikbaar zijn voor concurrenten. Analyse
542. KPN kan HKWBT/HL-diensten zodanig ontwerpen dat de mogelijkheden tot toegang worden beperkt. Wanneer KPN nieuwe netwerkonderdelen voor zichzelf aanlegt, kan zij door bewust geen rekening te houden met de toegangsmogelijkheden voor derden de kosten om later toegang te realiseren aanmerkelijk verhogen. De wholesaledienst wordt dan minder aantrekkelijk of zelfs in het geheel niet afneembaar, waardoor de concurrentiepositie van de afnemer op de onderliggende markten wordt verminderd. De beperking van de mogelijkheden voor afnemers van de toegangsdienst om te concurreren op de retailmarkten vormt een belemmering van effectieve concurrentie.
543. KPN kan HKWBT/HL zodanig ontwerpen dat bepaalde vormen van toegang niet worden aangeboden. Door de productkeuzes van KPN kunnen afnemers worden beperkt in de wijze waarop zij diensten kunnen aanbieden op de retailmarkten. Dit beperkt de concurrentiemogelijkheden van afnemers op de verschillende onderliggende wholesale- en retailmarkten.
544. Een voorbeeld betreft de onmogelijkheid om voor meerdere diensten een gezamenlijke
collocatievoorziening in te richten.206 Hierdoor waren de kosten voor toetredende partijen inefficiënt
(en dus onnodig) hoog. Met de introductie van de zogenaamde multi-purpose collocatie is dit probleem opgelost.
Conclusie
545. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft tot strategisch productontwerp. Het effect hiervan is dat het gebruik van toegang wordt belemmerd en daarmee dat de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.
6.4.8 Koppelverkoop
546. Koppelverkoop houdt in dat een aanbieder bij de aankoop van een bepaald product de
afname van één of meerdere andere producten verplicht stelt. Het eerste product kan derhalve niet ‘los’ worden afgenomen, maar uitsluitend in een combinatie met een of meer andere producten. Een dergelijke praktijk kan in bepaalde gevallen de mededinging beperken. Een afnemer die uitsluitend
206
Potentiële mededingingsproblemen
behoefte heeft aan de ene dienst, is dan normaliter gedwongen om tevens te betalen voor een extra dienst waarin hij niet geïnteresseerd is. De facto worden zijn kosten hierdoor verhoogd. Indien een aanbieder met AMM de afname van een dienst waarop hij AMM heeft afhankelijk maakt van de afname van een dienst waarop hij geen AMM heeft, kan deze aanbieder zijn AMM-positie
beschermen. Tevens kan dit gedrag leiden tot overheveling van marktmacht naar de markt waarop de aanbieder (nog) geen AMM heeft.
Analyse
547. KPN is actief op meerdere wholesalemarkten. Daarom is KPN in staat om diensten uit
verschillende wholesalemarkten te bundelen. Bij afwezigheid van regulering zou KPN de mogelijkheid kunnen benutten om aan de verkoop van HKWBT/HL één of meerdere andere diensten te koppelen. KPN kan de prikkel hebben tot koppelverkoop om concurrentie op de markten voor die andere
diensten te beperken. Hierdoor ontneemt KPN concurrenten omzet wat tot een verslechtering van hun competitieve positie kan leiden.
548. Een voorbeeld is koppelverkoop van diensten in verschillende gebieden. Door de verkoop in bepaalde gebieden – waar partijen die HKWBT/HL-diensten willen inkopen relatief sterk afhankelijk zijn van KPN – te koppelen aan de verplichte afname van diensten in gebieden waar deze
afhankelijkheid minder groot of afwezig is, kan KPN ervoor zorgen dat afnemers in alle gebieden (moeten) kiezen voor KPN en niet kunnen kiezen voor haar concurrenten. Hiermee kan zij andere aanbieders marginaliseren of doen uittreden.
549. Een ander voorbeeld is de levering van HKWBT/HL-diensten op hogere netwerkniveaus (nationaal niveau) en niet op lagere netwerkniveaus (metroniveau). Hierdoor moeten afnemers meer bouwstenen die benodigd zijn voor het leveren van een retaildienst bij KPN inkopen. Daarmee behoudt KPN een groter deel van de totale omzet op een dienst en wordt concurrentie op netwerkniveau beperkt.
Conclusie
550. Gelet op het voorgaande concludeert het college dat KPN de mogelijkheid en de prikkel heeft om koppelverkoop toe te passen. Het effect hiervan is dat het gebruik van toegang wordt belemmerd en daarmee dat de mededinging wordt belemmerd, wat in het nadeel is van eindgebruikers.