WHL VERTROUWELIJK
4.5 Geografische markt
373. Net als bij de afbakening van de productmarkt dient bij de afbakening van de geografische markt eerst te worden gekeken naar vraag- en aanbodsubstitutie. In het kader van een geografische marktafbakening in elektronische communicatiemarkten is directe vraagsubstitutie vaak niet
aannemelijk. Retailafnemers zullen immers over het algemeen niet verhuizen als gevolg van een prijsverhoging van een product of dienst met 5 tot10 procent.
374. Geografische aanbodsubstitutie is in de elektronische communicatiemarkten veelal ook minder aannemelijk, omdat in dat geval partijen die nog niet op de markt actief zijn met relatief geringe investeringen in een ander gebied actief zouden moeten kunnen worden. Dit is in het algemeen onaannemelijk aangezien met de uitrol van een elektronisch communicatienetwerk hoge initiële investeringen zijn gemoeid en een hoge penetratie is vereist om de investeringen rendabel te maken. 375. Omdat significante geografische vraag- en aanbodsubstitutie in de markt voor HKWBT/HL niet aannemelijk is, leidt toepassing hiervan al snel tot hele kleine en onwerkbare markten. In theorie zou iedere bedrijfslocatie een aparte markt kunnen zijn. In het kader van de geografische marktafbakening is het daarom gebruikelijk om gebieden samen te voegen waarin de concurrentieomstandigheden voldoende homogeen zijn en die van aangrenzende gebieden kunnen worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende concurrentieomstandigheden heersen.
376. De Commissie definieert in de Richtsnoeren een geografische markt als volgt:
“Een geografische markt omvat het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen een rol spelen in de vraag naar het aanbod van de betrokken goederen of diensten, waarbinnen de concurrentievoorwaarden op elkaar lijken of voldoende homogeen zijn en dat van
aangrenzende gebieden kan worden onderscheiden doordat daar duidelijk afwijkende
Relevante markt voor HKWBT/HL
vereist dat de concurrentievoorwaarden volstrekt homogeen zijn. Het volstaat dat ze op elkaar lijken of voldoende homogeen zijn, zodat alleen gebieden waarin de concurrentievoorwaarden
‘heterogeen’ zijn, niet als een uniforme markt kunnen worden beschouwd.”162
377. Het startpunt van de analyse van de relevante geografische markt wordt gevormd door het gebied waarbinnen de betrokken ondernemingen actief zijn als aanbieder of vrager van zakelijke netwerkdiensten. De betrokken ondernemingen zijn de ondernemingen waarvan het vermoeden bestaat dat zij marktmacht hebben. Op de markt voor HKWBT/HL is dit KPN met een landelijk dekkend aanbod.
378. Verder volgt uit de Richtsnoeren dat in de sector elektronische communicatie de omschrijving van de relevante geografische markt traditioneel plaatsvond op basis van de volgende twee
hoofdcriteria163:
- het gebied dat door een netwerk wordt bestreken, en
- het bestaan van wettelijke en andere regelgevingsinstrumenten.
379. Hierna onderzoekt het college of de concurrentievoorwaarden op de markt voor HKWBT/HL binnen Nederland voldoende homogeen zijn of dat er binnen Nederland gebieden zijn te
onderscheiden waartussen duidelijk afwijkende concurrentievoorwaarden heersen, zodanig dat deze niet als een uniforme markt kunnen worden beschouwd. Het college analyseert hiertoe eerst de vraagstructuur en daarna de aanbodstructuur.
Feiten
380. Afnemers van HKWBT/HL bevinden zich in heel Nederland. De markt voor HKWBT/HL bestaat voor meer dan 65 procent uit interne leveringen aan de eigen retail organisatie(s). De overige 30-35 procent bestaat uit externe leveringen. Er is vraag naar interne en externe leveringen van HKWBT/HL in heel Nederland. Afnemers bieden op basis van HKWBT/HL retail elektronische
communicatiediensten, zoals zakelijke netwerkdiensten, vaste telefonie en internettoegang. De afnemers en hun vraag verschillen in beperkte mate tussen gebieden in Nederland.
381. De aanbodstructuur van de markt voor HKWBT/HL wordt bepaald door:
- KPN met een landelijk aanbod op koper en glasvezel (FttO);
- Tele2 op basis van gereguleerde ontbundelde toegang tot het koperen aansluitnetwerk van
KPN; en
- enkele onafhankelijke aanbieders (onder andere Eurofiber, Ziggo, BT en Tele2) met een
aanbod op glasvezel (FttO) op basis van eigen infrastructuur.
162
Richtsnoeren, randnummer 56.
163
Relevante markt voor HKWBT/HL
382. In de komende reguleringsperiode zal een landelijk aanbod van HKWBT/HL van KPN op koper beschikbaar blijven. Daarnaast heeft KPN een vrijwel landelijk dekkend aanbod op basis van
glasvezel. Ook Eurofiber heeft een vrijwel landelijk aanbod. Het netwerk van Eurofiber is echter wel minder fijnmazig uitgerold als het netwerk van KPN. Andere aanbieders van glasvezel hebben
individueel een beperktere geografische dekking, maar gezamenlijk (inclusief Eurofiber) een met KPN vergelijkbare geografische dekking op glasvezel (zie hoofdstuk 6). Dat betekent dat in ieder geval in de gebieden waar veel economische activiteiten plaatsvinden naast KPN over het algemeen minimaal één andere aanbieder op glasvezel een aanbod kan doen.
383. KPN heeft het voornemen om in de komende reguleringsperiode [vertrouwelijk:
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX], waardoor afnemers van ontbundelde toegang hun huidige footprint kunnen behouden. Uit Tabel 7 blijkt dat Tele2 op basis van ontbundelde toegang tot het koperen aansluitnetwerk van KPN een netwerkdekking van 75 - 80 procent [vertrouwelijk: XXX
procent] van de bedrijvenlocaties heeft (eerste kolom).164 Het college heeft berekend dat op de
bedrijvenlocaties waar Tele2 geen netwerkdekking heeft op basis van ULL, andere aanbieders op bijna de helft van de bedrijvenlocaties wel een glasvezelnetwerk hebben liggen binnen 250 meter (derde kolom in de tabel: 10-15 procent van 20-25 procent). Dit betekent overigens niet dat er in al deze gevallen ook een aanbod op glasvezel beschikbaar is.
Bedrijven met meer dan 5 werknemers (158.000 bedrijven)
KPN en Tele2 met koper (ULL) Binnen B-gebied:
KPN koper XXX% ULL Tele2 XXX% [75-80%] B-gebied (alleen KPN met koper) XXX% [20-25%] <250m glas derden XXX% [10-15%] >250m glas derden XXX% [10-15%]
Tabel 7. Bedrijvenlocaties met meer dan één aanbieder [vertrouwelijk]. Bron: onderzoek OPTA op basis van netwerkgegevens van marktpartijen (vragen 1 en 2 van de geografische
vragenlijst, december 2010) en een Cendris bedrijvenbestand uit 2008/2009.
384. Voor WBA ZM ATM (een WBT-product voor de zakelijke markt op basis van de ATM-techniek) hanteert KPN een geografische gedifferentieerd tarief waarbij ten opzichte A-gebieden een opslag van 25 procent geldt in B-gebieden (zie randnummer 418). KPN ziet de opslag van 25 procent als dekking voor de hogere gemiddelde kosten per lijn. Het college heeft in 2009 het door KPN voorgestelde tariefonderscheid tussen A- en B-gebieden niet geaccepteerd in het WPC2b tariefbesluit. Na de
vernietiging van het besluit MA WBT 2008165 in mei 2011 heeft KPN dit tariefonderscheid tussen A- en
B-gebieden weer opgenomen in haar WBA ZM ATM aanbod. Overigens heeft KPN aangekondigd dat ze ATM eind 2014 zal uitfaseren waardoor dit aanbod uit de markt zal verdwijnen.
164
Bestand van 158.000 bedrijven met meer dan vijf werknemers. Tele2 heeft overigens ook een dekking van 75-80 procent [vertrouwelijk: XXX procent] op basis van alle residentiële en zakelijke locaties in heel Nederland.
165
OPTA/AM/2008/202717, Marktanalyse Wholesalebreedbandtoegang, 19 december 2008, vernietigd door CBb-uitspraak van 3 mei 2011 (LJN: BQ3146).
Relevante markt voor HKWBT/HL
385. Het nieuwe productportfolio van KPN is op basis van ethernet. In het WBA ZM ethernetaanbod
dat geleverd wordt over koper en glasvezel166 hanteert KPN een nationaal uniform tarief. Voor WEAS
(een WBT-product voor de zakelijke markt op basis van Ethernet techniek) op koper hanteert KPN
geen geografische tariefverschillen. Voor WEAS over glasvezel hanteert KPN vier gebiedstypen167,
namelijk O, A, B en C. O-gebieden zijn bedrijventerreinen en A-, B- en C-gebieden zijn stedelijke gebieden. Deze indeling kent een samenhang met de locatiedichtheid en is gerelateerd aan
kostenverschillen. Zo kennen bedrijventerreinen gemiddeld genomen een hogere locatiedichtheid dan stedelijke gebieden en O-gebieden kennen daarom ook het laagste tarief. C-gebieden zijn de
dunbevolkte of rurale gebieden en kennen het hoogste tarief. A- en B-gebieden zitten qua tariefniveau tussen O-gebieden en C-gebieden in. Als gevolg van gewijzigde omstandigheden verschuift KPN ook gebieden tussen verschillende gebiedsklasses. Zo is in het afgelopen jaar het aantal O-gebieden
gegroeid door succesvolle vraagbundeling op bedrijventerreinen.168 Ter verduidelijking: een
individuele ontsluiting van een bedrijf op een bedrijventerrein is gebaseerd op de gebiedsklasse van de locatie waarop dit bedrijf gevestigd is. In het geval dat er vraagbundeling plaatsvindt of heeft plaatsgevonden op een bedrijventerrein, dalen de kosten per aansluiting en wordt het volledige bedrijventerrein geclassificeerd als O-gebied. Op die manier kan het aantal O-gebieden dus toenemen.
386. Omdat niet alle locaties al zijn aangesloten op glasvezel ontstaan er verschillen tussen locaties in de aansluitkosten. Zo hanteert KPN tarieven die afhangen van de graafafstand van het netwerk van KPN tot aan de locatie van de eindgebruiker. Ook Eurofiber, na KPN de grootste aanbieder van glasvezelaansluitingen (FttO), hanteert een dergelijke tariefstructuur.
387. Op koper is Tele2 de grootste concurrent van KPN op de markt voor HKWBT/HL. Tele2 levert op basis van ULL HKWBT/HL in de gebieden waar ze is uitgerold tot aan de MDF-centrale. Tele2 hanteert binnen haar verzorgingsgebied geen geografische verschillen in tarieven. Buiten haar verzorgingsgebied is Tele2 zelf afnemer van HKWBT/HL.
388. Het college heeft naast naar tariefverschillen ook gekeken naar eventuele verschillen in
marktaandeel tussen gebieden. Op koper heeft het college aanleiding om te kijken naar de verschillen tussen A- en gebieden. In A-gebieden heeft naast KPN ook Tele2 een aanbod op koper, maar in B-gebieden is KPN de enige aanbieder op koper. In B-B-gebieden is KPN op koper de enige aanbieder en heeft daarmee een marktaandeel van 100 procent. In A-gebieden heeft KPN op koper ook een hoog marktaandeel van minimaal 50 procent.
389. Zowel in A- als B-gebieden is er in sommige gevallen nog een alternatief op glas voor afnemers. Zoals eerder aangegeven in randnummer 383 is in B-gebieden in gemiddeld de helft van de
166
WBA Annex 4 ZM Ethernet, Tariffs Business module Ethernet, version 3.5, valid from 1 August 2011. <www.kpn-wholesale.com>.
167
WEAS, Annex 1 - Tariff Schedule, version 4.2a, valid from 26-5-2011. www.kpn-wholesale.com. KPN hanteert ook voor ILL-SDH over glasvezel verschillende gebiedstypes.
168
Zie bijvoorbeeld: <http://www.kpn-wholesale.com/nl/over-kpn-wholesale/nieuws/weer-drie-nieuwe-bedrijventerreinen-met-o-tarief.aspx>, 15 juli 2011.
Relevante markt voor HKWBT/HL
bedrijfslocaties ook een glasvezelnetwerk van derden binnen 250 meter beschikbaar. Glasvezel zal de komende jaren verder uitgerold worden in Nederland waarbij steeds meer bedrijvenlocaties ontsloten worden of tegen relatief lage kosten ontsloten kunnen worden (zogenaamde near-net locaties). Het aantal aanbieders op glasvezel verschilt per gebied en zal ook de komende jaren naar verwachting blijven verschillen tussen gebieden. Zo is er in de Randstad een redelijk groot aantal partijen, terwijl voor locaties in minder dichtbebouwde gebieden de concurrentie, of althans de perceptie van de mate van concurrentie, lager is.169
390. Het college heeft onderzocht of er een verband bestaat tussen het aantal glasvezelaanbieders en het marktaandeel van KPN. Het college heeft daartoe het aantal glasvezelnetwerken in viercijferige postcodegebieden en de marktaandelen van KPN (gerealiseerde glasvezelaansluitingen) in die postcodegebieden tegen elkaar afgezet. Het college constateert dat het verband tussen het aantal aanbieders en het marktaandeel van KPN zeer beperkt is. Weliswaar daalt het gemiddeld
marktaandeel van KPN licht bij een toename van het aantal glasvezelnetwerken in een
postcodegebied (zie Figuur 15). Tegelijkertijd is de spreiding in de gegevens zodanig groot dat het college concludeert dat er geen sterk verband bestaat tussen het aantal aanbieders en het marktaandeel van KPN.
Figuur 15. Marktaandeel KPN afgezet naar aantal partijen per postcodegebied [vertrouwelijk]
169
Relevante markt voor HKWBT/HL
Analyse
391. De afnemers en hun (mate van) vraag verschillen in beperkte mate tussen gebieden in Nederland. De vraagzijde van de markt voor HKWBT/HL is daarmee voldoende homogeen.
392. Aan de aanbodzijde zijn er verschillen tussen gebieden in het aantal aanbieders dat HKWBT/HL diensten kan aanbieden. Een belangrijk verschil is de afwezigheid van Tele2 met HKWBT/HL op koper in B-gebieden. Nu KPN heeft bekend gemaakt dat er in de komende reguleringsperiode
[vertrouwelijk: XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX] zal plaatsvinden, acht het college het aannemelijk dat het dekkingsgebied van Tele2 op koper niet kleiner wordt. Het college sluit zelfs niet uit dat er nog beperkte uitrol op koper in het B-gebied mogelijk is [vertrouwelijk: XXXXXXX
XXXXXXXXXXXXX].
393. Op glasvezel zijn er ook geografische verschillen in het aantal aanbieders. Glasvezelnetwerken bevinden zich echter zowel in A- als in B-gebieden. Deze netwerken zullen naar verwachting de komende jaren verder worden uitgerold, waardoor er vanuit de aanbodzijde dynamiek is in het aantal aanbieders dat HKWBT/HL diensten in een bepaald gebied kan leveren.
394. De vraag is of het verschil in het aantal aanbieders dat in een bepaald gebied HKWBT/HL kan aanbieden op glas en/of koper leidt tot de aanwezigheid van verschillen in
concurrentieomstandigheden. Een indicatie hiervoor zijn verschillen in prijzen en in marktaandelen. 395. Het prijsgedrag van KPN op WBA ZM over koper, waarbij KPN een opslag van 25 procent hanteert in B-gebieden, wijst ondanks een bepaalde mate van kostenverschillen mogelijk op
geografische verschillen in concurrentieomstandigheden, temeer KPN deze opslag in haar WBA CM ATM portfolio (markt voor LKWBT) niet hanteert. KPN faseert ATM echter uit.
396. Op het nieuwe zakelijke ethernetportfolio over koper en over glas (WBA ZM ethernet) en WEAS over koper hanteert KPN een landelijk uniform aanbod. Op WEAS over glas hanteert KPN
verschillende gebiedsklassen, die samenhangen met de dichtheid van de aansluitingen en kostenverschillen die samenhangen met de te overbruggen graafafstand. Ook andere aanbieders doen dit. Voor zover verschillen verklaard kunnen worden uit onderliggende kostenverschillen, geven deze tariefverschillen echter geen aanwijzing over verschillen in concurrentieomstandigheden. 397. KPN heeft op koper een hoger aandeel in de afzet in B-gebieden dan in A-gebieden. Dit kan wijzen op mogelijke verschillen in concurrentieomstandigheden. Er is echter sprake van een gemeenschappelijke prijsdruk van aanbieders met glasvezel, die zowel in A- als B-gebieden actief zijn.
398. Ook op glasvezel zijn geografische verschillen in de afzetaandelen van partijen. Uit de glasvezelkaart blijkt echter dat voor zover deze geografische verschillen er zijn, deze niet direct gecorreleerd zijn met verschillen in het aantal glasvezelaanbieders. Hier komt bij dat deze gebieden zich verspreid bevinden over heel Nederland (zie Figuur 16) en in deze gebieden KPN en/of Tele2 altijd aanbieder zijn van diensten op basis van koper, waardoor sprake is van een
Relevante markt voor HKWBT/HL
Figuur 16. Aantal glasvezelnetwerken in Nederland
4.5.1 Conclusie afbakening geografische markt
399. Het college heeft in zijn vorige marktanalyse de markt voor HKWBT en de markten voor WHL nationaal afgebakend. Het college ziet net zoals in het verleden wel een aantal relevante verschillen in prijzen en marktaandelen tussen met name A- en B-gebieden op koper. Het college acht de
concurrentieverschillen tussen A- en B-gebieden op koper echter niet voldoende groot en duurzaam. Zo faseert KPN haar ATM portfolio uit en hanteert KPN in haar nieuwe ethernet productaanbod op zowel glasvezel als koper geen onderscheid tussen A- en gebieden en vindt er in zowel A- als B-gebieden uitrol van glasvezel plaats. Daarbij zal de netwerkuitrol op glas de komende
reguleringsperiode nog doorgaan en in deze dynamiek is het niet aannemelijk dat gebieden op basis van objectieve kenmerken zijn te labelen en als zodanig duurzaam van elkaar zijn te onderscheiden op basis van verschillen in concurrentieomstandigheden.
Relevante markt voor HKWBT/HL